高雄高等行政法院判決
106年度訴字第228號民國107年1月16日辯論終結原 告 邱鈺萍
吳馨如林易瑩被 告 國立成功大學代 表 人 蘇慧貞訴訟代理人 蘇吉雄 律師
陳雅娟 律師上列當事人間提供行政資訊事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第2項及第3項第2款定有明文。查本件原告起訴時訴之聲明原為：「1.原處分撤銷。2.被告應就原告於民國104年10月12日之申請，作成核准提供如附表所示『國立成功大學校長遴選程序相關校務資訊』之行政處分。」（本院卷1第274頁），嗣於106年10月17日具狀變更聲明為：「1.原處分撤銷。2.被告應就原告於104年10月12日之申請，作成准予提供：國立成功大學校長遴選委員會歷次開會通知、委員簽到表；國立成功大學校長遴選各階段各候選人之專任教師行使同意權之計票結果之行政處分。」（本院卷1第381頁），復於106年11月7日具狀變更聲明為：「1.原處分撤銷。2.被告應就原告於104年10月12日之申請，作成准予提供：國立成功大學校長遴選第2階段各候選人之專任教師行使同意權之計票結果、第3階段第1輪遴選委員會投票結果之行政處分。」（本院卷2第21頁）本院認原告訴之聲明變更前後其請求基礎事實不變，且被告亦無異議而為本案之言詞辯論，爰依前揭規定予以准許，合先敘明。
二、事實概要：緣被告前校長黃煌煇任期於104年1月31日屆滿，被告依其校長遴選辦法規定組成校長遴選委員會。校長遴選委員會於103年10月21日會議決議，遴選蘇慧貞擔任被告新任校長，並以103年10月21日研（企）103字第1021號函公告。被告於103年11月6日以成大研發字第1034000791號函陳報教育部校長遴選結果，經教育部以103年12月17日臺教人（二）字第1030179540號函同意聘任，聘期1任4年，自104年2月1日起至108年1月31日止。原告因對新任校長遴選過程之合法性有所疑義，乃依大學法第39條、政府資訊公開法第6條、被告校務資訊公開辦法第6條、第7條第1項規定，於104年10月12日（被告收文日）以書面向被告請求提供103年校長遴選委員會歷次開會會議紀錄（含議程與附件、錄音檔案、委員出缺紀錄、歷次會議受邀出席人員名單）、校長遴選第2階段專任教師行使同意權之計票結果、第3階段各輪投票之選票等資訊，經被告以104年11月11日成大研發字第1044001053號函否准其請。原告不服，向教育部提起訴願，經教育部以本件應依申訴程序辦理而移送被告處理，嗣被告以兩造間尚有另外行政訴訟事件（本院105年度訴字第74號）未終結為由，於105年3月8日以成大學字第1052300224號函通知原告停止評議。原告以教育部未於收受訴願書之次日起3個月內作成訴願決定，亦未延長訴願決定期間，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）被告之校長遴選第2階段與第3階段之計票結果等資訊，為被告持有或保管且非限制公開之資訊。是依政府公開資訊法第9條規定，自屬原告得申請被告提供之資訊：
1.按「新任公立大學校長之產生，應於現任校長任期屆滿10個月前，由學校組成校長遴選委員會，經公開徵求程序遴選出校長後，由教育部或各該所屬地方政府聘任之。」行為時大學法第9條第1項定有明文。次按「遴委會置委員15人至21人，以單數組成，由學校就下列人員聘請擔任之：
……。」、「遴委會執行本辦法相關事項所需之經費，由學校相關經費支應。」國立大學校長遴選委員會組織及運作辦法第2條第2項及第9條亦有明文。徵諸前揭規定可知，被告校長遴選委員會係依大學法相關規定所組成，並由被告支應經費，顯見其係被告之內部單位。
2.經查，被告係執國立大學校長遴選委員會組織及運作辦法第3條，以校長遴選委員會係屬獨立行使職權之臨時性單位，非該校之內部單位，且依被告校長遴選辦法第13條規定，以校長遴選委員會於新校長就任後業已解散等為由，駁回本件申請。惟前揭拒絕理由，於法均顯有未洽。
3.縱如被告所稱，校長遴選委員會乃「臨時性單位」，與其作為一「內部單位」之屬性亦不相斥。原處分以校長遴選委員會係屬臨時性單位，非屬被告之內部單位，拒絕提供原告所申請公開之資訊，自屬無稽。
4.再者，縱如被告所陳，校長遴選委員會係一獨立行使職權之臨時性單位，惟被告校務資訊公開辦法或政府資訊公開法中，亦無任何獨立行使職權之機關或單位得以豁免其公開校務或政府資訊之明文。被告之否准處分顯然於法無據，自不足採。
5.況且，遍尋被告校務資訊公開辦法及政府資訊公開法相關規定，亦無任何臨時性單位解散後，其所涉相關校務或政府資訊即不予公開之規定。縱令臨時性單位解散，其原所持有、保管之相關校務或政府資訊，亦應移交予被告，斷無不予公開之理。詎料，被告竟以其校長遴選委員會於103年校長遴選程序結束後即已解散及校長遴選委員會非被告之內部單位為由，拒絕原告公開之申請，於法若非誤會，即屬刻意曲解。
（二）被告校長遴選第2階段與第3階段之計票結果等資訊，非屬被告校務資訊公開辦法第5條第1項第3款所定「學校作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」，依法自應提供予原告：
