高雄高等行政法院判決
106年度訴字第27號106年7月6日辯論終結原 告 李春妹被 告 屏東縣內埔鄉公所代 表 人 利八魁訴訟代理人 李富興
參 加 人 公業文賢會代 表 人 劉增宗
參 加 人 公業五顯會代 表 人 劉增宗上 二 人共 同訴訟代理人 張介鈞 律師上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服屏東縣政府中華民國105年12月29日105年屏府訴字第62號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應回復其所註銷有關原承租人李陳山與參加人間就坐落屏東縣○○鄉○○段○○○○號、忠心崙段445-7、445-1內(面積0.3049公頃)、445-5、445-6內(面積0.4717公頃)、439、445-3、445-4地號等8筆土地之「埔美字第136號」耕地三七五租約登記。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
一、本件原告經合法通知未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、本件參加人之管理人仍為劉增宗，業經本院調取系爭租約土地建物查詢資料可憑，故劉增宗有權代表參加人為本件訴訟行為，合先敘明。
貳、實體事項
一、事實概要︰緣訴外人即原告之被繼承人李陳山(於民國104年5月14日亡故)為坐落屏東縣○○鄉○○段○○○○○段○000○號、忠心崙段(下稱忠心崙段)445-7、445-1內(面積0.3049公頃)、445-5、445-6內(面積0.4717公頃)、439、445-3、445-4地號等8筆土地（下稱系爭土地）之承租人，與出租人即參加人公業文賢會、公業五顯會訂有「埔美字第136號」耕地三七五租約（下稱系爭租約）。系爭租約於民國103年12月31日屆滿，被告於103年11月27日以屏內鄉民字第10332473300號函及第00000000000號函分別通知出租人即參加人及承租人李陳山，如欲申請收回系爭土地自耕或申請續訂租約，應於公告期間（自103年12月22日起至104年2月16日止共47天）內提出申請，惟參加人遲至104年5月12日向被告提出終止租約申請，原告則於105年2月23日以繼承為由向被告提出租約變更及續租登記。嗣被告以系爭租約租佃雙方未於被告依耕地三七五租約清理要點（下稱清理要點）第7點所定之公告期間內提出終止或續租登記申請為由，以105年9月6日屏內鄉民字第10531631001號函知參加人及原告，註銷系爭租約登記（下稱被告105年9月6日函），並將登記結果公告30日。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，據其提出書狀主張︰
(一)訴願決定認為本件是租佃爭議，未先經耕地租佃調解委員會調解，而裁決不受理。惟查依被告原處分所載，本件是「出租人及承租人均未申請收回或續訂租約，本公所依據規定逕為辦理租約註銷登記」，可見是被告之主動註銷行為，是被告單方、未經申請而「逕為」之行政處分，故訴願請求撤銷該行政處分，勿庸先經耕地租佃調解委員會調解(因出租人及承租人均未申請收回或續租)，原訴願決定見解有所違誤。
(二)被告於為註銷登記前，未先通知當事人到場表示意見，也與行政程序法第39條通知表示意見之規定不合，其「逕為」註銷三七五租約登記，嚴重違法及偏袒。
(三)同遭「逕為」註銷三七五租約登記之承租人另有潘世勇、劉閏來、林正晃、戴成振等10幾人，而內埔鄉之三七五租約登記之承租人有幾千人，農地有幾百筆，面積數百公頃，而僅原告等10幾人被註銷登記，係屬選擇性之偏袒不公，其「逕為」註銷三七五租約登記有違法、不妥當等情。並聲明求為判決：１、被告105年9月6日函撤銷。２、被告應將坐落美和段594地號、忠心崙段445-7、445-1(註：整筆面積5,334平方公尺)、445-5、445-6(註：整筆土地面積5,717平方公尺)、439、445-3、445-4地號之農地，回復耕地三七五租約之登記。
三、被告則以：
(一)系爭租約出租人係參加人、承租人為訴外人李陳山，非原告所稱承租人為李春妹。
