高雄高等行政法院判決
106年度訴字第328號原 告 何漢桐被 告 勞動部勞工保險局代 表 人 石發基被 告 臺南市永康區農會代 表 人 康進忠訴訟代理人 李合法 律師
劉芝光 律師洪于普 律師上列當事人間農保事件，原告不服內政部中華民國106年4月26日台內訴字第1060028014號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、事實概要︰緣原告之母○○○○係被告臺南市永康區農會(下稱永康農會)於民國78年8月3日以會員自耕農身分申報參加農保之被保險人，85年1月1日補列資格別為農會會員自耕農，嗣被告永康農會辦理農保被保險人清查工作時，發現○○○○原持配偶○○○所有農地加保，○○○於101年5月30日死亡，○○○○並無農地；且於105年5月間發生農會組織區域內戶籍異動，其同戶子女名下亦無農地，導致耕作農地中斷，被告永康農會乃於105年9月27日以「農地問題」為由，申報○○○○農保退保，由被告勞動部勞工保險局(下稱勞保局)受理退保在案。○○○○不服，申請審議，經農民健康保險監理委員會(下稱農監會)106年1月11日106農監審字第16537號爭議審定審議駁回。○○○○仍不服，於106年2月3日提起訴願，同年3月26日死亡，其子何漢桐(即原告)於同年3月30日承受訴願，遭訴願不受理，原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)程序部分：
1、被告永康農會對○○○○之行政處分皆以總幹事○○○名義對外行文，惟依農會法及其施行細則規定，總幹事非負責人，係受聘人員，依民法第27條規定，總幹事不得代表法人，而應以被告永康農會理事長之名義對外發文。被告永康農會審核退保屬行政處分，審核程序未給予相對人（即被保險人○○○○）陳述意見，○○○○申請當初加保相關文件亦未給與，亦未寄送公文併告知行政救濟程序及該行政處分作成之法令依據，在在不符正當法律程序。
2、因原告家人欲為被保險人○○○○申請身心障礙給付，遂以被告永康農會提供之「申請身心障礙給付必備文件」所述，所有權人之同戶內若有1人加保，則占用1000平方公尺，第2人要加保必須提供2000平方公尺，對同戶一詞產生誤解，遂將○○○○之戶籍遷至持有土地之媳婦處所，故係因上開文件未敘明自105年1月1日起不受同戶籍及農業用地面積之限制等警語，仍延用基層農會會員資格審查及認定辦法(下稱會員辦法)之文件，逕認需直系親屬及同戶之持有土地，涉嫌誘騙○○○○遷戶，致其喪失農會會員、農保資格，亦不符正當法律程序。
3、按會員辦法第2條係關於加入基層農會為會員之資格認定，非投保農保資格認定標準，故被告永康農會、勞保局暨農監會引用會員辦法第2條第1項載明之同戶及直系親屬所有農業用地，顯屬違法。且被告勞保局網站「參加農保的資格」網頁並未有應適用從事農業工作農民申請參加農民健康保險認定標準及資格審查辦法(下稱審查辦法)第2條之1規定，被告永康農會、勞保局、農監會顯然故意擴張法律未規定之限制。
4、被告永康農會係受委託機關，受託農民健康保險(下稱農保)業務，屬廣義行政機關，其農保業務作為係屬行政處分，其行政適法或適當與否皆影響委託機關即被告勞保局訴訟程序之適法或適當性，被告勞保局自應概括承受：
(1)原告係被保險人○○○○之子，依農民健康保險條例(下稱農保條例)第22條規定，原告係農保之受益人，具有請求農保各項給付之權利，又綜觀農保條例及其施行細則之規定，皆未載明農保資格係被保險人專屬資格，故原告承受訴訟係基於法律上之權益提起本件撤銷訴訟，應具當事人適格。
(2)本件訴訟原告已論及被告永康農會及勞保局程序部分之不法，亦論及被告勞保局實體部分顯無理由，係對訴願不服，提起訴訟，自是處分機關勞保局為當然被告，原告已踐行行政訴訟法第4條所定之程序要件，為謹慎起見，特增列勞保局為被告；另由農監會審議，訴願前置程序，被告勞保局自行答辯即知被告永康農會執行公權力業務係屬行政處分，勞保局亦應概括承受下級機關行為是否適法或適當，勞保局若非為當然被告，農會辦理農保業務法源何在？
5、被告永康農會答辯向被告勞保局申報退保之作為非行政處分，亦非原處分機關應係誤解：