1.參照大學法第9條及相關實務見解，由教育部或各該所屬地方政府與大學共同組成公立大學校長遴選委員會辦理校長遴聘事項，係本於法律授與職權為之，應屬公權力之行使，有行政程序法之適用（法務部100年7月4日法律字第1000015676號函要旨參照）。是被告校長遴選委會無論係其內部單位或委辦單位，均應適用行政程序法之一般法原則，公正、公開與民主之程序，自無遁逃規避公開資訊之義務，先予敘明。
2.查被告校務資訊公開辦法第5條第1項之規範意旨與結構，與政府資訊公開法第18條第1項完全一致。故按政府資訊公開法相關規定，以政府資訊公開為原則，不公開為例外。基於上開政府資訊公開之目的及「例外解釋從嚴」之法解釋原則，該法第18條第1項所列限制公開或不予提供之例外事由，應從嚴解釋（最高行政法院102年度判字第147號判決參照）。
3.復按政府資訊公開法第18條第1項第3款規定：「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」得豁免公開，乃在保障機關作成決定得為翔實之思考辯論，俾參與之人員能暢所欲言，無所瞻顧，故該等決策過程之內部意見溝通材料豁免公開，但如為意思決定之基礎事實而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯材料，仍應公開之，蓋其公開非但不影響機關意思之形成，甚且有助於民眾檢視及監督政府決策之合理性（最高行政法院99年度判字第579號判決參照）。
4.徵諸前揭最高行政法院判決意旨，被告校長遴選第2階段與第3階段之計票結果等資訊，乃判斷其校長遴選程序是否依大學法及其校長遴選辦法等相關規範所為之重要基礎事實，其公開非但能使校長遴選之決策過程透明化，並有助於校內外之師生及民眾檢視並監督該項重要校務決策之合理性。本於例外解釋從嚴之法理，自非被告校務資訊公開辦法第5條第1項第3款所定「內部單位擬稿或其他準備作業」，亦即被告不得豁免其公開義務。
5.故被告執其校務資訊公開辦法第5條第1項第3款規定，以其校長遴選第2階段與第3階段之計票結果等資訊，屬於校長遴選委員會「作成意思決定前之準備作業」為由，拒絕原告所請，於法無據，被告依法自應提供原告所請公開之資訊。
6.縱令被告校長遴選第2階段與第3階段之計票結果等資訊，屬其校務資訊公開辦法第5條第1項第3款所定「學校作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」（假設語氣），然該條款但書亦明定「但對公益有必要者，得公開或提供之」。基於公開校長遴選第2階段與第3階段之計票結果等資訊對於實現檢視及監督校長遴選過程合法性之必要，被告亦應依該款但書規定，准予原告公開該等資訊之申請。
7.被告若認校長遴選第2階段與第3階段之計票結果，屬其作成決定前之準備作業，即應具體論證說明計票結果何以僅是被告作成決定前之準備作業，被告卻以該計票結果是教育部作成處分之準備作業置辯，惟查被告並非教育部，本件原告請求之對象即是被告，並非教育部，此尚不容混淆。
8.被告倘依其裁量拒絕原告所為政府資訊公開之申請，自應就其不公開政府資訊之利益何以超過公開之利益負舉證及說理之責。且最終仍須經行政法院審酌有無前揭法律所定限制公開事項，復依分離原則，就其他得公開部分經遮隱相關個人資料後仍宜提供申請閱覽、抄錄或複製。
（三）校務資訊與校務會議之職權係屬二事，非謂校務會議之職權審議事項方屬校務資訊，被告校務資訊公開辦法並未就「校務資訊」僅限定於校務會議審議之事項，其概念不容混淆。是原告起訴請求被告提供資訊，於法有據：
1.按被告校務資訊公開辦法所稱之「校務資訊」，依該辦法第2條之規定：「本辦法所稱校務資訊，為校務運作過程中於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」顯見校務資訊並未限定於校務會議審議事項。
2.而被告校長遴選之第2階段、第3階段之計票結果，應屬前揭辦法第2條所稱校務資訊，蓋公立大學校長遴選委員會辦理校長遴聘事項，係本於法律授與職權為之，應屬公權力之行使，有行政程序法之適用（法務部100年7月4日法律字第1000015676號函要旨參照）。是原告起訴所請求被告提供之資訊為校務資訊，當無疑慮，原告請求於法自屬有據。
（四）我國政府組織法制並無所謂「獨立機構」之組織，被告就校長遴選委員會組織之法源依據中有所謂「獨立機構」，且係得合法成立，應翔實舉證；被告校長遴選委員會無論係屬被告之內設機構、派出機構、內部單位或委辦單位，仍無解被告脫免於應公開政府資訊之責：
1.被告校長遴選委員會係依行為時大學法第9條、國立大學校長遴選委員會組織及運作辦法、被告校長遴選辦法第2條所組成，並由被告支應經費，顯見其係被告之內部單位或委辦單位。被告校長遴選委員會僅係其行使職權依被告校長遴選辦法、國立大學校長遴選委員會組織及運作辦法，本於獨立自主之精神，行使被告所賦予之校長遴選任務，並非因此即成為獨立於被告之機構。
2.且查我國政府組織法制中有「獨立機關」、「機構」，並無所謂「獨立機構」，倘被告所稱「獨立機構」係指「獨立機關」，原告主張援用被告於鈞院105年度訴字第74號聘任事件所提之抗辯：「惟承上所述，遴選委員會並無決定聘任之行政權限，且非獨立機關，……。雖遴選委員會103年10月21日公告遴選決議結果，然遴選委員會既非獨立機關，所為之公告不生公法上法律關係得、喪、變更效果。」作為爭點效，被告自承其校長遴選委員會非獨立機關（非獨立機構），則被告於本件行政訴訟復又主張其校長遴選委員會係獨立機關（獨立機構），前後矛盾，被告就本件所為答辯顯不可採。
