高雄高等行政法院判決
106年度訴字第349號民國106年12月12日辯論終結原 告 鄭竣元被 告 嘉義縣政府代 表 人 張花冠訴訟代理人 林似英
陳振堂上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國106年6月23日台內訴字第1060040212號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告所有坐落嘉義縣○○市○○段○○○段000○0○號土地（下稱系爭土地），土地使用編定為特定農業區農牧用地，經被告於民國104年10月2日邀集相關單位會勘發現系爭土地上農舍向四周擴建為高8公尺的鋼骨構造物、農舍有圍牆、並有水泥鋪面等非作農業使用，以104年10月12日府農務字第1040184145號函檢送會勘紀錄，請相關單位依權責辦理。被告以104年10月20日府地用字第1040193662號函通知原告陳述意見，原告逾期未陳述意見，被告乃以105年1月20日府地用字第1050014666號裁處書（下稱105年1月20日裁處書）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並應於106年1月31日前變更使用至符合土地使用管制規定或恢復至農牧用地之使用及功能。嗣被告於105年12月19日複勘，發現現況仍有農舍違規向周圍擴建、鋪設瀝青混凝土地面使用情形，惟因被告上開104年10月20日陳述意見通知函未合法送達原告，於106年1月12日以府地用字第1050229266號函撤銷105年1月20日裁處書，復以106年2月8日府地用字第1060026542號函通知原告於文到15日內陳述意見，原告以106年2月13日「陳情書」陳述意見，被告認原告於系爭土地使用行為，已違反區域計畫法第15條第1項及非都市土地使用管制規則第6條第1項、第3項規定，乃依區域計畫法第21條第1項規定，以106年3月7日府地用字第1060043613號函附裁處書（下稱原處分）處原告6萬元罰鍰，並應於107年4月30日前變更使用至符合土地使用管制規定或拆除地上物恢復至農牧用地之使用目的及功能。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）原告所有系爭土地，土地使用編定為特定農業區農牧用地，源自104年10月2日被告辦理勘驗，原告於105年11月21日收受被告105年11月15日府地用字第1050222405號函，說明原告因違反區域計畫法，裁處罰鍰6萬元，此裁處認定並非事實，經原告陳情後，被告於105年12月19日再次辦理現場勘驗，並以106年1月12日府地用字第1050229266號函撤銷105年1月20日裁處書，足證原告並無違法。被告行使撤銷權，廢棄有瑕疵之法律行為，經過撤銷權人行使撤銷權後，使其本已發生法律效力而溯及無效。被告於106年3月7日再以原告違反區域計畫法第15條及非都市土地使用管制規定，依區域計畫法第21條規定裁處6萬元罰鍰，該裁處書引用溯及失效之事實，違反法律及行政程序。又被告於104年10月2日、105年12月19日辦理勘驗時，首次未通知當事人到場，兩次勘驗都沒有進入農業設施內，僅憑外觀採證，明顯違反行政程序法第9條及第42條規定。另被告106年5月22日府地用字第1060102620號函，明確於主旨載明原告案件係為「疑似違規使用乙案」，顯然被告於原告訴願期間尚無法認定原告有違法之事實，足證被告裁處錯誤。
（二）被告自106年1月12日撤銷105年1月20日裁處書起，未再行依行政程序之規定辦理勘驗複查，僅憑撤銷之前未以誠實信用之方法為之，亦未保護人民正當合理信賴之行政行為，誤將系爭土地上之農業設施（農作溫室、農作曬場）及原告依法申請核准之圍牆，沿用104年10月2日、105年12月19日辦理勘驗之外觀形態認定農舍擴建違反區域計畫法，復以原處分再行裁處罰鍰6萬元，原處分顯然引用溯及既往失其效力之事實（行政程序法第118條），且被告未在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請原告為一定作為或不作為之行為（行政程序法第165條），原告長期務農無違反區域計畫法，又對農業用地上存在未經申請先行施作之農業設施，行政院農業委員會（下稱農委會）102年10月18日農企字第1020233930號及100年10月7日企字第1000167557號函釋載明，應先輔導補辦申請容許使用，以維護照顧農民，該函釋並未違反區域計畫相關立法目的與精神，且農業設施之許可源自農業發展條例，區域計畫法並無追究先行施作之農業設施，故引用區域計畫法裁罰非適法之處分，依據憲法第7條（平等權）規定，上開農政單位函釋，應予以適用與保障。
