高雄高等行政法院判決
106年度訴字第34號民國106年7月25日辯論終結原 告 林勝利被 告 國立屏東高級中學代 表 人 陳國祥訴訟代理人 丁秀麗
王玉輝上列當事人間考績事件，原告不服教育部中華民國105年12月19日臺教法（三）字第1050160025號申訴評議決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文申訴評議決定及原處分（被告民國105年6月20日屏中人字第1050004705號函及105年9月30日屏中人字第1050007257號教師考核通知書）均撤銷。
被告應依原告104年12月3日公傷報告書之申請，依行為時教師請假規則第4條第1項第6款規定，將104年10月19日至104年10月23日計5日、104年10月26日至104年11月13日計15日、104年11月16日至104年12月11日計20日病假改為公假之行政處分。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰
（一）被告之代表人原為陳長瑞，於本件訴訟審理中變更為陳國祥，並經其具狀聲明承受訴訟，核無不合，先此敘明。
（二）按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」行政訴訟法第111條第1項、第2項及第3項第2款分別定有明文。又原告起訴主張之法律事實，如係應提起課予義務訴訟，惟其聲明僅為「撤銷原處分及訴願決定」，經法院闡明結果，原告為課予義務訴訟之完足聲明，因未於原訴外另增加新訴，即非屬訴之追加（最高行政法院102年度判字第808號判決意旨參照）。本件原告起訴時訴之聲明原為：「申訴評議決定及原處分（被告民國105年6月20日屏中人字第1050004705號函及105年9月30日屏中人字第1050007257號教師考核通知書）均撤銷。」嗣於106年7月25日本院行言詞辯論程序時，變更訴之聲明為：「⑴申訴評議決定及原處分（被告105年6月20日屏中人字第1050004705號函及105年9月30日屏中人字第1050007257號教師考核通知書）均撤銷；⑵被告應依原告104年12月3日公傷報告書之申請，依行為時教師請假規則第4條第1項第6款規定，將104年10月19日至104年10月23日計5日、104年10月26日至104年11月13日計15日、104年11月16日至104年12月11日計20日病假改為公假之行政處分。」查原告起訴狀所載訴之聲明就被告105年6月20日函部分固僅有撤銷聲明，惟原告依行為時教師請假規則第4條規定，申請變更病假為公假經被告否准，並循訴願前置程序後提起本訴，是此部分聲明應改為課予義務訴訟聲明，始為完足聲明，依前開說明，尚不生訴之追加問題。
二、事實概要︰原告原係被告專任教師（105年8月1日退休），於104年10月15日下午4時29分許，下班途中發生車禍，致原告在家休養44日，前向被告申請104年10月19日至104年10月23日計5日、104年10月26日至104年11月13日計15日、104年11月16日至104年12月11日計20日病假，經核准在案。嗣於104年12月3日原告向被告申請變更原請之病假為公假療傷，被告以前揭車禍肇事原因係經臺灣屏東地方法院（下稱屏東地院）作成調解筆錄，法院未就該車禍事件發生當時之交通事故主要肇事責任歸屬，非可歸責於原告予以判決為由，以105年6月20日屏中人字第1050004705號函（下稱105年6月20日函）通知原告否准公假療養之申請。被告另於105年8月15日召開104學年度第1次教師成績考核委員會（下稱考核會），決議依公立高級中等以下學校教師成績考核辦法（下稱教師考核辦法）第20條規定，通知原告陳述意見，嗣於105年8月26日召開104學年度第2次考核會，決議就原告104學年度成績考核考列為教師考核辦法第4條第1項第3款，並以105年9月1日屏中人字第1050005962號函報經教育部以105年9月26日臺教授國字第1050110236號函核定在案，被告即以105年9月30日屏中人字第1050007257號教師成績考核通知書通知原告，原告不服前揭被告105年6月20日函不同意公假療傷及104學年度成績考核結果，提起申訴，遭評議駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）被告105年6月20日函否准原告公傷假乃依據銓敘部92年4月9日部法二字第0922232687號函，該函主要解釋公務人員請假規則第4條，惟原告身分為老師，亦未兼行政職，無公務人員休假天數，被告以公務人員請假規則來審核，而不適用「教師請假規則」相關函釋，適用法令明顯錯誤。教育部雖常參考銓敘部函後再以本身名義發函，惟未轉化為教育部函前，被告逕以銓敘部函來否准老師公傷假申請，明顯適用法令錯誤。此參教育部85年12月31日台（85）人字第00000000號及96年9月26日台人（二）字第0960146066號函皆為援用銓敘部函，最後一點各列「學校教職員辦公往返途中死亡因公撫卹案件比照辦理」、「教育人員類此情況亦比照辦理」，即證明尚須以教育部函名義，才能對教師產生效力，而非直接適用銓敘部函。而依教育部99年4月1日臺人㈡字第0990051612號函：「查教師請假規則第4條第1項第6款規定略以，教師因執行職務或上下班途中發生危險以致傷病，必須休養或療治，其期間在2年以內者，給予公假，其期間由學校視實際需要定之。爰教師因公傷病，如由公立醫療機構或全民健保特約醫院出具之診斷證明書，證明傷病確屬因執行職務或上下班途中發生危險而致，其間確有因果關係，得由學校校長視實際情形酌給公傷假，合先敘明。」此為目前教育部規範公傷假函，僅規範上下途中發生危險，不須有「交通事故歸責要素」，被告未適用教育部函，而適用銓敘部函，適用法令明顯錯誤。