(1)被告永康農會既有權進行審查復審案，又作維持審查不合格之決議，當係行政機關（永康農會）就公法上（農保業務）具體事件所為之決定（維持審查不合格）或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，符合行政程序法第92條規定之要件。若非行政處分為何係由被告永康農會寄送退保表予當事人，而非被告勞保局？
(2)依農保條例第5條規定，農會會員或非會員皆以戶籍所在地之基層農會為投保單位，自是受託業務之法源，廣義之行政機關，農會法第4條規定接受委託農民保險事業及農舍輔建，即知有審查及准駁之權限，其作為亦係行政處分，亦是處分機關；其上級機關係被告勞保局，核定權在於授權者，係屬層級隸屬關係，係當然處分機關，有權就有責，自是概括農會之不當不法。
(二)實體部分：
1、被告勞保局僅對訴願書就農地問題予以論述，未論及其他爭點，訴願決定亦未針對爭議審定書之事實及理由、相關行政程序、行政救濟，行政處分有無法效、法令依據及適用時點，作出釋明，逕援引審查辦法第2條之1規定作成決定，顯然閃避問題，無法自圓其說。本件應適用105年修正後之法律規定，訴願決定適用審查辦法第2條之1顯然有誤，因本件已符合同辦法第2條第1項第4款第1目及其他各款，為何仍須適用第2條之1規定？農保條例及其他相關法令均無相關土地之規定，堪認無法可據，顯係被告勞保局增加無謂之法令限制，且被告勞保局仍適用修正前之法律及函釋規定，均屬違法。
2、農保條例第5條第2項乃係關於投保單位之規定，並未記載應適用審查辦法第2條之1。且審查辦法第2條之1亦未規定符合該辦法第2條第1項第4款第1目規定者，亦需具備第2條之1，被告勞保局仍適用102年1月30日修正公布前之農保條例及內政部函釋規定，即與法有違。且審查辦法第2條之1第1項規定係指符合前條第1項第4款以外之規定者，得繼續參加農保，得繼續並非一定要適用同辦法第2條之1。又農保相關規定僅有會員辦法第2條第1項第1款規定，同戶直系血親所有之農業用地等語，惟該條係關於加入基層農會為會員之資格認定，非投保農保資格之認定標準。且被告勞保局網站「參加農保的資格」網頁亦無規定適用會員辦法第2條第1項第1款之規定者，應具備同戶直系血親所有農業用地要件。次查該辦法之授權法令為農會法第12條第2項規定，惟農會法並無加入農保資格認定標準之規定，故被告援引會員辦法，違反法令明確性原則。本件被保險人○○○○遭退保時點係105年9月間，應適用105年1月1日新修正之規定，惟被告卻適用被保險人配偶101年5月30日死亡時之法令，況○○○○媳婦符合面積之農地持有時間遠超過○○○○配偶101年5月30日死亡日，非審定書所言已無農地，顯見被告適用法令不當、不法等情，並聲明求為判決：(1)訴願決定、爭議審定及被告永康農會退保行政處分均撤銷。(2)被告應回復被保險人○○○○原始農保資格，並准予領取身心障礙給付及喪葬津貼。
三、被告永康農會則以︰
(一)原告並非農保權利人，本件原告有當事人不適格之權利保護要件欠缺。按農保之被保險人資格係被保險人之一身專屬權，專屬於本件被保險人○○○○享有，依民法第1148條第1項但書規定，非屬繼承人所得繼承之權利。又○○○○業於106年3月26日死亡，繼承人就其農保資格之爭議即無請求之相關權利，從而本件起訴欠缺權利保護要件而難謂合法。
(二)原告提起本件行政訴訟，與行政訴訟法第4條所定程序要件不符，顯非適法。依行政訴訟法第4條第1項規定，撤銷訴訟係以訴願前置為其程序要件，如未經合法訴願而不服其決定，應不得逕提起行政訴訟。觀諸本件被保險人○○○○因不服被告勞保局退保核定，申請審議，經農監會作成106農監審字第16537號農民健康保險爭議審定、內政部106年4月26日台內訴字第1060028014號訴願決定等，均係以被告勞保局(而非被告永康農會)為原處分機關所作成。從而原告提起本件訴訟，顯然未經合法訴願等法定前置程序，逕予提起行政訴訟，與行政訴訟法第4條第1項所定法定程序未符，其訴顯非合法，而有起訴不合程序之情。
(三)被告永康農會向被告勞保局申報退保行為並非行政處分，原告對被告永康農會提起本件撤銷訴訟應屬無據：被告永康農會固不否認○○○○原係於被告永康農會參加農保，並於105年9月27日經該會依農保條例第9條規定因「農地問題」為由向被告勞保局以網路申報退保，並經該局受理辦理退保。惟被告永康農會向被告勞保局申報之行為並未對外直接發生退保之法律效果，而係被告勞保局受理核定退保後，始對被保險人○○○○發生效力。故被告永康農會向被告勞保局申報退保之行為並非行政處分，被告永康農會亦非原處分機關，則原告對被告永康農會提起本件行政訴訟，請求被告撤銷原處分等，顯非適法等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、被告勞保局：未提出答辯狀為聲明及陳述。
