高雄高等行政法院判決
106年度訴字第347號民國107年5月2日辯論終結原 告 永成物料有限公司代 表 人 蔡鎮州訴訟代理人 王炳人 律師被 告 嘉義縣政府代 表 人 張花冠訴訟代理人 柯凱譯
蔡孟謙謝順益上列當事人間工廠管理輔導法事件，原告不服經濟部中華民國106年6月23日經訴字第10606305740號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。事實及理由
一、爭訟概要︰原告前於民國101年11月13日依「未登記工廠補辦臨時工廠登記辦法」之規定，向被告申請補辦臨時工廠登記，經被告審核，以102年2月6日府經工商字第1019100130號函核准登記在案，核准登記之臨時工廠登記編號為T0000000號，廠址：嘉義縣○○鄉○○村000000000號（下稱系爭工廠），主要產品：087動物飼料配製業（動物用飼料油、渣），有效期間至106年6月2日止。嗣被告於104年7月28日派員至系爭工廠查訪，未見有加工製造情形，乃以104年8月5日府經工商字第1040140369號函知原告倘系爭工廠自被告查報停工日（即104年7月28日）起自行停工超過1年，將視同歇業，並依工廠管理輔導法第20條相關規定辦理。嗣被告再於105年7月29日及同年8月19日至系爭工廠查訪，現場仍無從事製造加工之情形，遂以105年9月9日府經工商字第1050169819號函請原告應依法申請歇業，且於同年10月17日以府經工商字第1050197892號函請原告陳述意見，經被告審酌其陳述內容與相關卷證資料，核認系爭工廠已自行停工超過1年，爰依工廠管理輔導法第20條第2項第1款規定，以105年11月1日府經工商字第1050203946號函廢止其臨時工廠登記之處分（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨：
⒈原告之系爭工廠，雖然從104年7月28日開始停工，但本件
是因為正義股份有限公司（下稱正義公司）違反食品安全衛生管理法案件而遭到波及，導致原告遭到臺灣嘉義地方法院檢察署（下稱嘉義地檢署）偵辦違反食品安全衛生管理法之刑事案件，而將上開系爭工廠內所有機具、生產設備、包含土地在內全部查扣住，該刑事案件雖經臺灣嘉義地方法院（下稱嘉義地院）103年度訴字第567號刑事判決在案，有該案刑事判決為證（本院卷第55頁）。
⒉又原告遭檢察官及法院查扣的證據資料所示（本院卷第63
頁-第109頁），其中責付保管單上面所載的永成油脂有限公司與原告均係由蔡鎮州所經營，營業的工廠即係在系爭工廠地址，兩公司皆為嘉義地院103年度訴字第567號（此為檢察官提起公訴後，由嘉義地院受理審理之刑事案號）之被告，因此，查封後責付保管之物品亦包含原告所有之工廠器具及物品在內。依據責付保管單上所載之內容及所附之現場查封封條照片，可知嘉義地檢署所查封之物品包含系爭廠區內之全部油槽、大貨車、油罐車、炸油槽、除油槽、鍋爐等全部廠房營運設備，另外系爭廠房所在地之土地（登記在負責人蔡鎮州名下）亦全部遭到嘉義地檢署查封登記，此有土地登記謄本為證（本院卷第111頁-第116頁）。況且，上開物品遭嘉義地檢署查封後，原告在刑事案件第二審審理時始先後在105年5月及7月具狀向臺灣高等法院臺南分院（下稱臺南高分院）聲請發還扣押物，但兩次聲請皆遭臺南高分院裁定駁回，拒絕發還扣押物，此有臺南高分院105年度聲字第364號刑事裁定、105年度聲字第521號刑事裁定為證，而臺南高分院104年度上訴字第718號刑事案件於107年3月15日宣判，其中永成油脂有限公司、原告獲判無罪，但由於公司負責人蔡鎮州及經理蔡耀鋐仍遭刑事法院認定其等有幫助正義公司犯罪為由，判處有罪，因此，蔡鎮州、蔡耀鋐2人目前已經針對臺南高分院104年度上訴字第718號判決提起上訴至最高法院。
⒊因此，原告雖然未遭到法院勒令停工，但是由於廠房、設
