高雄高等行政法院裁定
106年度訴字第216號原 告 胡錦雀
胡素珍共 同訴訟代理人 歐陽志宏 律師被 告 臺南市政府代 表 人 李孟諺訴訟代理人 趙健翔上列當事人間重測事件，原告不服內政部中華民國106年3月29日台內訴字第1050077016號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、本件被告代表人原為賴清德，嗣於訴訟繫屬中變更為李孟諺，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第4條第1項及第107條第1項第10款分別定有明文。準此可知，提起撤銷訴訟，須存在對其具規制效力之行政處分為前提，倘對當事人不具規制效力，而對之提起撤銷訴訟，即屬起訴不備其他要件，且其情形不能補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定裁定駁回之。
三、次按「已辦地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量。」「（第1項）重新實施地籍測量時，土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界。……（第2項）土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議時，準用第59條第2項規定處理之。」「（第1項）重新實施地籍測量之結果，應予公告，其期間為30日。（第2項）土地所有權人認為前項測量結果有錯誤，除未依前條之規定設立界標或到場指界者外，得於公告期間內，向該管地政機關繳納複丈費，聲請複丈。（第3項）經複丈者，不得再聲請複丈。（第4項）逾公告期間未經聲請複丈，或複丈結果無誤或經更正者，地政機關應即據以辦理土地標示變更登記。」「因前項異議而生土地權利爭執時，應由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。」為土地法第46條之1、第46條之2、第46條之3及第59條第2項分別明定。又按「地籍圖重測結果公告時，直轄市或縣（市）主管機關應將前條所列清冊、地籍公告圖及地籍調查表，以展覽方式公告30日，並以書面通知土地所有權人。」「土地所有權人認為重測結果有錯誤，除未依土地法第46條之2之規定設立界標或到場指界外，得於公告期間內，以書面向直轄市或縣（市）主管機關提出異議，並申請複丈。複丈結果無誤者，依重測結果辦理土地標示變更登記；其有錯誤者，應更正有關簿冊圖卡後，辦理土地標示變更登記。」為地籍測量實施規則第199條第1項、第201條第1項定有明文。
四、本件原告起訴主張：（一）被告於民國102年辦理臺南市六甲區地籍圖重測作業，就地籍圖與登記簿面積不符者，未先查明究係地籍圖問題（地籍線問題）或登記簿問題（面積值問題），辦理更正登記面積，逕依土地登記規則第92條「因地籍圖重測確定」，再據以辦理變更登記方式處理。被告102年1月31日實地調查時，未以黑色墨水（鋼）筆或戳記勾選標註「界址標示實地調查情形欄內之界址點、經界物名稱、經界線位置、備註」，係以「界址點、經界物名稱、經界線位置、備註、略圖均未標示的『空白』地籍調查表」給所有到場地主簽章。重測前臺南市○○區○○段○○○○○段000000000號等共計15宗土地，互為相鄰之每宗土地均有界樁或經界物（水溝），102年1月31日到場之11宗土地所有權人，均不能指界？倘土地所有權人到場均不能指界，尚可當場經地籍調查測量人員參照舊地籍圖及其他可靠資料協助指界，非必須「另定期參照舊地籍圖及其他可靠資料協助指界」。原告於102年4月12日到場指界，不論現有地界線與地籍線是否相符，都應依土地法第46條之1至第46條之3執行要點第8點規定，以其界標並指界之現有地界線辦理調查並施測，何以須「另定期參照舊地籍圖及其他可靠資料協助指界」。原告所有六甲段671-24、671-5地號土地之經界，被告未為地籍調查，類此情形者，所在多有。被告違反土地法第46條之2所定之施測順序，該施測順序有優先在前者，則順位在後者即不得適用，係職權賦與而非行政裁量範疇，亦即土地所有權人未依限到場指界，如有既存之鄰地界址或經界物，則必須依法定之順序執行，不得逕行參照舊地籍圖而為施測。（二）土地所有權人最明悉土地界址，地籍圖重測是依據所有權人指界施測，原告於102年4月12日明示與毗鄰六甲段672-2地號土地以「水溝」為界。