3.倘被告所稱「獨立機構」係指本於獨立自主之精神執行被告校長遴選任務之機構，無論係屬被告之內設機構、派出機構、內部單位或委辦單位，仍無解被告脫免於應公開政府資訊之責。
（五）有關第2階段各候選人之專任教師行使同意權之計票結果部分：
1.查「被告2014校長遴選委員會第3次會議紀錄」記載：「說明：一、依據本校校長遴選辦法第7條規定，第2階段行使同意權之結果，投票人數總計616位（全校選舉人共1,270位），以電腦配合光學讀卡機進行統計，推舉前6位候選人，……，參與第3階段之遴選。」等語，此文書為被告所提供，並認其為真正，該文書明確記載「進行統計」，被告卻一再辯稱未進行統計，沒有票數結果，所以無法提供，顯然前後矛盾。
2.又查證人李羅權於106年12月12日鈞院行準備程序時到庭證述：「（法官問：616位投票部分是由學校辦理投票，而遴選委員會有沒有進行開票統計？）這個不是遴選委員會。」、「（法官問：所以這個遴選委員會在會議裡面並沒有作開票統計的程序？）沒有。」、「（法官問：推舉5名候選人的名單也是學校提供？）是，而且是按照姓名筆畫順序排名提供給我們。」等語，且被告訴訟代理人陳雅娟律師亦陳稱：「這是學校開票，但是學校沒有開，我們沒有去統計票數，遴選委員會是第3階段。」等語，可知被告校長遴選第2階段專任教師行使同意權之計票結果，並非由校長遴選委員會進行，而是由被告自行開票，而被告並沒有將開票結果送給校長遴選委員會，所以連校長遴選委員會也不知道第2階段專任教師行使同意權結果各候選人得票數。被告表示其沒有開票，亟欲免除被告提出校長遴選第2階段專任教師行使同意權結果之可能。究竟被告有無針對校長遴選第2階段專任教師行使同意權結果進行票數統計，此項事實尚未能釐清，被告即無法以未存在該資訊而拒絕提供，必也調查承辨校長遴選第2階段之相關人員，例如校長遴選委員會記錄李佩霞及承辦該次校長遴選第2階段之單位（應為被告之研究發展處）職員，又例如第2階段專任教師行使同意權之計票結果之監票人為法律系陳思廷老師及計算機與網路中心陳明輝老師，始能知悉有無統計票數之事實，自無法單憑被告訴訟代理人既非親眼見聞又未經具結之陳述來認定。原告曾於106年10月17日準備（二）狀聲請調查證據，惟未見鈞院傳喚證人以釐清事實，甚為可惜。
（六）有關第3階段第1輪投票結果部分：黑板上之資訊，自屬媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。倘肯認將資訊記錄在黑板上，即得作為政府機關拒絕提供或公開政府資訊之理由，往後政府機關以此抗辯資訊記錄在黑板上因被擦掉所以無法提供，則政府資訊公開法之目的及功能將被架空。原告向被告請求者乃係「重現」曾經存在之數據，並非要求被告「創造」數據等情。並聲明求為判決：1.原處分撤銷。2.被告應就原告104年10月12日之申請，作成准予提供：國立成功大學校長遴選第2階段各候選人之專任教師行使同意權之計票結果、第3階段第1輪遴選委員會投票結果之行政處分。
四、被告則以：
（一）按「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」、「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。」、「（第1項）下列政府資訊，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：一、條約、對外關係文書、法律、緊急命令、中央法規標準法所定之命令、法規命令及地方自治法規。二、政府機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。三、政府機關之組織、職掌、地址、電話、傳真、網址及電子郵件信箱帳號。四、行政指導有關文書。五、施政計畫、業務統計及研究報告。六、預算及決算書。七、請願之處理結果及訴願之決定。八、書面之公共工程及採購契約。
九、支付或接受之補助。十、合議制機關之會議紀錄。（第2項）前項第5款所稱研究報告，指由政府機關編列預算委託專家、學者進行之報告或派赴國外從事考察、進修、研究或實習人員所提出之報告。（第3項）第1項第10款所稱合議制機關之會議紀錄，指由依法獨立行使職權之成員組成之決策性機關，其所審議議案之案由、議程、決議內容及出席會議成員名單。」、「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。持有中華民國護照僑居國外之國民，亦同。」政府資訊公開法第3條、第6條、第7條、第9條第1項分別定有明文。
（二）依上開規定可之，政府資訊公開法第3章規範之「申請提供政府資訊」，在性質上是屬於「一般性之被動資訊公開」，具中華民國國籍之人民固得請求機關依政府資訊公開法之規定提供該法第7條所規定之資訊，該條所稱之政府資訊，雖不分政府機關係基於公權利行政或私經濟行政而作成或取得，惟政府資訊公開法固係為保障人民知的權利，承認人民有向政府機關請求提供政府資訊的一般性資訊請求權，然該資訊須以現為政府機關於職權範圍內已作成或取得而存在於文書等之資訊，而以政府資訊公開法第3條規定之方式存在者，始屬該法規範之對象。反之，若雖屬政府機關職權範圍內業務，然機關未有以政府資訊公開法第3條所規定之形式存在之資訊時，該資訊並不存在，即已無現存之資訊存在可資提供者，該法並未賦予人民得請求政府機關作成之權利，政府機關亦無應其要求作成政府資訊之義務，人民自不得請求政府機關以事後再行製作或加工之方式提出訊息（最高行政法院105年度判字第532號判決、106年度裁字第588號裁定、106年度裁字第1692號裁定參照）。準此，政府資訊公開法係賦予人民向政府機關請求提供職權範圍內已經作成或取得之政府資訊，並非賦予人民請求政府機關依其意思，將政府機關之行政作為形諸文字提出報告或作成統計之權利。