備、大貨車、器具及土地全部都遭到法院查扣住，換言之，亦即整個系爭工廠全部都被司法機關查扣住，試問，在整個系爭工廠都被查扣住而動彈不得的情況下，原告如何能在系爭工廠繼續營運使用，故司法機關的查扣處分實已讓原告在事實上完全無法營運使用，其實際上產生的效果與司法機關強制勒令停工之結果並無差異。再者，系爭廠房在未遭司法機關查扣前，每月都是有盈餘，都有賺錢，原告焉有可能會捨棄賺錢的廠房設備而故意停工不運作？原告無法繼續運作是很無奈的，是完全不可歸責於原告，此是因為全部的物品都遭到司法機關查扣，而且訴訟期間原告亦曾向法院請求發還扣押物，但都遭到法院拒絕，已如前述。因此，原告並非是自行停工或自願停工，完全不符合工廠管理輔導法第20條所謂「自行停工」之定義甚明；且原告絕非是故意或過失而不繼續復工營運，故無可歸責於原告之事由。
㈡聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨：
⒈本件原告於104年7月28日起自行停工，超過1年仍未復工
，上開事實有被告105年8月19日勘查紀錄影本附本院卷（第178頁）可稽，況被告以105年10月17日府經工商字第1050197892號函請原告陳述意見，原告之陳述意見書內容，被告認不影響原告已自行停工之事實；蓋「自行停工」之意旨，依99年6月2日修正公布「工廠管理輔導法」第20條規定之立法理由說明：「第2項第1款有關無法復工之正當理由及第2款規定之『繼續』製造加工行為，在現行實務認定上易滋生爭議，爰於第2項第1款增列『自行』停工之文字，以區別因他案勒令停工者……。」是以，「自行停工」係為區別因「他案勒令停工」。經查，本件並未遭受他案勒令停工之處分，即屬自行停工。又查，本件前經專案請示經濟部，案經經濟部中部辦公室105年6月30日經中一字第10531333510號函（本院卷第188頁）復被告略以︰
「有關工廠管理輔導法第20條第1項第1款規定……所稱『自行停工』係指工廠所屬事業之意思，停止製造、加工行為，爰此，案內所陳工廠經貴府現勘未見有製造、加工情形，倘該工廠無法證明係因受司法機關之調查及停工命令而停工，則適用前開規定。」原告僅空言主張系爭工廠業經法院審理，未能提出任何受司法機關之調查及停工命令而停工之有利事證以實其說，原告之主張，實無可採。
⒉另查，工廠管理輔導法第20條規定之立法目的，在於工廠
登記證，可為租稅減免優惠、物品出口、參加投標及進口原料等之憑證，為防止歇業工廠之登記證作非法使用，而賦予主管機關對於歇業及自行停工超過1年之工廠，以公權力介入，許為必要之管制處置。換言之，廢止工廠登記之措施，並非以處罰行為人過去違反行政法上義務之行為目的，係為確保工廠營運狀況符合實際現況，避免工廠已歇業，仍作憑證之使用或作非法使用，由被告所為之一種行政管制措施，此與行政罰法第2條所稱之「裁罰性不利處分」，係以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之行政制裁不同，即非屬行政罰法所指之行政罰，自無行政罰法第7條第1項非出於故意或過失者不予處罰規定之適用。
⒊本件原告主張系爭工廠業經法院審理停止營運，係純粹配
合刑事司法案件之調查云云。就此，被告為詳查對原告有利及不利事項一律注意，前以106年3月16日府經工商字第1060050439號函詢嘉義地院（本院卷第191頁），就嘉義地院103年度訴字第567號刑事判決案是否涉有判決原告停工一案詢問。經嘉義地院於106年3月20日以嘉院國刑良103訴567字第1060003674號函（本院卷第192頁）回覆︰「本院103年度訴字第567號刑事案件，僅就有永成物料有限公司（即本件原告）違反刑罰部分予以判決，未涉有停工與否之判斷。」爰此，原告所陳事由，核無受司法機關之調查及停工命令而停工之情事，原告之主張，難謂可採。⒋又原告主張系爭工廠因涉食安、詐欺等刑事案件，遭查扣
機具或設備，致有限制或禁止使用云云，說明如下：扣押（或查封）系爭工廠併施加封條之單位為嘉義地院、嘉義
地檢署及法務部行政執行署嘉義分署，而有關嘉義地院查封之封條，其所載注意事項為「本件查封物品，禁止債務人移轉或為其他處分，如有損壞、除去污穢查封或為違背其效力之行為，依法處罰。」準此，檢察機關為避免偽造、變造證據或證據滅失之虞，對於系爭工廠機器設備加以扣押（或查封）以為禁止處分或證據保全之用，且臺南高分院107年3月15日104年度上訴字第718號刑事判決亦未宣告沒收，足見扣押（或查封）上開機器設備僅是保全證據而已，該封條並未載有限制或禁止使用等語；倘為法務部行政執行署封條，依強制執行法第78條規定由債務人以外之人保管者，執行法院得許債務人於必要範圍內管理或使用。故原告訴稱系爭工廠內機具、生產設備、包含土地在內全部被扣住……本人不敢擅自動用云云，顯與扣押（或查封）效力意旨不符。故相關器材或設備使用與否，純屬系爭工廠所屬事業之意思，原告之訴實屬無據等語，資為抗辯。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：被告就原告之工廠登記為廢止之處分是否適法？