（二）依銓敘部88年6月23日88臺法二字第0000000號函釋，申請公傷假尚無規定「歸責因素」，為何銓敘部92年4月9日部法二字第0922232687號函有「歸責因素」規定，乃因此函「無照駕駛」屬公務人員撫卹法認定「重大違規交通事故」，原則上不可以認定因公，惟放寬採「歸責因素」可酌給公傷假。依上揭銓敘部88年函釋，闡明因公受傷認定乃援用公務人員撫卹法因公死亡之認定。蓋因公受傷與因公死亡，在「因公」之要件認定上，宜以一致，例如公務人員出差，同一事故，有人死亡，有人受傷，若二者「因公」認定不一致，尚有未妥。因公死亡規範在公務人員撫卹法第5條，意外死亡為第4條，若對公務人員有同法施行細則第12條6種重大交通違規情事，不以因公死亡撫卹，僅用第4條意外死亡給付撫卹金額，故二者差別在於公務人員是否有施行細則中6種重大交通違規情事。同理，於因公受傷申請公傷假，其因公之認定是否要比照公務人員撫卹法規定，乃主管機關銓敘部之權責。對於重大違規屬細則中6種重大交通違規「無照駕駛」是否給予因公受傷？銓敘部92年4月9日部法二字第0922232687號函對「無照駕駛」之違規行為，若比照上揭公務人員撫卹法因公死亡規定，即應解釋不符合因公，惟因公死亡考量撫卹金額給付較大，審核較嚴謹，惟因公受傷之公傷假，給付金額較少，銓敘部授權各公務機關，雖屬「無照駕駛」（屬公務人員撫卹法施行細則第12條重大違規行為）主管得因過失比例得酌給，此屬對因公受傷「放寬」作法。原告非屬重大違規行為，適用銓敘部92年4月9日部法二字第0922232687號函，尚屬有誤。
（三）原告為騎自行車上下班，因對造侵權行為人開車突手機響，切入慢車道臨停（車未熄火），原告來不及反應，而遭撞傷，在車輛鑑定會僅2分鐘說明，原告僅說不知前面有車而自行撞他方，來不及論述對方臨切入慢車道，車輛鑑定會鑑定對造無過失，惟事後於法院調解庭，真相大白後，對方願支付新臺幣10,000元，雙方財產損失相當不另賠償。故原告僅違反道路交通安全規則第124條第5項：「未注意車前狀況，並採取之安全措施」，並未違反道路交通管理處罰條例，尚無任何違規裁罰，無公務人員撫卹法施行細則第12條6種重大交通違規情事，此種交通事故情節。若屬因公死亡案件，即符合因公。在「舉重明輕」下，審核較嚴格之因公死亡都能符合因公，審核較寬鬆因公受傷卻不能符合，顯有不合理。
（四）原告實屬下班途中發生車禍依「道路交通事故當事人住址資料申請書」及「交通部公路總局屏澎區車輛行車事故鑑定會鑑定意見書」，本件發生事故時間為104年10月15日16時29分，原告於16時10分離校後，事故發生點約至家一半距離，原告騎自行車上下班近10年，因騎省道，上班約30分鐘到校，下班4點至5點車子不算多，不到半小時就到家，事故發生時間為16時29分，在合理範圍。
（五）被告主張16時20分至17時10分為課業輔導課，依「高級中等學校課業輔導實施要點」：「二、課業輔導係提供學生課業複習、加深加廣課程之學習活動，由學生自由參加。……五、學校於學期中辦理之課業輔導，應安排於每日正式課程之後，……十、（一）教師鐘點費：不得低於所收費用總額百分之八十」，課業輔導乃學生自由參加課程，於學校正式課程結束，另行收費之輔導課。原告104年度課程表，於星期一、三及五有輔導課，皆配合學校於上完輔導課後17時10分才離校，而本件交通事故發生當天為104年10月15日（星期四），為學校第一次期中考，原告監考至16時10分，當天原告無輔導課，因正式課程已結束，原告於監考結束16時10分離校符合規定。又原告於7時10分前到校，除了整理上課教材外，亦於學生早自習時間（7時30分），解惑相關問題，中午除用餐外，亦在辦公室處理學校事務（例如設計教材、出小考及段考題目、改考卷等），休息時間並不多，原告待學校至4時10分才離校，出勤時間早超過8小時，亦從未主張要加班費。而依被告訂定出勤管理要點第3點：「教師每週出勤時數以每日出勤8小時，每週出勤40小時為原則」尚無明文規定採上午4小時8至12時、下午4小時13時10分至17時10分，原告於出勤滿8小時後，於16時10分後離校，符合出勤規定。
退步言，目前沒有輔導課，老師亦於16時10分離校，此為被告長久以來差勤管理，人事單位若認為應採上午4小時8至12時、下午4小時13時10分至17時10分，即須修改學校出勤管理要點，或補充函令讓所有老師知曉，而非為本訴訟時，改變出勤管理計算方式，原告信賴學校目前差勤管理，有信賴利益存在。
（六）被告105年6月20日函否准原告公傷假乃因無法釐清肇責歸屬，此乃依據銓敘部92年4月9日部法二字第0922232687號函釋，而上開銓敘部92年4月9日函釋業經銓敘部106年2月24日部法二字第10641978311號令廢止，並明釋：「公務人員於上下班途中發生交通事故，無公務人員撫卹法施行細則第12條所定交通違規情事，得由服務機關覈實核給公假」。被告以公務人員之函釋而非教育部函釋為判斷依據來否准原告，已屬嚴重瑕疵，且銓敘部92年函釋亦被廢止，原行政處分難謂適法，應予以撤銷。
