高雄高等行政法院判決
106年度訴字第455號民國107年2月9日辯論終結原 告 潘淑幸訴訟代理人 吳曉維 律師被 告 高雄市政府社會局代 表 人 姚雨靜訴訟代理人 徐新隆
姜溯中楊素蓉上列當事人間社會救助事件，原告不服高雄市政府中華民00000000000市0000000000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告係民國00年0月00日生，自97年10月迄今每月領有高雄市中低收入老人生活津貼。被告於105年8月10日以高市社中區字第10536741800號函核定原告符合高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項第2款規定，自105年1月至6月列冊第2類低收入戶，復於同年8月25日以高市○○區0000000000000號函變更核定自105年7月起列冊第4類低收入戶。原告不服，提起訴願，認其符合高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項第1款規定，並申請自105年7月起列冊第1類低收入戶。嗣被告審酌其於105年8月26日以高市○○區0000000000000號函核列原告次女潘如蓮家戶自105年8月起至106年1月止列冊第4類低收入戶，符合社會救助法施行細則第5條第1項第1款規定所稱無扶養能力之情形，依社會救助法第5條第3項第3款規定，不列入原告家庭應計算人口範圍，且經被告派員訪視原告生活情形，因原告本身具有生活自理能力，每月領有家庭生活補助及受有健保費補助，原告次女固列冊第4類低收入戶，惟仍提供原告房屋住居，又原告次女及次女婿亦予以協助基本生活開銷，不符合「非靠救助無法生活」之要件，故認其符合高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項第2款及高雄市政府0000000000市00000000000000000號公告之第2類低收入戶家庭生活補助資格，乃以105年10月31日高市○○區0000000000000號函核定原告自105年7月起至106年1月列冊第2類低收入戶，並將上開被告105年8月25日高市○○區0000000000000號函撤銷，高雄市政府則以上開被告函已經撤銷而不存在為由，對原告上開訴願為不受理決定。原告仍不服，對被告105年10月31日高市○○區0000000000000號函提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）按「為照顧低收入戶、中低收入戶及救助遭受急難或災害者，並協助其自立，特制定本法。」、「本法所稱低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。」、「第4條第1項及前條所定家庭，其應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：
一、配偶。二、一親等之直系血親。三、同一戶籍或共同生活之其他直系血親。四、前3款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。」、「第1項各款人員有下列情形之一者，不列入應計算人口範圍：……三、未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬。」、「第4條第1項及第4條之1第1項第1款所稱家庭總收入，指下列各款之總額：一、工作收入，依下列規定計算：（一）已就業者，依序核算：1.依全家人口當年度實際工作收入並提供薪資證明核算。無法提出薪資證明者，依最近一年度之財稅資料所列工作收入核算。2.最近一年度之財稅資料查無工作收入，且未能提出薪資證明者，依臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資核算。3.未列入臺灣地區職類別薪資調查報告各職類者，依中央勞工主管機關公布之最近一次各業初任人員每月平均經常性薪資核算。（二）有工作能力未就業者，依基本工資核算。但經公立就業服務機構認定失業者或55歲以上經公立就業服務機構媒介工作3次以上未媒合成功、參加政府主辦或委辦全日制職業訓練，其失業或參加職業訓練期間得不計算工作收入，所領取之失業給付或職業訓練生活津貼，仍應併入其他收入計算。但依高級中等學校建教合作實施及建教生權益保障法規定參加建教合作計畫所領取之職業技能訓練生活津貼不予列計。二、動產及不動產之收益。三、其他收入：前2款以外非屬社會救助給付之收入。」、「本法所稱有工作能力，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：一、25歲以下仍在國內就讀空中大學、大學院校以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外學校，致不能工作。二、身心障礙致不能工作。三、罹患嚴重傷、病，必須3個月以上之治療或療養致不能工作。四、因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作。五、獨自扶養6歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。六、婦女懷胎6個月以上至分娩後2個月內，致不能工作；或懷胎期間經醫師診斷不宜工作。七、受監護宣告。」社會救助法第1條、第4條第1項、第5條第1項、第3項第3款、第5條之1第1項、第5條之3第1項分別定有明文。準此，凡向直轄市、縣（市）主管機關申請低收入戶生活扶助者，直轄市、縣（市）主管機關自應本於職權，依上述規定調查審核申請人家庭人口範圍及其工作能力，並據以核算家庭總收入，以決定是否予以核列為低收入戶。