（三）被告105年12月19日勘查當日，原告請求被告進入農業設施內部勘查，以證明原告確實於設施內種植農作物，但遭被告拒絕，原告設施內有蔬菜定植箱700多個，種植溫室空心菜，並以燈具補充人工光源，設施內還置放溼椰纖維約3公噸作為種植蔬菜介質補充用，三久農務循環式乾燥機1台可處理稻穀玉米等農作物，割草機2台，噴霧機2台，肥料散布機1台，汽油引擎噴藥機1台，展農10ＨＰ中耕機1台等農作設備，被告草率實施勘查，藐視行政程序，僅以建物空照圖及土地周圍照片，無法辨認農作設施。又原告所屬土地為農地，法律並未規定農地必須裸空，依據農業發展條例第3條第1款、第10款及第8條之1規定，農地容許設置農業生產有關設施，足見農地上可以有農業設施以利農作栽培使用，為因應環境氣候日益惡劣，現今多數農民在經濟許可下，採用節省成本之方法，以實際農業生產加入植物環控設備，增加農作收益，原告於農舍建構完成後，申請農業用地容許作農業設施，經嘉義縣太保市公00000000000市0000000000000號函簽辦符合在案，證明被告漠視農業設施之存在，錯誤引用區域計畫法及非都市土地使用管制規則。
（四）被告104年10月12日實地勘查，原告未受通知，亦未到場會勘，被告違反行政程序法第42條，單方作成會勘紀錄結論，其內容為何，原告並不知情，又被告104年10月20日府地用字第1040193662號函通知原告陳述意見，原告亦未收受該文書，被告稱原告逾期未表示意見，明顯不實。又被告105年1月20日裁處書並未送達予原告，原告係於105年11月21日收受催繳函始知悉本件，原告立即提出陳情，主張105年1月20日裁處書內容與實際不符，應撤銷裁罰。
被告始於105年12月19日辦理第二次現場勘查，惟會勘情形多有瑕疵，105年12月19日會勘紀錄載明鋪設瀝青混凝土地面，其他面積有維持耕作，並未指出何處有擴建，從勘查紀錄記載顯見系爭土地均作為農用，並無違反區域計畫法。另被告於訴願期間，仍無法確定本件是否違法，於文書上以疑似用語再次勘查（第三次），106年5月25日勘查到場人員有嘉義縣水上地政事務所、被告經發處、太保市公所，被告地政處，會勘全部參與人員均未提出意見，部分參與人員沒有簽名，顯見無人提出違反區域計畫法之看法。
（五）有關農業用地容許使用，不能因未經申請，就認定未作農業使用，在爭訟上僅屬程序違規，並不違法，可以經輔導，期限內補辦申請容許使用，而非違反區域計畫法。被告雖引用法務部90年6月26日（90）法律字第018722號函，惟本件事實認定已明顯錯誤，故行為人違反行政法義務之事實是不成立的，又原告意旨之改善係為程序補辦，被告之主張應是實際行為有無作農業使用才是有無違法的關鍵，故自有農地實施農用不應處罰。另被告引用「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」，係指農業設施之興建面積超過核准使用面積或未依核定用途使用，原告農業設施使用執照尚著手規畫申請中，並無使用執照可規範面積與用途，原告現況設施應屬先行施作的農業設施，依農委會之解釋函，仍然可認定作為農業使用。另由嘉義縣太保市0000000000000市00000000000000號函，亦可證明原告農業設施可以補辦申請程序，原告農地農用只是沒有完成申請程序，依法得補正程序根本沒有違反區域計畫。
（六）被告於105年12月19日辦理之會勘，會勘紀錄表單內容全部參與人員均未提出意見，會勘紀錄表內下方：「本案經現場勘查，將依非都市土地使用管制規則、區域計畫法相關規定辦理。本案如涉及其他法令，請相關機關逕依權責處理。已依行政程序法，給予行為人陳述意見。」等欄位全部未做出勾選，足證原告未違反區域計畫法。系爭土地於興建農舍時，經太保市公所核發農地農用證明在案，目前沒有買賣、過戶、移轉、贈與之需求，故原告不用向主管機關再次申請核發農地農用證明，被告處分原告違反區域計畫法，不當錯誤引用「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」。
（七）被告缺乏客觀心證推論法理，用空照圖及鋼構便宜行事來形成心證，空照圖和外觀無法透視內部，怎能以此斷定原告未作農地農用，空照圖僅能作為發動查辦或現場實地勘驗之參考或對照，豈能作為裁罰之唯一證據，且被告所引述的各項法條，其內容並無敘明，農業設施不得以鋼構搭建，或者沒有經過先行申請的農業設施，即違反區域計畫法。相關法令亦無對先行施作之農業設施，規範以區域計畫法裁罰，臺灣農業設施皆以鋼構鐵皮俗稱「鐵厝」搭建為多數，因為造價低、防風雨效果佳。違反區域計畫法是要農地沒有農用，依區域計畫法處罰的對象是農地未作農用者，若先行施作農業設施，經申請輔導改善，仍未符合規定，才移請區域計畫法或都市計畫法主管機關依法裁處，農委會已有函釋清楚說明。
