高雄高等行政法院判決
106年度訴字第355號民國107年3月27日辯論終結原 告 毛宏義被 告 臺南市麻豆地政事務所代 表 人 柯素秋訴訟代理人 黃鐘民上列當事人間提供行政資訊事件，原告不服臺南市政府中華民國106年6月19日府法濟字第1060596891號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣臺南市○○區○○○段○○○○號土地原為毛進百（原告之父，民國105年9月16日死亡）與第三人許寶桂、王許妙虹各持有2分之1、4分之1、4分之1；同段241地號土地亦為毛進百與許寶桂所共有，前經臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院）102年度訴字第653號民事判決分割確定，由毛進百取得分割增加之同段240-4及241-1地號土地（下稱系爭土地）。嗣毛進百於103年5月1日向被告申請分割複丈，被告於103年6月3日複丈完成，乃核發系爭土地複丈成果圖，並辦竣共有物分割登記為其所有。惟毛進百認系爭土地複丈後之實地形狀、面積與被告所發之「土地複丈成果圖」有差異乃申請鑑界，被告於104年1月29日實地測量鑑界。嗣毛進百於104年3月27日委託原告向被告申請提供臺南地院102年度訴字第653號判決基礎之臺南市○○區○○○段240A（標的1）、240Z000000000000000000000000000000號土地之複丈原圖及其土地面積資料表及宗地資料表、同段240地號土地103年6月3日分割複丈之土地面積計算表及宗地資料表、同段240-4地號土地分割複丈之土地面積計算表及宗地資料表、同段241地號土地分割複丈之土地面積計算表及宗地資料表、同段241-1地號土地分割複丈之土地面積計算表及宗地資料表、同段240-4地號土地104年1月29日鑑界複丈之土地面積計算表及宗地資料表等，共計18件政府資訊，被告則以104年4月7日所測量字第1040031234號函否准所請，毛進百復提起行政訴訟，案經本院105年度訴字第22號判決駁回確定。其後，毛進百身故，原告繼任為系爭土地所有權人，續於106年2月17日向被告申請標的1至標的4分割暫編地號土地面積資料表及宗地資料表（含有界址點號之複丈成果圖或電腦繪圖或地籍圖謄本）等政府資訊（下稱系爭資訊），經被告以106年2月24日所測量字第1060018030號函否准，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）地籍測量實施規則第222條第1項之適用客體為「土地複丈成果圖」，並非系爭「複丈成果圖」，被告主張系爭「複丈成果圖」有地籍測量實施規則第222條第1項之適用，顯有誤會：
1、按地籍測量實施規則第222條第1項所規定限制資訊公開僅「土地複丈成果圖」，而所謂「土地複丈」依內政部地政司解釋為「依法辦理地籍測量地區之土地，由於天然或人為因素，導致土地原有測量結果與實地情況不符時，土地所有權人或管理人得依法向土地所在地地政事務所申請之再次測量，謂之土地複丈」，次按內政部就地政機關辦理法院囑託案件訂有「辦理法院囑託土地界址鑑定作業程序及鑑定書圖格式」，該作業程序「壹、訂定原則」明定是為建立地政機關辦理法院囑託土地界址鑑定作業程序及製作書圖標準化，並無土地裁判分割案之適用。則從上開規定可知，地籍測量實施規則第222條第1項規定之「土地複丈成果圖」是地政機關為辦理法院囑託土地界址鑑定實地測量後所得之成果圖，然本件是共有地請求法院裁判分割，並非是因相鄰土地間界址位置不明需予鑑定界址，又被告僅能依土地所有權人所草擬分割圖形繪製成「複丈成果圖」，係純為紙上作業所得之成果圖，並無實地測量，不會是「土地複丈成果圖」，且系爭「複丈成果圖」與「土地複丈成果」二者名稱既屬有異，又所記載資訊內容亦不相同，因此系爭「複丈成果圖」並非地籍測量實施規則第222條第1項所適用客體。