(二)依據耕地三七五減租條例第6條：本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。系爭租約於103年12月31日租期屆滿，被告依行政作業慣例分別通知出租人及承租人對倘欲申請收回自耕或申請續訂租約事，應於公告期間（自103年12月22日起至104年2月16日止共47天）內提出申請，惟出租人及承租人至公告申請期限截止日均未提出申請，非原告所稱未通知承租人前往辦理。
(三)依據清理要點第7點：出租人、承租人依本要點第4、5、6點規定申請終止或續訂租約登記時，應於耕地租約期滿翌日起45日內為之。系爭租約由於出租人及承租人雙方已逾期限均未提出申請收回自耕或申請續訂租約。依同點第2項：出租人、承租人於前項期間內，均未提出申請時，鄉（鎮、市、區）公所應逕為辦理租約註銷登記，將登記結果公告30日，並以書面通知出租人、承租人。次依內政部93年9月1日台內地字第0930064740號函第2點略謂：查耕地三七五減租條例第20條規定：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約」。綜上，依該條意旨，無論承租人願繼續承租或出租人請求收回自耕，皆為意思表示之一種，是於租期屆滿時，倘若承租人及出租人均無明確意思表示時，基於行政管理之需要，清理要點第7點第2項規定：「出租人、承租人於前項期間內，均未提出申請時，鄉（鎮、市、區）公所應逕為辦理租約註銷登記，將登記結果公告30日，並以書面通知出租人、承租人。
」，其道理在此。惟縱經鄉（鎮、市、區）公所逕為辦理租約註銷登記，但租賃關係之有無，並非書面登記為準據，而應以事實認定（最高法院51年台上字第2629號判例參照）。
系爭租約因承租人現況不明，被告函請內埔戶政事務所查詢承租人李陳山戶籍地址，內埔戶政事務所函復李陳山業於104年5月14日死亡。爰此，被告依規定辦理系爭租約註銷登記並將登記結果公告30日，於法有據。
(四)按耕地三七五租佃契約於存續期間發生變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記，為耕地三七五減租條例第6條第1項所明定。案查原告係系爭租約原承租人李陳山之繼承人之一，應依循行政程序提出申請，惟原告所檢附之申請文件尚未齊備且出租人對租約耕作事實之認定仍有疑義尚待釐清，致迄今尚無法完成審核，故原告目前尚非系爭租約適格之承租人。而原承租人李陳山係逾續約申請期限（104年2月16日）之後始亡故（104年5月14日），被告依據清理要點第7點第2項之規定辦理租約註銷登記，既為行政管理所需，已充分注意落實保障確有耕作事實承租人之權期，並無違反行政程序法有關規定等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人主張：系爭租約之出租人即參加人與承租人即訴外人李陳山既未於租期屆滿翌日起45日內提出申請收回耕地或續訂租約之申請，被告依清理要點第7點第2項規定，逕為辦理租約註銷登記，洵無不合等語。
五、本件事實概要欄所載事實，業經當事人分別陳明在卷，並有被告102年3月14日私有耕地租約租賃契約變更登記通知書、被告103年11月27日屏內鄉民字第10332473300號函及第00000000000號函、屏東縣內埔戶政事務所104年10月13日屏內戶字第10430419400號函、屏東縣政府105年8月2日屏府地權字第10525535300號函、被告105年9月6日屏內鄉民字第10531631002號函（訴願卷第18、22-24、29-31、26、32-34、35-38頁）等文件附訴願卷可稽，洵堪認定。茲本件之爭點在於被告依清理要點第7點規定辦理註銷系爭租約是否合法？原告請求撤銷原處分，並請求被告回復耕地三七五租賃之登記，是否有理？
六、本院判斷如下：