（八）農業發展條例、區域計畫法及非都市土地使用管制規則等法律，均未規定對沒有事先申請先行施作之農業設施直接開罰，農委會102年10月18日農企字第1020233930號及100年10月7日企字第1000167557號函釋內容中「輔導補辦申請容許使用」及「給予一定之補辦期限」即為申請程序。系爭土地之圍牆即係先建造完成後再補辦申請，原告土地係先有圍牆再申請建造農舍，94年圍牆補辦執照時，原告有繳交罰鍰，足證農業設施可以補辦申請。104年10月2日會勘人員所寫之水泥鋪面，其實是瀝青混凝土，原告一直以來作為農路及曬場使用，一樣是農地農用，原告早在94年就提出申請，被告沒有盡到查證義務及通知責任。
（九）106年5月25日會勘後，被告就已清楚知悉農舍與農業設施是兩個用途不同的個體，農業栽培有一個「農藥使用」過程，在沒有通風良好的條件下使用農藥非常容易中毒，此時設施就是一個通風不良的毒氣室，故農業設施運作上如果有植物栽培項目，在實際操作上一定要與農舍完全區隔，不能混合使用，系爭土地有一道完全不相通的鋼造隔間牆區隔農舍與農業設施，被告一直以農舍擴建為名義，誣指原告違反區域計畫，忽略系爭土地另一個用途為農業設施，是可以依規定補辦申請的。原告於94年12月23日合法取得農舍，申請面積為249.41平方公尺，建蔽率已達9.87%（法定上限10%），系爭土地面積為2,526平方公尺(農舍面積法定最多為253平方公尺），被告明知系爭土地確為農地農用，仍持續構陷原告。
（十）104年10月2日會勘結論由嘉義縣政府農業處農務科廖淑卿填寫及主辦，廖淑卿有到現場會勘卻沒有簽名。又105年12月19日會勘由嘉義縣政府地政處地用科陳振堂承辦，會勘結論亦由陳振堂填寫，惟會勘紀錄上地政處地用科代表欄沒有簽名，結論欄也沒有簽名。簽名才能產生法律效力，在法律上賦予文件的真實性，被告未在期限內依法補正，故原告主張104年10月2日及105年12月19日會勘無效等情，並聲明求為判決訴願決定及原處分（被告106年3月7日府地用字第1060043613號函暨府地字第1060043613號裁處書）均撤銷。
三、被告則以︰
（一）系爭土地使用分區劃定為特定農業區，使用地類別編定為農牧用地，原告於94年間以農舍名義申請興建，經核准建造並使用在案（94嘉府城管執字第00144號建造執照、94嘉府城使執字第00273號使用執照），該建造執照及使用執照內均載明：「法定空地面積2,244.69平方公尺，總樓地板面積249.41平方公尺」，然比對建造執照內容之配置圖說與內政部營建署城鄉分署建置之全國土地使用分區資料查詢系統得知，系爭土地上之農舍已逾使用執照內容之規模（下稱系爭建物），於系爭建物範圍外又未經申請「鋪設瀝青混凝土地面使用」（下稱系爭地面），系爭建物及系爭地面，均未申請並經審查核准，違反區域計畫法第15條第1項及非都市土地使用管制規則第6條第3項附表一規定之事實明確。
（二）被告（農業處）於104年10月12日實地勘查，並於會勘紀錄結論表示：「農舍向四周擴建為高8公尺的鋼骨構造物、農舍有圍牆、並有水泥鋪面等非作農業使用。」被告以104年10月20日府地用字第1040193662號函通知原告陳述意見，因逾期未表示意見，被告以105年1月20日裁處書裁處6萬元罰鍰，並於105年11月15日府用地字第1050222405號函寄送催繳函通知原告繳納罰鍰，原告接獲通知後，於
10 5年11月24日提出陳情函，被告（地政處）復於105年12月19日辦理現場勘查以確認違規事實，現地農舍擴建，鋪設瀝青混凝土地面使用屬實，惟因被告104年10月20日府地用字第1040193662號函之送達程序有瑕疵，經簽奉核准以106年1月12日府地用字第1050229266號函撤銷105年1月20日裁處書另為適法之處分，被告復以106年2月8日府地用字第1060026542號函通知原告應於文到15日內陳述意見，原告於106年2月13日提出陳情書表示意見，惟被告認定原告違規事實明確，以106年3月7日府地用字第1060043613號函暨裁處書裁處原告60,000元罰鍰，並令其應於107年4月30日前變更使用至符合土地使用管制規定或拆除地上物恢復至農牧用地之使用目的及功能。