2、地籍測量實施規則第222條第1項前段所謂「司法機關囑託之複丈案件」，僅是法院函請被告依據共有人所草擬分割方案之圖形形狀繪製成「複丈成果圖」，該條第1項後段所謂「對土地所有權人不得發給土地複丈成果圖」，無法適用於共有地裁判分割案，「複丈成果圖」是土地共有人所主張方案，如沒有發給「複丈成果圖」，土地共有人如何於法庭上就其主張分割方案進行辯駁，又法院判決時係以「複丈成果圖」為判決基礎，如不得發給土地所有權人「複丈成果圖」，法院要如何判決。又土地裁判分割案，土地所有權人本有就其主張向法院提出分割方案圖，只是法官為使分割方案更為精準，委託被告依據土地所有權人所主張分割方案繪製成「複丈成果圖」，以便其於法庭上能有準確分割方案圖攻防，如「複丈成果圖」有地籍測量實施規則第222條第1項之適用不得發給土地所有權人，則完全失去委託意義，原告又何必繳納繪圖費用委託被告繪圖，且判決後如沒有發給土地所有權人「複丈成果圖」無法執行共有地裁判分割，因此被告主張系爭「複丈成果圖」有地籍測量實施規則第222條之適用，顯然違背常理。
3、人民申請土地複丈，「土地複丈成果圖」是地政機關的意思決定，依地籍測量實施規則第215條第1項規定，地政機關要主動發給，然「複丈成果圖」其實是原告所主張土地分割方案，完全是原告意思決定之資訊，與被告法定職權無關，原告並依規定繳納複丈費，如不發給土地所有權人，有違憲法所保障平等原則。
4、綜上，「土地複丈成果圖」與「複丈成果圖」為性質不同之政府資訊，又本件係分割共有物，「複丈成果圖」係土地所有權人所主張分割方案，事實上不可能不發給土地所有權人，準此地籍測量實施規則第222條第1項適用客體為「土地複丈成果圖」，並非系爭「複丈成果圖」，因政府資訊公開法第18條第1項所列各款豁免公開義務事由，乃係列舉規定，主管機關所訂之作業慣例並未定於得豁免於公開義務之列，爰本件並無政府資訊公開法第18條第1項第1款之適用。
（二）縱「複丈成果圖」有地籍測量實施規則第222條第1項之適用，本件仍無政府資訊公開法第18條第1項第1款之適用：
1、按政府資訊公開法第1條即明定係以保障「人民知的權利」為其立法目的，爰此法務部於105年12月30日函送「政府資訊公開法修正草案條文對照表」，其中第18條第1項第1款修正說明略以「依司法院釋字第443號解釋理由書，如為剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則。準此，有關限制人民知的權利應屬於相對法律保留事項，應由法律或法律具體明確授權之法規命令定之，爰將現行第1項第1款規定之『法規命令』修正為『法律具體明確授權之法規命令』，以資明確。」此乃行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，應自法規生效之日起有其適用（司法院釋字第287號解釋意旨參照）。
2、如欲限制人民行使「知」的權利，依前揭規定及說明，須以法律為之，如以法律授權則須法有明示其授權之目的、範圍及內容並符合具體明確之要件，主管機關始得根據授權訂定行政命令限制之。惟「地籍測量實施規則」係依據土地法第47條授權訂定，然立法者僅授權內政部得就「地籍測量實施之作業方法、程序與土地複丈、建物測量之申請程序及應備文件等事項」等範圍、內容訂定規範，並無明定為何種目的而授權；該條前段「地籍測量實施之作業方法、程序」係規範地政機關實施測量作業方法、程序，僅有拘束被告內部之效力，尚不得據為對外否准原告請求之依據；該條後段「土地複丈、建物測量之申請程序及應備文件等事項」，故其授權內容僅「土地複丈、建物測量」、授權範圍僅「申請程序及應備文件事項」，並無任何具體明確授權內政部訂定「限制系爭資訊公開」規則之明文。
3、地籍測量實施規則雖屬授權命令，但立法者並未允許內政部可訂定「限制系爭資訊公開」規則之明文，且授權之土地法亦乏其他可據以推論相關事項之規定可稽。準此，地籍測量實施規則第222條第1項規定係增加法律所無之限制，被告引為限制原告請求提供資訊之依據，有違法務部於105年12月30日法律字第10503519380號函就政府資訊公開法第18條第1項第1款所作解釋及法律保留原則。貴院105年度訴字第22號判決未見及此，復認被告得依據地籍測量實施規則第222條規定豁免原告所請求之資訊公開，即與憲法第23條規定之法律保留原則有違，並與政府資訊公開法第18條立法理由不符。