（三）原告以其具有中華民國國籍之國民身分為由，向被告申請提供該校校長遴選第2階段專任教師就各候選人行使同意權之計票結果，及第3階段第1輪遴選委員會之投票計票結果，然觀諸原告申請提供系爭資訊之內容，並非政府資訊公開法第7條所列舉之政府資訊，被告自無主動公開之義務。至於原告所主張依大學法第39條規定：「大學對校務資訊，除依法應予保密者外，以主動公開為原則，並得應人民申請提供之。」惟此僅係就大學校務資訊規定應主動公開及公開之項目、方式等，並未規定被告有彙整投票計票結果提供予原告，並加以公開之義務。
（四）經查，被告於103年10月1日至2日辦理行使同意權投票，依人事室公告，被告編制內專任講師以上之教師，截至103年9月30日止計應投票人數為1,270人，實際行使同意權之票數共計616票。行使同意權結果，5位候選人皆進入第3階段之遴選。嗣103年10月3日遴選委員會公告：「依據本校校長遴選辦法第7條規定，第2階段行使同意權之結果，投票人數總計616位，以電腦配合光學讀卡機進行統計，推舉前6位候選人，其結果依姓氏筆畫排序為：何志欽、林啟禎、陳良基、曾永華、蘇慧貞，參與第3階段之遴選。」至於該第2階段被告編制專任講師以上之教師就各候選人行使同意權部分，被告並未對於投票結果予以統計，而被告之所以沒有統計票數之原因，係因被告校長遴選辦法第7條第2款規定：「遴選委員會分3個階段決定校長人選：……（二）第2階段：……行使同意權之結果，以電腦配合光學讀卡機進行統計，依票數多寡排序，推舉前6位候選人參與第3階段之遴選，……。」當時因有2位人選不願被推薦為被告之校長候選人，故進入第2階段之校長候選人僅有5位，不足上開遴選辦法第7條第2款規定之6位，此亦經證人即當時被告校長遴選委員會之召集人李羅權於106年12月12日鈞院行準備程序時到庭證稱：「（法官問：推舉7名進入第2階段，為何後來只剩下5名？）據我了解，那2位成大去詢問他你要參加要簽個字，後來他們決定不來參選，沒有意願，所以只剩下5名。」、「（法官問：雖然你們開票結果是推舉7名，可是詢問意願結果，其中有2名沒有意願參選，所以就只剩下何志欽、林啟禎、陳良基、曾永華、蘇慧貞？）是。」、「（法官問：616位投票部分是由學校辦理投票，而遴選委員會有沒有進行開票統計？）這個不是遴選委員會。」、「（法官問：所以這個遴選委員會在會議裡面並沒有作開票統計的程序？）沒有。」、「（法官問：推舉5名候選人的名單也是學校提供？）是，而且是按照姓名筆畫順序排名提供給我們。」、「（法官問：所以遴選委員會這部分沒有進行開票動作？）是。」等語可證。該616票中上開5位校長候選人得票數各為幾票，因參與校長遴選之人數只有5位，不足6位，依被告校長遴選辦法第7條第2款第2階段行使同意權之方式規定，被告乃決定不予以開票計算。準此，原告請求被告提出專任教師行使同意權之計票結果乙節，因被告僅知實際有行使同意權投票之票數為616票（103年校長遴選第2階段公告內容已有記載），各校長候選人之得票結果，因未予以開票及計票，故被告無法提出校長候選人之開票得票數計票結果，亦無彙整投票計票結果提供予原告，並加以公開之義務。
（五）至於第3階段第1輪遴選委員會投票之結果，證人李羅權於106年12月12日鈞院行準備程序時到庭證稱：「（法官問：提示國立成功大學2014校長遴選委員會第3次會議紀錄，這是第3次會議紀錄，按照被告校長遴選辦法第7條規定，第2階段由專任講師以上老師行使同意權結果，投票人數總計616位，後來你們針對這616位投票有無進行開票統計每個候選人得票票數？）我印象中這是由成大辦理的投票，我們是到第3階段他們才提報給我們說同意5個人。」、「（法官問：學校針對專任教師同意權行使結果沒有統計票數的作法，遴選委員會有無意見？）因為教育部的文裡面遴選辦法，還有其他的，因為遴選委員有的當過教育部長，還有很多大學校長，所以大家的共同意見就是說投票多少不要影響遴選委員會的意見，所以我們希望就是給我們名單，大家覺得這個很好，沒有要求學校去排序。應該這麼講，學校給我們這個名單，大家都覺得也很好，我們就根據這5個人來決定他們的能力來選出1位校長。」、「（法官問：你們有名單即可，票數多少其實沒有是最好，以免影響遴選委員的判斷？）是。」、「（法官問：提示國立成功大學校長遴選委員會103年11月18日函，決議第3階段遴選方式採2輪方式投票？）我們是採2輪投票，但是假如第2輪的投票有1種結果就要進入第3輪，這個結果就是說假如有2個獲得票數三分之二或以上，而且是同票，就要進入第3輪。」、「（法官問：原則上是採2輪？）對。」、「（法官問：如何投開票？）因為有5位最後名單，所以就印5個人的選票。」、「（法官問：第1輪先選3個人出來？）是，我這個召集人被選出是會議上選的，我剛剛提到事實上是主持會議，採合議制共決，我是特別注重這樣子，印象中沒有1個事情是由我來決斷的，都是得到共識，剛剛提到大家熱烈討論有各種方法，印象中後來就慢慢達到1個共識，第1輪5個人裡面先選3個人，怎麼投票呢？