（七）原告輔佐人郭仁義於收受教育部評議書後，打電話至教育部法制處討論案情，其承辦人張綺心小姐表示，公傷假過失比例教育部尚無相類似函釋（即銓敘部92年函釋），惟其聯絡教育部發函釋單位，若銓敘部有公傷假函釋，一般教育部亦會發函比照適用，故才會駁回申請人。又92年銓敘部函釋個案背景乃「無照駕駛」，若屬因公死亡，公務人員為「無照駕駛」，依撫卹法施行細則，即屬重大交通違規，即不符合因公死亡，而對「無照駕駛」因公受傷，銓敘部92年函釋屬「放寬」可「裁量」酌給公傷假，教育部法制處承辦人員才恍然大悟，確與公務人員撫卹法有關，況依銓敘部106年2月24日部法二字第10641978311號函，益證本件與公務人員撫卹法施行細則第12條有關，足見教育部中央教師申訴評議會誤解內容。另被告以刑法適用行為時法律，其適用法律亦嚴重錯誤等情。並聲明求為判決⑴申訴評議決定及原處分（被告105年6月20日函及105年9月30日屏中人字第1050007257號教師考核通知書）均撤銷；⑵被告應依原告104年12月3日公傷報告書之申請，依行為時教師請假規則第4條第1項第6款規定，將104年10月19日至104年10月23日計5日、104年10月26日至104年11月13日計15日、104年11月16日至104年12月11日計20日病假改為公假之行政處分。
四、被告則以︰
（一）在公假療傷部分，依公路法第67條規定，交通事故肇事責任以車輛行車事故鑑定委員會所鑑定之結果或法院判決為最終之確定，被告依教師法第18條之1、銓敘部87年9月23日10台法二字第0000000號函、88年6月23日88台法二字第0000000號函、92年4月9日部法二字第0922232637號書函、教育部95年10月11日台人（二）字第0950144758號書函、教育部中部辦公室（現為教育部國民及學前教育署）、95年8月17日教中（人）字第0950515699號書函及被告出勤差假管理要點第3點之規定，覈實考量原告於鑑定、鑑定覆議會及法院訴訟之相關資料，認原告於本件車禍事故之發生應負有責任，故否准原告公假療傷之申請，以避免公假之執行偏差及趨於浮濫，於法實屬有據。被告105年6月20日函既已否准原告公假療傷之申請，是以原告104學年度確有「事病假超過28日」、「因病已達延長病假」之情事，爰此，依教師考核辦法之規定，考列其104學年度教師成績考核為第4條第1項第3款，認事用法並無違誤。
（二）教育部中央教師申訴評議委員會，105年12月19日召開第12屆第34次會議時，除有主管機關代表外，亦邀請教育部法制處之專家列席。教師申訴評議委員會組織及評議準則為保護教師權益，將此種認定委由不同成員組成之申訴評議委員會決議，已具體考量避免因任何個人好惡率爾侵害教師之合法正當權益，此乃立法者之明確意旨。原告連續3次，曾於105年6月29日向教育部提起申訴、105年8月19日第1次補充狀及105年9月25日第2次補充狀，所指「被告適用法令錯誤」部分，亦獲得評議會委員之決議認定申訴為無理由，益證被告於法實屬有據。
（三）有關教師差勤管理「因公傷病」應如何給假疑義事，主管教育機關係參照採用銓敘部歷來之相關函釋，並由教育部人事處蒐集編印成「教育人事法規及釋例彙編」並下交所屬機關學校於審理此類情事個案時，以遵循憑辦之依據。茲略舉與本件相關之函釋，如銓敘部84年3月14日84台中法四字第0000000號、85年6月24日臺中法二字第0000000號、85年7月22日85台中法二字第0000000號、86年5月3日86台法二字第0000000號、87年9月10日87台法二字第0000000號、88年6月23日88台法二字第0000000號等。又教育部95年10月11日台人（二）字第0950144758號書函略以：
「……三、另查銓敘部92年4月9日部法二字第0922232637號書函略以，有關公務人員請假規則第4條第5款規定之因公受傷病情況歸類為因執行職務或上下班途中發生危險以致「意外受傷」或「猝發疾病」2種，亦即『因公傷病』之構成要件，其一、需因執行職務或上下班途中發生危險，其二、因而導致意外受傷或猝發疾病。基於公教一致，教師請假規則第4條第1項第6款規定之因公傷病亦參照上開函釋辦理。爰教師因工作負荷沉重而引發重大疾病或積勞成疾，除合於上開規定者外，尚不得核給公假……（餘略）。」依上開規定，顯見教育部已正式以其名義明定基於公教一致，教師請假規則第4條第1項第6款之因公傷病，亦參照銓敘部92年4月9日部法二字第0922232637號書函之函釋辦理，顯見被告是以教育部函釋規定，作為否准原告申請之法令依據，絕無以銓敘部公務人員請假規則來審核，而不適用教育部「教師請假規則」相關函釋，在適用法令上有誤之情事。
（四）教育部99年4月1日台人（二）字第0990051612號函：「有關銓敘部98年8月14日部法二字第0983093230號函所示，公務人員下班後於住所加班研擬業務計畫猝發疾病，得核給公假，俾利治療一案，教育人員類此案件比照辦理。」係就下班後於住所加班研擬業務計畫猝發疾病，得核給公假所為之解釋，其所涵攝之事實與本件原告依教師請假規則第4條第1項第6款規定，申請下班途中發生交通事故車禍，不須有「交通事故歸責要素」核給公假療傷之情形，截然不同。