4、政府資訊公開法第18條第1項所列各款豁免公開義務事由，係列舉規定，其有無應限制公開或不予提供之例外情事，係依政府資訊公開法第18條第1項之規定決定之，而非依所涉及法人或團體之內部規定決定（最高行政法院102年度判字第147號判決意旨參照）。地籍測量實施規則第222條第1項規定限制公開資訊僅明定為「土地複丈成果圖」，並未就系爭「土地面積計算表及宗地資料表」等資訊有限制、禁止公開之規範，又系爭資訊係就系爭土地為面積計算，僅為繪製「複丈成果圖」之參考文件，並非等同複丈成果圖本身於受請求時，仍應公開之。被告以系爭資訊為繪製複丈成果圖之參考文件而否准提供，顯與最高行政法院105年度判字第557號、第225號判決意旨相悖。因土地面積計算須有圖形對照，若被告認為「複丈成果圖」不宜發給，原告並不反對其以「地籍圖謄本」或「電腦繪圖」代替複丈成果圖發給，被告為專業測量機關對其而言技術上並非難事，因此被告否准原告請求，難謂適法。
5、政府資訊公開法第18條第1項第1款規定政府資訊公開之限制範圍有「經依法核定為國家機密」、「其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者」，即包括「國家機密」和「一般公務機密」，所以構成適用政府資訊公開法第18條第1項第1款前提要件，被請求政府資訊目前須為秘密資訊。另參照最高法院106年3月15日所發布新聞稿略以，刑法上所保護之秘密，必須具備「非公知性」，倘該資訊內容已為不特定之人所知悉或眾所周知達明確無疑之狀態，而與依法註銷、解除秘密之公開程度無異時，即不具保護之實益，而非刑法所規範之秘密（此即一般所謂「已經公開之秘密不是秘密」）。本件係人民就共有土地請求法院裁判分割，被告非共有人，該分割案是無法作成意思決定，即使法院為使各共有人所主張之分割方案更為準確，委請被告提供繪圖技術服務，依據各共有人所草擬分割方案之圖形形狀繪製成複丈成果圖，但該複丈成果圖仍然是該共有人之意思決定，爰此系爭「複丈成果圖」純粹是原告意思決定，原告意思決定的資訊並不屬於公務機密，且「複丈成果圖」早已成為公開之資料（裁判分割訴訟審理中兩造已閱覽及臺南地法院採為判決基礎），基於「已對同一人洩漏的秘密，對該人即不為機密」的法理，當法官將系爭「複丈成果圖」發給土地所有權人時，如同已依法解除秘密，不具保護之實益。準此，系爭資訊並無政府資訊公開法第18條第1項第1款之適用。
（三）被告並未合理說明公開將會損害豁免規定所保護之利益，仍不得拒絕公開：
1、按最高行政法院105年度判字第557號判決意旨，由於政府資訊皆由行政機關所掌管，唯各該行政機關知悉其所掌管資訊之內容與性質，是當行政機關拒絕提供政府資訊時，必須說明其拒絕之合法性。惟被告空言系爭資訊有政府資訊公開法第18條第1項第1款及第3款之適用，未積極提出任何證據以證其說，僅引據法條作為交代，顯然違背舉證責任，實有證據理由不備之違法。
2、按政府資訊公開法第18條立法理由已明揭：「資訊公開與限制公開之範圍互為消長，如不公開之範圍過於擴大，勢將失去本法制定之意義；惟公開之範圍亦不宜影響國家整體利益、公務之執行及個人之隱私等……。」次按，最高行政法院104年度判字第204號判決意旨，政府資訊以公開為原則，機關僅於合理預期公開將會損害豁免規定所保護之利益時，方得限制公開；又按，最高行政法院106年度判字第308號判決意旨，政府資訊公開法第18條第1項第1款規定，可知政府資訊屬於「機密」得豁免公開者，限於依法核定為國家機密或依法律、法規命令規定應秘密之事項，以符合法律保留原則（參見政府資訊公開法第18條之立法理由）。準此，國家機密之認定，兼採「實質」與「形式」要件，即對於政府機關持有或保管之資訊，除實質上須其洩漏後足以使國家安全或利益遭受損害以外，形式上並須經依國家機密保護法授權人員於法定時間內為一定程序之核定，始足當之。