調查人員地籍調查時，未依照原告之指界施測，偽造成「另定期參照舊地籍圖及其他可靠資料協助指界」，且於調查表內偽造「……所有權人要求參照舊地籍圖及其他可靠資料施測……」之意思表示，有偽造不實地籍調查標示（公文書）。（三）六甲段671及672地號各宗土地，經地政事務所多次鑑界、複丈，均未有界址爭議。地籍調查期間，六甲段671與672地號各宗土地所有權人初無界址爭議，直到被告違法行為所產生協助指界及協助指界之界址，至重測六甲段672-4、672-3、672-2地號土地位移。被告創設之「協助指界之界址」，造成土地所有權得喪變更之效果，六甲段672地號各宗土地所有權人畏於所有土地面積減少更多，同意被告創設之「協助指界之界址」，否認數十年來以舊界樁及水溝與同段671地號各宗土地為界之事實。惟民眾之信賴首先應該受到法律予以保護，六甲段671地號各宗土地係父輩胡萬益等6兄弟，於55年共同購得，約定每人預留12尺為私人道路（即原671-10地號），於56年登記。鄰地林漏水於59年買賣取得同段672-2地號土地，起造建屋。6兄弟於77年將同段671-10土地分割成同段671-24至671-39地號土地。林漏水再買同段671-20地號土地。
79年原告父親胡萬益、顏進財、胡丁旺等3人起造建屋。黃樟詩於90年起造建屋。是以，同段672-2地號土地改以「留有3尺之地在671地號各宗土地上」往同段671地號各宗土地報界，毫無理由。（四）依土地法第46條之1至第46條之3執行要點第1點規定，重測前後土地面積發生增減原因，除了測量儀器精度不同，還有其他原因：1、地籍圖折損、破舊不堪使用。2、重測前之地籍圖與登記簿面積誤謬、不符，可能是地籍圖問題（地籍線問題）或登記簿問題（面積值問題）。3、樁位認定：地籍圖重測時，需針對重測區之都市計畫樁位予以清理補建，以追求都市計畫與地籍逕為分割界址一致性與正確性，對於現況與地籍界址、都市計畫線或樁位展繪無法配合情形，均由都市計畫、建築管理、地政等人員共同參酌現況研討，予以「樁位認定」。被告違背土地法第46條之2之施測順序，捨棄鄰地界址及現使用人之指界，逕參照折損、破舊不堪的地籍圖為協助指界；調處會議復將重測前地籍圖與登記簿面積之誤謬，作為面積之比較分析基礎，使地籍釐整更為紊亂。地籍測量實施規則對於誤差限制已明文規定，地籍圖重測作業過程中既已考慮到該規則所定各種誤差因素，則重測所得面積依法應視為正確，據以依法辦理變更登記。○○○區○○○段○○○○號各宗土地圖簿面積不符，難謂與南、北、西側各宗土地無涉，而僅與東側相鄰之同段671地號各宗土地相關。（五）行政處分係指行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行為，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，而視其非為行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符，自得為行政爭訟，以求救濟，此由大法官會議解釋可稽。原告收受之臺南市政府地籍圖重測土地標示變更結果通知書，僅六甲段671-24地號土地於標示部註記「界址爭議未決」，同段671-5地號土地標示部並未註記「界址爭議未決」，與數值法地籍圖重測作業手冊之規範不符。被告於102年12月25日及104年2月3日就六甲段672-5、672-2地號與同段671-8、671-24、671-25、671-30、671-31、671-32、671-33、671-35、671-37、671-38、671-39地號等11筆土地界址爭議為調處。惟被告102年9月26日府地測字第0000000000C號公告之公告事項卻附記：「下列土地尚無重測成果，正依法處理中○○○區○○段671-5、671-24、672-2等地號」等語，與土地法第46條之1至第46條之3執行要點第15點規定不符。地政機關職掌人民不動產之得、喪、變更，攸關人民財產重大，應嚴格管理並妥善保存。被告以遺失為由，未能提供系爭公告，改以公告函（稿）予訴願機關。訴願決定理由亦記載系爭公告公告事項之附記內容。原告訴願請求撤銷未經原告指界、被告未調查及被告偽造不實文書所產生之「671-24與671-5經界線」及其以後所衍生之成果，並對原告所有土地實質產權範圍予以保障，竟遭訴願決定不予受理，乃提起本訴等語，並聲明求為判決訴願決定及原處分（即被告102年9月26日府地測字第0000000000C號公告）均撤銷。