（五）按屏東縣政府警察局104年12月30日屏警交字第10438327300號函說明，本件交通事故肇因初步分析，係依據「道路交通安全規則」第124條第5項規定「慢車行駛時，駕駛人應注意車前狀況及與他車行駛間隔，並隨時採取必要之安全措施。」惟對於雙方肇責之歸屬，仍應依「公路法」第67條所定車輛行車事故鑑定委員會鑑定之結果或法院之判決為最終之確定。本件經交通部公路總局屏澎區車輛行車事故鑑定會105年2月26日屏澎鑑字第1050000026號書函，鑑定：「申訴人騎乘腳踏自行車，未注意車前狀況，並隨時採取必要之安全措施，為『肇事因素』；張○○駕駛自用小客貨車，在前臨時停車，『無肇事因素』」。原告不服上開鑑定意見，復於105年3月3日敘明理由向交通部公路總局車輛行車事故鑑定覆議會，申請覆議；亦經該覆議會105年第17次會議105年3月30日室覆字第1050025673號函知鑑定「依警方調查跡證資料研議結論『照交通部公路總局屏澎區車輛行車事故鑑定會之鑑定意見』」原鑑定意見仍維持。綜上證明，原告在「下班途中」因未使用「適當交通方法」導致發生交通事故車禍，課其須負意外危險發生之責任，尚屬允妥。況公務人員撫卹法第4條意外死亡撫卹、第5條因公死亡撫卹、同法施行細則第12條等規定之態樣內容及涵攝之事實與本件原告依教師請假規則申請公假療傷之情形截然不同，主管教育機關係參照採用銓敘部相關函釋編印「教育人事法規及釋例彙編」，為所屬機關學校於審理此類情事個案時，遵循憑辦之依據，該彙編相關函釋及銓敘部92年4月9日函釋，均係認公務人員因上下班途中發生車禍核給公假，仍須以該車禍之發生不可歸責於該公務人員為要件。
（六）至銓敘部105年9月5日部法二字第10541421651號令係銓敘部就公務人員撫卹法因公死亡所為之釋示、銓敘部106年2月24日部法二字第10641978311號令係銓敘部就公務人員撫卹法施行細則第12條所為之釋示，該等令文涵攝之事實均與本件原告依教師請假規則申請公假療傷之情形，迥不相同。且上開銓敘部106年2月24日部法二字第10641978311號令規定，尚須送立法院，並自106年2月26日起生效適用。又按銓敘部92年4月9日部法二字第0922232637號書函（上班途中意外受傷）公務人員因上班途中發生車禍核給公假，仍須以該車禍之發生不可歸責於該公務人員為要件（目的在課以公務人員遵守道路交通安全規則之責任，以期減少車禍事件之發生）。惟以臺灣地區道路交通車多擁擠之現況，如該車禍經法院判決確定主要肇事責任非屬公務人員本人，縱有部分肇事責任，機關長官亦得酌情核給公假。準此，即是明定各機關學校在審理「公假療傷」申請案，仍須以「主要肇事責任非屬公務人員本人」「縱有部分肇事責任」「機關長官亦得酌情核給公假」之「肇責比例」做為審理之依據。另教育部評議決定亦認教師是否具有因公致傷病之事由，及究應核予多久之公假期間，皆由學校本權責依個案實際情形核實辦理，且肯認被告依前揭銓敘部函意旨，覈實考量原告於鑑定、鑑定覆議及法院訴訟之相關資料，認原告於本件車禍事故之發生應負有責任，否准原告公假療傷之申請，以避免公假之執行偏差及趨於浮濫，此為學校裁量範圍，足證被告在認事用法上，並無適用法令違誤之處。
（七）原告於105年8月1日退休。於104年8月1日起免兼行政職務，亦未受遴聘擔任導師，改為專任教師講授基礎化學1門課，104年10月15日至16日係被告104學年度第1學期第1次期中段考，第1節考試自8時30分至9時40分，求證相關單位，只說明學生如有課業上問題，應該會在考試前完成提問及尋求解惑。又被告104年6月30日校務會議紀錄記載，人事單位曾利用103學年度第2學期之期末校務會議中宣導教育部97年2月13日以教中（人）字第0970501454號函規定各國立高中職校：「教師出勤時數，請比照『公務人員週休二日實施辦法』，每日出勤8小時、每週出勤40小時。」並加強宣導轉知同仁在規定之辦公時間內，教職員工如欲外出處理私事，均應依規定辦理請假手續。且依教師請假規則第13條第1項及第15條規定，教師請假應經學校（校長）核准始得離開，否則以曠職論，以提醒同仁知照配合。再者，被告專任教師之出勤時數係比照公務人員週休二日實施辦法，每日出勤8小時、每週出勤40小時，被告就會配合學生每日課表之起迄時間做為計算之基準，而被告亦未對專任教師之出勤起迄時間訂有任何補充規定：「專任教師於學生課業評量日，第四節結束（16時10分），因無輔導授課得離校」，原告主張其16時10分離校不無可議之處？被告對原告於104年10月15日16時10分離校情形，未課處曠職，只於105年1月20日104學年度第1學期期末校務會議及105年6月30日104學年度第2學期校務會議，連續2次加強宣導有關教職員工出勤及申請核給公假療傷之相關規定；並宣導請假案如發現有虛偽情事者，原核給之公傷假，應改依規定以曠職論處，並追究行政或刑事責任。