五、本院之判斷：㈠前提事實：如爭訟概要所載各情，有被告104年8月5日府經
工商字第1040140369號函、105年9月9日府經工商字第1050169819號函，105年10月17日府經工商字第1050197892號函、原處分、訴願決定書在卷可稽，堪以認定。
㈡依工廠管理輔導辦法第20條(如附錄法條)可知，廢止工廠登
記之前提乃工廠已歇業，而工廠管理輔導辦法並將兩種工廠客觀上呈現之外在事實，擬制為歇業，其中第20條第2項第2款規定：「工廠主要生產設備已搬遷，經主管機關認定無製造、加工之事實。」得依工廠負責人將設備搬遷之外在行為認定，固無疑義。至其第1款規定：「有事實足以認定工廠自行停工超過1年」是否僅以客觀上未營運、生產超過1年，即逕認定「自行停工」，不無疑義。然從條文規範「自行」停工，工廠停工逾1年，自以出於負責人無經營之意思為必要，若工廠負責人停工係受其他司法或行政機關處分之管制，客觀上無法繼續經營，即非屬「自行停工」自明。參諸本條99年6月4日修正之立法理由以：「第2項第1款有關無法復工之正當理由（按原條文規定為：一、有事實足以認定工廠已停工超過1年者。但工廠有正當理由無法復工，報經主管機關核准者，不在此限。）……，在現行實務認定上易滋生爭議，爰於第2項第1款增列『自行』停工之文字，以區別因他案勒令停工者，……」亦將因他案勒令停工者排除於「自行歇業」之範圍，是「自行停工」係指出於工廠負責人之意思者而言。同此意旨，經濟部中部辦公室105年6月30日經中一字第10531333510號函就被告關於認定「自行停工」之疑義，略以：「有關工廠管理輔導法第20條第1項第1款規規定所稱『自行停工』係指工廠所屬事業之意思，停止製造後、加工行為」即屬正確之法律闡釋，而得適用。
㈢次按可為證據或得沒收之物，得扣押之。扣押物若無留存之
必要者，不待案件終結，應以法院之裁定或檢察官命令發還之。扣押物因所有人、持有人或保管人之請求，得命其負保管之責，暫行發還。扣押物未經諭知沒收者，應即發還；但上訴期間內或上訴中遇有必要情形，得繼續扣押之。刑事訴訟法第133條第1項、第142條第1項前段、第2項、第317條分別定有明文。而所謂扣押物無留存之必要者，乃指非得沒收之物，且又無留作證據之必要者，始得依前開規定發還；惟倘扣押物尚有留存之必要者，即得不予發還；又該等扣押物有無留存之必要，並不以經確認可為證據或係得沒收之物為必要。且法院審理時，有無繼續扣押必要，應由審理法院依案件發展、事實調查，予以審酌。是刑事訴訟程序中經檢察官或法院扣押之物，未經法院裁定或檢察官命令發還前，均屬具證據價值或基於保全將來執行之物，扣押物之所有人，無從為利用或處分。
㈣經查，原告在設置系爭臨時工廠，作為油脂之榨油、儲放及
載送油脂場所。另訴外人永成油脂有限公司並無實際營運場所，與原告共同使用六腳鄉工廠儲油、載送油脂，103年間因違反食品安全衛生管理法案件，系爭工廠（原告及訴外人永成油脂有限公司）所屬油槽、煙囪、堆高機、吸油槽、榨油槽、大貨車、儲油筒、小型鍋爐等82項器具，於同年10月16日偵查中經嘉義縣警察局及嘉義地檢署查扣在案，有責付保管單、查封現場照片在卷可參（見本院卷第63-109頁）。
