高雄高等行政法院裁定
106年度訴字第291號原 告 李武波被 告 高雄市政府工務局代 表 人 吳明昌訴訟代理人 張志堅 律師
洪國欽 律師上 一 人複 代理 人 李倬銘 律師上列當事人間設置公用設施事件，原告不服高雄市政府中華民國106年5月9日高市府法訴字第10630351400號訴願決定，提起行政訴訟，本院就訴之聲明第1項關於訴請撤銷被告105年11月11日高市工務工字第10538834900號函及訴願決定對其不利部分，裁定如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、被告高雄市政府工務局（下稱工務局）代表人原為趙建喬，於本件訴訟審理中依序變更為蔡長展、吳明昌，業據被告新任代表人先後具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」「前3項規定，於變更或追加之新訴為撤銷訴訟而未經訴願程序者不適用之。」行政訴訟法第111條第1項、第2項、第3項第2款、第4項分別定有明文。本件原告起訴時列工務局為被告，其訴之聲明原為：「
一、請求判決確認本案為『行政處分』，即訴願決定主文二、撤銷。（附件一）二、請求判決課予義務拆除強設之基礎台，並另擇他址安全設置變電箱及基礎台。」（見本院卷一第13頁）。嗣於訴狀送達後，有如下變更：
（一）民國106年11月6日原告具狀追加台灣電力股份有限公司高雄區營業處（下稱台電高雄區營業處）為被告，並變更訴之聲明為：「一、請求判決確認本案為『行政處分』，即訴願決定主文二、撤銷。二、請求判決撤銷基礎台處分。」（見本院卷二第19頁）。
（二）107年3月16日原告具狀變更訴之聲明為：「一、請求判決訴願決定主文二、撤銷，並撤銷違法行政處分。二、請求判決被告、台電高雄區營業處應給付，即命其拆除強設之Q1035 FB01雙違規基礎台。」（見本院卷二第111頁）。
（三）107年7月28日原告具狀將訴之聲明變更為：「一、請求判決訴願決定主文二、撤銷，並撤銷被告工務局105年11月11日高市工務工字第10538834900號函違法行政處分及105年10月18日（105）高市工務管證字第E00000000號道路挖掘許可證。二、請求判決被告、台電高雄區營業處應給付，即命其拆除強設之Q1035 FB01雙違規基礎台。」（見本院卷二第409頁）。
（四）108年4月19日具狀變更訴之聲明為：「一、請求判決訴願決定主文二、撤銷，並撤銷被告工務局105年11月11日高市工務工字第10538834900號函違法行政處分及105年10月18日違法核發之（105）高市工務管證字第E00000000號道路挖掘許可證。二、請求判決被告工務局、台電高雄區營業處應給付，即命其拆除強設之Q1035 FB01雙違規基礎台。並判令被告工務局應給付，即撤回105年10月25日高市工務工字第10538426500號函辱原告及原告訴訟輔佐人等名譽之行文內容。」（見本院卷三第139頁）。
（五）108年5月7日言詞辯論時當庭變更訴之聲明為：「一、請求判決訴願決定主文二、撤銷，並撤銷被告工務局105年11月11日高市工務工字第10538834900號函違法行政處分及105年10月18日違法核發之（105）高市工務管證字第E00000000號道路挖掘許可證。二、請求判決被告工務局、台電高雄區營業處應給付，即命其拆除強設之Q1035 FB01雙違規基礎台。並判令被告工務局應給付，即除去105年10月25日高市工務工字第10538426500號函辱原告及原告輔佐人等名譽之行文內容。」（見本院卷三第206頁）。
三、按行政法院之判決僅得於當事人聲明之範圍為限，不得反於其意思，就當事人未經聲明之事項為判決，否則即屬違法之訴外裁判。如當事人之聲明有不明瞭或不完足者，審判長應行使闡明權，令當事人敘明或補充完足，使其內容具體、明確後，再予裁判（最高行政法院104年度裁字第1116號判決意旨參照）。本件原告訴之聲明迭經本院行準備程序時及言詞辯論時行使闡明權，令原告敘明或補充完足，使其內容具體、明確，且本院亦明確告知經闡明後原告所為聲明之變更、訴訟類型之選擇，在程序上或實體上並未必然合法或有理由（見本院卷二第212頁）。經核原告上開變更後訴之聲明，其中聲明第1項訴請撤銷105年10月18日（105）高市工務管證字第E00000000號道路挖掘許可證（下稱105年10月18日許可證）、聲明第2項訴請判令被告工務局除去105年10月25日高市工務工字第10538426500號函（下稱105年10月25日函）辱原告及原告訴訟輔佐人等名譽之行文內容部分，相較於其起訴時訴訟標的之請求，已屬訴之追加。