高雄高等行政法院判決
106年度訴字第264號106年10月26日辯論終結原 告 財團法人台南市釋甘如社會福利慈善事業基金會代 表 人 胡玉英即釋安玄訴訟代理人 楊珮如律師被 告 臺南市政府社會局代 表 人 劉淑惠訴訟代理人 李家鳳律師上列當事人間有關人民團體事務事件，原告不服臺南市政府中華民國106年6月15日府法濟字第1060585200號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告以民國106年4月5日甘如字第0000000-0號函檢具其於同年3月31日召開第一屆第6次董事會（下稱系爭董事會）決議通過改選董事之會議紀錄（含出席人員名冊即簽到簿、會議出席委託書等附件），向主管機關即被告申請核准。嗣被告106年4月14日南市社助字第1060363775號函（下稱原處分）以系爭董事會之改選董事案，會議應出席人數7人，出席人數4人，其中2人係以書面委託其他董事代理出席，因代理人數超過會議出席人數3分之1，係違反原告捐助章程第15條之規定；又因會議出席人數未達3分之2即進行董事改選，另違反臺南市財團法人設立許可及監督自治條例（下稱臺南市財團法人監督自治條例）第19條第1項但書第4款之規定，爰依臺南市財團法人監督自治條例第26條第1項第1款、第7款規定，以其改選董事之決議違反捐助章程及前開自治條例之規定等由，予以糾正並不予核准。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)財團法人是指以財產為基礎而集合成立的法人，以公益為其存立之目的，目前有關財團法人之設立及管理，主要依據為民法原則性規定及各主管機關依職權所訂定之職權命令或行政規則。基於私法自治原則，基金會可自行擬定捐助章程，載明法定應記載事項，如法人目的、所捐財產、財團組織及其管理方法等項，並以董事會為決策單位，依捐助章程執行法人事務。惟其內容仍應符合法律規範，如有牴觸法律時，應為無效；且如捐助章程有特別規定時，從其規定，無特別規定者，則以法律為據。至於主管機關得否就財團法人制定特別規定，應視有無法律之授權而定。本件有關董事改選之董事會決議數，依捐助章程第13條第2項規定，僅需過半數董事出席，並有出席董事過半數同意即為可決。就董事會之召集程序或決議方法，如有其他規定與捐助章程不符時，應優先適用捐助章程之規定。
(二)相較於民法第27條第1項規定：「法人應設董事。董事有數人者，法人事務之執行，除章程另有規定外，取決於全體董事過半數之同意。」臺南市財團法人監督自治條例第19條第1項第4款規定財團法人董事之選聘及解聘之決議，應有3分之2以上董事之出席，並有董事總額過半數同意而後可，已逾越民法第32條規定所賦與主管機關負責監督檢查法人設立許可條件之權責範圍，又非僅屬執行法律之細節性、技術性次要事項，且限制人民其他自由權利之行使，該決議比例之規定不僅違背司法院釋字第443號、第432號、第545號、第594號、第602號、第617號解釋有關法律授權明確性原則之意旨及行政程序法第158條第1項第1、2款規定，亦與民法第27條第1項規定相牴觸，應屬無效。
(三)被告辯稱公益慈善事業及社會救助屬自治事項，其得制定相關職權命令或行政規則予以規範，固非無據，然觀諸臺南市財團法人監督自治條例第1條規定係以概括條款之方式，明示其立法目的係為規範「財團法人」之設立許可及監督輔導等管理事宜，並非規定其立法目的在於規範「社會福利慈善事業財團法人」之設立許可及監督輔導等管理事宜，則臺南市財團法人監督自治條例第19條規定得否以地方制度法第18條第3款第2目有關直轄市公益慈善事業及社會救助為自治事項之規定作為其法律授權之依據，自生疑問等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷；被告應依原告106年4月5日之申請，就系爭董事會之董事改選案作成核准之行政處分。