（八）依「教師申訴評議委員會組織及評議準則」第5條第1項、第31條第1項、第32條規定不論教育部法制處於會議前以何種方式進行簽會辦程序或報告案件，此乃屬內部之前置作業運作方式，均與教育部評議決定之合法性與正當性無涉，爰此教育部中央教師申訴評議委員會並無「接觸原告第1手資料僅有法制處及主審委員，而最重要者為法制處最先簽之意見，其常會影響主審委員看法」誤解內容之情形。且教育部法制處承辦人之有關論述與本件被告否准原告公假療傷之申請，並無相關。本件原告於104年10月15日發生交通事故車禍，於104年12月3日始申請病假改以公假療傷，學校衡酌相關事證後，拒絕同意原告公假療傷之申請，此乃學校監督管理權責，覈實就實際情形核予教師所應適用之假別，為學校之判斷餘地，此乃教師請假規則授權學校核假與否之權限，於法洵屬有據。教育部中央教師申訴評議委員會肯認適用銓敘部92年4月9日部法二字第0922232637號書函及教育部95年10月11日台人（二）字第0950144758號書函規定，此為學校裁量範圍，於法有據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有原告104年請假紀錄、公傷假報告單、屏東縣政府警察局交通隊道路交通事故當事人登記聯單、被告105年6月20日函、105年8月26日104學年度考核會第2次會議記錄、105年9月30日屏中人字第1050007257號教師成績考核通知書及教育部105年9月26日臺教授國字第1050110236號函等附原處分卷可稽，應堪認定。原告於下班途中發生車禍致傷病，是否符合核給公假之條件？被告不同意原告公假療傷，且將原告104學年度成績考列教師考核辦法第4條第1項第3款，有無違誤？本院查：
（一）按高級中等教育法第33條及國民教育法第18條第2項規定授權訂定之教師考核辦法第4條第1項規定：「教師之年終成績考核，應按其教學、訓輔、服務、品德生活及處理行政等情形，依下列規定辦理：一、在同一學年度內合於下列條件者，除晉本薪或年功薪1級外，並給與1個月薪給總額之1次獎金，已支年功薪最高級者，給與2個月薪給總額之1次獎金：（一）按課表上課，教法優良，進度適宜，成績卓著。（二）訓輔工作得法，效果良好。（三）服務熱誠，對校務能切實配合。（四）事病假併計在14日以下，並依照規定補課或請人代課。（五）品德生活良好能為學生表率。（六）專心服務，未違反主管教育行政機關有關兼課兼職規定。（七）按時上下課，無曠課、曠職紀錄。（八）未受任何刑事、懲戒處分及行政懲處。但受行政懲處而於同一學年度經獎懲相抵者，不在此限。二、在同一學年度內合於下列條件者，除晉本薪或年功薪1級外，並給與半個月薪給總額之1次獎金，已支年功薪最高級者，給與1個半月薪給總額之1次獎金：（一）教學認真，進度適宜。（二）對訓輔工作能負責盡職。（三）對校務之配合尚能符合要求。（四）事病假併計超過14日，未逾28日，或因重病住院致病假連續超過28日而未達延長病假，並依照規定補課或請人代課。（五）品德生活考核無不良紀錄。三、在同一學年度內有下列情形之一者，留支原薪：（一）教學成績平常，勉能符合要求。（二）曠課超過2節或曠職累計超過2小時。（三）事、病假期間，未依照規定補課或請人代課。（四）未經校長同意，擅自在外兼課兼職。（五）品德生活較差，情節尚非重大。（六）因病已達延長病假。（七）事病假超過28日。」準此，教師之年終成績考核，應就其整學年教學、訓輔、服務、品德生活及處理行政等實際情形，綜合評定其考核成績；且教師須具備該條第1項第1款或第2款所列各目之條件者，其成績始得考列各該款所規定之獎勵，否則僅能依其實際情形考列第4條第1項第3款所規定之留支原薪。教育部100年9月1日臺人（二）字第1000149931號函說明欄略以：「二、查教師之成績考核係依『公立高級中等以下學校教師成績考核辦法』第4條規定，按其教學、訓輔、服務、品德生活及處理行政等情形覈實辦理考核，其中考列第4條第1項第1款、第4條第1項第2款，必須全部符合第4條第1項第1款、第2款各目所列之條件；若違反其中1目，即不得考列該款；考列第4條第1項第3款，則僅須具有第4條第1項第3款其中1目，即可考列該款，合先敘明。」為主管機關教育部本於職權所作成之解釋性行政規則，符合上開法令規定意旨，且未增加法律所無之限制，自可予以援用。
（二）司法院釋字第736號解釋理由書略以：「憲法第16條保障人民訴訟權，係指人民於其權利或法律上利益遭受侵害時，有請求法院救濟之權利。基於有權利即有救濟之憲法原則，人民權利或法律上利益遭受侵害時，必須給予向法院提起訴訟，請求依正當法律程序公平審判，以獲及時有效救濟之機會，不得僅因身分或職業之不同即予以限制（本院釋字第430號、第653號解釋參照）。教師法第33條規定：『教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。』僅係規定教師權利或法律上利益受侵害時之救濟途徑，並未限制公立學校教師提起行政訴訟之權利，與憲法第16條保障人民訴訟權之意旨尚無違背。教師因學校具體措施（諸如曠職登記、扣薪、年終成績考核留支原薪、教師評量等）認其權利或法律上利益受侵害時，自得如一般人民依行政訴訟法或民事訴訟法等有關規定，向法院請求救濟，始符合有權利即有救濟之憲法原則。至受理此類事件之法院，對於學校本於專業及對事實真象之熟知所為之判斷，應予以適度之尊重，自屬當然（本院釋字第382號、第684號解釋參照）。」前揭對教師法第33條之合憲性解釋，實際上係將教師放回一般人民的位置，亦即不論學校所為行為是否單純管理措施，不可逕自比照公務員而不受理教師提起之行政訴訟，即教師之行政救濟與公務人員分流，教師之訴訟權不再因司法解釋而受到公務員所屬機關內部懲處性質之牽累。準此，教師因學校一切具體措施，受有權利或法律上利益侵害，如有不服，自得提起行政訴訟。本件原告104學年度成績考核考列為教師考核辦法第4條第1項第3款，發生「留支原薪」之法律效果，當然對教師之晉敘薪級權益有所影響；另被告不同意原告將原請之病假40日改為公假，依教師考核辦法第4條第1項第1款第4目規定，將喪失考列為同辦法第4條第1項第1款「除晉本薪或年功薪1級外，並給與1個月薪給總額之1次獎金，已支年功薪最高級者，給與2個月薪給總額之1次獎金」之資格，則依前揭司法院釋字第736號解釋教師有權利即有救濟之意旨，應准予原告提起行政訴訟救濟。
