高雄高等行政法院判決
106年度訴字第443號民國107年6月21日辯論終結原 告 楊文國訴訟代理人 楊博勛 律師被 告 屏東縣政府代 表 人 潘孟安訴訟代理人 林玫君
參 加 人 鍾仁里訴訟代理人 張文嘉 律師上列當事人間地籍清理條例事件，原告不服內政部中華民國106年8月23日台內訴字第1060040068號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要︰緣訴外人鍾仁里以屏東縣「高樹鄉福德祀」神明會（下稱福德祀）之推舉申報人名義，依地籍清理條例第23條規定，向被告申請辦理更正會員名冊及不動產清冊，經被告於99年11年15日以屏府民禮字第09902801711號公告更正後會員名冊、系統表及不動產清冊，徵求異議，公告期間自99年11月18日至99年12月18日止。公告期間原告及訴外人鍾辛煌、楊文豪、楊庭應等4人提出異議，並向臺灣屏東地方法院（下稱屏東地院）提起民事訴訟後撤回，另向本院提起行政訴訟，經本院以103年度訴字第563號裁定駁回，提起抗告後，經最高行政法院以105年度裁字第1058號裁定駁回確定。被告認為異議事項已不存在，遂依地籍清理條例第23條第2項規定，以106年1月13日屏府民禮字第10581005900號函驗印後檢還更正會員名冊及不動產清冊予鍾仁里（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭訴願駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
㈠、主張要旨：
1、原告為福德祀會員楊福傳之孫，有代位繼承關係，被告以原處分驗印之更正後福德祀會員名冊，將不具福德祀會員身分者列入名冊內，已影響原告之會員權利，原告確有利害關係，具有提起本件訴訟之當事人適格。
2、原處分係以屏東縣高樹鄉公所（下稱高樹鄉公所）54年6月21日就福德祀會員名冊及不動產清冊所核發之驗印證明（下稱系爭54年驗印處分）為基礎，依地籍清理條例第23條規定據以更正作成。倘系爭54年驗印處分為無效行政處分，而原處分係基於無效或違法得撤銷之行政處分基礎事實所作成，因承繼其瑕疵性，亦屬違法得撤銷之行政處分。
3、神明會業務自45年起即由縣市政府受理管轄，各鄉鎮市並無受理神明會業務及公告核發證明之權限，且依地籍清理條例第23條規定，更正神明會現會員名冊應經直轄市或縣（市）主管機關驗印，高樹鄉公所54年1月27日屏高鄉民字第372號公告及系爭54年驗印處分，均由高樹鄉公所作成，顯違反專屬管轄或缺乏事務管轄之規定，符合行政程序法第111條第6款之無效事由。縱未違反專屬管轄，亦屬重大明顯瑕疵，符合行政程序法第111條第7款規定無效事由。
㈡、聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
㈠、答辯要旨：雖神明會業務自45年起即由縣市政府受理，惟仍有縣市政府自行授權鄉鎮市公所辦理神明會業務之情形。故依當時辦理情況，被告應已有授權高樹鄉公所辦理神明會業務，惟因年代久遠，資料檔案已銷毀而不可考。退步言之，縱認高樹鄉公所未經被告授權受理神明會業務，神明會業務非不得由縣市政府授權鄉鎮市公所辦理，蓋54年間並無法令規定神明會業務為「專屬管轄」，鄉鎮市公所受理神明會業務，自無違反行政程序法第111條第6款規定，且亦未達同條第7款之重大明顯瑕疵。又原處分係被告依訴外人鍾仁里於99年間之申請，依調查結果所作成，並非基於系爭54年驗印處分，自無因承繼瑕疵而違法之問題。
㈡、聲明：駁回原告之訴。
四、參加人陳述要旨︰
㈠、原處分更正驗印後之「福德祀」會員名冊，記載原告被繼承人楊福傳為福德祀會員，原告依繼承關係取得福德祀會員身分。故原處分對原告並無不利益，原告訴請撤銷，顯然欠缺權利保護必要。