(一)「起訴，應以訴狀表明下列各款事項，提出於行政法院為之：一、當事人。二、起訴之聲明。三、訴訟標的及其原因事實。」「（第2項）審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。（第3項）審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」為行政訴訟法第105條第1項、第125條第2項及第3項所明文。我國行政訴訟採取處分權主義，關於訴訟標的，固受當事人聲明之拘束，但如其聲明顯然未切合其書狀所表明欲請求之權利保護範圍，且有補正可能時，則在同一事實關係上，及不逾行政訴訟原告尋求行政法院權利保護之目的範圍內，審判長應向原告闡明，為適當之訴之聲明，進行事實上及法律上適當完全之辯論，固屬行政訴訟法第125條第2項及第3項審判長之闡明義務範圍。然因本件原告經合法通知未到庭，而其書狀表明之訴之聲明雖僅表示：「１、被告105年9月6日函撤銷。２、被告應將坐落美和段594地號、忠心崙段445-7、445-1、445-5、445-6、439、445-3、445-4地號之農地，回復耕地三七五租約之登記。」而未就其已踐行之訴願程序卻遭不受理之訴願決定應否撤銷一併記明於訴之聲明內，然觀原告起訴狀意旨及併同附上訴願決定書之舉，應可認其真意亦有不服訴願決定，而有請求將訴願決定一併撤銷之意思。
(二)按耕地之租賃，固屬私權關係，但「(第1項)本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。(第2項)前項登記辦法，由內政部、直轄市政府擬訂，報請行政院核定之。」耕地三七五減租條例第6條所明定。臺灣省耕地租約登記辦法係據此授權而訂定。三七五租約既應登記納管，則行政機關依耕地三七五減租條例第6條規定辦理租約訂立、變更、終止或換訂之登記，係本於行政權之作用，而為公法上之單獨行為，自不能謂非處分之性質(最高行政法院56年判字第377號、52年度判字第197號判例參照)。準此，租約登記如經行政機關以清理為由，片面對租佃雙方為租約註銷登記之意思表示而無涉租佃爭議者，其性質即與出租人、承租人間因耕地租佃法律關係發生爭議無涉，自屬行政機關就公法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之單方行政行為，而為行政處分。
(三)被告105年9月6日函以系爭租約租佃雙方(參加人及原告被繼承人李陳山)未於被告依清理要點第7點所定之公告期間向被告申請終止或續租登記為由，而註銷系爭租約登記，固非無見。惟按清理要點第7點雖規定：「(第1項)出租人、承租人依本要點第4、5、6點規定申請終止或續訂租約登記時，應於耕地租約期滿翌日起45日內為之。(第2項)出租人、承租人於前項期間內，均未提出申請時，鄉(鎮、市、區)公所應逕為辦理租約註銷登記，將登記結果公告30日，並以書面通知出租人、承租人。」然上開規定所定之45日申請終止或續訂租約登記之時間，並非法定不變期間，故當事人應申請之行為，雖已逾鄉(鎮、市、區)公所通知之期間，但於鄉(鎮、市、區)公所尚未註銷其登記前，租佃雙方如已提出申請，其申請仍屬有效，鄉(鎮、市、區)公所自應對其申請加以審查，不得以其逾期提出為理由，予以註銷租約登記。
(四)經查，系爭租約於103年12月31日屆滿，被告雖於103年11月27日以屏內鄉民字第10332473300號函及第00000000000號函分別通知出租人（即參加人）及承租人李陳山(103年12月15日送達李陳山，見原處分卷第47頁、本院卷第73頁)，如欲申請收回系爭土地自耕或申請續訂租約，應於公告期間（自103年12月22日起至104年2月16日止共47天）內提出申請，惟出租人及原承租人李陳山於公告期間截止前均未提出申請等情，固為兩造所不爭，並有系爭租約、各該函文及送達證書附卷可證(原處分卷第3頁至第4頁中間、訴願卷第19-20頁、原處分卷第12頁、43-47頁、本院卷第73頁)。惟在被告註銷租約登記前，參加人已於104年5月12日以承租人未自任耕作為由向被告提出終止租約之申請(原處分卷第52、77頁)；被告則於104年9月12日致函李陳山請其對參加人之申請表示意見，然因李陳山現況不明，被告乃函請內埔戶政事務所查詢結果，得知訴外人李陳山業於104年5月14日被發現死亡(原處分卷第64、80、86頁)。嗣原告、張槐開、張盛喜、張盛全等人於104年10月15日(被告收文日104年10月16日)以李陳山之繼承人身分向被告提出異議書，表示系爭土地向來由李陳山自任耕作，李陳山亡故後，亦由其10位繼承人共同耕作(原處分卷第78頁)，進而於104年11月23日向被告表示暫停租約無效作業(原處分卷第102頁)。參加人則再於104年12月17日具函請求被告回覆處理狀況(原處分卷第76頁)。