然其訴請撤銷105年10月18日許可證部分，因並未經訴願程序，該部分追加依前揭行政訴訟法第111條第4項之規定不能准許；而其訴請除去105年10月25日函辱原告及原告輔佐人等名譽之行文內容部分，與其起訴時訴訟標的請求之基礎事實顯有不同（起訴時是針對基礎台之設置是否違法而為請求；追加訴請除去105年10月25日函上開部分則是針對該函文是否造成原告及其輔佐人名譽損害而為請求），且被告工務局亦不同意原告上開變更追加（見本院卷三第207頁），依首揭規定，該部分追加亦不能准許，均由本院另於判決中以程序事項併予駁回。其餘訴之聲明關於被告工務局部分，則僅係將其起訴時原有訴之聲明予以明確化，尚非訴之變更或追加，其中訴之聲明第2項關於訴請被告工務局拆除基礎台部分，由本院另以判決駁回。至原告追加台電高雄區營業處為被告部分，由本院另以裁定移送普通法院審理。故本裁定範圍僅包含原告以訴之聲明第2項訴請撤銷被告工務局105年11月11日高市工務工字第10538834900號函（下稱105年11月11日函）及相關訴願決定部分。
四、爭訟概要：
（一）被告工務局管有之高雄市○○區○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）已設置為人行道，為配合高雄市政府續辦「高雄市○○區○○路（站前街至糖廠路段）纜線地下化」案，由台電高雄區營業處規劃設計系爭土地之纜線地下化作業，經被告工務局核准在系爭土地設置變電設備及基礎台（下稱系爭工程）。嗣台電高雄區營業處於105年6月中旬辦理系爭工程，原告獲悉後乃向被告工務局及台電高雄區營業處提出陳情及異議，台電高雄區營業處同意暫停施作。被告工務局遂於同年7月29日辦理現場會勘，並於同年8月9日函送前開會勘紀錄。原告於同年8月26日請求被告工務局提供系爭變電箱設置之所有決議過程會議紀錄（下稱系爭會議紀錄）等資料，被告工務局於同年9月8日函請原告補正檔案法施行細則第18條所定之應載明事項。再經原告與被告工務局間數度函文往返，被告工務局乃於同年9月29日函送104年12月30日「研商本市橋頭區架空纜線地下化現場會勘紀錄」（下稱104年12月30日會勘紀錄）予原告。原告復於105年10月4日請求被告工務局提供纜線地下化工程自97年度起系爭會議紀錄之檔號及檔案名稱等資料，以利其依法申請完整檔案。被告工務局於同年10月11日函覆原告已於同年9月29日函送104年12月30日會勘紀錄。
（二）嗣被告工務局核發105年10月18日許可證予台電高雄區營業處。台電高雄區營業處乃於同年11月1日在系爭土地進行變電箱基礎台工程。原告於同年月4日向被告工務局聲明異議，請求予以拆除、恢復原狀，並再請求提供系爭工程自97年度起系爭會議紀錄之檔號、檔案名稱，以利其申請完整檔案。案經被告工務局以105年11月11日函覆原告，除說明台電公司於系爭土地進行變電箱基礎台工程之規劃、申請及施工過程均符合相關規定外，另以被告工務局業於同年9月29日提供104年12月30日會勘紀錄，其他檔案資料與本件爭議無關，且原告遲未依檔案法施行細則第18條規定補正相關應載明事項，乃否准原告就相關政府資訊之申請。原告不服，提起訴願，經訴願決定「一、原處分關於申請政府資訊部分撤銷，由原處分機關於2個月內另為適當之處分。二、其餘部分之訴願不受理。」原告不服對其不利部分，遂提起本件行政訴訟。
五、本院之判斷：
（一）按「（第1項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「（第1項）原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第4條第1項、第107條第1項第10款分別定有明文。而所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項之規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。而所謂「觀念通知」或「意思通知」者，係指行政機關就特定事實之認知或對一定事項之觀念向特定人為表達而言；觀念通知或意思通知並不具有發生法律效果之意思，故不屬行政處分（最高行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例意旨參照）。準此，倘人民對於非屬行政處分者提起撤銷訴訟，應認其不備起訴要件，且其情形不能補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定裁定駁回。