㈡、神明會業務非不得由縣市政府授權鄉鎮市公所受理，且54年間並無法令規定神明會業務為「專屬管轄」，則54年間高樹鄉公所縱未經被告授權受理神明會業務，所為系爭54年驗印處分，並無行政程序法第111條第6款行政處分未經授權而違背法規有關專屬管轄規定，亦未達行政程序法第111條第7款所規定重大而明顯瑕疵程度。
㈢、原告以高樹鄉公所為被告所提起確認系爭54年驗印處分無效事件，經本院105年度訴字第521號、最高行政法院107年度判字第35號判決駁回確定在案。
五、本件爭點為：
㈠、原告是否適格當事人？
㈡、高樹鄉公所系爭54年驗印處分有無行政程序法第111條第6款、第7款規定無效事由？
㈢、原處分是否違法？
六、本院的判斷：
㈠、前提事實：訴外人鍾幹郎於54年1月14日向高樹鄉公所申請就福德祀神明會之會員或信徒名冊及不動產清冊加以驗印核發證明，經高樹鄉公所於54年1月27日以屏高鄉民字第372號公告：「案由：為神明會福德祀派下員公告併徵求異議由。一○○○鄉○路○段新大路關小段54號等149筆土地所有權原管理人……等4人均已先後死亡現由掌管人鍾幹郎需變更登記而申請證明前來。二、茲將該神明會福德祀現有派下全員暨不動產目錄及鍾幹郎受讓原各派下員權利名義列後於54年2月1日起至同年3月1日止為公告期間如有對其不動產權利糾葛者在公告期間內提據異議否則期滿後當發給證明。……。」徵求異議，嗣於公告期滿無異議後，遂於54年6月21日作成54年驗印處分核發驗印之會員或信徒名冊及不動產清冊予申請人鍾幹郎。嗣訴外人鍾仁里於99年4月16日向被告申請辦理更正會員名冊及不動產清冊，經被告於99年11年15日以屏府民禮字第09902801711號公告更正後會員名冊、系統表及不動產清冊，徵求異議，公告期間自99年11月18日至99年12月18日止。公告期間原告及訴外人鍾辛煌、楊文豪、楊庭應等4人提出異議，並向屏東地院提起102年度重訴字第16號確認神明會會員資格不存在之民事案件後撤回，及向本院提起行政訴訟，經本院以103年度訴字第563號裁定駁回，原告等4人提起抗告，經最高行政法院以105年度裁字第1058號裁定駁回確定。被告認為異議事項已不存在，遂依地籍清理條例第23條第2項規定，作成原處分檢還驗印之更正會員名冊（含不動產清冊）及系統表予鍾仁里等情，業經兩造陳述在卷，並有鍾幹郎54年1月14日申請書（第121頁）、高樹鄉公所於54年1月27日屏高鄉民字第372號公告（第60-61頁）、高樹鄉公所系爭54年驗印處分（第123-130頁）、被告99年11年15日屏府民禮字第09902801711號公告（第21頁）、屏東地院102年度重訴字第16號民事事件撤回起訴狀（第24頁）、本院103年度訴字第563號裁定（第65頁）、最高行政法院105年度裁字第1058號裁定（第91頁）、原處分（第17-18頁）附處分卷，訴願決定（第19-25頁）附本院卷可稽，應可信為真實。
㈡、應適用的法令：
1、地籍清理條例第19第1項：「神明會土地，應由神明會管理人或3分之1以上會員或信徒推舉之代表一人，於申報期間內檢附下列文件，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關申報：……。」第20條第1項：「神明會依前條規定所為之申報，直轄市或縣（市）主管機關於審查無誤後，應於土地所在地之鄉（鎮、市、區）公所、村里辦公處公告及陳列會員或信徒名冊、系統表及土地清冊，期間為3個月……。」第22條：「神明會依第19條第1項規定所為之申報，於公告期滿無人異議或經調處成立或法院判決確定者，直轄市或縣（市）主管機關應即將神明會現會員或信徒名冊、系統表及土地清冊予以驗印後發還申報人，並通知登記機關。」第23條：「（第1項）神明會現會員或信徒名冊或土地清冊經直轄市或縣（市）主管機關驗印後，有變動、漏列或誤列者，神明會之管理人、會員、信徒或利害關係人得檢具會員或信徒過半數同意書，敘明理由，並檢附相關文件，申請更正。（第2項）直轄市或縣（市）主管機關受理前項申請，經審查無誤後，應即公告30日並通知登記機關，如無異議，更正現會員或信徒名冊或土地清冊，更正完成並通知登記機關。……。」