（三）依據「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」第4條第1項第3款、第5條第1項第1款規定，系爭建物使用面積已逾前述之使用執照核准面積，且未經申請，故不得認定為作農業使用。再依法務部90年6月29日（90）法律字第018722號函、內政部100年9月29日台內營字第000000000號函，本件原告主張應先給與改善之寬限期為無理由，被告仍應依區域計畫法第21條第1項規定裁處。
（四）農牧用地之容許使用項目含農作使用、農舍、農作產銷設施等19項容許使用項目，原告於系爭土地上，位於農舍週圍擴建鋼骨構造物及鋪設瀝青混凝土地面，擅認係依94年8月19日嘉義縣太保市公所「農業用地容許使用作農業設施使用案件審查簽辦單」及嘉義縣太保市公所0000000000000000000000號函（稿）為準據，然被告農業單位於94年10月24日府農務字第0940137389號函退還該申請案，且原告未再提出補正或另案提出申請容許使用核准等書件，顯與其指稱的事實未符。況原告所提使用現況照片均為自認系爭土地上有興建鋼骨構造物之事實狀態。
（五）按行政罰法第7條第1項規定，行為人違反行政法上管制規定，是否出於故意，而得予以處罰，應就義務人對行政法上義務構成要件有無認知，及其是否有意任其發生，加以判斷。又行政罰係指對於違反行政法上義務者所科之制裁，行為人之行為是否該當法規之構成要件而違反行政法上義務，係屬事實認定，不生裁量與否之問題，如行為人違反行政法上義務之事實成立，主管機關即應據以裁罰之（法務部90年6月29日法律字第018722號函參照）。再者，區域計畫法之行政處罰規定，其違規行為具繼續性，藉由罰鍰等行政制裁以達合理調整土地上各種不同的使用需求與人民整體利益之管制，係對一過去違反行政法上義務行為之非難。其所為之裁罰性不利處分，於符合法律構成要件之行政不法行為，主管機關應即依法裁罰之，其目的在於回復其合法利益之狀態，並達到特別預防效果。基此，原告所為之社會表現，對系爭土地合於法規範之狀態維持具有義務，因違背此種義務，而該當行政法上義務之構成要件事實，即須受到行政秩序罰之處罰。系爭土地上農舍之興建，係於94年8月18日取得建造執照，並於94年12月28日取得使用執照。於該農舍週圍增加興建鋼骨構造物及鋪設瀝青混凝土地面，並未循規範程序取得合法權源，原告將二事發生時間點錯置混為不當聯結，乃為逸脫罰責之詞。另原告自述「原告農業設施使用執照尚著手規畫申請中」，間接得證原告明確認知系爭土地上擴增建之部分並未申請獲准興建，核屬為其私益不惜違逆法規範之要求，嗣經查報違規使用屬實後，進而彌補措施之可能。
（六）系爭土地違反農業發展條例及區域計畫法之使用規範，應課予行為人一定義務之法體系適用合法性：
1、內政部89年9月15日（89）內中地字第0000000號函釋略以：「……如經查明行為當時之非都市土地使用管制有關規定應辦理容許使用者，土地使用人未依規定申請，雖為程序違規，仍屬違反非都市土地使用編定管制，縣（市）政府得依區域計畫法第21條、第22條規定處理。……」職此，行政機關依法所為區域計畫之土地分區使用計畫及土地使用管制決定，係其實施土地使用管制之依據，是以其所編定各種使用地之結果，自係對土地所有人所有權之使用、收益、處分權能之行使，發生公法上使用管制之效力。並課予非都市土地使用經管制之土地所有人、使用人及管理人一定之保管義務，其土地上當有擅自興建與使用編定容許使用項目不符之情形，若係可歸責於所有人、使用人或保管人違反維護義務所致者，即使非積極行為而係消極不作為，亦應受罰。
2、又行為人違反公法上之外部管理規範，該當行政法上義務構成要件之事實或結果者，行政機關為增進公共利益及維持行政上之秩序或保護特定法益以達成國家行政目的，對其所為之罰鍰制裁。不動產特定狀態之續行，自應負其「狀態責任」，當具屬物之性質，實則係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人、管理人、使用人對物的狀態原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者。是以物之所有人、管理人、使用人在干預行政上是否成為責任主體之判斷，仍以個人社會表現為判斷標準，苟有違反狀態即應負責。準此，原告為系爭土地及地上構造物之所有人，對於法規範內有關土地使用管制狀態具維持義務，倘違背此種義務，當受行政秩序罰之處罰，核其屬性為「結果責任」。蓋其並非因行為與危害之發生有因果關係而承擔責任，而是因為對發生危害之物具有事實管領力而負責。