五、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有申請書、農保線上查詢作業被保險人投保資料查詢單、農民健康保險退保申報表附本院卷可稽，洵堪認定。本件兩造爭點為：原告以自己名義提起本件課予義務訴訟，原告是否適格？茲論述如下：
(一)按原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，行政訴訟法第107條第3項定有明文。次按當事人就其訴訟標的須有實施訴訟之權能，否則，其當事人為不適格，而提起行政訴訟之當事人不適格，為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為顯無理由而以判決駁回之。在撤銷訴訟，通常行政處分之相對人即具有訴訟權能，如非行政處分相對人之第三人，依其所主張之事實，其不可能因行政處分而有權利或法律上利益受侵害，則第三人對該行政處分不具備訴訟權能，原告不適格，訴訟顯無理由，逕以判決駁回之（最高行政法院86年度判字第573號及78年度判字第2320號判決參照）。
(二)按農保條例第4條規定：「(第1項)本保險由中央主管機關設立之中央社會保險局為保險人。在中央社會保險局未設立前，業務暫委託勞工保險局辦理，並為保險人。(第2項)為監督本保險業務及審議保險爭議事項，由有關機關代表、農民代表及專家各占三分之一為原則，組織農民健康保險監理委員會行之。(第3項)農民健康保險監理委員會組織規程及農民健康保險爭議事項審議辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定後發布之。」第5條第1項、第2項、第6項規定：
「(第1項)農會法第12條所定之農會會員，未領取相關社會保險老年給付者，得參加本保險為被保險人，並以其所屬基層農會為投保單位。(第2項)非前項農會會員，年滿15歲以上從事農業工作之農民，未領取相關社會保險老年給付者，得參加本保險為被保險人，並以其戶籍所在地之基層農會為投保單位。(第6項)第1項及第2項從事農業工作農民之認定標準及資格審查辦法，由中央農業主管機關會同中央主管機關定之。」第9條規定：「投保單位應於審查所屬農民投保資格通過加保或喪失資格退保之當日，列表通知保險人；其保險效力之開始或停止，均自應為通知之當日起算。但投保單位未於投保資格審查通過之當日列表通知保險人者，對保險人依本條例所為之給付，應負賠償責任。」第22條規定：
「被保險人或其受益人領取各種保險給付之權利，不得讓與、抵銷、扣押或供擔保。」審查辦法第8條第3項、第4項規定：「(第3項)農會應辦理被保險人資格清查工作，清查時應以書面通知當事人於通知送達7日內提出相關證明文件或書面意見，逾期不提出者，逕送審查小組審查。(第4項)農會應將被保險人資格條件異動或喪失案登錄於中央農業主管機關之農民福利資料管理系統，並列印審查表送審查小組審查，審查結果以書面通知當事人，當事人如有異議，應於通知送達7日內以書面向農會申請復審，逾期不予受理，申請復審以1次為限。」次按，農民健康保險爭議事項審議辦法第1條規定：「本辦法依農民健康保險條例第4條第3項規定訂定之。」第2條規定：「投保單位、被保險人、受益人、支出殯葬費之人及保險人自設或特約醫療機構（以下均稱申請人）對保險人下列事項之核定發生爭議時，得依本辦法規定申請審議：一、有關被保險人、受益人資格及投保事項。‧‧‧。」第3條第1項規定：「申請人依前條規定申請審議時，應於接到保險人核定通知文件之日起60日內，填具農民健康保險爭議審議申請書(以下簡稱審議申請書)一式2份，並檢附有關證件，向農民健康保險監理委員會(以下簡稱監理會)申請審議，逾期應為不受理之審定。‧‧‧。」
(三)經查，本件原告係因其母○○○○原為被告永康農會以會員自耕農身分申報參加農保之被保險人，嗣被告永康農會辦理農保被保險人清查工作時，以○○○○原持配偶○○○所有農地加保，○○○已於101年5月30日死亡，○○○○並無農地；且於105年5月間發生農會組織區域內戶籍異動，其同戶子女名下亦無農地，導致耕作農地中斷，該會遂於105年9月27日申報○○○○農保退保，由被告勞保局受理退保在案。