每1個人要投3票，而且只有3票，不能超過，不多也不少，投出前3名，假如有2個第3名同票，就是有第1名、第2名、2個第3名4個人，第3名我們就2個裡面大家各投1票，看誰進入前3名，結果這次是一投就有前3名出來，就進入第2輪，第2輪怎麼投呢？每1個人只投2張票，3票、1票或什麼都無效，都是廢票，大家同意，第2輪投票是圈選2個，結果只有1個是超過三分之二，那他是最高票，那他就是當選，就不必第3輪，假如有2個超過三分之二，然後2個票不一樣，高票的就當選校長，另外一個情形是2個都三分之二又同票，我們就要進入第3輪，就那2個人投，每個遴選委員都投1票，看那位最高票就可以當選校長。」、「（法官問：第3階段第1輪投票5個人得票數還記得嗎？）我是不記得了，這是由2位委員唱票，唱票的結果，等於監票2個人在看多少票，然後他們就提出前3名出來，大家沒有異議。」、「（法官問：如何計票？）我印象中都寫在白板、黑板上面，然後遴選委員看了前3名，這3個人就選出來。」、「（法官問：第3階段第2輪如何開票？）第2輪就是1個人只能選2票，剩下3個候選人只能選2票，而且只有2票才有效。」、「（法官問：多也無效、少也無效，或者蓋錯格或線中間都無效？）對，我們在唱票，監票是龍應台等2位委員，第2輪唱票就寫在白板上，後來有1張唱票的人發現應該是無效票，不是選最後3名的2個，我印象中，因為我們事先有講是最後3名拿到2票才是有效，這種情形出現我也很小心，大家都看這個票，然後也討論了一下說這個是廢票、無效票，大概有了共識後，我就說這張是無效票，我每次結論都講2次，就是說這張算無效票大家同意不同意，有沒有異議，這樣我講2次都沒有異議，然後我們再繼續唱票。」、「（法官問：第2輪唱票計票結果也是寫在白板上，沒有寫在書面上？）是。」、「（法官問：選完後就通通擦掉？）是，選完以後因為大家看就是最高票三分之二，得到三分之二就當選，後來我也問大家2次有沒有意見，大家討論完後，我就說假如大家沒有意見有共識，我就宣布現在的校長當選為成大的新校長，而且我是講了2次，大家都沒有異議，最後我還講1次那我們最後就恭喜蘇校長當選成大的新校長，我就這麼講，大家都鼓掌，鼓掌以後就結束了。大家有1個共識就是說還沒有正式公布以前，我們都不能講出去，大家都有這個共識。」、「（被告訴訟代理人問：……請問證人，你們第3階段第1輪跟第2輪投票，在白板上面會把各個候選人得票統計以後，當時你都有確認過在場所有委員對於這個票數都沒有意見？）是的。」、「我只能再講我剛剛講過的，我到最後的時候，我都再問對這次選舉的結果蘇校長當選為成大的新任校長，大家有沒有任何意見、有沒有異議、有沒有不同的意見，我問了2次都沒有提出來。」等語。
（六）由上開證人李羅權之證詞可知，當時對於投票及計算票數之方式，均係經由全體遴選委員會一致決議通過，而第3階段之第1輪及第2輪投票開票時，是將各候選人之得票數寫在白板上，嗣後即擦掉，並未有書面紀錄。且對於投票結果係由蘇慧貞當選為被告新任校長，當時遴選委員會全體委員經證人再次詢問及確認有無異議或不同的意見時，全體委員均無意見。雖原告請求被告提出重行將103年校長遴選第3階段第1輪遴選委員會之投票予以再計算票數，然依國立大學校長遴選委員會組織及運作辦法第3條第1項規定：「遴委會應本獨立自主之精神執行下列任務：一、決定候選人產生方式。二、決定遴選程序。三、審核候選人資格。四、選定校長人選由學校報教育部聘任。五、其他有關校長遴選之相關事項。」準此，校長遴選之選票製作、投票方式及開票、計票等有關校長遴選相關事項均屬該委員會之職權範圍，已如前述。況本件第3階段2輪之投票結果，係由遴選委員會當場將投票之結果及有效票、無效票之認定，當場開票計算記載於白板上，經全體遴選委員均無異議後，始公布由蘇慧貞當選校長。尤有進者，本件遴選投票當時，相關之投計票方式及無效票之認定等，被告校長遴選委員會於103年10月21日召開第3次會議，當時21位委員全部出席，該次遴選委員對於投票方式提出不同意見，經過充分討論後，獲得共識，決議以2輪方式投票，每張選票務必圈選3名，取得票數最高之前3名進入第2輪；若第3名有兩位同票者，再針對此兩位投票，每人限制圈選1名，決定進入第2輪者；第2輪每張選票務必圈選2名，得票數超過三分之二且最高票者即為校長當選人；若前2名得票數未超過三分之二且同票時，再針對此兩位投票，每人限制圈選1人，決定校長當選人；第1輪投票由黃榮村與林聰明委員監票，票數不公開，開票結果只公布最高票之前3名；在第2輪投票時，全體委員同意採用原選票，投票前召集人將決議再說明清楚，圈票時若未達或超過規定圈選數，抑或圈錯候選人者均視為無效票，所有委員皆無異議，才開始投票，亦經證人李羅權到庭證述在案，並有被告校長遴選委員會103年11月18日函可稽。可知本件並非單純被告將票數開封計算票數結果而已，蓋因被告校長遴選程序中，如何圈選、是否更換選票、每張選票圈選錯誤或圈錯候選人者是否視為無效票、亦即廢票認定方式等既係由遴選委員會共同作成決定，被告當時並無權置喙，且未參與決議過程，亦未當場親眼見聞開票，該投票及票數之認定結果，自非被告得以事後再重新以自己計算投票之結果代替遴選委員會之認定。縱被告就每張票加以計算，又怎知是否符合當時遴選委員會之決議及認定？若被告計算之結果與當時之遴選委員會認定之票數不一時，又當如何？凡此種種，堪認本件票數之計票結果，係遴選委員會本於職權全體出席委員決議後之判斷，其判斷包含當時遴選委員會當場之討論及決議後所形成之認定，實無從以被告事後之計算結果取代遴選委員會之認定。
