高雄高等行政法院判決
106年度訴字第393號民國107年1月10日辯論終結原 告 朱柳珍訴訟代理人 嚴天琮 律師被 告 嘉義縣大林鎮社團國民小學代 表 人 謝金能訴訟代理人 劉烱意 律師上列當事人間返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告自民國93年8月1日起擔任被告護理師，嗣嘉義縣政府據法務部廉政署103年1月16日廉政字第10312001080號函，檢送民眾103年1月7日檢舉電子郵件影本，知悉原告於任用前即75年8月18日取得加拿大國籍，乃依國籍法第20條、公務人員任用法(下稱任用法)第28條第1項第2款及第2項規定，以104年9月19日府人任字第1040173980號令(下稱104年9月19日令)撤銷其為被告護理師之任用案。被告基此續依任用法第28條第3項規定，以104年10月30日嘉大社國人字第1040003878號函(下稱104年10月30日函)追繳原告自102年1月25日起(下稱系爭期間)於被告所領之俸給及其他給付，共計新臺幣（下同）2,118,067元。原告對上開處分不服，循序提起行政訴訟，前經本院105年度訴字第298號判決及最高行政法院106年度裁字第378號裁定駁回確定。原告遂以其任用資格既遭嘉義縣政府撤銷，則被告自原告受領勞務，即屬無法律上原因而受有利益，依公法上不當得利法律關係，請求被告應償還價額，共計2,118,067元，乃提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)被告應依公法上不當得利規定返還所受利益：
1、按授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定，行政程序法第127條定有明文。既然原告任用資格遭嘉義縣政府撤銷，是被告自原告受領勞務，即屬無法律上原因而受有利益，原告自得依公法上不當得利法律關係，請求被告返還所受利益。
2、按不當得利之受領人，除返還其所受之利益外，如本於該利益更有所取得者，並應返還。但依其利益之性質或其他情形不能返還者，應償還其價額。民法第181條訂有明文。原告所提供勞務無可回復性，原告執行職務之心力、勞力支出已無法追回，故被告應償還價額，價額依照原告所領之俸給及其他給付加以計算，共計2,118,067元。
(二)按行政訴訟法第8條第1項所稱之公法上原因，例如行政契約、公法上不當得利、公法上無因管理或公法上之法令規定均屬之。次按公法上不當得利返還請求權與民法上不當得利返還請求權相類似，即其構成要件非在針對國家公權力行為所造成財產上損害之賠償，純係以欠缺法律上原因所造成之財產上變動，請求回復其財產狀況；當事人可依行政訴訟法第8條第1項前段規定，提起行政訴訟一般給付之訴進行求償，在性質相近似的範圍內，可類推適用民法上不當得利之相關規定。又按民法第179條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」係屬不當得利之定義性規範，公法上不當得利之返還請求權自可加以類推適用。又在公法領域發生財產變動，一方無法律上原因受有利益，致他方受有損害，即構成公法上不當得利，本於依法行政原則，不合法之財產變動應予回復，受有損害之他方對受有利益之一方，即有不當得利返還請求權（最高行政法院97年度判字第688號判決參照）。
(三)原告依照嘉義縣政府93年7月23日府人一字第0930094306號令核定調任被告擔任護理師職務，原告於93年8月1日到職，直到被告依嘉義縣政府104年9月19日令撤銷其為原告任用案，被告再以104年10月30日函向原告追繳系爭期間於被告所領之俸給及其他給付，共計2,118,067元。既然原告任用資格遭嘉義縣政府撤銷，是被告自原告受領勞務，即屬無法律上原因而受有利益，原告自得依公法上不當得利法律關係，請求被告返還所受利益。