（二）次按「低收入戶得向戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關申請生活扶助。」、「直轄市、縣（市）主管機關應自受理前項申請之日起5日內，派員調查申請人家庭環境、經濟狀況等項目後核定之；必要時，得委由鄉（鎮、市、區）公所為之。」、「生活扶助以現金給付為原則。但因實際需要，得委託適當之社會救助機構、社會福利機構或其他家庭予以收容。」、「前項現金給付，中央、直轄市主管機關並得依收入差別訂定等級；直轄市主管機關並應報中央主管機關備查。」社會救助法第10條第1項、第2項及第11條第1項、第2項分別定有明文。足見申請人若經核定為低收入戶，即得依社會救助法第10條規定申請生活扶助，地方主管機關並應於受理後派員調查申請人家庭環境、經濟狀況等項目後核定生活扶助之金額；而社會救助法第11條第2項則授權直轄市主管機關得訂定生活扶助現金給付之等級，同時明揭主管機關須以「收入差別」作為訂定等級之依據，而非完全授權主管機關自由訂定判斷扶助等級之標準。
（三）復按「本辦法所稱低收入戶，依家庭人口工作能力、總收入、動產及不動產審核，分為下列4類：一、第1類：家庭應計算人口均無工作能力，且無收入、無一定財產、無收益，非靠救助無法生活者。二、第2類：家庭應計算人口中，有工作能力者未超過全家總人數三分之一，而家庭總收入未超過全家最低生活費三分之二者，動產及不動產均未超過每年低收入戶調查公告最低標準者。三、第3類：家庭應計算人口中，有工作能力者未超過全家總人數三分之一，而家庭總收入未超過全家最低生活費者，動產及不動產均未超過每年低收入戶調查公告最低標準者。四、第4類：家庭總收入未超過全家最低生活費者，動產及不動產均未超過每年低收入戶調查公告最低標準者。」高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項定有明文。再按「依高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項第1款規定，審核第1類低收入戶非靠救助無法生活之標準，應以申請人有無民法第1114條各款所定負扶養義務之親屬，並依其生活情況、所處境遇、福利資源匱乏程度及實際需求等事項綜合評估之。」高雄市政府辦理低收入戶及中低收入戶審核作業要點第12點定有明文。另高雄市政府0000000000市00000000000000000號公告略以：
「公告事項：……四、本市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項第1款所稱一定財產，係指動產及不動產。」則就高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項第1款中所稱之財產為定義。自上開法規條文可知，高雄市政府以高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項將所轄區域內符合低收入戶資格者分為4類，其中第1類判斷標準中規範有「非靠救助無法生活」此受扶助之要件，並於高雄市政府辦理低收入戶及中低收入戶審核作業要點第12點就該要件定有判斷標準，得依申請人之生活情況、所處境遇、福利資源匱乏程度及實際需求等事項綜合評估之。
（四）查本件原告係00年0月00日生，於105年1月時因已逾65歲而依社會救助法第5條之3第1項規定已無工作能力，雖有次女1名，然因次女之家庭亦屬列冊之第4類低收入戶，依社會救助法施行細則第5條第1項第1款之規定，列冊低收入戶屬社會救助法第5條第3項第3款所稱之無扶養能力，原告之次女自不應計入原告之家庭人口。是以，原告家庭應計算人口數僅原告1人，且原告之家庭總收入為零，已分別符合高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項第1款所稱「家庭應計算人口均無工作能力」、「無收入」之情。而因原告名下又無不動產及有價值之動產，依上揭高雄市政府104年10○0○○市00000000000000000號公告可知，已屬「無一定財產、無收益」之情，合先敘明。
（五）被告以原告之狀況尚不符合高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項第1款所列「非靠救助無法生活」之要件，而僅核列原告為該辦法第3條第1項第2款之第2類低收入戶，然高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項規定第1類低收入戶須符合「非靠救助無法生活」此要件，係增加社會救助法第11條所無之限制，應有違法律保留原則而無效；另高雄市政府辦理低收入戶及中低收入戶審核作業要點第12點就前開「非靠救助無法生活」此要件所為之認定標準，亦逾越法律之授權而無效。茲說明如下：