（七）準此，第3階段之開票結果，既經遴選委員會決議於開票後即將寫在白板上之數字擦拭，該資訊已不復存在，該資訊既非以政府資訊公開法第3條所規定之形式存在之資訊，即已無現存之資訊存在可資提供，依上開最高行政法院判決意旨，被告自無彙整投票計票結果提供予原告，並加以公開之義務等語，資為抗辯。並聲明求為判決原告之訴駁回。
五、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有校長遴選委員會103年10月21日第3次會議紀錄（本院卷2第69頁）、103年10月21日研（企）103字第1021號公告（本院105年度訴字第74號【下稱74號】卷1第45頁）、被告103年11月6日成大研發字第1034000791號函（74號卷1第231頁）、教育部103年12月17日臺教人（二）字第1030179540號函（74號卷1第233頁）、原告104年10月12日（被告收文日）申請書（本院卷1第105-109頁）、被告104年11月11日成大研發字第1044001053號函（本院卷1第113頁）、訴願書（本院卷1第117-125頁）及被告105年3月8日成大學字第1052300224號函（本院卷1第127頁）等影本附卷可稽。本件兩造之爭點為：被告就原告104年10月12日之申請，作成否准提供被告校長遴選第2階段各候選人之專任教師行使同意權之計票結果、第3階段第1輪遴選委員會投票結果之行政處分，是否適法？本院判斷如下：。
（一）按「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」、「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」為政府資訊公開法第1條及第2條所明定。
次按「（第1項）為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能，特制定本法。（第2項）本法未規定者，適用其他法令規定。」檔案法第1條亦有明文。查，政府資訊公開法於立法當時，依該法第2條立法理由，已將之定位為普通法，是其他法律對於政府資訊之公開另有規定者，自應優先適用。準此，關於機關檔案亦為政府資訊之一環，固應優先適用檔案法，如為檔案法所未規定者，應併適用政府資訊公開法。又按「公立大專校院及公營事業機構準用本法之規定。」、「本法所稱政府機關，指中央、地方各級機關及其設立之實(試)驗、研究、文教、醫療及特種基金管理等機構。」檔案法第28條前段及政府資訊公開法第4條第1項亦分別定有明文。準此，國立大學之檔案亦有檔案法及政府資訊公開法之適用。
（二）次按政府資訊公開法制定之目的，在建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與（該法第1條規定參照）。又「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」、「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」、「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。持有中華民國護照僑居國外之國民，亦同。」、「向政府機關申請提供政府資訊者，應填具申請書，載明下列事項：一、申請人姓名、出生年月日、國民身分證統一編號及設籍或通訊地址及聯絡電話；……。二、申請人有法定代理人、代表人者，其姓名、出生年月日及通訊處所。三、申請之政府資訊內容要旨及件數。四、申請政府資訊之用途。五、申請日期。」、「申請之方式或要件不備，其能補正者，政府機關應通知申請人於7日內補正。不能補正或屆期不補正者，得逕行駁回之。」、「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。
二、公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者。三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。
四、政府機關為實施監督、管理、檢(調)查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢(調)查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。五、有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定等有關資料，其公開或提供將影響其公正效率之執行者。六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。七、個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。八、為保存文化資產必須特別管理，而公開或提供有滅失或減損其價值之虞者。九、公營事業機構經營之有關資料，其公開或提供將妨害其經營上之正當利益者。但對公益有必要者，得公開或提供之。」