○○○○不服，申請審議，遭審議駁回。○○○○仍不服，於106年2月3日提起訴願，同年3月26日死亡，原告遂於同年3月30日承受訴願，並於訴願決定不受理後，提起本件行政訴訟等情，有訴願書及訴願決定書附臺灣臺南地方法院106年度簡字第30號行政訴訟簡易訴訟事件卷第14-20頁可稽，且為兩造所不爭。本件原告訴請撤銷之訴訟標的為被告永康農會退保之行政處分。惟由審查辦法第8條第3項、第4項、農民健康保險爭議事項審議辦法第2條、第3條第1項之規定可知，農民對於審查小組關於其被保險人資格條件異動或喪失之審查結果得向農會申請復審，惟復審決定若未變更結果，農會將該審查結果列表通知保險人後，農民僅得於保險人就該通知核定時，就該核定處分申請審議，而對爭議審定不服者，依通常救濟程序提起訴願、行政訴訟救濟之。是以被告永康農會向被告勞保局申報之行為並未對外直接發生退保之法律效果，應俟被告勞保局受理核定退保後，始對被保險人○○○○發生退保效力。故被告永康農會向被告勞保局申報退保之行為並非行政處分，縱審查辦法第8條賦予農民得對審查決定申請復審，亦僅係給予農會有自我審查之機會，尚難謂因此即屬行政處分。是以本件關於○○○○退出農保爭議案，○○○○於其就被告永康農會審查小組之審查結果，申請復審，未獲變更，雖復就被告永康農會之退保處分，申請審議、提起訴願，亦應視為係對於被告勞保局之核定處分為不服之表示。另由前開行政救濟經過可知，○○○○既應對於保險人即被告勞保局受理被告永康農會申報其農保退保處分不服，依農民健康保險爭議事項審議辦法第2條第1款規定申請審議，於審議駁回後，復提起訴願，惟於訴願審理期間死亡，原告遂聲明承受訴願，進而提起本件行政訴訟。故本件原告據以提起行政訴訟之訴訟標的，應為被告勞保局取消○○○○農保被保險人資格之行政處分，先予敘明。惟按，農保投保資格係專屬被保險人一身之權利，非得為繼承之標的，○○○○已於106年3月26日死亡，其農保被保險人資格即隨之消滅，原告與○○○○屬不同之權利義務主體，各具獨立人格，原告並非遭被告勞保局取消農保被保險人資格之行政處分相對人，原告竟以自己之名義提起訴願及本件行政訴訟，顯屬原告當事人不適格。
(四)原告雖主張其係○○○○之子，為農保之受益人，依農保條例第22條規定，具有請求農保各項給付之權利，故原告承受訴訟係基於法律上之權益提起本件撤銷訴訟，應具當事人適格云云。惟按農保條例第22條關於保險給付受領權之專屬性規定，該保險給付受領權之成立，係以保險事故發生時，保險效力尚未停止為前提，始具有領取各該保險給付之權利。然本件○○○○之農保被保險人資格既經被告永康農會於105年9月27日申報退保，並經被告勞保局受理，依農保條例第9條規定，○○○○之農保保險效力已經停止，且至0000000年3月26日死亡時，其既未回復農保被保險人資格，自無從主張農保條例第22條之受領權；進而原告亦不得以其為○○○○之子，主張其具有農保條例之受益人資格。是以本件原告以其為○○○○之農保受益人身分提起本件訴訟，請求撤銷被告勞保局取消○○○○農保被保險人資格，應回復被保險人○○○○原始農保資格，並准予其領取身心障礙給付及喪葬津貼，為原告當事人不適格；末按永康農會並非本件核定退保處分之原處分機關已如前述，原告以永康農會為被告訴請撤銷原處分部分，為被告當事人不適格。綜上所述，本件原告之訴在法律上顯無理由，爰依首揭規定，不經言詞辯論，逕以判決駁回之。又本件事證已明，兩造其餘之攻擊防禦方法核與判決之結果不生影響，爰無庸逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第107條第3項，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 11 月 28 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 邱 政 強
法官 黃 堯 讚法官 吳 永 宋以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 11 月 28 日
書記官 洪 美 智