1.按「憲法上之法律保留原則乃現代法治國原則之具體表現，不僅規範國家與人民之關係，亦涉及行政、立法兩權之權限分配。給付行政措施如未限制人民之自由權利，固尚難謂與憲法第23條規定之限制基本權利之法律保留原則有違，惟如涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項者，原則上仍應有法律或法律明確之授權為依據，主管機關始得據以訂定法規命令。」司法院釋字第614號解釋理由書明揭斯旨。是縱屬給付行政，若與實現人民基本權利保障有關之重大事項，仍應有法律保留原則之適用。而社會救助法之立法目的，在於照顧低收入戶、中低收入戶及救助遭受急難或災害者，並協助其自立，此有社會救助法第1條可資參照，且觀諸其立法理由記載：「社會救助之目的在於維護國民生活尊嚴，……以強化社會救助體系，並協助經濟弱勢者維持生計」亦明。從而，社會救助之性質雖屬給付行政，然顯屬實現人民基本權利保障有關之重大事項，自應有法律保留原則之適用，主管機關訂定法規命令時，除須有法律之明確授權外，亦不得違反法律之規定。
2.次按「（第1項）生活扶助以現金給付為原則。但因實際需要，得委託適當之社會救助機構、社會福利機構或其他家庭予以收容。（第2項）前項現金給付，中央、直轄市主管機關並得依收入差別訂定等級；直轄市主管機關並應報中央主管機關備查。」社會救助法第11條第1項及第2項分別定有明文，足見社會救助法第11條第2項雖授權主管機關訂定生活扶助現金給付之等級，然亦明揭主管機關須以「收入差別」作為訂定等級之依據，而非完全授權主管機關自由訂定判斷扶助等級之標準。
3.查高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項將所轄區市內之低收入戶分為4類，其中第1類除須低收入戶之家庭應計算人口均無工作能力、無收入、無一定財產、無收益外，尚須達成「非靠救助無法生活」此一要件，而非單依社會救助法第11條第2項之規定以收入差別作為訂定等級之依據，顯已增加母法即社會救助法所未規定之條件，逾越該法授權訂定扶助等級之標準，而與憲法第23條規定之意旨未符，該規定自屬無效。
4.再按高雄市政府辦理低收入戶及中低收入戶審核作業要點第12點規定：「依高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項第1款規定，審核第1類低收入戶非靠救助無法生活之標準，應以申請人有無民法第1114條各款所定負扶養義務之親屬，並依其生活情況、所處境遇、福利資源匱乏程度及實際需求等事項綜合評估之。」此條文雖就高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項第1款「非靠救助無法生活」定有之判斷標準，然依該要點第1點可知，該要點係依社會救助法第4條第5項、第4條之1第2項、第15條第3項及第15條之1第2項規定而訂定，內容應係針對低收入戶、中低收入戶資格之審核認定（第4條第5項、第4條之1第2項），及依就業服務措施、脫貧措施而於一定期間增加之收入是否應計入家庭總收入之問題（第15條第3項、第15條之1第2項），屬地方主管機關認定是否為低收入戶、中低收入戶層次之授權規定，而非地方主管機關得訂定低收入戶等級之授權規定。是高雄市政府辦理低收入戶及中低收入戶審核作業要點第12點所定「非靠救助無法生活」之判斷標準，亦有違反法律保留原則之情，而屬無效。
（六）退步言之，縱認高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項第1款、高雄市政府辦理低收入戶及中低收入戶審核作業要點第12點規定未違反法律保留原則而屬有效，原處分仍具有下列瑕疵，應予撤銷：
1.復按「……然而對行政機關之判斷餘地，於行政機關之判斷有恣意濫用或其他違法情事時，得予撤銷或變更，其情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，例如平等原則等。上開例示法院可審查之情形，大部分以存在行政機關進行判斷作成結論之理由時，法院始有可能審查。此理由存在之要求，可以在法院降低對行政機關判斷餘地審查密度之同時，擔保行政機關判斷之正確性。苟行政機關進行判斷僅有結論而無理由，法院根本無從審查該判斷有無上開例示或其他恣意違法情事，舉輕以明重，此際自應認行政機關之判斷出於恣意濫用而違法。」最高行政法院103年度判字第66號判決著有明文。
2.查原告申請105年7月至106年1月間列冊為第1類低收入戶乙事，經被告審查後，僅以：「惟案經衡酌案主生活情況、所處境遇、福利資源匱乏程度及實際需求等事項綜合評估，仍不符合低收調查辦法第3條第1款所定第1類低收入戶之標準」為由，而作成原處分，至訴願時方主張其作成原處分時曾派員訪視原告之生活情形，發現原告設籍居住之房屋為其次女提供，其次女顯有提供實際居住利益予原告，原告無須支付房租、水電費及電話費，可知原告有接受次女及女婿扶養之事實，難認原告有非靠第1類低收入戶救助金額之挹注無以為繼之情形。
3.按行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據等事項，行政程序法第96條第1項第2款定有明文。另參上揭最高行政法院103年度判字第66號判決意旨，行政機關所為之判斷若於行政處分中僅有結論而無理由，法院將無從審查該判斷有無違法情事，此際應認行政機關之判斷出於恣意濫用而違法。查被告作成原處分時，僅稱：「惟案經衡酌案主生活情況、所處境遇、福利資源匱乏程度及實際需求等事項綜合評估，仍不符合低收調查辦法第3條第1款所定第1類低收入戶之標準」等語，無非僅係於處分中重複抄寫高雄市政府辦理低收入戶及中低收入戶審核作業要點第12點之規定，而未實際詳列其據以認定原告不屬於非靠救助無法生活之理由，參酌行政程序法第96條第1項第2款規定及上揭最高行政法院判決意旨，原處分自有違法而應予撤銷。
4.倘認被告於訴願程序時之主張亦得視為其作成原處分時之判斷理由，該判斷亦存有下列瑕疵：
⑴被告於訴願時稱原告設籍居住之房屋為其次女提供、無須