嗣原告代表人因執行業務觸犯102年6月21日修正生效之食品衛生管理法第49條第1項之罪，各科罰金新台幣200萬元、300萬元等（共6罪）及將未扣案與永成油脂有限公司之犯罪所得宣告連帶沒收，亦有嘉義地院103年度訴字第567號刑事判決在卷可參。另外系爭廠房所在地之土地（登記在負責人蔡鎮州名下）亦全部遭到嘉義地檢署查封登記，有土地登記謄本為證（本院卷第111頁-第116頁），則依此系爭工廠所有油脂生產之機具均遭查扣，參照上開本院對刑事扣押效力之說明，原告客觀上並無法從事生產。再原告於上開刑事案件上訴後，曾於105年7月具狀向臺南高分院聲請發還扣押物，經該院以：「在本案尚未確定前，若逕將附件扣押之油槽、煙囪、堆高機等物，顯有礙將來本案審理及判決之執行。茲為確保日後審理之需要及保全將來執行之可能，本院認有繼續扣押附件所示油槽、煙囪、堆高機等物（詳如編號1-71、79-82所示），尚難在案件未確定前先行發還，故被告蔡鎮州之聲請為無理由。」駁回其發還扣押物之請求，此有臺南高分院105年度聲字第521號刑事裁定在卷可憑（本院卷第131頁-第134頁），是原告所有工廠內上開扣押物於刑事案件終局確定前，仍受因具證據或屬得沒收之物之扣押命令拘束，自無從為投入生產之使用，故被告以關於原告是否因經法院勒令停工一節曾函詢嘉義地院，該院覆以︰「本院103年度訴字第567號刑事案件，僅就有永成物料有限公司（即本件原告）違反刑罰部分予以判決，未涉有停工與否之判斷。
」認原告並無因司法機關之調查及停工命令而停工之情事，乃昧於工廠負責人仍受扣押命令拘束之實情，而就法院回函作片面字義之解讀，自不可採。
㈤再者，原告系爭工廠所屬生產機具，因涉及違反食品安全衛
生法刑事案件，於103年10月16日均遭扣押，已如前述，而被告於104年7月28日勘查時記載：「現址為一食品製造業，主要產品動物飼料配製業臨時工廠登記在案，今日於現場勘查時現場未見有加工、製造事實，業者陳述目前廠內機器設備因刑事查扣無法進行加工製造行為，將自行自即日（104年7月28日）起停工1年處理廠內事務。」105年7月29日勘查時記載：「……臨時工廠，前經本府104年8月5日以府經工商字第1040140369號含查報停工（即104年7月28日自行停工），今日現勘未見人員、車輛進出」、105年8月19日勘查記錄會勘單位經濟發展處工商發展科以：「經查該公所所營臨時工廠前經本府104年8月5日以府經工商字第1040140369號函查報停工（即104年7月28日起）自行停工在案，今日現勘未見有製造加工情形，屬停工狀態」「業者意見記載：查扣中，無法復工」（見本院卷第175-178頁），依上開勘查記錄之記載，均足認原告未繼續生產、停工，係因生產之工具遭查扣，非「自行停工」，然被告於適用工廠輔導管理辦法第20條第2項第2款之規範時，仍將上開現勘事實認與「自行停工」要件相符。是被告就「自行停工」事實認定，既非正確，其所導出之法律效果即廢止原告工廠登記之處分，即屬有誤。
㈥綜上所述，本件原處分於涵攝工廠管理輔導辦法「自行停工
」要件時，未正確認定事實，致未能正確適用工廠管理輔導辦法關於撤銷工廠登記之規定。原處分即有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告求為撤銷，為有理由，爰由本院將訴願決定及原處分均予撤銷，以資適法。
㈦本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料
，核與判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要，一併敘明。
六、結論：原處分及訴願決定違法。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
中 華 民 國 107 年 5 月 17 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 邱 政 強
法官 吳 永 宋法官 黃 堯 讚以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 5 月 17 日
書記官 江 如 青附錄法條：
┌──────┬────┬───────────────┐│工廠管理輔導│第20條 │（第1項）工廠歇業者，應申報主 ││法 │ │管機關，未申報者，由主管機關逕││ │ │為廢止其工廠登記。 ││ │ │（第2項）工廠有下列情形之一者 ││ │ │，視同歇業： ││ │ │一、有事實足以認定工廠自行停工││ │ │ 超過1年。 ││ │ │二、工廠主要生產設備已搬遷，經││ │ │ 主管機關認定無製造、加工之││ │ │ 事實。 │└──────┴────┴───────────────┘