3、再者，違反非都市土地編定使用地類別之使用管制規定者，主管機關得依區域計畫法第21條第1項規定，對違反土地管制之使用人裁處「罰鍰」，並得命「限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」之限期改善處分。其中所為「限期改善處分」，係課予處分相對人一定作為或不作為之行政法上義務，旨在防止危害之發生或擴大，不具非難性，核其性質屬預防性不利處分之一種，而非裁罰性不利處分。乃基於秩序行政之功能特性，行政法上之禁止規定本身即同時蘊含有授權主管機關命停止該禁止行為之權能。自無行政罰法或一事不二罰原則之適用，其法規範目的在於透過罰鍰制裁及採用直接強制方法之壓力，促使行為人於一定期限內自動履行其公法上義務（最高行政法院105年度判字第321號判決參照）。
4、據此，被告依職權調查具體事實符合區域計畫法第21條之構成要件，且無阻卻違法事由者（如行政罰法第11條至第13條規定參照），因該條法定最低額為6萬元，亦無行政罰法第19條職權不處罰規定之適用，僅得於法定罰鍰金額範圍內裁量處罰，並無選擇以輔導、勸導等方式限期行為人改善而不予處罰之裁量權限。
（六）本件據實按上揭規範詳查核無任何有利於原告之事證得以進一步證實其得合法使用之權利存在，且無行政訴訟法第4條第2項及第201條等規定違法之情事，原告非為據實陳述，其請求撤銷訴願決定及原處分為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，經兩造分別陳明在卷，並有104年10月2日、105年12月19日會勘紀錄、被告104年10月20日府地用字第1040193662號函、105年1月20日裁處書、106年1月12日府地用字第1050229266號函、106年2月8日府地用字第1060026542號函、106年3月7日府地用字第1060043613號函附裁處書及原告106年2月13日陳情書等附原處分及本院卷可稽，足堪認定。兩造之爭點為被告以系爭土地上農舍違規向周圍擴建、鋪設瀝青混凝土地面使用，違反區域計晝法第15條非都市土地使用管制規定，依同法第21條規定裁處6萬元罰鍰，並限於107年4月30日前變更使用至符合土地使用管制規定或拆除地上物恢復至農牧用地之使用目的及功能，有無違誤？爰分述如下：
（一）按「為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利，特制定本法。」「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」「區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第11條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定，辦理分區變更︰一、政府為加強資源保育須檢討變更使用分區者，得由直轄市、縣（市）政府報經上級主管機關核定時，逕為辦理分區變更。二、為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣（市）政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，辦理分區變更。」「（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」區域計畫法第1條、第15條第1項、第15條之1第1項、第21條第1項、第2項定有明文。由是觀之，區域計畫法之立法目的為促進土地及天然資源之保育利用並兼顧經濟活動而據以制定區域發展計畫，明確要求各直轄縣市政府應切實依計畫執行管制，除非該計畫因政府保育需求或經申請人以開發利用為由而有變更土地使用分區之特殊情事。且立法者為防止土地使用人有違反管制計畫之利用行為發生或擴大，於前揭區域計畫法第21條第1項規定除課以罰鍰外，並「限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」，其第1項後段之限期改善措施乃授權行政主管機關得課予人民一定之義務，不具非難性，非屬行政罰，而為預防性不利處分（見學者林錫堯著，行政罰法第22頁）。是以預防性不利處分既係課予人民一定之行政法上義務，且違反預防性不利處分者，立法者復課以按次處罰（即按次罰鍰）之行政罰，則違反預防性不利處分者即屬另發生新的違反行政法上義務之行為，此際主管機關並得依區域計畫法第21條規定對違規行為人再次課以罰鍰、限期改善之預防性不利處分，乃至行政上之強制執行（即停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施），藉以強迫義務人實現義務內容，均足以顯示立法者為貫徹土地分區使用計畫管制之強烈目的。換言之，縱使土地使用人之違規使用行為得予以改正，只要其違規行為屬實，主管機關即得依區域計畫法第21條規定予以處罰，只是違規行為人若於限期改善期間自行糾正其違規使用態樣，事後則得豁免主管機關對之施以按次罰鍰、限期改善之預防性不利處分，乃至行政上強制執行之效果。