支付房租、水電費及電話費，生活上尚有接受次女及次女婿扶養，未有「非靠救助無法生活」之情，顯然完全忽略原告之次女已被列冊為低收入戶，依社會救助法施行細則第5條第1項第1款之規定，屬社會救助法第5條第3項第3款所稱之無扶養能力，而應排除於家庭人口之計算。按社會救助之立法目的，在於照顧低收入戶、中低收入戶及救助遭受急難或災害者，並協助其自立，社會救助法第1條可資參照；直轄市及縣（市）主管機關應經常派員訪視、關懷受生活扶助者之生活情形，並提供必要之協助及輔導；其收入或資產增減者，應調整其扶助等級或停止扶助；其生活寬裕與低收入戶、中低收入戶顯不相當者，或扶養義務人已能履行扶養義務者，亦應調整之，社會救助法第14條可資參照。因此，扶養義務人以具有扶養能力者為限，主管機關在審酌申請人之受扶養事實時，應考量扶養權利人與義務人間之親等關係、是否同居共財、財產資力等情事，倘認其扶養能力有困難、缺損，並非健全，基於社會救助在於保障實質上生活困頓者之立法目的，自難僅以受救助者於形式上具有民法第1114條所列之扶養義務人，或法定扶養義務人為避免全無自理能力之低收入戶陷於危難，而有挹注低收入戶生活上所需之情，即認為低收入戶無「非靠救助無法生活」之情。今原告之次女既於105年7月至106年1月間具有低收入戶資格，依法已認其不具有扶養能力而排除於原告家庭人口數之計算，被告實不應於判斷原告是否「非靠救助無法生活」時，又再謂原告之次女具備扶養能力而一併考量，否則即存有判斷矛盾及判斷牴觸上位規範之瑕疵。
⑵其次，原告之次女婿並非民法第1114條應扶養原告之親屬
，被告卻於依高雄市政府辦理低收入戶及中低收入戶審核作業要點第12點判斷原告有無民法第1114條各款所定負扶養義務之親屬時將之納入，亦存有法律概念涵攝錯誤之判斷瑕疵。
⑶再者，原告105年度雖領有中低收入老人生活津貼，然依
社會救助法第5條之1第1項第3款規定，此金額不應計入收入，是於評估是否有「非靠救助無法生活」之情時，實不應再將原告領有上開津貼納入評估事項，從而，被告作成原處分時，實有對法律概念之解釋明顯牴觸既存上位規範之情，而存有判斷之瑕疵。
⑷又被告復稱原告不符「非靠救助無法生活」之要件，係因
原告並無非靠第1類低收入戶救助金額之挹注生活將無以為繼之情形。然查，受救助者得領取之救助金額為何，應係其低收入戶分類判斷後之結果，換言之，於作成處分之過程順序，應係先判斷是否「非靠救助無生活」，若係肯定，則給予第1類低收入戶之生活補助金額。被告今竟倒果為因，直接將應給予之生活補助金額用以作為判斷是否符合第1類低收入戶之標準，實與高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項第1款規定之法條要件文義不符，其判斷實有明顯違背文義解釋法則之情（即顛倒以補助金額多寡認定是否非靠救助無法生活）。
5.綜上，原告105年7月至106年1月間既係獨居，且已逾法定強制退休年齡65歲，既無工作能力，亦乏收入及恆產，更無投資、存款、基金等任何收益，若無社會救助法中生活扶助之挹注，僅靠領取老人生活津貼，實不足以生活，自已符合高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項第1款所稱「非靠救助無法生活」之情形，被告實應依法將原告核列為該款之第1類低收入戶。
（七）而訴願決定未詳查上列原處分之違法情事，仍執與原處分同樣之理由謂：「……生活扶助辦法第3條第1項即將本市之低收入戶分為4類，其中第1類低收入戶之要件，除應具備家庭應計算人口均無工作能力，且無收入、無一定財產、無收益之要件外，尚須符合『非靠救助無法生活者』之法定要件。經查，本案訴願人前經原處分機關於105年8月25日變更核定自105年7月起列冊第4類低收入戶，復經重新審核，考量訴願人年齡屆滿65歲，已無工作能力，即無收入來源，且經派員實地訪視，次女固列冊第4類低收入戶，惟仍提供訴願人房屋住居，另有關水電費、電話費及就醫交通費等基本生活開銷費用皆也由次女及次女婿協助支付，其次女亦會不定時前往探視，而訴願人平日三餐飲食常於附近之自助餐用餐，足見訴願人雖屬獨居，然對於生活事務均能自理，其親屬亦會適時給予協助，自難認其屬生活扶助辦法第3條第1項第1款規定『非靠救助無法生活』之情形」等語，而駁回原告之訴願，自同具有瑕疵而應一併撤銷等情。並聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應對原告作成自105年7月份至106年1月份間核列為高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項第1款第1類低收入戶之行政處分。
三、被告則以：
（一）按司法院釋字第485號解釋文、第542號解釋理由書及第443號解釋理由書闡明，給付行政受法律規範密度較限制人民權益者寬鬆，應符合合理區別對待之實質平等原則、資源有效利用及妥善分配正當性原則，力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。爰此，社政機關須依資源有效利用原則，衡量財政負擔就有限福利資源妥善分配，基於社會國原則的扶助型單純授益之給付行政，其給付內涵涉及國家財政與資源分配，政府對於給付種類、內容與範圍等的決定及解釋，原即享有較大依個案實際狀況差異等因素彈性之政策裁量空間，採取低度規範密度審查。