、「申請人對於政府機關就其申請提供、更正或補充政府資訊所為之決定不服者，得依法提起行政救濟。」分別為政府資訊公開法第3條、第5條、第9條第1項、第10條第1項、第11條、第18條第1項及第20條所規定。準此，除政府資訊公開法第7條所列舉之政府資訊，政府機關應主動公開外，具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民對於政府機關於職權範圍內作成或取得之資訊，亦得填具申請書向政府機關申請提供政府資訊，受申請之政府機關如認申請方式或要件不備，而能補正者，應經限期補正，屆期不補正者，始得予以駁回。又此所稱之政府資訊，固不分政府機關係基於公權力行政或私經濟行政而作成或取得，然須係政府機關職權範圍內已作成或取得，而以政府資訊公開法第3條規定之方式存在者，始屬該法規範之對象，是雖屬政府機關職權範圍內業務，然機關未有以政府資訊公開法第3條所規定之形式存在之資訊時，該法並未賦與人民得請求政府機關作成之權利，政府機關亦無應其要求作成政府資訊之義務。又人民申請提供政府資訊時，受申請機關除有政府資訊公開法第18條所規定，應限制公開或不予提供之情形外，即應提供。又政府機關對人民申請提供、更正或補充政府資訊所為之決定，具行政處分性質，申請人不服得提起課予義務訴訟請求救濟。
（三）按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」、「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第4條第1項及第5條第2項分別定有明文。依上開規定可知，課予義務訴訟與撤銷訴訟相同，均採訴願程序前置原則，須經訴願程序後始得向行政法院起訴，倘訴願機關於訴願提起後逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，而有怠為訴願決定之情形者，訴願人應得類推適用行政訴訟法第4條第1項規定，向行政法院提起課予義務訴訟。查，原告依大學法第39條、政府資訊公開法第6條、被告校務資訊公開辦法第6條、第7條第1項規定，於104年10月12日（被告收文日）以書面向被告請求提供103年校長遴選委員會歷次開會會議紀錄（含議程與附件、錄音檔案、委員出缺紀錄、歷次會議受邀出席人員名單）、校長遴選第2階段專任教師行使同意權之計票結果、第3階段各輪投票之選票等資訊，經被告以104年11月11日成大研發字第1044001053號函否准其請，原告不服，向教育部提起訴願，經教育部以本件應依申訴程序辦理而移送被告處理，嗣被告以兩造間尚有另外行政訴訟事件（本院105年度訴字第74號）未終結為由，於105年3月8日以成大學字第1052300224號函通知原告停止評議等情，此有原告104年10月12日（被告收文日）申請書（本院卷1第105-109頁）、被告104年11月11日成大研發字第1044001053號函（本院卷1第113頁）、訴願書（本院卷1第117-125頁）及被告105年3月8日成大學字第1052300224號函（本院卷1第127頁）等影本附卷足稽。綜上可知，本件訴願決定機關教育部將本件訴願案件誤認為申訴案件，致未為訴願決定，則原告依前揭行政訴訟法之規定，逕行提起本件課予義務訴訟，程序並無不合，合先敘明。
（四）按「公立大學校長遴選委員會之組織、運作及其他應遵行事項之辦法，國立者，由教育部定之；直轄市立、縣（市）立者，由各該所屬地方政府定之。」為大學法第9條第3項所明定。教育部乃依上開法律授權制訂「國立大學校長遴選委員會組織及運作辦法」，該辦法第3條第1項規定：
「遴委會應本獨立自主之精神執行下列任務：一、決定候選人產生方式。二、決定遴選程序。三、審核候選人資格。四、選定校長人選由學校報教育部聘任。五、其他有關校長遴選之相關事項。」其立法理由乃基於大學自主，本辦法僅就遴委會之決定候選人產生方式、決定遴選程序、審核候選人資格及選定校長等作原則規範，至遴選細節部分，由遴委會自行合議討論決定。其中遴選程序部分，考量校長人選如經學校民意支持，較利於未來校務之推動，惟是否進行民意意向調查，應由各校遴委會考量，爰尊重各校遴委會之遴選過程設計，得設計由學校教職員表示意見之機制，惟此機制不得於遴委會決定校長人選後為之。另被告亦自訂「國立成功大學校長遴選辦法」供校長遴選委員會參考，其中第7條規定：「遴選委員會分三個階段決定校長人選：㈠第1階段：由遴選委員會就被推薦人選中依本辦法第5條之條件遴選。並應同時秘密徵詢被推薦人參選之意願，決定至多8人參與第2階段之遴選。㈡第2階段：遴選委員會應將第1階段選出候選人之資料上網公布，並分送予本校專任講師以上之教師，且安排適當時間與地點，於教師行使同意權之前，舉辦說明會，由上述教師針對每一位候選人行使同意權。同意權之行使，採連記法。行使同意權之結果，以電腦配合光學讀卡機進行統計，依票數多寡排序，推舉前6位候選人參與第3階段之遴選，惟任教於本校同一學院候選人之人數，不得超過二分之一。㈢第3階段：遴選委員會應邀請第2階段決定之候選人說明其辦學理念，再由其中遴選出校長人選，連同相關資料，報請教育部聘任。」