三、被告則以︰
(一)按地方制度法第2條第2款規定：「自治事項：指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行」第18條第3款第2目規定：「直轄市公益慈善事業及社會救助為直轄市自治事項。」次按直轄市得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例，地方制度法第25條前段亦有明文。又基於憲法所確立之地方分權制度，中央與地方係處於分立對等之關係。地方自治團體在憲法及法律保障範圍內，享有自主與獨立之地位，且在受憲法及法律規範之前提下，具有自主組織權及對自治事項制定規章並執行之權限，國家機關應予以尊重（司法院釋字第498、527號解釋參照）。因此，民法第71條所指之強行法規（強制規定與禁止規定），應包括地方政府根據地方制度法第25條之規定，就其自治事項或依法律及上級法規之授權，所制定之自治法規，以貫徹尊重地方自治團體權限之精神。而該自治法規所定之規定，究為取締規定或效力規定，應綜合考量其規範目的及法規意旨而定。
(二)基於私法自治原則，基金會可自行擬定捐助章程，並以董事會為決策單位，依捐助章程執行法人事務。惟其內容仍應符合法律規範，如有牴觸法律時，應為無效；且如捐助章程有特別規定時，從其規定，無特別規定者，則以法律為據。是以，臺南市於101年7月6日公布臺南市財團法人監督自治條例，以規範臺南市財團法人之設立許可及監督輔導等管理事宜，其中第19條規範財團法人重要特別事項之召集及決議程序，即係為貫徹主管機關之監督目的，並考量財團法人乃以捐助財產為基礎之法人，其存在具公益性目的，董事會作為財團法人之決策單位，為充分確認其權力之合法、合理運作，及其決定之內容最符合所有董事及財團利益，而從嚴規範董事會就董事長及董事選聘及解聘之召集程序及決議方式，以免其人事決策流於輕率，故倘捐助章程規定與此規範相牴觸或董事議決方式不合規定時，應屬無效。
(三)況考諸民法第64條所定，財團董事有違反捐助章程之行為時，法院得因主管機關、檢察官或利害關係人之聲請，宣告其行為為無效，倘於捐助章程違法在先者，董事據此所為之行為卻非當然無效，將致其法律效果顯然失衡之虞，最高法院105年度台上字第1840號民事判決亦採認此見解，就財團法人基金會解聘或選(補)聘召集及決議程序違反臺南市財團法人監督自治條例第19條第1項第4款規定時，其解聘或選（補）聘決議之行為自應無效。是以，原告召集系爭董事會會議，並進行董事改選事宜，未符合臺南市財團法人監督自治條例第19條第1項第4款所定董事改選召集及決議程序、第19條第2項所定董事代理制度及原告於捐助章程第15條附加代理人數之比例限制等規範，被告原處分以系爭董事會會議紀錄及議決事項，違反捐助章程第15條及臺南市財團法人監督自治條例第19條規定，並依自治條例第26條規定，予以否准並糾正，於法無違等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳明在卷，並有原告106年4月5日甘如字第0000000-0號函（第24頁）、系爭董事會會議紀錄（第25頁）、出席人員名冊即簽到簿（第26頁）、會議出席委託書（第27、28頁）等件附訴願卷，以及原告之捐助章程（第41-45頁）、原處分（第25-26頁）、訴願決定書（第27-39頁）等件附本院卷可稽，應可信實。
本件爭點：被告原處分以原告於106年3月31日召開之系爭董事會所進行之下屆董事改選程序，違反原告捐助章程第15條及臺南市財團法人監督自治條例第26條第1項規定等由，予以糾正並不予核准，是否適法？茲就本院之判斷說明如下：