3、本件係共有物裁判分割，是土地共有人就其私有共有土地請求法院分配，該共有人無論主張何種分割方案，也僅止於人民的意思決定討論土地分配階段，被告僅提供繪圖技術服務，與其法定業務職掌無關，故裁判分割後所產生權利義務之變化是由該土地共有人所承擔，並非由被告承擔，又系爭「複丈成果圖」是原告所主張分割方案，業經臺南地院法官發給原告持有，已是公開資訊，該圖對原告而言絕非是機密文件，且並不涉及被告法定職權及個人之隱私，公開系爭資訊不會損害豁免規定所保護之利益。準此，被告開放資訊既然未造成國家整體利益、公務之執行及個人之隱私等損害，依政府資訊公開法第18條立法宗旨被告自不得拒絕公開。
（四）系爭資訊均不符合政府資訊公開法第18條第1項第3款要件：
1、本件係系爭土地裁判分割案，而「複丈成果圖」為人民就其共有土地所主張分割方案，請求法院審酌判決，也就是人民就其共有土地財產，請求法院作公平合理分配，被告並非系爭土地之共有人，欠缺「作成意思決定」之要件，因此系爭「複丈成果圖」是原告所作成意思決定，「人民所作成之意思決定」並無政府資訊公開法第18條第1項第3款之適用。
2、政府資訊公開法第18條第1項第3款其立法目的在於保護公務員「思辯過程」，是所豁免之資訊必須是「作成決定前之意見溝通或文件」，當共有人所草擬分割方案之圖形委請被告繪製成「複丈成果圖時」，就已完成意思決定，也就是決策已定，被告僅能依該土地共有人意願繪製，無權修改該共有人所草擬分割方案，因此本件並未涉及公務員思辯過程。
（五）原告請求被告提供之「土地面積計算表及宗地資料表」，係原告所主張分割方案分割後各共有人土地面積之計算及分配，原告既為系爭土地之當事人，就系爭土地分割後各共有人土地面積之分配，本就應有「知」的權利。又原告所申請提供之資訊，均非屬政府資訊公開法第18條第1項所列各款豁免公開義務事由，被告否准提供政府資訊之行政處分，實有違誤。
（六）系爭「複丈成果圖」純屬原告意思決定之資訊，法院及被告皆無權修改，原告係申請個人資料，依個人資料保護法第3條及第10條規定，本即有請求被告就其蒐集之原告個人資料，提供閱覽或發給複製本之公法上權利，被告不得拒絕。又地籍測量實施規則第222條第1項規定僅限制不得發給，並無限制不得閱覽，被告否准原告申請閱覽，並未說明其法令依據，顯屬違法等情，並聲明求為判決⑴訴願決定及原處分（被告106年2月24日所測量字第1060018030號函）均撤銷：⑵被告應就原告106年2月17日之申請書，作成准予提供申請書所示序號1至4土地面積計算表及宗地資料表（含有界址點號之複丈成果圖或電腦繪圖或地籍圖謄本）之行政處分。
三、被告則以︰
（一）原告申請資訊之標的為貴院105年度訴字第22號判決駁回，申請資訊標的之部分，依行政訴訟法第107條第1項第8款、第9款規定，應予駁回。
（二）地籍測量實施規則第222條規定：「司法機關囑託之複丈案件，應依司法機關所囑託事項辦理，對土地所有權人不得發給土地複丈成果圖。」政府資訊公開法第18條第1項第1款及第3款規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。……三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。」準此，原告申請資訊之標的係屬臺南地院102年度訴字第653號民事事件法院囑託之土地複丈之測繪參考文件，為限制公開之列等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有原告106年2月17日申請書、臺南地院102年度訴字第653號判決、複丈成果圖、被告106年2月24日所測量字第1060018030號函等附本院卷可稽，應堪認定。兩造之爭點為原告請求被告提供系爭資訊，是否有據？本院查：