（二）查原告因認系爭變電箱及基礎台之設置，妨害公共安全及其個人權益，遂多次向被告工務局陳情及申請與該基礎台設置相關之政府資訊檔案，其間經被告工務局先後於104年12月30日、105年7月29日進行會勘，並於同年8月9日、同年9月29日函送上開會勘紀錄；原告復於105年10月4日請求被告工務局提供纜線地下化工程自97年度起系爭會議紀錄之檔號及檔案名稱等資料，以利其依法申請完整檔案。被告工務局於同年10月11日函覆原告已於同年9月29日函送104年12月30日會勘紀錄。嗣被告工務局核發105年10月18日許可證予台電高雄區營業處。台電高雄區營業處乃於同年11月1日在系爭土地進行變電箱基礎台工程。原告遂於同年月4日提出嚴正抗議及聲請書請求拆除該基礎台等情，有上開2次會勘紀錄（見原處分卷第2頁至第3頁、第8頁至第10頁）、被告工務局105年10月18日許可證（見本院卷二第193頁）、原告105年月11月2日嚴正抗議及聲請書（見原處分卷第44頁至第46頁）附卷可稽。而被告工務局乃以同年月11日函覆略以：「說明：……二、經查『市區道路纜線下地』為本府主要推行政策，因考量歷次風災期間，架空纜線受到外力拉扯、影響民生供電，實有影響街容景觀及公共安全之虞，故本局遂持續辦理橋南路纜線下地作業，以維護公共利益、推動地方建設之目標。三、因本案『變電箱體設置』設置位置係屬現有人行道範圍內，確屬本府之道路用地而非佔用私人土地，且經台電公司依電業法50、51條規定規劃變電箱體設置後，亦符合『高雄市○○道設置公共設施挖掘申請作業審查注意事項』第12點留設空間之規定，確實無『妨礙原有使用及安全』之虞，亦無台端所述緊鄰土地之情事，本局基於市區道路主管機關核發其道路挖掘許可證同意台電公司施工，施工當天亦有依規定協請交通義交人員協助指揮引導人車通行，維持現場通行秩序至施工結束，施工過程均有符合相關規定，查無台端所述強行施工之實，建請諒察。……」等情，有被告105年11月11日函（本院卷一第269頁至第270頁）附卷可憑。而觀諸被告工務局105年11月11日函前揭說明二及說明三內容，僅係就原告請求拆除系爭基礎台之陳情事項，將其於系爭土地設置變電箱基礎台施政目標、法令依據及施工情形等向原告為表達，乃單純事實之敘述或理由之說明，並非對原告之請求有所准駁，依上開說明，該部分函文內容之性質核屬觀念通知，並非行政處分。從而，訴願決定以被告工務局該函文此部分非屬行政處分，就原告對於該部分所為訴願予以不受理，即無不合。原告就被告105年11月11日函該部分提起行政訴訟，求為撤銷，即屬不備起訴要件，且其情形不能補正，依上開規定，應予裁定駁回。
（三）當事人提起撤銷訴訟，須以原行政處分尚存在為前提，若原處分已經撤銷而不存在，自無再就該處分提起撤銷訴訟之餘地。倘原處分業經撤銷，當事人仍對該行政處分提起撤銷訴訟，亦屬起訴要件不備。觀諸原告訴之聲明第1項前段為：「一、請求判決訴願決定主文二、撤銷」等詞，足見原告係針對訴願決定對其不利部分提起撤銷訴訟。而原告不服被告工務局以105年11月11日函，提起訴願，經訴願決定：「一、原處分關於申請政府資訊部分撤銷，由原處分機關於2個月內另為適當之處分。二、其餘部分之訴願不受理。」已如前述，堪認被告工務局以105年11月11日函否准原告就相關政府資訊之申請部分（即該函說明四部分），業經訴願決定認定該部分性質上屬於行政處分且決定撤銷該處分。從而，該部分行政處分已經撤銷而不存在，依上開說明，自無再就該處分提起撤銷訴訟之餘地。而本件原告訴之聲明迭經本院行準備程序時及言詞辯論時行使闡明權，令原告敘明或補充完足，使其內容具體、明確，亦如前述，原告經本院闡明後就，就其訴之聲明第1項關於訴請撤銷被告工務局105年11月11日函之範圍，仍堅持其聲明之用語而未予明確限定，依上開說明，原告就被告工務局105年11月11日函之業經訴願決定撤銷部分，仍提起撤銷訴訟，亦屬起訴要件不備，應併予駁回。
（四）依程序不合，實體不究之原則，原告聲明第1項求為撤銷被告工務局上開函文及訴願決定主文二部分，既因程序不合而予駁回，則其實體上之主張，即無庸再予審究，附此敘明。
六、結論：本件原告之訴關於聲明第1項訴請撤銷被告工務局105年11月11日函及訴願決定對其不利部分為不合法。
中 華 民 國 108 年 5 月 28 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 韋 岑法官 曾 宏 揚以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 108 年 5 月 28 日
書記官 林 幸 怡