（三）第按「公立學校聘任之教師係基於聘約關係，擔任教學研究工作，與文武職公務員執行法令所定職務，服從長官監督之情形有所不同，故聘任之教師應不屬於公務員服務法第24條所稱之公務員。」為司法院釋字第308號解釋理由書所明示。此即說明教師與公務人員間互有身分、資格及適用法律關係之差異。蓋以公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關之地位，而公立學校聘用教師從事學術研究、教育工作，固具有公法法律關係之性質。惟教師從事學術研究或教育工作，其與學校間之聘任關係及其工作內涵有別於一般公務人員，是不論其聘任、權利義務、待遇、進修與研究、退休、撫卹、離職、資遣等，均以教師法及其相關法規為依據，足見，教師之人事制度係與公務人員分流，脫逸一般公務員所適用之人事法規。又依司法院釋字第736號解釋理由書，教師之訴訟權係與公務人員區隔，不再受司法院關於公務人員因身分而受處分，得否提起行政訴訟解釋之拘束，亦可見教師與其所服務學校間之身分關係與公務人員並不相同，尚難比照一般公務員所適用之人事法規及其相關解釋。抑且，公務人員人事法規之主管機關為銓敘部或行政院人事行政總處，公務人員給予公假係依據公務員服務法第12條授權訂定之公務人員請假規則第4條規定辦理，而教師人事法規之主管機關為教育部，教師給予公假係依據教師法第18條之1第2項授權訂定之行為時教師請假規則第4條辦理，教師與公務人員人事制度之主管機關及適用法規既均不相同，則銓敘部對於公務人員給予公假之解釋，尚難逕予適用於教師（教育部95年10月11日台人（二）字第0950144758號函稱基於公教一致，教師請假規則關於上下班途中因公受傷，得逕參照銓敘部函釋辦理等語，與前揭規範意旨不符，本院不予援用）。況按銓敘部92年4月9日部法二字第0922232687號函雖謂：「……二、公務人員因上班途中發生車禍核給公假，仍須以該車禍之發生不可歸責於該公務人員為要件。上開規定之原旨，乃係在課以公務人員於奉派公差或上下班途中，自行駕車或行路須遵守道路交通安全規則之責任，以期減少車禍事件之發生，其規定之原旨，尚屬允妥。三、惟以臺灣地區道路交通車多擁擠之現況，……該部同意公務人員於奉派公差或上下班途中車禍受傷，如該車禍經法院判決確定主要肇事責任非屬公務人員本人，縱有部分肇事責任，機關長官亦得酌情核給公假。又如該車禍事件未進入訴訟程序（自行和解），而無法院判決書作為認定是否給假之依據時，亦可參酌警察機關製作之交通事故調查報告或其他足資證明之文件資料，依據上開原則，由機關長官依權責就個案予以核實認定。……員工因下班途中無照駕駛，發生車禍受傷，……以『無照駕駛』即已違反道路交通安全規則，宜由機關首長依上開規定本於權責衡酌事實核假。」等語，是以上開函釋係公務人員人事法規主管機關即銓敘部針對公務人員請假規則第4條第5款規定，解釋公務人員給予公假之要件，自不得將前揭函釋逕對非公務人員之教師比照適用。更無論本件原告係提起課予義務訴訟，其判斷基準時點，理以事實審言詞辯論終結時之事實及法律狀態為準（最高行政法院100年度判字第1924號判決要旨參照），今銓敘部於本院審理中發布106年2月24日部法二字第10641978311號令謂：「
一、公務人員於上下班途中發生交通事故，無公務人員撫卹法施行細則第12條所定交通違規情事，得由服務機關覈實核給公假；所稱上下班途中之認定，依同細則第10條相關規定認定之。」並停止適用銓敘部88年6月23日88臺法二字第0000000號及92年4月9日部法二字第0922232687號函（本院卷第391至393頁），則於本院言詞辯論終結前（106年7月25日辯論終結），被告原處分所據以適用之前揭銓敘部92年4月9日函釋亦已停止適用，乃被告不僅將原告比照公務人員處理，復逕自適用業已廢止之前揭銓敘部92年4月9日函釋，認為教師因上下班途中發生車禍核給公假，須以該車禍之發生不可歸責於該教師或主要肇事責任非屬教師本人為要件，因而否准原告公假療傷之申請，則其適用法規已有明顯之違誤。
（四）又按法律之解釋受法律文字含義可能性之限制，如有關之法律規定已竭盡一般解釋方法，以最大之文字含義理解，仍未包含依該法律目的原應適用之生活事實，或以最小之文字含義理解，仍未包含依該法律目的原不應適用之生活事實，則產生應否以及如何擴張或縮減法律之問題。例如立法者根據特定之立法計畫，制定法律以實現特定之法律目的，若其所制定之法律構成要件過廣，依其最狹之文義理解，亦仍包含按法律目的所不應規範之事項，則欠缺應有之限制規定，產生「隱藏之漏洞」。在法學方法上，法律之「隱藏漏洞」，得以法律之「目的論縮減」填補之（學者陳敏著，行政法總論7版，第147至150頁）。今按教師法第18條之1第2項授權訂定之行為時教師請假規則第4條第1項第6款規定：「教師有下列各款情事之一者，給予公假。其期間由學校視實際需要定之：……六、因執行職務或上下班途中發生危險以致傷病，必須休養或療治，其期間在2年以內。」而所謂危險者，係指足以發生損害之客觀狀態。