（一）本件系爭土地原所有人毛進百於104年3月27日委託原告向被告申請提供臺南地院102年度訴字第653號判決基礎之臺南市○○區○○○段240A（標的1）、240B（標的2）、000000000000000000000000號土地之複丈原圖及其土地面積資料表及宗地資料表、同段240地號土地103年6月3日分割複丈之土地面積計算表及宗地資料表、同段240-4地號土地分割複丈之土地面積計算表及宗地資料表、同段241地號土地分割複丈之土地面積計算表及宗地資料表、同段241-1地號土地分割複丈之土地面積計算表及宗地資料表、同段240-4地號土地104年1月29日鑑界複丈之土地面積計算表及宗地資料表等，共計18件政府資訊，經被告以104年4月7日所測量字第1040031234號函否准所請，毛進百提起行政訴訟，案經本院105年度訴字第22號判決駁回，因未上訴而確定等情，案經本院調閱本院105年度訴字第22號卷宗核閱無疑。嗣毛進百於105年9月16日死亡，由原告繼承系爭土地，原告於106年2月17日再向被告申請上開標的1至標的4分割暫編地號土地面積資料表及宗地資料表（含有界址點號之複丈成果圖或電腦繪圖或地籍圖謄本）等政府資訊，經被告以106年2月24日所測量字第1060018030號函否准，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。經核原告提起之本件訴訟，雖訴訟標的（請求權基礎）及訴之聲明與本院105年度訴字第22號事件相同，惟二者之當事人不同，自非屬同一事件，本院自得予以審理。
（二）按「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。……三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。……（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」政府資訊公開法第1條、第2條、第18條第1項第1款、第3款及第2項定有明文。由是觀之，政府資訊公開法係屬「一般性之資訊公開」，只要其他法規有限制公開之規定，即不得適用此等一般性之資訊公開規定。且依政府資訊公開法申請政府機關提供資訊之權利，係屬「實體權利」，凡與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，除其具有前揭政府資訊公開法第18條所定應限制公開或不予提供之情形外，政府機關均應斟酌公開技術之可行性，選擇適當之方式適時主動公開；或應人民申請時按政府資訊所在媒介物之型態給予申請人重製或複製品、或提供申請人閱覽、抄錄或攝影。其中政府資訊公開法第18條第1項第1款規定係再次宣示同法第2條規範意旨；另同法第18條第1項第3款規定之限制公開或不予提供，乃因政府內部單位的擬稿、準備作業，於未正式作成意思決定前，均非屬確定事項，故不宜公開或提供，以避免引起外界之誤解、衍生爭議與困擾；而所指「意思決定前內部單位之擬稿或其他準備作業」文件，係指函稿、簽呈或會辦意見等政府機關內部作業等文件而言；倘屬關於政府機關意思決定作成之基礎事實、或僅係機關內部單位為擬稿或其他準備作業所蒐集、參考之相關資訊文件，因該基礎事實或資訊文件並非（或等同）函稿、或簽呈意見本身，而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，仍應公開之（如該資訊符合政府資訊公開法第18條第1項所定各款情形之一者，應限制公開或不予提供；又該資訊若涉及特定個人、法人或團體之權益者，應先以書面通知該特定個人、法人或團體表示意見），以保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與。再參酌上揭政府資訊公開法之立法說明：「政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐……」，已載明機關內部意見等資訊之公開有礙於最後決定之作成，並可能對不同意見之人（單位、機關）造成困擾，故除對公益有必要者外，不予提供或公開，始符法意（最高行政法院105年度判字第225號判決要旨參照）。