(四)被告主張此舉將使任用法第28條第3項但書形同具文云云。惟按任用法第28條第3項規定：「前項撤銷任用人員，其任職期間之職務行為，不失其效力；業已依規定支付之俸給及其他給付，不予追還。」係揭櫫「事實上公務員」之法理，而認為原告所支領之系爭款項不構成公法上不當得利。此亦為多數行政法學者所採之見解。惟立法者卻基於政治性考量，在公務人員9種消極資格中，單獨針對第2款雙重國籍者，要求追還薪資，立法上本有違憲之虞。立法者既要求原告歸還所領取之薪俸，則被告自原告所受領勞務同樣欠缺法律上原因，因此，任用法第28條第3項本文才會特別規定：「前項撤銷任用人員，其任職期間之職務行為，不失其效力。」簡言之，雙方間形同契約之解除，應互負回復原狀之義務。依法理而論，公法上契約既然撤銷，本應互負回復原狀義務，僅立法者先在任用法第28條第3項例外規定行政機關所受領之職務行為仍具效力、公務人員所受領之俸給不用歸還，既然後來立法者在但書中打破這項平衡，而回歸法理原則，則行政機關所受領之勞務利益，自應返還。
(五)原告擔任校護，工作內容與「雙重國籍禁止」所欲達到忠誠義務之本質，實在欠缺實質關聯性，卻要求原告負有如此嚴重之不利益後果，反觀，任用法第28條第1項第3、4、5款涉及犯罪行為，而第1款甚至連中華民國國籍都欠缺，情節嚴重性均遠高於第2款，卻無須追還俸給及其他給付，其差別待遇之手段與目的之達成間欠缺合理關聯，在此範圍內，與憲法第7條平等原則之意旨不符等語。並聲明被告應給付原告2,118,067元及自起訴狀送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
三、被告則以：
(一)原告就遭追還之2,118,067元曾提起行政訴訟，前遭最高行政法院106年度裁字第378號裁定駁回確定，今又以相同理由就同一俸給事件加以爭執，已有重複起訴之嫌。
(二)本件遭撤銷之行政處分為原告護理師之任用案，該任用案內容並非提供一次或連續金錢之行政處分，原告受領俸給係來自其每月之勞力付出，而非該行政處分，且任用法第28條第3項前段規定「前項撤銷任用人員，其任職期間之職務行為，不失其效力」，亦與法條要件「溯及既往失效」不符，被告依任用法第28條第3項後段規定追還原告所受領之俸給，更非屬不當得利，原告依行政程序法第127條主張返還不當得利，顯有誤會。
(三)為杜絕雙重國籍者而隱匿情事擔任公務員，任用法第28條第3項於102年1月4日修正增列但書，有上開情事而經撤銷任用之公務員應追還所得。本件原告隱匿其雙重國籍之身分擔任公務員，經民眾檢舉後遭撤銷任用，原告迭經救濟後業遭最高行政法院駁回確定，從而被告依任用法第28條第3項但書之規定向原告追還2,118,067元應屬適法。原告辯稱被告受領勞務獲有不當得利云云，然原告所支出勞力所應得之對價，被告早已全數給付，僅因原告違反規定而依法予以追還，所稱「追還」依立法目的觀之應屬懲罰性質，自難據此反稱被告受領勞務時獲有不當得利，否則依原告之主張，任用法增訂第28條第3項但書豈不成具文。甚且，原告所主張之2,118,067元迄今均未追還，被告既未取得利益，何來不當利益，原告之主張顯於法不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有本院105年度訴字第298號判決及最高行政法院106年度裁字第378號裁定附卷可稽，堪可認定。本件兩造之爭點在於原告依行政訴訟法第8條第1項，提起本件一般給付訴訟，請求被告返還公法上不當得利即被告自原告受領勞務換算之利益2,118,067元，是否適法有據？茲分述如下：
(一)按公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當之損益變動。公法上不當得利，目前尚無實定法加以規範，其意涵應藉助民法不當得利制度來釐清。參酌民法第179條不當得利之規定，公法上不當得利返還請求權須具備：(1)須為公法上爭議；(2)須有一方受利益，他方受損害；(3)受利益與受損害之間須有直接因果關係；(4)受利益係無法律上原因等要件，始足當之(最高行政法院102年度判字第750號判決參照)。次按不當得利請求權之發生係基於「無法律上之原因而受利益，致他人受損害」之事實，所以造成此項事實，是否基於特定人之行為或特殊原因，在所不問。亦即不當得利所探究，只在於受益人之受益事實與受損事實間之損益變動有無直接之關聯，及受益人之受益狀態是否有法律上之原因（依據）而占有，至於造成損益變動是否根據自然之因果事實或相同原因所發生，並非不當得利制度規範之立法目的。換言之，只要依社會一般觀念，認為財產之移動，係屬不當，基於公平原則，有必要調節，即應依不當得利，命受益人返還(最高法院96年度台上字第2362號判決參照)。