至此，被告遂於105年2月5日以屏內鄉民字第10432582900號函知原告及李陳山其他繼承人等6人謂：「主旨：本鄉私有耕地三七五租約(租約字號：埔美字第136號)承租人李陳山已過世，台端為李陳山之繼承人，如要繼承李陳山之耕地三七五租約且未至法院辦理拋棄繼承，惠請於收到本函之日起20日內至本所辦理繼承之變更登記及續約，請查照。說明、一、依據104年12月17日公業文賢會、公業五顯會管理者劉增宗申請書及104年10月15日李春妹……異議書辦理。二、本鄉私有耕地三七五租約……承租人李陳山已過世，台端為李陳山之繼承人，如要繼承李陳山之耕地三七五租約且未至法院辦理拋棄繼承，惠請於收到本函之日起20日內至本所辦理繼承之變更登記及續約，並將繼承之變更登記及續約案件送至本所收發文處掛號。……四、如果未於收到本函之日起20日內辦理變更登記及續約，本所得依出租人提出之終止租約申請書辦理終止租約（租約無效）。」副本則抄送參加人(原處分卷第108、144頁)。原告乃於105年2月22日(被告收文日105年2月23日)向被告提出系爭租約繼承變更登記及續租之申請(原處分卷第127-135、121-126頁)。被告繼以105年4月1日屏內鄉民字第10530609600號函致參加人：「主旨：台端所管耕地三七五租約……承租人李陳山之繼承人李春妹有關租約繼承及續約申請文件已送至本所，因台端未會同辦理，假如台端對於繼承人李春妹之租約繼承及續約一事有異議，請於本函送達台端之日起20日內提出異議……。」(原處分卷第141-142、156頁)。參加人則於105年4月19日具狀表示異議(原處分卷第157頁)，並於105年10月28日申請租佃爭議調解(原處分卷第198頁)。程序進行至此，被告突然以105年9日6月函，以承租人及參加人未於清理要點第7點所定45天期間內提出續約或終止租約之申請為由，以單方之決定通知原告及參加人註銷系爭租約登記(本院卷第15頁)；另對於參加人因反對原告租約繼承變更登記及續租申請所生之租佃爭議，被告則以關於本件註銷登記一事業經原告提起訴願，故該租佃爭議不宜調解為由，而暫緩調解(原處分卷第200頁)等情，有各該函文、申請書、異議書、調解申請書及被告之便箋附原處分卷可憑。
(五)臺灣省耕地租約登記辦法第4條規定：「(第1項)耕地租約有下列情形之一者，應申請租約變更登記：……三、承租人死亡，由現耕繼承人繼承承租權者。……。(第2項)耕地租約如經鄉(鎮、市、區)公所查明有前項各款情形之一，出租人、承租人未於6個月內申請租約變更登記者，鄉(鎮、市、區)公所應通知出租人、承租人於接到通知之日起20日內申請租約變更登記，屆期未申請者，由該管鄉(鎮、市、區)公所逕行登記，並通知出租人及承租人。」第5條規定：「申請租約變更登記者，應填具申請書，提出原租約外，並依下列規定檢具證明文件：一、依前條第1項第1款、第2款、第5款、第7款、第8款或第10款申請者，應檢具土地登記簿謄本1份。二、依前條第1項第3款申請者，應由現耕繼承人檢具現耕切結書、繼承系統表、非現耕繼承人繼承權拋棄證明文件、承租人死亡時之戶籍謄本及繼承人戶籍謄本各1份。……。」第7條規定：「耕地租約租期屆滿，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租，並有繼續耕作之事實者，應申請租約續訂登記。」第10條規定：「鄉（鎮、市、區）公所受理耕地租約登記之申請，應於受理日起10日內審查完竣，將審查及登記結果通知雙方當事人，並報請縣(市)政府備查。前項登記應登載於登記簿，並依下列規定辦理後，將租約發還申請人：一、租約訂立或換訂登記，應在租約加蓋鄉(鎮、市、區)公所印信。二、租約變更登記，應在原租約後加貼附表，將變更內容予以註記。三、租約終止登記，應在租約加蓋終止之戳記。四、租約續訂登記，應在租約加蓋續訂之戳記。」清理要點第14點則規定：「因清理租約所為耕地租約之訂立、續訂、變更、終止、註銷或更正登記，出租人、承租人間發生爭議時，依耕地三七五減租條例第26條規定處理。但鄉(鎮、市、區)公所就同條例第19條所為耕地准否收回自耕之核定與調處，當事人如有不服，得依訴願法規定提起訴願。」是租佃雙方雖未於鄉(鎮、市、區)公所依清理要點第7點所定之通知期間，申請終止或續訂租約，惟已在鄉(鎮、市、區)公所依同規定註銷租約登記之前，已依上開臺灣省耕地租約登記辦法及清理要點之規定，由出租人申請終止登記、而承租人申請繼承變更及續租登記時，因清理要點第7點所定45日之時間並非法定不變期間，因此，鄉(鎮、市、區)公所自不得再以其逾期提出為理由，予以註銷租約登記。