（二）次按最高行政法院98年度判字第1357號判決、臺灣臺北地方法院102年度簡字第388號行政訴訟判決及臺北高等行政法院103年度訴字第8號判決意旨，社會救助法本於保護補助性（補充性）原理而為，係最低限度之扶助型授益給付行政，目的在協助窘於生活之人民能立基於現在，自立於將來，應符合公共救助制度所揭櫫之保護補助性（補充性）、實質平等、維持基本生計、自助及親屬責任優先、家庭單位、禁止重複領取（禁止不當得利原則）、福利資源最大化運用等原則，並非不問實際狀況之齊頭式福利補助。且基於此協助人民渡過困境之過渡性格，原則上社會救助只針對當下之困境，已渡過的艱困時期並不溯及地給付，但可以為預防性地給付，在人民陷入困境之前先行作用，避免生計基礎崩解後要再回復事半功倍。
（三）第按我國民法親屬編建立親屬及扶養制度，對於扶養義務之順序、受扶養之要件等設有詳細規定，使扶養義務人對受扶養人承擔第一線扶助義務，而國家退居於補足親屬（家屬）扶養不足之地位。準此，國家興辦救助制度，其目的在於「有益的幫助」，即「幫助使其自助」，僅在補充申請人及其親屬達到最低生活水準之經濟安全基礎，並非將政府預算替代民法親屬扶養義務之履行，而係透過身為公民擔負其基本親屬扶養義務之社會連帶，與政府扶助所為社會風險之補充性共同分擔，補充個人及親屬團體間扶養義務未逮之處，扶養義務人相對於國家應負有較優先之責任，不應浮濫致渠等淪為救助依賴者，衣食住行事事仰賴政府鼻息，亦應避免扶養義務人將其法律上之義務移轉由全國國民代為負擔，或申請人為符合福利資格壓抑其自立生活之意願或隱匿財產收入，變相排擠救助人力、財力資源，此觀社會救助法第1條規定自明。
（四）對於何者屬於低收入戶之標準，雖受社會救助法之規範，惟對已符合低收入戶資格後，直轄市主管機關依社會救助法第10條第1項、第11條第1項、第2項、第18條及第20條等規定之授權，仍得視其實際之家庭收入、具工作能力人口比例、財產狀況及有無親屬或社會資源等經濟困難程度及實際需求程度而訂出差別等級，「分類區別」給予不同保護程度之扶助。觀諸其立法目的，因整體福利資源有限，給付行政預算來自全體國（市）民，源於實質平等原則與比例原則而導出之自助優先及保護補充性原理，其保護程度即因個體所處境遇有所分類區別；其給付種類、內容與範圍等之決定及解釋，涉及直轄市財政負擔、資源分配、行政區域經濟發展與生活水準之城鄉差距等因素之衡量，因考量不同地方政府區域間之特性及經濟，如何就有限資源妥為分配始為合理以避免變相排擠救助人力、財力資源，地方自治團體原本即享有較廣泛的政策及個案裁量空間，期以地方自治兼顧生活差異並發揮因地制宜效果，顯屬有據。是以，高雄市政府低收入戶係依社會救助法第11條第2項及第20條之授權及直轄市之自治權限分為4類，且因其涉及直轄市社會福利之自治事項，直轄市本諸憲法及地方制度法第18條第3款第1目、第2目、第13款、第25條規定之地方自治權限，制定自治規則予以規範，亦當為有據，並無增加法所無之限制之情形。
（五）高雄市政府爰據憲法及地方制度法制度性保障之固有權限，依據財政狀況、社會情形、當時經濟情況等各種事實，並基於社會救助法第11條第2項及第20條規定授權及直轄市之自治權限，訂定高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項規定，將低收入戶分為4類，分別不同類型訂定不同補助標準給予不同程度之扶助，並將其中較為困難之類型給予第1類低收入戶之特別保障，有別於其他類別之低收入戶。市民只要符合社會救助法之最低規範要件，即屬高雄市第4類低收入戶，受有基本保障，申請人符合社會救助法低收入戶資格後，始得進一步討論是否符合第1類低收入戶，其請求權規範基礎為高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項第1款規範之第1類低收入戶，而非基於社會救助法之規範。
（六）按高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法所定第1類低收入戶須符合「家庭應計算人口均無工作能力，且無收入、無一定財產、無收益，非靠救助無法生活」之要件，即在解決「若無第1類所定生活扶助金額之挹注，則該列冊低收入戶之基本生活將無以為繼」之問題，有別於其他類別之低收入戶，故需達到「非靠救助無法生活」之不確定法律概念之要件，並透過賦予主管機關衡酌申請人生活情況、所處境遇、福利資源匱乏程度及實際需求之具體個案綜合裁量評估權，俾能在資源有限下依真實狀況作最有效資源分配，強化經費運用妥當性。此係因第1類低收入戶乃屬對特定範圍人民（低收入戶）再特定其中一部分生活最為困難對象額外給予，給予之福利亦極為優渥，有別於其他類別之低收入戶，基於政府財政之有限性及保護補充性原理，其要件必須有其正當性及急迫性，必須較為嚴格，才不致過於浮濫。若非採取嚴格認定，因政府預算之有限性，勢必須將第1類低收入戶之福利予以刪減，否則不能為之。至社會救助法第11條第2項規範應配合同法第1條立法意旨並從該法整體規範架構前後脈絡之關聯性判斷，並非僅以收入為限。原告指稱第1類低收入戶規範無效，豈非謂申請人反不能申請第1類低收入戶，只能申請第2類以下之低收入戶，恐有斷章取義，曲解法律原義之情，顯不合理。
（七）又按「五、本院判斷如下：……（二）……，對低收入戶之救助，係針對其生活上發生之各種境況，提供個案式的適時救助，使低收入者得以維持目前基本生活，協助其自立於將來，而非使其淪為救助之依賴者，因此，除隨時調查評估列冊低收入戶有無繼續救助之必要，或者應增加、減少其救助項目外，並應發掘潛在之待援者，給予救助，使社會救助之資源作最有效的分配。而此給付內涵涉及國家財政與資源分配，立法者享有廣泛的立法形成空間。（三）又關於低收入之生活扶助，社會救助法第11條規定：