（二）又按內政部於65年3月30日依區域計畫法第15條第1項授權訂定「非都市土地使用管制規則」後，先後歷經數十次之修正，其中80年3月6日修訂時，於第6條第1、2項規定：
「（第1項）經編定為某種使用之土地，應依其容許使用之項目使用。但其他法律有禁止或限制使用之規定者，依其規定。（第2項）各種使用地容許使用之項目如附表一。」並於附表一規定農牧用地容許使用項目包含農舍、農業設施等建物，但並未於附表一內規範其管制條件，而是於非都市土地使用管制規則第6條第3項增訂授權訂定「非都市土地容許使用執行要點」，其於81年頒訂之上開要點第4點規定：「使用各種使用地，屬容許使用範圍，且未涉及建築行為或變更地形地貌者，除法令另有規定外，得免辦理容許使用手續。」第5點規定：「建築農舍者，應依實施區域計畫地區建築管理辦法有關規定辦理，不另辦理容許使用手續。」另於75年3月12日修訂之實施區域計畫地區建築管理辦法第3條規定：「依非都市土地使用管制規則規定得為建築使用之土地，其建築物之新建、增建、改建或修建，應依本辦法向當地主管建築機關申請建築執照。原有之建築物不合非都市土地使用管制規則規定者，依該規則第8條之規定辦理。」第5條規定：「（第1項）於各種用地內申請建造自用農舍者，其總樓地板面積不得超過495平方公尺，建築面積不得超過其耕地面積百分之10，建築物高度不得超過3層樓並不得超過10.5公尺，但最大基層建築面積不得超過330平方公尺。（第2項）前項自用農舍得免由建築師設計、監造或營造業承造。」第6條第1項規定：「申請建造農舍時，應填具申請書，並檢附左列書圖文件向當地主管建築機關申請辨理：……」；嗣內政部復於93年3月5日修正發布非都市土地使用管制規則第6條規定：「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用。……。（第3項）各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」上開附表一規定：「五、農牧用地。容許使用項目：……（二）農業設施（工業區、河川區及森林區除外）。……。附帶條件：本款各目依建築法規規定應申請建造執照者，應先向農業機關申請同意使用。」；嗣內政部再於102年9月19日修正上開附表一規定：「五、農牧用地。容許使用項目：……（二）農業產銷設施（工業區、河川區及森林區除外）。……。附帶條件：本款各目依建築法規規定應申請建造執照及雜項執照者，應依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法規定，先向農業機關申請同意使用。」，其後內政部雖數度修正非都市土地使用管制規則，惟均未更動前揭規範。綜此，內政部經區域計畫法第15條第1項規定授權而於80年間修訂非都市土地使用管制規則以來，均以前揭法規命令明文規範在非都市土地之農牧用地興建農舍、農業（產銷）設施等相關建築物或設施，不論其興建面積之大小，均必須經主管機關之許可（同意）始得興建，並據此申辦建築執照（或雜項執照）及使用執照。依此，行為人未依前揭非都市土地使用管制規則使用其土地者，自有區域計畫法第15條第1項規定之違反。
（三）再按內政部依建築法第97條之2規定訂定之違章建築處理辦法第2條規定：「本辦法所稱之違章建築，為建築法適用地區內，依法應申請當地主管建築機關之審查許可並發給執照方能建築，而擅自建築之建築物。」第5條規定：「直轄市、縣（市）主管建築機關，應於接到違章建築查報人員報告之日起5日內實施勘查，認定必須拆除者，應即拆除之。認定尚未構成拆除要件者，通知違建人於收到通知後30日內，依建築法第30條之規定補行申請執照。違建人之申請執照不合規定或逾期未補辦申領執照手續者，直轄市、縣（市）主管建築機關應拆除之。」第6條規定：「依規定應拆除之違章建築，不得准許緩拆或免拆。」又依建築法第1條規定：「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法。」足見違章建築處理辦法有關違建處理之規定，係因未依法申請主管機關審查許可之建築物，由於未經事先審查，無從確保建築物之安全且合於公共交通、衛生之需求及市容觀瞻，亦不利事後管理，故主管機關得依法查報，並分別情形命為補行申請執照或拆除，其目的除因公共安全外，尚有為公共利益而設。