查，本件原承租人雖於103年12月15日收受被告告知其辦理租約相關事宜之通知，惟被告在參加人104年5月12日向被告提出終止租約之申請(原處分卷第52、77頁)後，既查覺有異，而依職權查得李陳山業於104年5月14日被發現死亡，而李陳山之繼承人原告等人則於104年10月15日(被告收文日104年10月16日)向被告提出異議書，表示系爭土地向來由李陳山自任耕作，李陳山亡故後，亦由其10位繼承人共同耕作(原處分卷第78頁)，進而於104年11月13日向被告表示暫停租約無效作業。參加人則再於104年12月17日具函請求被告回覆處理狀況(原處分卷第76頁)。被告則更進一步於105年2月5日函知原告及李陳山其他繼承人等6人辦理繼承變更登記及續約，而原告既已於105年2月22日(被告收文日105年2月23日)向被告提出該等申請，已如前述，則被告即應就其繼承變更登記之申請予以審查，且如參加人與原告就系爭租約之續訂、變更、終止發生爭議，應依清理要點第14點規定，循耕地三七五減租條例第26條規定處理。然被告在前揭一連串終止租約、變更登記及續訂租約之作為及爭議下，突以105年9月6日函，通知原告及參加人謂渠等未於被告所定公告期間(103年12月22日起至104年2月16日止）提出上揭收回及續約之申請，而依清理要點第7點註銷系爭租約登記，揆諸前揭說明，被告有誤認清理要點第7點所定45日為法定不變期間而適用法規錯誤之違誤，於法自屬不合，應予撤銷。又清理要點第14點所稱因清理租約所為耕地租約之註銷而應循耕地三七五減租條例第26條規定處理者，應指該註銷涉及租佃爭議而言，不及於本件係由被告以承租人及參加人未於清理要點第7點所定之期間申請續租或終止租約為由，以單方行為對原告及參加人所為註銷登記之情形，並本件核與嗣後參加人對原告105年2月22日(被告收文日105年2月23日)申請系爭租約繼承變更登記及續租之申請有異議而生租佃爭議之情形亦有不同，換言之，被告105年9月6日函所為系爭租約註銷登記，並非出於原告與參加人間因耕地租佃法律關係發生爭議，而是被告就公法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之單方行政行為，導致其與原告間之公法上爭議，其為行政處分甚明。訴願決定未查本件乃被告以單方行政行為對原告及參加人為註銷租約登記之行為，逕認本件係屬租佃爭議，應依耕地三七五減租條例第26條規定尋求調解，不得提起訴願為由，未予糾正原處分，逕為不受理之決定，自有未洽，亦應撤銷。
(六)末按行政處分已執行完畢，行政法院為撤銷行政處分判決時，經原告聲請，並認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置，行政訴訟法第196條定有明文。本件被告所為註銷系爭租約登記之處分，業經被告執行完畢，然該處分既經本院予以撤銷，則原告依行政訴訟法第196條規定請求被告回復系爭土地三七五耕地租約登記之請求，在系爭租約之土地範圍內為有理由，應予准許。至於逾被告註銷範圍及租約範圍外之土地部分，原告之請求，並無依據，應予駁回。又本件被告應為之回復登記，祇有回復原租約管理登記之效力，並無確定原告與參加人間耕地租約私權法律關係之效力，有關原告繼承變更登記及申請續租，暨參加人申請收回系爭土地所生之租佃爭議，仍應循法定之調解或確定私權程序辦理，附此敘明。
七、綜上所述，原處分有如前所述之違誤，訴願決定未予糾正而為不受理決定，亦有未洽，原告起訴意旨求為撤銷，為有理由，爰由本院將訴願決定及原處分均予撤銷，以資適法。又原告依行政訴訟法第196條規定請求被告回復租約登記部分，在被告註銷系爭租約土地範圍內為有理由，應予准許，爰判決如主文第2項所示。至於逾被告註銷範圍及租約範圍外之土地部分，原告之請求，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第98條、第104條、第218條、民事訴訟法第79條、第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 27 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 7 月 27 日
書記官 蔡 玫 芳