『生活扶助以現金給付為原則。但因實際需要，得委託適當之社會救助機構、社會福利機構或其他家庭予以收容。前項現金給付，中央、直轄市主管機關並得依收入差別訂定等級；直轄市主管機關並應報中央主管機關備查。』高雄市政府據此訂定高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法，於第3條將高雄市之低收入戶分為4類：『……』並定家庭生活補助金額為：『……』，核此為高雄市政府基於社會救助法所揭櫫之照顧低收入戶、中低收入戶及救助遭受急難或災害者並協助其自立之精神，本於同法第11條第2項之授權，衡酌其財政狀況、社會安全網之建置、低收入戶資源匱乏之程度、其他社會資源之排擠效應等面向，作資源最有效分配；其中第1類低收入戶，既係對低收入戶中生活最為困難者所為之救助，其用意即在解決若無第1類所定生活扶助金額之挹注，則該列冊低收入戶之基本生活將無以為繼之問題，則高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項第1款規定之第1類低收入戶，除應為家庭應計算人口均無工作能力，且無收入、無一定財產、無收益外，復需達到『非靠救助無法生活者』之不確定法律概念之要件，無非是賦予其社政機關秉持無間斷專業評估，隨時檢視低收入戶生活狀況之義務，倘若發現未給予第1類低收入戶扶助，其基本生活即無以維持者，即應積極加以調整，反之，則不應浮濫，變相排擠社會救助資源，導致救助依賴。故列冊低收入戶是否達到非倚賴第1類低收入救助即無法生活之狀況，自應給予被告依具體個案裁量之空間。……（五）……是綜合上情，原告之兄弟姊妹縱未對原告伸出援手，然被告幾度訪視及查詢其病情，並針對原告個案評估，認以原告目前列冊第2類低收入戶領取之生活扶助及身心障礙者生活補助合計14,100元，加上以其他社會保險、救助、福利等資源之運用、轉介及補助等情形，認為原告尚未達若無第1類低收入戶所定扶助，其基本生活即無法維持之程度，從而不符高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項第1款所定第1類低收入戶之要件，並否准原告改列第1類低收入戶之申請，經核尚無違誤。」鈞院101年度訴字第404號判決著有明文，並經最高行政法院103年度裁字第223號裁定予以維持在案，而鈞院103年度訴字第580號判決亦採相同見解。準此，司法實務見解已認定高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項第1款規定之第1類低收入戶，係對低收入戶中生活最為困難者所為之救助，其用意即在解決「若無第1類所定生活扶助金額之挹注，則該列冊低收入戶之基本生活將無以為繼」之問題；其「非靠救助無法生活」之不確定法律概念之要件，賦予社政機關專業評估，應給予社政機關依具體個案裁量之空間，上開鈞院判決已明確闡明社會福利制度背後法律精義與法理思維，被告即依鈞院表明之見解為相關個案之審認。特別是最高行政法院106年度判字第654號判決業已載明，符合社會救助法第4條要件即為高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項第4款規定之第4類低收入戶，有特別要件如工作能力者未超過全家總人數特定比例者，始加碼其福利列為第1類至第3類低收入戶。
故第1類至第3類低收入戶之要件與社會救助法並無特別之關連，第1類低收入戶應審酌有無民法所定應負扶養義務之親屬，非完全該當社會救助法第5條第1項應計入家庭人口之親屬。則高雄市政府基於社會救助法第10條第2項及第20條之授權及直轄市之自治權限將低收入戶分為4類，分別不同類型給予特別保障，並無增加法所無之限制之情形。
（八）被告遵照鈞院101年度訴字第404號判決意旨，透過高雄市政府辦理低收入戶及中低收入戶審核作業要點第12點、被告辦理社會救助案件調查審核注意事項第9點第2項等規範明文賦予主管機關衡酌申請人生活情況、所處境遇、福利資源匱乏程度及實際需求之具體個案綜合裁量評估權，俾能在資源有限下依真實狀況作最有效資源分配，強化經費運用妥當性。政策目標亦為避免實際需求非特別重大者均列冊第1類低收入戶，發生福利資源過度集中在同一親屬或家庭之現象，致生資源不合理分配錯置之結果，有違福利資源最大運用之理念。此法規範模式與高雄市財政經濟條件類似之臺南市政府辦理低收入戶生活扶助與低收入戶及中低收入戶調查審核作業要點第12點第1項第1款、第2項亦完全相同。基於社福資源預算仰賴全體國民納稅負擔之有限性及重大公益性，被告有必要貫徹社會救助法立法意旨及遵守前揭判決內容，為使社福資源能有效分配，核予第1類低收入戶本須依據實際情況予以評估，並依比例原則針對真正實際需求實現「層級化弱勢照顧的救助安全體系」，使極為有限的福利資源用在刀口上，故給與社工一定程度之裁量權，乃屬符合公平正義及公益之必要措施，至為灼然。至臺北市等其他直轄市基於本身財政及地方自治權限所為內部規範，例如臺北市甚至分為5類，與高雄市分為4類明顯不同，並無拘束高雄市政府之效力。