2、依上開規定之結構，神明會員代表依19條規定申報神明會土地，主管機關依20條規定經審查無誤、公告陳列期滿之程序，可依第22條規定就會員名冊及土地清冊作成驗印處分發還申請人。又驗印發還清冊後，倘清冊之權利發生變動情形，神明會員代表依第23條第1項規定得申請更正原驗印處分之相關名冊，主管機關經第23條第2項審查、公告期滿之程序，即得作成更正驗印處分。可知第23條所規範會員名冊因權利變動所生更正驗印處分（後續處分）之作成，係以第22條原驗印處分（先行處分）之合法存在為基礎，兩處分間有連續性之基礎關係。參照「違法性承繼理論」，倘先行處分有無效情形，則後續所為處分之前提基礎已不存在，故後續處分亦應屬無效，或認為有得撤銷之瑕疵。原告以先行處分即高樹鄉公所系爭54年驗印處分無效為理由，請求撤銷後續處分即原處分，則本件自應審究高樹鄉公所系爭54年驗印處分是否有無效事由。
㈢、原告為適格當事人：
1、經查，訴外人楊福傳（90年間死亡）為福德祀之會員，分別列載於系爭54年驗印處分之會員名冊（處分卷第129頁）、原處分驗印更正後之會員名冊（處分卷第52頁）。而原告為楊福傳之次男楊連庭（69年間死亡）之子，有繼承系統表可證（附本院105年度訴字第521號卷第213頁），基於代位繼承人之關係，因楊福傳死亡所發生會員權利變動，原告可取得福德祀會員之權利。
2、原告主張原處分驗印之更正後會員名冊，有誤列不具真實會員身分者，致虛增會員股份，使其所占股份比率遭到稀釋，於解散神明會清算時，其按股份受剩餘財產分配之權利將受有損害等情，並非顯然無理由，核與行政訴訟法第4條第1項規定相符合，則原告以原處分利害關係人之地位，提起本件撤銷訴訟，具有當事人適格。
㈣、高樹鄉公所系爭54年驗印處分並無行政程序法第111條第6款規定之無效事由：
1、適用之法規：行政程序法第111條第6款規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰……六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。」
2、上開條文所謂「專屬管轄之規定」，係指法律規定某類行政權限專屬特定行政機關管轄之謂，倘無規定專屬管轄之法律明文，自不能就其他行政機關所為行政處分，指為有違背專屬管轄之規定。經查，臺灣省政府45年5月30日（肆伍）府民一字第51653號令：「神明會之信徒名冊，應抄發有關鄉
鎮市區公所，於適當地點張貼公告，限期（此項限期不得短於1個月）徵求異議，逾期經各有關鄉鎮市區公所呈報，無人提出異議時，始可以1份加蓋縣市（局）政府印信，發還原申請人，作為憑證。」固闡述「縣市政府」就神明會之會員名冊有驗印核發證明之管轄權，惟依該函文之前後脈絡，並無指明係專屬管轄之意旨，尚不足作為專屬管轄之法規依據。此外，依當時之法規狀態，亦無以縣市政府為專屬管轄機關之其他法律明文規定。故高樹鄉公所作成之系爭54年驗印處分，並無違反專屬管轄規定，不構成行政程序法第111條第6款所指「違背法規有關專屬管轄之規定」之無效事由。
3、次查，高樹鄉公所於54年6月21日作成系爭54年驗印處分時，距今已50餘年，相關公文檔案業已銷燬，當時被告有無授權高樹鄉公所辦理所轄神明會業務，已不可考。而原告於事隔50餘年，相關公文資料均銷燬後，始提起本件訴訟，主張高樹鄉公所未經授權而無管轄權限，即有怠於行使權利而不值得保護之情形。因此，在機關所保管之相關卷宗資料業經銷燬而無從考證，復查無相反證據情況下，自應本諸行政機關合法行政之一般常態，認定高樹鄉公所當時已經被告授權辦理神明會驗印發證明之業務。故高樹鄉公所作成之系爭54年驗印處分，係有處分權限之機關，不構成行政程序法第111條第6款所指「缺乏事務權限」之無效事由。