不論是出於天然災變（如地震、洪水、颱風或火災等）、動物（如毒蛇猛獸等）、或人力事故（如戰亂、匪禍等），均非所問；易言之，只要是一切足以發生危害災難之危險，不問其存在於避難人或他人，均包括在內（學者邱聰智著，民法總則下，2011年6月，第521頁；學者洪遜欣亦同此見解，參中國民法總則，86年10月，第684頁）。由是觀之，行為時教師請假規則第4條第1項第6款僅就因公致傷病之客觀狀態予以規範，而未就請假教師致傷之主觀行為責任給予任何定義或描述。雖教育部99年4月1日台人（二）字第0990051612號函略謂：「教師請假規則第4條第1項第6款規定略以，教師因執行職務或上下班途中發生危險以致傷病，必須休養或療治，其期間在2年以內者，給予公假，其期間由學校視實際需要定之。爰教師因公傷病，如由公立醫療機構或全民健保特約醫院出具之診斷證明書，證明傷病確屬因執行職務或上下班途中發生危險而致，其間確有因果關係，得由學校校長視實際情形酌給公傷假。」等語，亦僅就危險所致之傷病證明及其因果關係予以補充，但仍未就請假教師之主觀責任附加任何限制，則就行為時教師請假規則第4條第1項第6款規定以最小之文字含義理解，其雖未明文規範請假教師致傷之主觀責任，惟倘不論請假教師主觀責任為何，均與因戮力從公於執行職務之際猝發疾病情形等量齊觀，顯非法規制定之本意，自應依立法意旨採目的性限縮解釋。是危險之發生如係請假教師故意行為所致，因欠缺正當性，當然應排除於請領公傷假之列，此外，請假教師發生危險如係因重大違規行為所導致，例如酒駕或以危險方式駕駛車輛等，不論出於故意或過失，因具有高度可非難性，自亦不能令其享受公假及比照在職人員之待遇，而對兢兢業業實際在職人員形成不公平之處置。綜此，行為時教師請假規則第4條第1項第6款所稱「發生危險以致傷病」者，應將故意或重大違規行為不論故意或過失所致者，排除於請領公假之列。
（五）經查，原告104年間係被告之專任教師，適於104年10月15日下午4時10分於被告第一次期中考監考結束後，即行騎自行車離開被告學校返家，並沿屏東市龍華里臺27線北往南方向（即復興南路往萬丹方向）行駛，行經臺27線61.1公里處時，於同日下午4時29分許，與同向在前臨時停車，由第三人張敬勇所駕駛之自用小客貨車發生碰撞肇事，其中原告自行車車頭毀損、車把手、車架斷裂，原告身體並受有頭部外傷、頸部挫傷併第7頸椎及第1胸椎棘突骨折、右肩挫傷；第三人張敬勇則是自小客貨車車後尾板金凹陷、後擋風玻璃破碎，但並無身體受傷。事故之初屏東縣政府警察局初步分析為原告有未注意車前狀況之過失（道路交通安全規則第124條第5項），第三人張敬勇亦有在顯有妨礙他車通行處所停車，因而肇事致人受傷之過失（道路交通管理處罰條例第56條第1項第5款、第61條第3項、道路交通安全規則第112條第1項第9款）。俟原告聲請事故鑑定，經交通部公路總局屏澎區車輛行車事故鑑定會（下稱屏澎區鑑定會）鑑定意見記載：「肇事分析：一、駕駛行為：（一）林勝利（即原告）騎乘腳踏自行車，未注意車前狀況，並未隨時採取必要之安全措施，致與同向在前臨時停車，由張敬勇所駕駛自用小客貨車發生碰撞。……柒、鑑定意見：一、林勝利騎乘腳踏自行車，未注意車前狀況，並未隨時採取必要之安全措施，為肇事原因。二、張敬勇駕駛自用小客貨車，在前臨時停車，無肇事因素。」等語。惟原告不服前揭鑑定結果提起鑑定覆議，經交通部公路總局車輛行車事故鑑定覆議會（下稱鑑定覆議會）105年3月30日室覆字第1050025673號函復原告略以：「經本會105年第17次（3月25日）會議依警方調查跡證資料研議結論，照交通部公路總局屏澎區車輛行車事故鑑定會之鑑定意見……」等語。原告仍不服，乃於105年4月12日向屏東地院提起損害賠償之民事訴訟，主張前揭事故主要係因可歸責於第三人張敬勇之事由（過失比例3分之2）所致，訴請第三人張敬勇應賠償原告醫療費用、自行車維修費用、精神慰撫金等損害共計95,924元（即全部損害金額143,887元之3分之2）及其法定遲延利息，嗣經屏東地院於105年5月24日以105年度屏小移調字第13號成立調解，並作成調解筆錄略以：「相對人（即第三人張敬勇）願給付聲請人（即原告）新臺幣壹萬元（不含汽車強制責任險），給付方法：當庭一次給付完畢……二、聲請人其餘請求拋棄……以上調解筆錄經當庭朗讀並給閱認無異議簽名……」等語。而原告於上開車禍事故後，於104年間先後向被告申請104年10月19日至10月23日計5日、10月26日至11月13日計15日、11月16日至12月11日計20日，總計達40日病假日數，並經被告核准在案。爾後原告前揭核准病假以後，復於104年12月3日始向被告申請就前揭病假轉換為公傷假等事實，為兩造所是認，並有兩造分別提出之屏澎區鑑定會105年2月26日鑑字第1050000026號書函（含鑑定意見書）、鑑定覆議會105年3月30日室覆字第1050025673號函、原告民事起訴狀、屏東縣政府警察局交通隊道路交通事故當事人登記聯單、屏東縣政府警察局道路交通事故初步分析研判表、肇事現場略圖、茂隆骨科醫院診斷證明書、屏東縣政府警察局道路交通事故照片黏貼紀0000000000000000000000號調解筆錄、原告請假申請書、原告公傷假報告書等文件在卷可證（見本院卷第69至155、319至327頁；原處分卷第21至28、124頁），復經本院依職權調取屏東地院上開民事卷全卷核閱屬實，則此等事實堪信為真實。