(一)按財團為財產之集合體，以財產為基礎之公益法人，與社會公益密切相關，性質上為他律法人，依民法第25條：「法人非依本法或其他法律之規定，不得成立。」第32條：「受設立許可之法人，其業務屬於主管機關監督，主管機關得檢查其財產狀況及其有無違反許可條件與其他法律之規定。」第33條：「受設立許可法人之董事或監察人，不遵主管機關監督之命令，或妨礙其檢查者，得處以5,000元以下之罰鍰。
前項董事或監察人違反法令或章程，足以危害公益或法人之利益者，主管機關得請求法院解除其職務，並為其他必要之處置。」第59條：「財團於登記前，應得主管機關之許可。
」第60條第1項前段：「設立財團者，應訂立捐助章程。」第61條第1項第6款前段：「財團設立時，應登記之事項如左：……董事之姓名及住所。第62條：「財團之組織及其管理方法，由捐助人以捐助章程或遺囑定之。捐助章程或遺囑所定之組織不完全，或重要之管理方法不具備者，法院得因主管機關、檢察官或利害關係人之聲請，為必要之處分。」第64條：「財團董事，有違反捐助章程之行為時，法院得因主管機關、檢察官或利害關係人之聲請，宣告其行為為無效。」非訟事件法第85條：「法人以事務所之新設、遷移或廢止，其他登記事項之變更，而為登記或為登記之更正及註銷者，由董事聲請之。為前項聲請者，應附具聲請事由之證明文件；其須主管機關核准者，並應加具核准之證明文件。」及臺南市財團法人監督自治條例第19條第1項但書第4款、第2項：「（第1項）本市財團法人董事會之決議事項，應有過半數之同意行之。但下列重要事項之決議，應有3分之2以上董事之出席，以董事總額過半數同意，並經主管機關核准後行之：……董事長及董事之選聘及解聘。（第1項）前項董事應親自出席董事會議，不能親自出席者，得以書面委託其他董事代理；出席人員以接受一人委託為限。」第26條第1項第1款、第7款：「本市財團法人有下列情形之一者，主管機關應予糾正並限期改善：違反設立許可條件、捐助章程或遺囑。……其他違反本自治條例或相關法令之規定。」等規定可知，財團法人應受主管機關依法令及捐助章程所為之監督；而有關財團法人董事之改選，因涉及登記事項之變更，故財團法人應將其董事改選之結果及相關資料報請主管機關本於法定職權進行審查監督，是以主管機關審核後，不論作成准否之決定，該決定核屬行政處分自無疑義。
(二)次按地方制度法第2條第2款規定：「自治事項：指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行……之事項。」第18條第3款第2目規定：「直轄市公益慈善事業及社會救助為直轄市自治事項。」準此可知，直轄市本得就公益慈善事業及社會救助等自治事項，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例，地方制度法第25條前段亦有明文。又基於憲法所確立之地方分權制度，中央與地方係處於分立對等之關係。地方自治團體在憲法及法律保障範圍內，享有自主與獨立之地位，且在受憲法及法律規範之前提下，具有自主組織權及對自治事項制定規章並執行之權限，國家機關應予以尊重（司法院釋字第
498、527號解釋參照）。從而，臺南市為規範轄內財團法人之設立許可及監督輔導等管理事宜，自得制定公布臺南市財團法人監督自治條例作為執行之依據。原告主張臺南市財團法人監督自治條例之制定欠缺法律之授權云云，容有誤解，並無可取。
(三)經查，原告係由釋甘如等人捐助，並由捐助人依其訂立之捐助章程所聘任之董事，於103年5月16日向主管機關申請為設立之許可，經被告以同年6月6日南市社助字第1030500716號函許可設立後，於同年6月24日向臺灣臺南地方法院登記處辦竣法人登記等事實，為兩造所不爭，有前述申請書（第11頁）、捐助章程（第6-10頁）、原告第一屆董事名冊（第12頁）、被告103年6月6日南市社助字第1030500716號函（第13頁）、法人登記證書（第14頁）附訴願卷可稽，自可信實。