(二)經查，原告於公務人員任用前已取得加拿大國籍，經嘉義縣政府以104年9月19日令撤銷其為被告護理師之任用案，被告嗣以104年10月30日函追繳原告於系爭期間自被告所領之俸給及其他給付，共計2,118,067元。被告上開追繳處分已經本院105年度訴字第298號判決及最高行政法院106年度裁字第378號裁定駁回確定，有上開判決及裁定附本院卷可稽。
本件原告雖依行政程序法第127條規定主張被告自原告受領勞務，屬無法律上原因而受有利益，依公法上不當得利法律關係，請求被告返還其價額即相當於其所受領之俸給及其他給付云云。惟按，公務人員係代表國家執行公權力，所為之行政行為，與國家安全、公共利益或人民之生命、身體及財產等權益息息相關，基於國家利益與確保公共福祉，公務人員對國家之忠誠，乃公務人員之基本義務。故除其他法律另有規定（如國籍法）者外，具中華民國國籍兼具外國國籍者，不得任用為公務人員。是以原告經違法任用之公務人員資格，經嘉義縣政府104年9月19日令撤銷後，依行政程序法第118條規定，溯及既往失其效力；另參諸公務人員俸給權及其他財產給付權利係基於公法上職務關係所衍生之公法上財產請求權，倘公務人員欠缺對國家忠誠之基本要件，自始不具備任用為公務人員之資格，除撤銷任用外，自不應允許其繼續保有違背對國家之基本忠誠義務所享有之財產權。是原告於擔任公務人員所受領之俸給及其他給付，其受有利益之法律上原因已不存在，此部分即構成公法上不當得利，被告本得請求返還。惟任用法第28條第3項規定：「前項撤銷任用人員，其任職期間之職務行為，不失其效力；業已依規定支付之俸給及其他給付，不予追還。但經依第1項第2款情事撤銷任用者，應予追還。」該項前段「其任職期間之職務行為，不失其效力」之規定，乃立法者考量公法行為有其公益性、安定性及信賴性；苟有執行公務之外觀，且公職人員之職務身分斯時尚未遭解除或撤銷，如其所為公法上職務行為亦自始當然無效，勢將使國家公法秩序之安定性、公益性遭受嚴重之破壞，乃規定於主管機關撤銷或解除該公務人員職務前，其所為之執行職務之公法行為，固屬有效。復考量任用法所適用之對象人數眾多且任用期長，為簡化薪資不當得利追償之繁，乃特設已依規定支付予該撤銷任用人員之俸給及其他給付，不予追還之放棄權利規定。惟立法者嗣衡諸具雙重（或多重）國籍身分，乃極為隱私之事項，除非公務人員自行誠實申報或由第三人檢舉，任職機關甚難察覺。是以，如僅使自始不具備任用資格之雙重（或多重）國籍者喪失公務人員資格，卻可使其保有職務期間之所得，實不足以遏止僥倖觀望之風氣。況且，國籍法第20條第4條規定，亦已從寬給予擬任應受國籍限制之公職者辦理放棄外國國籍手續之緩衝時間。遂於102年1月23日修正增訂任用法第28條第3項但書「但經依第1項第2款情事撤銷任用者，應予追還。」規定，其立法理由略以：「為杜絕雙重國籍者隱匿其情事而擔任公務人員，於被查獲後僅撤銷公務員資格，並未追還所得，爰增列但書『但經依第1項第2款情事撤銷任用者，應予追還。』」即針對具雙重國籍之公務人員，經撤銷任用者，乃回復原即應追還業已支付之俸給及其他給付之規定。