（三）次按「地籍測量實施之作業方法、程序與土地複丈、建物測量之申請程序及應備文件等事項之規則，由中央地政機關定之。」土地法第47條定有明文。而地籍測量實施規則第1條規定：「本規則依土地法第47條規定訂定之。」第4條：「本規則之測量，應依國土測繪法之中央主管機關公告之測量基準及參考系統實施。」第68條第2項：「地面測量以數值法為主，並得視實際情形採圖解法為之。」第151條：「（第1項）計算面積之方法如下：一、數值法測量者：以界址點坐標計算之。二、圖解法測量者：以實量距離、圖上量距、坐標讀取儀或電子求積儀測算之。（第2項）前項以實量距離及圖上量距計算面積，至少應由二人分別計算，並取其平均值。」第165條：「（第1項）圖解法地籍圖得數值化為之。（第2項）圖解法地籍圖數值化之步驟如下：一、圖籍資料清理及整飾。二、數值化建檔。三、面積計算。四、成果檢核。五、成果管理。（第3項）前項第五款成果，因原地籍圖破損、折皺或圖紙伸縮，致圖幅接合有困難者，得實施圖幅整合。（第4項）圖幅整合之步驟如下：一、加密控制測量。二、圖根測量。三、現況測量。四、套圖分析。五、坐標轉換。六、成果檢核。七、成果管理。（第5項）前項第五款之坐標轉換，得依第4條規定之測量基準辦理。」第166條：「圖解法地籍圖數值化及圖幅整合方式，依中央主管機關所定之作業手冊為之。」第219條第1、2項：「（第1項）採圖解法複丈者，應依第90條至第94條之規定辦理。（第2項）採數值法複丈者，應依第98條、第99條、第101條及第102條之規定辦理。」第221條第1項第2、3款：「二、申請人對於鑑界結果有異議時，得再填具土地複丈申請書敘明理由，向登記機關繳納土地複丈費申請再鑑界，原登記機關應即送請直轄市或縣（市）主管機關派員辦理後，將再鑑界結果送交原登記機關，通知申請人及關係人。三、申請人對於再鑑界結果仍有異議者，應向司法機關訴請處理，登記機關不得受理其第三次鑑界之申請。」第222條第1項：「司法機關囑託之複丈案件，應依司法機關所囑託事項辦理，對土地所有權人不得發給土地複丈成果圖。」又內政部依據前揭規則第166條規定於92年9月17日台內地字第0920072926號令訂定「圖解法地籍圖數值化成果辦理土地複丈作業須知」，其第2點規定：「圖解地籍圖已完成數化之地區，其土地複丈作業除依地籍測量實施規則（以下簡稱規則）、辦理圖解法土地界址鑑定作業注意事項（以下簡稱注意事項）及其他有關規定外，應依本須知規定辦理。」第4點：「調製土地複丈圖時，發現原數值化成果錯誤或異動資料遺漏修正時，應即查對原地籍圖籍或異動資料辦理修檔後，再據以辦理複丈作業。」第5點：「實地複丈時，發現原有圖根點不敷使用或可靠界址點太少時，得視實際需要補建圖根點，並依規則、注意事項及地籍測量圖根點補建作業手冊等有關規定辦理。」至內政部於93年7月19日修訂之辦理圖解法土地界址鑑定作業注意事項第17點規定：「以圖解導線測量者，如圖上之點位與實地不符時，得以透明紙謄繪實地施測之圖解導線（補助）點及界址點後，移動透明紙，使其套合於複丈圖以檢核其相應位置，再於圖解導線（補助）點上整置儀器，檢測有關界址點或基點無誤後，始得鑑測。」第18點：「複丈土地位於地籍圖摺縐或破損之處者，經檢測界址點後，應依其實際狀況一次或分別與複丈圖套合，予以修正圖解導線（補助）點。如複丈土地跨越二幅地籍圖者，其處理方法亦同。」第20點：「實地測定所需鑑定之界址點，應參考實地附近及相關已經鑑定確定之界址點間之距離與圖上距離及面積。」
（四）故由前揭規定觀察，地籍測量實施規則性質為授權命令，屬廣義之法律（含立法院三讀通過之法律及授權命令在內），則該規則第222條第1項即屬政府資訊公開法第18條第1項第1款所指「其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者」，此與司法機關囑託複丈之緣由究係依當事人聲請或依職權為之，並無任何關係。縱使司法機關囑託複丈係源於土地所有權人之聲請或其分割共物之請求，地政機關因該複丈所製作之相關圖面或資訊，僅得依司法機關之請求為之並核給司法機關，而不得將該資訊略過司法機關而逕發給最初聲請之土地所有權人，即便司法機關業經訴訟程序閱覽或製成裁判書附圖而將該資訊輾轉交付土地所有權人，地政機關對該資訊之維護義務亦不因此產生差異。其次，由前揭地籍測量實施規則第68、151、1