4、再者，上開條文所謂「缺乏事務權限」，受限於行政機關體制之複雜性及管轄權錯誤識別之困難性，為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當限縮於重大明顯之情事，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言（最高行政法院100年度判字第2237號判決意旨參照）。縱認高樹鄉公所未經被告授權辦理神明會業務，然高樹鄉公所就屬於其地域管轄之民政業務，基於地方自治機關之地位予以受理，並無明顯違反權力分立（例如議會代替行政機關作成行政處分）或職權分配（例如教育行政機關核發建築執照，衛生行政機關發給駕駛執照）之情形，則其欠缺管轄權限之瑕疵性尚屬輕微，性質上不屬於上開條文所指「缺乏事務權限」。況歷經50餘年，被告容認高樹鄉公所作成之驗印處分繼續存在，且始終主張已有授權高樹鄉公所辦理權限等情，亦應認該輕微瑕疵已經事後治癒。故原告主張系爭54年驗印處分有行政程序法第111條第6款無效事由，並無可採。
㈤、高樹鄉公所系爭54年驗印處分並無行政程序法第111條第7款規定之無效事由：
1、適用之法規：行政程序法第111條第7款規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰……七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」
2、行政程序法第111條其中第1款至第6款為例示規定，第7款則為重大明顯瑕疵之概括規定，用以補充前6款例示規定所未及涵蓋之情形。而行政處分之瑕疵性是否達重大明顯之程度，並非依當事人之主觀見解，亦非以受法律專業訓練者之認識能力為標準，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，倘行政處分之瑕疵倘未達到重大明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已，尚不得訴請確認為無效之行政處分（最高行政法院95年度判字第305號、97年度判字第1號、106年度判字第47號判決意旨參照）。
3、經查，高樹鄉公所系爭54年驗印處分係針對福德祀之會員名冊及不動產目錄所為之驗印核發證明，其僅於名冊末尾記載：「前開土地派下員經公告期滿認為無異，特此證明。」等語，並載有文號及蓋有被告機關及代表人用印，依其形式上觀察，尚難認有令社會上一般人一望即知之重大明顯瑕疵存在。又高樹鄉公所並無欠缺事務管轄情形，此部分瑕疵並不存在，已如前述，況此種情形亦非一望即知之重大明顯瑕疵，不構成行政程序法第111條第7款無效之事由。
㈥、原處分並無違法：高樹鄉公所系爭54年驗印處分並無行政程序法第111條第6款、第7款之無效事由，已如上述。又原告前以高樹鄉公所為被告，提起確認行政處分（系爭54年驗印處分）無效事件，亦經本院105年度訴字第521號、最高行政法院107年度判字第35號判決駁回確定在案，有上開2份判決書在卷可證，亦採同一結論之判斷，可供參考。故以之為前提基礎作成之原處分，即無原告所主張適用「違法性承繼理論」應承繼先行處分之瑕疵而陷於無效或得撤銷之情形。原處分並無違誤。
㈦、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，併此說明。
七、結論：原處分合法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 107 年 7 月 12 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 張 季 芬法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 7 月 12 日
書記官 宋 鑠 瑾