（五）經查，被告103年校長遴選委員會參考上開「國立成功大學校長遴選辦法」第7條規定，分三階段遴選校長，第1階段被推薦人共11位，經該委員會討論後決議依得票數推舉前7名進入第2階段之校長候選人，因其中2位經被告徵詢結果，無意願參與遴選，故由其餘5位即何志欽、林啟禎、陳良基、曾永華及蘇慧貞等5人進入第2階段之校長候選人，並由被告所屬專任講師以上之教師行使同意權，其中共有616位專任教師參與投票，因須推舉前6名候選人進入第3階段遴選，然因第1階段僅產生5位候選人，未超過6位，故無開票統計之必要，被告乃依姓氏筆畫順序將上開5人名單交由校長遴選委員會進行第3階段遴選等情，業據被告及證人即上開校長遴選委員會召集人李羅權（本院卷2第126-128頁）陳明在卷。且上開校長遴選委員會於103年12月16日函復被告，亦載明：「關於行使同意權的作法，委員會對於進入第2階段可能少於6位候選人的情形及遴選辦法第7條㈡行使同意權結果討論後決議，委員會只需候選人姓名，不需要得票數。國立成功大學校長遴選辦法中亦未規定需公布得票數或順位，因此全體委員無異議通過，投票結果依照往例不予公布，符合國立成功大學校長遴選辦法第7條㈡第2階段推舉前6位參與第3階段遴選之規定。」此有上開校長遴選委員會函附本院卷1（第427-429頁）附卷為憑。參以上開校長遴選委員會第3次會議紀錄（本院卷2第69頁）及被告校長遴選第2階段公告（本院卷1第431頁）亦無記載第2階段之校長候選人，由被告所屬專任講師以上之教師行使同意權之開票結果，及各候選人得票數。又教育部89年9月18日臺人（一）字第00000000號函及96年5月2日臺人（一）字第0960055145號函規定略以：「校長應由遴選委員會依其職能遴選產生，不宜以普選方式產生；若有需教職員行使同意權以為參考必要者，其開票結果達設定門檻後，即不得再予統計票數。」（本院卷1第371頁）。綜上，被告及證人李羅權所述關於第2階段共有616位專任教師行使同意權部分，因第1階段僅產生5位候選人，未超過6位，故無開票統計各候選人得票數之必要，被告乃依姓氏筆畫順序將上開5人名單交由校長遴選委員會進行第3階段遴選乙節，堪予採信。又所謂政府資訊，固不分政府機關係基於公權力行政或私經濟行政而作成或取得，然須係政府機關職權範圍內已作成或取得，而以政府資訊公開法第3條規定之方式存在者，始屬該法規範之對象，是雖屬政府機關職權範圍內業務，然機關未有以政府資訊公開法第3條所規定之形式存在之資訊時，該法並未賦與人民得請求政府機關作成之權利，政府機關亦無應其要求作成政府資訊之義務，已如前述。則關於第2階段由被告所屬專任教師行使同意權部分，既未開票統計各候選人得票數，是原告主張被告之校長遴選第2階段之計票結果等資訊，為被告持有或保管且非限制公開之資訊，依政府公開資訊法第9條規定，自屬原告得申請被告提供之資訊，顯有誤解，尚非可採。又原告就此部分聲請另傳訊證人高強、李佩霞、陳思廷、陳明輝等人，因證人李羅權為校長遴選委員會召集人，對本次校長遴選之過程最為清楚，且已到庭作證，核無再傳訊其他證人之必要，併此敘明。
（六）次查，被告103年校長遴選委員會第3階段遴選方式，由第3次遴選委員會會議討論獲得共識，決議以二輪方式投票，第1輪，每張選票務必圈選3名，取得票數最高之前3名進入第2輪，若第3名有兩位同票者，再針對此兩位投票，每人限制圈選1名，決定進入第2輪者；第2輪每張選票務必圈選2名，得票數超過三分之二且最高票者即為校長人選，若前2名得票數超過三分之二且同票時，再針對此兩位投票，每人限制圈選1名，決定校長人選等情，業據被告及證人李羅權陳明在卷，復有上開校長遴選委員會103年11月18日及同年12月16日函附本院卷1（第423-429頁）可參，洵堪認定。又第3階段係以二輪方式投票，開票結果各候選人之得票數均記載在白板上，開票完已將統計結果擦掉，未作成書面紀錄，且選票已彌封歸檔，為了顧慮落選人心理之感受，校長遴選委員會委員亦有共識，不公開投票結果，所以會議紀錄亦未紀載各候選人得票數乙節，亦據證人李羅權到庭證述明確（本院卷2第129-131頁），復有上開校長遴選委員會第3次會議紀錄附本院卷2（第69頁）可資佐證。綜上，足認第3階段二輪方式投票雖有開票統計，惟結果記載在白板上，事後已經擦掉，且未作成書面紀錄。再按「國立大學校長遴選委員會組織及運作辦法」第3條第1項規定，校長遴選委員會應本獨立自主之精神執行遴選校長之任務，故遴選校長係由校長遴選委員會獨立自主行使職權，被告無從置喙，被告更無從將已彌封之選票，由被告自行拆封代替校長遴選委員會重新計票作成紀錄交給原告。是原告主張有關第3階段第1輪投票結果部分，黑板上之資訊，自屬媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息，原告向被告請求者乃係「重現」曾經存在之數據，並非要求被告「創造」數據云云，亦不可採。
六、綜上所述，原告之主張，並不可採。本件被告否准原告請求提供國立成功大學校長遴選第2階段各候選人之專任教師行使同意權之計票結果、第3階段第1輪遴選委員會投票結果之申請，並無違誤。原告起訴意旨求為撤銷，並請求被告應就其申請，作成准予提供國立成功大學校長遴選第2階段各候選人之專任教師行使同意權之計票結果、第3階段第1輪遴選委員會投票結果之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 107 年 1 月 30 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 1 月 30 日
書記官 黃 玉 幸