五、經查，原告所有坐落重測前六甲段671-5、671-24地號土地（即重測後為赤山段700、701地號，下稱系爭土地），屬被告辦理102年○○○區○○段地籍圖重測範圍內，此據兩造陳述在卷，固堪認定。惟原告訴請撤銷之原處分即被告102年9月26日府地測字第0000000000C號公告記載：「……公告事項：……七……附記：下列土地尚無重測成果，正依法處理中○○○區○○段671-5、671-24、672-2等地號土地。」（本院卷第213頁）依上開公告內容，原告所有系爭土地並未列入公告範疇，足認被告對系爭土地並未踐行土地法第46條之3及地籍測量實施規則第199條第1項之地籍圖重測結果公告程序，是原告所有系爭土地，尚不因被告102年9月26日府地測字第0000000000C號公告產生何規制效力，並不存在對原告之行政處分，原告對之提起撤銷訴訟，尚有未合。
六、雖被告補充答辯狀以「原告僅六甲段671-24地號與鄰地所有之六甲段672-5、672-2地號列入界址爭議案，六甲段671-5地號因無指界爭議，依規定辦理重測作業」及「公告文（稿）內公告事項之附記中載明『下列土地尚無重測成果，正依法處理中○○○區○○段671-5、671-24、672-2等地號土地。』其中『671-5』之文字係屬誤植，應修正為『672-5（本筆界址爭議尚未辦理公告）』，故102年辦理重測公告作業時仍然將六甲段671-5地號列入重測公告地號」等語。然查，被告並未曾辦理更正公告，且未另行就六甲段671-5地號土地辦理地籍圖重測結果公告程序，此據被告陳述綦詳（本院106年9月19日準備程序筆錄），是六甲段671-5地號土地，確非被告102年9月26日府地測字第0000000000C號公告地籍圖重測結果效力所及，尚不因被告表示誤植而當然列入公告範疇。至被告雖以六甲段671-5地號土地無界址爭議，續將六甲段671-5地號土地重測結果以被告102年9月26日府地測字第1020823219號函將「臺南市政府地籍圖重測土地標示變更結果通知書」分別寄送原告收受（本院卷第199頁至205頁），然此係被告後續行為是否符合地籍測量實施規則第199條第2項規定：「前項公告期滿，土地所有權人無異議者，直轄市或縣（市）主管機關，應據以辦理土地標示變更登記，並將登記結果，以書面通知土地所有權人限期申請換發書狀。」之問題，為原告得否就後續行為之適法性爭議問題，與原告是否得對前開公告提起撤銷訴訟並無關涉。
七、至六甲段671-24地號土地，因被告辦理地籍圖重測地籍調查時，原告與鄰地即同段672-5、672-2地號土地所有權人生界址爭議，被告將之送請不動產糾紛調處委員會2次調處（本院卷第173頁、第178頁），原告不服調處結果，已另向臺灣臺南地方法院柳營簡易庭提起確認經界之訴，業經臺灣臺南地方法院柳營簡易庭105年度營簡字第112號民事判決及臺灣臺南地方法院105年度簡上字第181號民事判決確定。被告另於地籍圖重測土地標示變更結果通知書備註欄記載：「本宗土地與672-5、672-2地號重測界址爭議未解決。」等語（本院卷第185頁），且於系爭公告附記事項則載明：「下列土地尚無重測成果，正依法處理中○○○區○○段671-5（實為672-5之誤）、671-24、672-2等地號土地。」足見六甲段671-24地號土地並無重測結果可予以公告，自非受系爭公告規制效力所及。另系爭公告之附記事項對六甲段671-5、671-24、672-2等地號土地發生界址爭議而送請不動產糾紛調處委員會調處之事實予以說明，此部分僅屬觀念通知之性質，不因而對人民直接發生具體法律上效果，亦不得為行政爭訟之標的。
八、綜上所述，原告所有系爭土地並未列入公告範疇，被告對系爭土地並未踐行土地法第46條之3及地籍測量實施規則第199條第1項之地籍圖重測結果公告程序，是原告所有系爭土地，尚不因被告102年9月26日府地測字第0000000000C號公告產生何規制效力，並不存在對原告之行政處分，原告對之提起撤銷訴訟，即屬起訴不備其他要件，且其情形不能補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定，應裁定駁回之。本件原告之訴既不合法，則其餘實體上爭議事項，即無庸加以審究，併此敘明。
九、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段、第95條、第78條，裁定如主文。中 華 民 國 106 年 10 月 23 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 李 協 明法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 106 年 10 月 23 日
書記官 凃 明 鵑