而內政部64年10月17日台內營字第656943號函亦謂：「一、所謂『實質違建』乃指未依『建築法』及『實施都市計畫以外地區建築物管理辦法』之規定，申領建築執照，擅自建造，且其建築行為有左列情事之一者：……（10）違反其他有關建築法令規定，無法於規定期限內申請補照者……。二、所謂『程序違建』乃指其建築物之位置、高度、結構、與建蔽率等均不違反當地都市計畫建築法令規定，且獲得土地使用權，僅於程序上疏失，未領建築執照，擅自興工者而言。」依此，非都市土地之農牧用地未先向農業機關申請並依建築法規規定申請建造執照或雜項執照即興建農舍、農業（產銷）設施等相關建築物者，行為人除違反區域計畫法第15條第1項規定外，另有前揭建築法及違章建築處理辦法等規定之違反，然因區域計畫法與建築法互有不同之規範目的，其程序要件、違規態樣、處罰手段亦有差異，本質上仍構成不同之違章事實，並應個別處罰。是縱行為人在非都市土地違章興建之農舍或農業設施該當前揭函釋所指之「程序違建」，並得容許其依違章建築處理辦法第5條規定予以補正以豁免該建物被拆除之效果，但仍不妨礙其另已該當區域計畫法第15條第1項之處罰條件。
（四）經查：
1、原告於91年間在其所有坐落嘉義縣○○市○○段○○○段000○號土地興建Ｌ型圍牆，事後於94年間向被告申請雜項建照，並於94年5月23日取得雜項使用執照。同年8月間另向被告就其所有坐落嘉義縣○○市○○段○○○段000○0○號土地申請農舍建造執照，農舍申請面積為249.41平方公尺，建蔽率為9.87％，嗣於同年12月間完工，並於12月23日向被告申請取得該農舍之使用執照，為鋼骨構造之建物，建築面積亦為249.41平方公尺（本院卷第53至55、83至100頁），範圍如嘉義縣水上地政事務所106年11月16日土地複丈成果圖所示編號D之既有農舍（見本院卷第511頁，見判決之附圖）。
2、原告於取得上開農舍使用執照後，隨即於94、95年另在系爭738-1地號土地上之農舍旁續增建鋼骨構造之建物（含雨遮），約為上開農舍面積之二倍有餘，並同時在雨遮上方鋪設柏油路面（均在系爭738-1地號土地上），而上開增建之鋼骨構造建物與原告取得合法使照之農舍建築構造相同並相連接，中間另以鐵皮區隔（本院卷第513至519頁），而上開增建之鋼骨構造物、雨遮及柏油鋪面等範圍及面積，均如嘉義縣水上地政事務所106年11月16日土地複丈成果圖編號A、B、C所示（見判決之附圖），原告並自製系爭738-1地號土地現況圖一份，說明增建之鋼骨構造物係伊供作溫室使用，柏油鋪面則供作曬場兼具農路迴轉空間使用等語（見訴願卷第132頁）。雖原告曾於94年9月間就系爭738-1地號土地上之柏油鋪面透過太保市公所向被告申請作為曬場兼具農路之農業產銷設施，但經被告審查後，以94年10月24日府農務字第0940137389號函復原告，認其曬場與農路之功能及用途重疊，應請申請人重新確定申請建築許可之項目（建議僅就曬場申請許可即足），且太保市公所應先查訪確認申請人是否有依使用計畫書種植作物後，始得重新提出申請等語，並據以退還原告全部申請文件（見本院卷第311頁），惟原告事後即不曾再向太保市公所或被告提出其他申請，故其位於系爭738-1地號土地上增建之鋼骨構造物、雨遮及柏油鋪面等物，迄至被告作成本件原處分之際，均未曾取得被告農業機關之同意使用，更未曾依建築法規規定向被告取得使用執照或雜項執照，但該等構造物迄今仍繼續存在於系爭738-1地號土地上而未曾改變其自95年以來對該土地之使用態樣（見本院卷第511至519頁）。
3、被告於104年10月2日與太保市公所等單位進行第一次會勘，當時原告並未在場，由被告承辦人員廖淑卿在會勘紀錄結論記載：「農舍向周圍擴建為高約8公尺的鋼骨構造物，農舍東側、北側、西側有圍牆，農舍北側並有水泥鋪面，上述情形為非作農業使用。」並拍照數張在卷（見原處分卷第21至26頁）；嗣因原告主張農舍圍牆有雜項執照，且鋪面應為柏油鋪面而非水泥鋪面等因素，被告再度於105年12月14日以府地用字第1050244738號函通知原告將會同經發處、農業處、太保市公所等單位於105年12月19日至系爭738-1地號土地會勘（原處分卷第13頁），其後被告承辦人員陳振堂於105年12月19日會勘紀錄結論記載：
「經現場勘查，大門口及東邊圍牆屬合法申請雜項執照內容。農舍前地面以瀝青混凝土鋪面。其他面積有維持耕作。」等語（原處分卷第11至12頁）。