65、219條、圖解法地籍圖數值化成果辦理土地複丈作業須知及辦理圖解法土地界址鑑定作業注意事項等規定可知，地籍測量可大分為數值法及圖解法二種，地面測量係以經重測後有確定公告界址點之數值法為主，未經重測之土地方以圖解法予以測量。至於二者主要差別在於數值法測量是利用已知控制點之坐標來測定宗地之已知界址點坐標的測量方法，而圖解法測量因其根本欠缺已知之界址點坐標，故須另以實量距離、圖上量距、坐標讀取儀或電子求積儀之方式測算，亦即先隨意假設坐標之補點測量實地鄰近相關之參考點（界樁、房屋、田埂、道路、水溝……）後再與圖解地籍圖進行套疊後，提供測量人員判別界址之所在。然未數值化前之圖解法地籍圖原係將宗地坵形以人工方式測繪於紙圖上，復為避免因圖紙伸縮、破損影響人民權益，乃利用數位板、坐標讀取儀將圖解地籍圖上之各界址點位置予以數值化，而求得之坐標值，其目的在於便於電腦管理及維護測量經度。換言之，圖解法數值化之坐標點，純係為防止原本即未經精確測量舊圖（原圖）更加破損滅失，且為與業經重測後之已知界址點相結合而便利管理，遂就尚未經重測之土地暫時假設擬制之虛構界址點，依此，圖解法數值化之區域因有擬制坐標點之存在，也就有因應該坐標點而於電腦資料管理上衍生之擬制宗地資料表及土地面積計算表等相關資訊。然揆諸前揭規則、作業須知及注意事項等規定說明，圖解區之土地因未經重測，欠缺已知之界址點，地籍測量人員辦理土地複丈及鑑界需要參考之資料相當龐雜，但其本質係以實地勘測、找尋附近及相關之已知界址點、土地關係人之指界及二人以上之鑑測為其主要之測量方法，此與數值區之測量作業係主要以經確認之界址點作為測量之基礎事實而予以測算之作法明顯不同。縱使圖解區亦有數值化之坐標點位，但其實質僅作為電腦管理及維護測量經度之便利，並非供作圖解區測量之基礎事實，反而容許接觸該資訊並予以維護之人員以錯誤為由不斷更新或更正，亦即前揭法規已容認圖解法數值化成果可能發生錯誤或與實地測定之界址點不符之情況產生，並指示地籍測量人員得以增補圖根點或修正前揭圖解法數值化之圖檔資料等方式予以調整；況且，圖解區鑑界時因繪測之土地內不存在業經重測確認之已知界址點，複丈成果圖之調製又非依憑擬制之坐標點，則圖解區之土地複丈成果圖自無需如數值區土地複丈模式標示界址坐標之必要（參見辦理土地複丈與建物測量補充規定第16點），由是益證圖解區數值化之界址坐標純屬地籍測量初期擬制之繪測意見，並容許其隨時調整或修正坐標數值之餘地，自無從與數值區業經公告確認之界址坐標等同評價。故綜前觀察，圖解法數值化之坐標資料僅是地籍測量人員就圖解區土地作成土地複丈成果圖前尚未成熟之繪測意見，自屬地政機關意思決定前，作為其參考之內部擬稿、意見，揆諸前揭政府資訊公開法第18條第1項第3款規定自應限制公開或不予提供，以避免地政機關作成決定前遭受干擾，有礙最後決定之作成，或於決定作成後，因該內部擬稿意見之披露，而作為攻訐地政機關最終決定妥當及合法性之理由，並損及地政機關地籍測量之公信度。故不論地政機關是否已作成最終之土地複丈成果圖，前揭圖解法數值化之坐標資料均不宜公開或提供，以避免引起外界之誤解，乃至衍生爭議與困擾。
（五）經查，系爭土地尚未經重測，均位處圖解區內，區內無業經公告確認之界址點，但有圖解法數值化之坐標資料，且原告所請求之系爭資訊，均屬前揭界址坐標圖檔經由電腦整理得出並標示虛擬界址點之土地複丈原圖、宗地資料查詢單及土地面積計算表乙節，為兩造所是認，並有被告於本院105年度訴字第22號卷提出部分系爭資訊書圖在卷可證，業經本院依職權調取前揭卷全卷核閱屬實（見前揭卷第148、161至171頁）。