（六）次查，原告於警訊時陳稱：「我騎乘腳踏車沿復興南路二段機車道靠右由北向南行駛，當時我未注意前方自小客貨車ZJ-9108號剛好停在機車道及路緣所在的地方，等我發現前方有部自小客貨車時，我反應不及就直接碰撞自小客貨車後面擋風玻璃，對方自小客貨車停在事故位置，當時沒有開警示燈，等我靠近要撞上去時，我才發現有部自小客貨車停在事故位置，距離前方約3公尺遠，當時我有嚇到，但我反應不及直接撞上，最初撞擊部位，我是腳踏車車頭，對方自小客貨車後面的擋風玻璃，車架斷裂，車把手也是斷裂，我應注意前方但未注意到，對方有占用到機車道，當時天氣陰天且那部自小客貨車是銀色，剛好和路面顏色又很相近，我經常走那一段路，且那段路也沒有岔路，很少有車子會停在那裡，所以我就放心的騎車，行車速度20公里上下。」等語（見本院卷第321至323頁），而原告民事起訴狀亦稱：「原告原本可隨時注意車前狀況，惟當日下午，前方刺眼，對於一般人而言，無法持續看著前方，原告時速約20-30公里……」等語（見本院卷第73頁）；至第三人張敬勇則於警訊時稱：「我駕駛自小客貨車ZJ-9108號沿復興南路二段外側車道由北向南直行行駛，因後來我手機鈴響，我就將我自小客貨車沿復興南路二段路緣停放，車子尚未熄火，我人在車上講電話約有2-3分鐘之久，腳踏車撞上我的車子而肇事，我有使用右邊方向燈，且車子還沒熄火，我沒有使用警示燈，對方速度很快直接碰撞我自小客貨車後面擋風玻璃，對方腳踏車車頭、我自小客貨車後面擋風玻璃碎裂，後面板金凹陷，我是靠路邊停車講電話，行車速度0，我自小客貨車被撞後，因我擔心對方會卡在我車子底下，所以我只好稍微往前移動一點點，對方腳踏車我有幫他移動，因為腳踏車有壓到對方的腳。」等語（見本院卷第323頁）；而觀諸屏東縣政府警察局拍攝之交通事故照片，第三人張敬勇駕駛之ZJ-9108號自小客貨車有4分之3以上車身係停放在路緣線以外，僅左側車輪占用小部分機車道，原告之腳踏車係倒放在上開自小客貨車之正後方，也都在路緣線之外，第三人張敬勇駕駛之ZJ-9108號自小客貨車後方擋風玻璃全碎，其後方板金凹陷位置為正後方車牌懸掛處之上方橫條偏左之位置，但未損及左側車燈及其燈罩等處（見原處分卷第25至28頁），則從雙方警訊陳述、車損現狀及車輛停放位置綜合觀察，原告應係以腳踏車車頭撞擊第三人張敬勇已停放在路緣線以外之後車尾擋風玻璃及正後方偏左之板金處，因該自小客貨車左後側車燈及燈罩均無破損痕跡，顯見原告當時係行駛於路緣線以外，且撞擊地點也就位在路緣線之外。是縱第三人張敬勇駕駛之自小客貨車有小部分車身占用機車道，但撞擊地點並非位在機車道上，則其雖有道路交通管理處罰條例第56條第1項第5款、道路交通安全規則第112條第1項第9款規定之違反，但並無因而肇事致人受傷之情事，是第三人張敬勇前揭交通違規行為，即與本件車禍事故肇事責任無涉；反觀，原告刻正行駛於返家路段，且其因騎乘自行車而遵守規則均行駛於路緣線之外，惟參諸原告於警訊時自承因熟悉該路段，自認無車輛停放路旁，遂放心行駛，又因該自小客貨車與路面顏色相近而難以注意，待至與該自小客貨車相距3公尺時始發現該車，但因距離太近已無法煞停，加以嚇到反應不及而直接撞擊該車車後擋風玻璃處，可見原告當時因自認熟捻路況而有未注意車前狀況之疏失，是以上開車禍事故之發生固係可歸責於原告之行為所致，然原告並非出於故意，且其違規情節亦非重大違規事件，揆諸前揭說明，原告仍得依行為時教師請假規則第4條第1項第6款規定，就其於下班途中因其過失行為所生車禍事故以致傷病結果，向被告申領公假待遇。乃被告先以鑑定機關肯認原告應就車禍事故應負主要肇事責任，而其傷病又與該車禍事故具有相當因果關係，故依銓敘部前揭92年4月9日函釋意旨，尚不符合行為時教師請假規則第4條第1項第6款規定核給公假之要件，遂以105年6月20日函否准其將病假改為公假之申請，嗣後並經考核會決議，以105年9月30日教師成績考核通知書，通知原告104學年度成績考核考列為教師考核辦法第4條第1項第3款，自非適法。
六、綜上所述，被告以105年6月20日函否准原告將104年度病假改為公假之申請，繼之以原告當年事病假超過28日為由，經考核會決議後，以105年9月30日教師成績考核通知書，通知原告104學年度成績考核考列為教師考核辦法第4條第1項第3款留支原薪等情，已有適用法規之違誤，申訴評議決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷被告上開二處分，並請求被告應依原告104年12月3日公傷報告書之申請，依行為時教師請假規則第4條第1項第6款規定，將104年10月19日至104年10月23日計5日、104年10月26日至104年11月13日計15日、104年11月16日至104年12月11日計20日病假改為公假之行政處分，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，至原告是否非於下班時間返家，並非被告105年6月20日函否准原告請領公假之理由，被告亦未曾於訴願程序補充該項事由，此即與本件爭點無涉，另兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 8 月 8 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 張 季 芬法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 8 月 8 日
書記官 謝 廉 縈