(三)本件原告因嘉義縣政府撤銷其為被告護理師之任用，被告嗣依任用法第28條第3項但書規定追還原告於系爭期間所受領之公務員俸給及其他給付，已如上述。至原告具雙重國籍之公務人員經撤銷任用後，其於執行職務期間付出之勞務，因其本不符合公務人員消極資格要求，其所屬機關即被告本無受領其勞務之必要性，係因原告刻意隱瞞其雙重國籍身分而被迫受領，況且任用法第28條所以維持原告所為公法上職務行為之效力，係基於法安定性及公益之考量，而非使被告享有該利益所規定，已如前述，被告既非自願受領原告上開勞務，則該勞務於被告而言是否屬利益，尚有疑義。再者，依原告不服被告104年11月27日函提起之行政訴訟，經本院105年度訴字第298號判決駁回原告之訴，其理由略以：「原告雖於85年11月14日修正公布公務人員任用法第28條禁止任用雙重國籍者為公務人員之規定前，即已取得加拿大國籍，惟其嗣後既然選擇繼續擔任我國公務人員，且於93年8月1日續以醫事人員任用，擔任被告護理師，自應受行為時公務人員任用法第28條規範之拘束。又原告雖稱其兼任行政職務係應校長之要求，惟不論其係主動或被動兼任行政職務，一旦決定接受兼任行政職務，即應依國籍法第20條第4項規定，於就（到）職前辦理放棄外國國籍，並於就（到）職之日起1年內完成喪失該國國籍及取得證明文件之手續，尚難藉詞諉卸其責。且觀諸原告於90年間送審時，具結其確無公務人員任用法第28條第1款至第7款不得任用之情事，又嘉義縣政府於103年間亦曾發文調查其所轄所屬機關、學校及各鄉鎮市同仁兼具雙重國籍人員專案清查，並已說明清查人員範圍包括適用公務人員任用法及其他人事任用法令相關規定人員，且其具結書填寫說明欄已載明該具結所稱之公職，依司法院釋字第42號解釋，凡各級民意代表、中央與地方機關公務員及其他依法令從事於公務者皆屬之，然原告於103年2月26日在該具結書仍勾選其確無具中華民國國籍兼具外國國籍之情事，並簽名具結在案，有擬任人員送審書（本院卷第171-173頁）、嘉義縣政府103年2月25日府政查字第1030037037號函及所附『公務人員（含政務人員）具結書』（本院卷第123-124頁）在卷可查，足見原告接受所任職務後，實有刻意隱瞞其具有雙重國籍之情事，並未誠實告知，亦未依國籍法第20條第4項規定辦理放棄加拿大國籍手續，確已違反對國家之忠誠義務甚明。」可知任用法第28條第3項於102年1月23日修正後，嘉義縣政府曾於103年間發文調查其所轄所屬同仁兼具雙重國籍人員專案清查，原告仍選擇在所發具結書勾選其確無具中華民國國籍兼具外國國籍之情事，並簽名具結在案。則由原告簽署上開具結書之行為，顯可認定其明知任用法第28條第3項修法後，若因雙重國籍遭嘉義縣政府撤銷其公務員資格，被告必依該條第3項但書規定，追繳其自該項但書增訂後所受領之公務人員俸給及其他給付，其對能否保有於系爭期間所受領之俸給及其他給付，應無期待利益可言，卻仍存僥倖心態隱瞞其具有雙重國籍情事，且自願繼續提供勞務予被告，自難認被告嗣依任用法第28條第3項但書向原告追繳上開俸給及其他給付後，原告於該段期間所提供之勞務即因此轉變成損害，故原告並無因被告追還其俸給及其他給付而受有損害。退而言之，縱認原告受有損害，其損害係因被告依任用法第28條第3項規定追還其俸給及其他給付所致，亦與被告受領其勞務間無直接因果關係而不符前開不當得利之要件。再者，不當得利制度規範之立法目的，應係依社會一般觀念，認為財產之移動，係屬不當，基於公平原則，有必要調節，始得依不當得利命受益人返還。則被告既係依任用法第28條第3項但書規定，追還原告之俸給及其他給付，該項財產之移動，依社會一般觀念，難認屬不當，顯無調節之必要，否則任用法第28條第3項修法所欲達到之效果勢必遭抵銷而形同虛設。準此，原告提起本件一般給付訴訟，請求被告返還公法上不當得利即被告自原告受領勞務換算之利益2,118,067元，即非適法。
五、綜上所述，原告前揭主張，均非可採，則原告主張其任用資格既遭嘉義縣政府撤銷，被告自原告受領勞務，即屬無法律上原因而受有利益，依公法上不當得利法律關係，請求被告返還其所受領之利益，共計2,118,067元，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 1 月 24 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 邱 政 強
法官 黃 堯 讚法官 吳 永 宋以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 1 月 24 日
書記官 陳 嬿 如