而依捐助人於設立原告財團法人時所訂立之捐助章程第7條前段、第13條第2項、第15條分別規定：「本會置董事7人……。」「董事會之決議應有過半數董事之出席，出席董事過半數同意行之，惟下列重要事項應有董事3分之2以上之出席，出席董事3分之2以上之同意，並報請主管機關核准後行之。章程變更之擬議。重大財產及不動產之處分、設定負擔或變更用途。本會之解散或目的之變更。」「董事因故不能出席會議時，得以書面委託其他董事代理之，但每1董事以代理1人為限，其代理人數不得超過出席人數3分之1。」可知，捐助章程已明定原告之董事會置董事7人；董事會之決議除重要事項應有董事3分之2以上之出席，出席董事3分之2以上之同意外，其餘事項之決議只須有過半數董事之出席，出席董事過半數同意即可；但董事因故不能出席會議時，得以書面委託其他董事代理之，惟每1董事以代理1人為限，且其代理人數不得超過出席人數3分之1。從而，被告自應依據上述捐助章程之各項規定，對原告之業務活動加以監督、輔導。
(四)次查，原告於106年3月31日召開系爭董事會，會中除決議通過105年度決算書、工作報告及財產清冊追認案外，並改選第二屆董事，會後原告以106年4月5日甘如字第0000000-0號函將系爭董事會會議紀錄（含簽到簿及委託書等附件）檢送主管機關即被告審核，有前述會議紀錄、簽到簿、委託書等件為憑。而依系爭董事會會議紀錄、簽到簿及委託書之記載可知，原告於106年3月31日召開之系爭董事會，應到董事7人中，僅董事胡玉英、楊秋蓮2人實際出席，另董事姜志聰、姜金堂2人均未出席，而係各以書面委託其他出席之董事胡玉英、楊秋蓮代理之，為兩造所不爭，足見該次董事會之董事代理人數已達出席人數2分之1，顯然違反上述捐助章程第15條：「董事因故不能出席會議時，得以書面委託其他董事代理之，但每1董事以代理1人為限，其代理人數不得超過出席人數3分之1。」之規定甚明。從而，被告以該次董事會之董事代理人數超過出席人數3分之1，違反捐助章程第15條但書之規定而予以糾正並不予核准，即於法有據，要無不合。
(五)至兩造就改選董事之董事會決議事項，究係依臺南市財團法人監督自治條例第19條第1項但書第4款規定，應有3分之2以上董事之出席，以董事總額過半數同意行之，抑或只須依捐助章程第13條第2項前段規定，有過半數董事之出席，出席董事過半數同意即可，雖有法律上之爭執，然查，系爭董事會之董事人數總共7人，縱如原告主張只須有過半數董事（4人）之出席，出席董事過半數同意即可作成決議，惟因系爭董事會之董事代理人數已超過捐助章程所規定之上限即出席人數3分之1，業如前述，此違反捐助章程規定之不合法代理自不得計入董事出席人數，從而，縱採原告之法律觀點，依捐助章程之規定，系爭董事會之出席董事人數並未過半，亦無從合法改選董事甚明，遑論依臺南市財團法人監督自治條例第19條第1項但書第4款規定，應有3分之2以上董事之出席，以董事總額過半數同意始得作成選（解）聘董事之決議，併此敘明。
(六)綜上所述，原告於106年3月31日召開之系爭董事會有關改選董事案之會議出席人數4人，其中2人係以書面委託，董事代理人數超過會議出席人數3分之1，顯然違反原告捐助章程第15條規定，從而，被告依臺南市財團法人監督自治條例第26條第1項規定，以其違反捐助章程為由，予以糾正並否准其申請之原處分，於法無違；訴願決定予以維持，亦無不合。原告請求判決撤銷訴願決定及原處分，並命被告應依其申請，就系爭董事會之董事改選案作成核准之行政處分為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 11 月 9 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 奇 芳法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 11 月 9 日
書記官 楊 曜 嘉