4、上開事實，為兩造於本院準備程序時所是認（見本院卷第326至330頁），並有建造執照、使用執照、雜項執照、現場照片、被告函文（含會勘紀錄）等文件在卷可證。雖原告於本院審理時另謂被告製作之會勘紀錄未經承辦製作人簽名用印，該文件不具法律效力，不得作為證據資料云云，然查，被告前揭會勘紀錄確為被告當時承辦人員廖淑卿、陳振堂等人分別製作乙節，為原告於本院審理時所是認（見本院卷第566頁），則上開文件既經被告承辦人員先後表明承辦之旨而將會勘紀錄寄送給原告，自是足以表明該等文書係渠所製作，而當然屬於被告依法製作之公文書（刑法第10條第3項規定參照）；其中105年12月19日之會勘紀錄僅是更正104年10月2日會勘紀錄之部分記載內容，且前揭會勘紀錄記載內容亦均與原告於系爭738-1地號土地上真實之使用狀況描述一致，自無虛構情事可言；況該等公文書僅是單純之事實說明，並不發生對外產生公法上法律效果之意思表示，自亦不在被告106年1月12日府地用字第1050229266號函撤銷被告105年1月20日裁處書之範圍，被告本得援引作為本件原處分裁處之事實基礎，乃原告逕以該公文書未經承辦人員簽名為由，遽行否認該文書效力，要屬無稽。綜此，上開事實經核與真實相符，自堪採信。
（五）是由前揭查證事實觀察，原告自94、95年間於系爭738-1地號土地上興建如附圖所示編號A、B、C之鐵皮屋、雨遮及柏油鋪面等構造物時，實已違反當時（93年3月5日）修訂之非都市土地使用管制規則第6條第1項、第3項及其附表一之規定，而構成區域計畫法第15條第1項之違規情事，今前揭非都市土地使用管制規則對特定農業區農牧用地之管制措施既未曾變更，而原告前揭違規狀態又直至被告作成原處分之際仍繼續存在，則被告本得依區域計畫法第21條規定予以裁罰及命限期改善。況且，原告於其739地號土地上違規興建之L型圍牆，尚且知悉於94年間補件以取得合法建造之雜項執照，而與其既有農舍相同時期所建造如附圖所示編號A、B、C之柏油鋪面、雨遮及鐵皮屋（其中鐵皮屋之構造與既有農舍相同）等構造物，原告卻僅就柏油鋪面、雨遮等物曾於94年間向被告提出申請，但於被告否准並令其補件後，即不再提出任何申請或補正措施，且原告亦知悉其既有農舍已達申請建蔽率之上限而不得另申請農舍增建，故其就附圖編號C之鐵皮建物係以農業產銷設施之「溫室」稱之（見訴願卷第132頁），均足見原告對特定農業區農牧用地上之建築應先經農業機關許可，並應取得該構造物之建造執照或雜項執照等法令規範，知之甚詳，然原告竟容任該建物繼續存在而怠於提出申請或重新補件，並稱被告94年10月24日府農務字第0940137389號函將原告姓名有一字誤載，故該處分並非對原告所為，且縱認該函文係對伊所為，因該函文意旨並無否准之字，自應認為被告已同意原告興建等語（見本院卷第332頁），則原告對其違規情節，實已達致明知並有意使其發生之故意，則被告依前揭規定對之處罰，自無違誤。至於附圖編號A、B、C部分究竟得否事後依非都市土地使用管制規則另向被告申請興建許可及補申請建造執照或雜項執照，乃係原告於被告課其限期改善處分之期間所應努力改正以符合法規使用之目標，並避免該等建物遭被告以違章建築加以處置，然此均與原告今已合致該當於區域計畫法第15條第1項之違規行為無關，亦不阻卻其違章之處罰。乃原告逕謂被告會勘時不曾進入溫室內部觀察原告實際從事農作之現況，且未曾給予原告輔導機會即逕為裁罰，更何況伊僅是程序違建，應容許其補正云云，均屬無據，洵無足採。
五、綜上所述，原告前揭主張，均不可採。被告原處分以原告於系爭738-1地號土地上建有如附圖所示鐵皮屋、雨遮及柏油鋪面等情形，違反區域計畫法第15條第1項及非都市土地使用管制規則第6條第1項、第3項等規定，依區域計畫法第21條第1項規定，裁處原告6萬元罰鍰，並命其限期於107年4月30日前變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，核無不合；訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告起訴意旨，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後認與本判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 12 月 26 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 曾 宏 揚法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 12 月 26 日
書記官 謝 廉 縈