（九）經查，本件原告長女孫慧燕（原名陳慧燕）早於62年4月26日出養，並從養父姓氏為孫，依民法第1077條第2項規定，與本生父母及其親屬間之權利義務已停止，迄今已40餘年。故本件不涉及其已出養長女，原告現僅1名子女即潘如蓮。又查，原告自97年2月起每月領取中低收入老人生活津貼迄今（104年以前為每月7,200元，105年通案調整為每月7,463元）﹔92年1月起至101年單口列冊高雄市第2類低收入戶，每月領有家庭生活補助每月5,900元；102年因原告孫女顏漫汶遷入戶內，改列冊為第3類低收入戶；自104年2月起至106年1月單口列冊高雄市第2類低收入戶，每月領有家庭生活補助（104年以前為每月5,900元，105年通案調整為每月6,115元）。原告104年每月合計領取13,100元，已優於高雄市當年度最低生活費11,890元，105年以後每月合計領取13,578元，亦優於高雄市當年度最低生活費12,485元，同時享有健保費全額補助、住院膳食費、部分負擔醫療費暨重傷病住院看護費補助等生活與醫療福利照顧，歷年來均已享有相當優渥之政府資源協助。且原告本身具生活自理能力亦無長期照顧需求，認知、語言、行動能力均未達失能程度。又查原告設籍居住之高雄市○○區○○○路之房屋為其次女潘如蓮（亦為原告具生活保持義務之扶養義務人）所有，其次女顯有提供實際居住利益予原告。據上，原告歷年來均列高雄市第2類或第4類低收入戶多年，從未曾列冊第1類低收入戶，每月所獲現金補助，已較單純列冊高雄市第1類低收入戶每月可領之最低生活費補助為高，應認已達到社會救助法規定所給予係在補充達到最低生活水準之目的，且原告居住於原告次女所有之不動產，生活狀況穩定，105年並無任何條件變動，實際狀況並無重大改變。惟本件原告針對被告105年8月10日高市○○區0000000000000號函核定其自105年1月至6月列冊高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項第2款之第2類低收入戶，於105年9月9日訴願書中反進一步主張應改列同辦法第3條第1項第1款之第1類低收入戶（原告就改列第1類低收入戶即逕以訴願書主張，未曾提出申請書，亦查無於申復期間提出改列主張），所提訴願嗣經高雄市政府106年0○0○○市0000000000000000號訴願決定書駁回，復經鈞院106年度訴字第283號判決駁回原告之訴在案。本件原告長年列冊第2類或第4類低收入戶，突然要求改列第1類低收入戶，顯與常情有違，並無合理基礎。另按最高行政法院102年度判字第266號判決略以：「……惟法院於確定判決理由中，就訴訟標的以外當事人所主張之重要爭點，本於當事人辯論之結果已為判斷時，除有顯然違背法令，或當事人已提出新訴訟資料足以推翻原判斷之情形外，於同一當事人就與該重要爭點有關所提起之他訴訟，不得再為相反之主張，法院亦不得作相反之判斷，以符（民事）訴訟法上之誠信原則，此即學理上所謂之『爭點效』。」及最高法院84年度臺上字第2530號、88年度臺上字第2230號及99年度臺上字第781號等民事裁判意旨揭示，法院於確定判決理由中，就訴訟標的以外當事人所主張之重要爭點，本於當事人辯論之結果已為判斷時，於同一當事人就與該重要爭點有關所提起之他訴訟，不得再為相反之主張及認定，以符「禁反言原則」及「訴訟法上誠實信用原則」所派生之「爭點效」。查原告於本件行政訴訟係針對被告105年10月31日高市○○區0000000000000號函核定其105年7月至106年1月為高雄市第2類低收入戶資格，及高雄市政府106年9月12日高市府法訴字第10630696700號訴願決定書駁回其訴願。原告105年7月至106年1月低收入戶資格，除其次女之已成年長子顏鴻任（00年0月0日生）於105年6月自國立彰化師範大學公共事務與公民教育學系畢業而為工作人口（反而更不利原告改類資格之認定）外，並無任何條件變動，實際狀況並無任何改變，與鈞院106年度訴字第283號判決認定原告105年1月至6月低收入戶資格所具當事人、法律依據及原因事實甚至訴訟代理人都完全相同。原告所持理由均於前次訴訟程序提出，經鈞院判決理由所不採，基於「禁反言原則」及「訴訟法上誠實信用原則」所派生之「爭點效」，同一當事人就同一事由在事實及法律狀態未變更情形之下，前案既經行政法院實體判決，因機關已受前案司法實體判決拘束，於基於禁止裁判矛盾之情形下，於事實審內再予長期爭執已無實益，徒虛耗行政及司法資源。
（十）再者，本件原告歷次提起訴願，皆由其次女婿顏榮欽擔任代理人（原告提起本件行政訴訟，訴狀所載送達住所即為原告次女戶籍地）；縱不論原告次女有無給付扶養費用，其次女顯有提供實際居住利益予原告，且事實上原告次女及次女婿實際上在原告生活起居、就醫、財務管理（尤其經手補助費）等生活所需事宜均有提供協助處理，並給予一定程度之照顧，顯仍具一定之親屬資源。又原告次女家戶在高雄市苓雅區及鹽埕區共有兩棟房屋，分別位於高雄市○○區○○○路○○○區○○○路，均屬市區○○區○段，自住無虞，尚可提供其中1間房屋由原告居住，其資源顯較無自有房屋者已寬裕甚多；原告次女00年0月00日生，目前47歲，正值生產力最高之壯年，且無法定不能工作或無工作能力之情事，從事餐飲工作，並投保高雄市鞋類製造加工職業工會，月投保金額為21,000元，顯屬已實際就業者；又依原告次女婿投保紀錄資料顯示，其自72年5月起陸續受雇於毓大、大陸、安利、富利、香島、祥天、中亞、華岡等船務代理有限公司，工作經歷豐富，並自103年10月起迄今每月領有勞保老年年金給付13,020元（106年5月提升為13,684元）；又原告次女婿104年、105年及106年連續3年均受雇於高雄市政府交通局服務，105年2月至12月服務薪資總收入（含績效獎金）計323,465元，加計每月領有勞保老年年金給付13,020元，其105年迄今勞保給付加計薪資每月實質所得均有39,000元以上。