而原告之父毛進百係因認被告就臺南地院102年度訴字第653號判決附件之系爭土地複丈成果圖及103年6月3日複丈成果圖有錯誤測量情事，遂於103年12月間申請鑑界，經被告於104年1月29日實地鑑界複丈，但因原告之父毛進百質疑被告未依地籍原圖測量，乃於鑑界程序中另向被告申請提供前揭18項資訊，以為瞭解系爭土地地籍原圖之界址坐標、面積與圖形等情，復經原告之父毛進百起訴時敘明在卷（原告並為上開事件之輔佐人兼撰狀人，見前揭卷第13至28頁）。然查，系爭資訊係屬臺南地院102年度訴字第653號民事事件法院囑託被告辦理土地複丈時由測量人員在測量之初擬制之繪測意見，雖臺南地院囑託當時係以原告之父毛進百所提分割方案簡圖為依據，請求被告依該簡圖進行土地複丈，惟訴訟當事人所提供之分割方案簡圖，只是訴訟當事人簡略之分割位置表述，原本即無真實之界址點存在，而被告嗣後依據法院囑託事項辦理複丈時，其則必須經由實地勘測、土地所有權人之指界、尋找已知之界址點（房屋位置、溝渠等），再斟酌各共有人持分比例、面積相容性等因素，以套繪方式使其在分割複丈中所增設之界址點與訴訟當事人繪製之分割方案簡圖相趨近，而據以作成最終之土地複丈成果圖，是該土地複丈成果圖雖由訴訟當事人製作之分割方案簡圖所觸發，但其本質仍屬被告以自己意思決定作成之文書，依政府資訊公開法第18條第1項第1款、地籍測量實施規則第222條第1項規定，該等囑託測量之土地複丈果圖（未具體標示坐標界址點之圖資）尚且不得發給土地所有權人，則該土地複丈成果圖作成前之初期繪測意見（含擬制界址點之土地複丈原圖、宗地資料表及土地面積計算表）更屬限制公開之列，此與臺南地院前揭囑託測量事項係因原告之父毛進百所提分割方案且由原告之父毛進百繳納複丈規費所致之事由無關，亦不因原告嗣後已經由民事訴訟程序取得該土地複丈成果圖及原告已因繼承而為系爭土地所有權人而有所差異，更無論系爭資訊亦屬地政機關作成最終系爭土地複丈成果圖後（或前）尚未成熟之內部繪測擬稿文件，同屬政府資訊公開法第18條第1項第3款規定應限制公開之文件，而原告申請該等資訊既係為爭執其受分割系爭土地之界址而來，即欠缺公開該等資訊之公益必要性，縱使原告對被告系爭土地界址鑑界複丈有所爭議，理應循地籍測量實施規則第221條規定辦理及對界址爭議訴請司法機關處理，是該等資訊亦不該當政府資訊公開法第18條第1項第3款但書得例外公開之情事。從而，被告原處分以系爭資訊屬政府資訊公開法第18條第1項第1款、第3款規定應限制公開之資訊而否准提供，自屬於法有據。乃原告主張地籍測量實施規則第222條僅就土地複丈成果圖予以限制，並不包含有標示坐標界址點之複丈原圖，何況土地複丈成果圖既已對原告公開，且該複丈方案係依原告意願辦理，當原告對土地面積計算有質疑，原告為瞭解自己意思決定之資訊，並無不可讓原告知悉系爭資訊之理；又不論土地位於圖解數化區或數值區，地政機關僅能依地籍圖所標示界址為面積計算，被告並無裁量權。而原告申請之「土地面積計算表」係依據地籍圖所標示界址為面積之計算式，而「宗地資料表」主要係記載被告從地籍圖各界址點間已完成坐標數值，均為客觀具體事實之資訊，除有技術上計算錯誤外，並不會因不同公務員之作成，而有不同資訊，今圖解區既已數值化，被告即應與數值區之宗地資料表及土地面積計算表為相同之處理而一併公開，且該資料更與被告思辯過程無涉，被告並無拒絕公開之理云云，均屬無據，不應准許。
五、綜上所述，原告前揭主張並不可採，則被告否准原告提供系爭資訊之請求，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。
原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應就原告106年2月17日之申請書，作成准予提供申請書所示系爭資訊之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 4 月 3 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 曾 宏 揚法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 4 月 3 日
書記官 謝 廉 縈