復查原告次女家中最小之長女顏漫汶（00年0月00日生）目前都已19歲，並持有中華票券金融股份有限公司投資10,920元，104年股利所得867元，105年股利所得999元；原告次女全戶於103年7月4日以後除其長女外並無任何其他未成年人，此種扶養人口比並未較一般家庭為高，而原告次女家戶（列冊人口包括次女、女婿、23歲長子、19歲長女）之所以能列冊低收入戶，多年來享有社會福利資源（例如原告次女之長女就讀大學領有低收入戶子女就讀高中以上就學生活扶助每月6,115元，並享學校學雜費之減免、全戶享有健保費減免、就醫免部分負擔等），完全是因為加計原告本身為無工作能力人口的偶然結果。再查原告次女之23歲長子顏鴻任（00年0月0日生）早已成年，並持有國票金融控股有限公司投資17,990元，104年股利所得1,093元，105年股利所得1,046元，已於105年自國立彰化師範大學公共事務與公民教育學系畢業，係國家師資培育人才，顯非社會救助法第5條之3第1項第1款規定25歲以下仍在國內就讀空中大學、大學院校以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外學校，致不能工作者。被告為體恤其實習期間未支給薪水，已刻意放寬認定其105年8月至106年1月實習期間不以基本工資計算工作收入；且其106年3月14日業投有勞工保險，投保單位為高雄市私立高名文理短期補習班建國分班，106年8月30日業於高雄市立中正高級中學及國立高雄餐旅大學附屬餐旅高級中等學校任教兼課公民教師，受聘期間自106年8月30日起至107年8月30日。原告次女家戶包括其長子顏鴻任多年來享有高雄市福利資源（學雜費減免、就學生活補助、健保費減免、就醫免部分負擔等），因之而能受高等教育成為高中公民老師，顯足以自立自主並具一定程度之工作能力，期待稍微努力解決家庭經濟困難，並不為過。
（十一）綜上所述，衡酌原告實際生活情況、所處境遇、福利資源匱乏程度及實際需求等一切情狀個案綜合評估，原告目前列冊第2類低收入戶領取之生活扶助及中低收入老人生活津貼每月合計領取13,578元，尚難認定原告若無第1類低收入戶所定金額之扶助，其基本生活即無法維持之程度，仍不符合高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項第1款、高雄市政府辦理低收入戶及中低收入戶審核作業要點第12點、被告辦理社會救助案件調查審核注意事項第9點第2項所定第1類低收入戶若無生活扶助金額之挹注，即不能維持基本生活非靠救助無法生活之標準，被告維持原告第2類低收入戶等級，於法核屬有據，並無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有被告低收入戶全戶人口清冊（訴願卷第43頁）、被告105年8月10日高市○○區0000000000000號函（本院卷1第153頁）、同年月25日高市○○區0000000000000號函（本院卷1第221頁）、原告105年10月3日訴願書（訴願卷第197-199頁）、被告105年8月26日高市○○區0000000000000號函（本院卷1第225頁）、同年10月31日高市○○區0000000000000號函（本院卷1第33頁）、高雄市政府105年0000000市0000000000000000號訴願決定書（本院卷1第239）及106年9月12日高市府法訴字第10630696700號訴願決定書（本院卷1第45頁）等影本附卷可稽。本件兩造之爭點為原告未提出申請書，逕以訴願書主張改列第1類低收入戶，循序提起本件訴訟是否合法？原告於105年7月份至106年1月份間是否符合高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項第1款低收入戶之資格？被告將其核列為上開扶助辦法第3條第1項第2款低收入戶，是否適法？本院判斷如下：
（一）按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」為行政訴訟法第5條第2項所明定。次按「本法所稱低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。」社會救助法第4條第1項亦有明文。綜上條文規定可知，人民依社會救助法規定，需要低收入戶救助時，須申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，若經主管機關否准或未滿足其申請時，申請人得循序提起課予義務訴訟。查，原告原符合高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項第2款規定，列冊第2類低收入戶，被告於105年8月25日以高市○○區0000000000000號函變更核定自105年7月起列冊第4類低收入戶，原告不服，提起訴願，認其符合高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項第1款規定，並申請自105年7月起列冊第1類低收入戶，嗣被告審酌原告不符合「非靠救助無法生活」之要件，故認其符合高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項第2款低收入戶家庭生活補助資格，乃以105年10月31日高市○○區0000000000000號函核定原告自105年7月起至106年1月列冊第2類低收入戶，並將上開被告105年8月25日高市○○區0000000000000號函撤銷乙節，此有被告105年8月25日高市○○區0000000000000號函（本院卷1第221頁）、原告105年10月3日訴願書（訴願卷第197-199頁）及被告105年10月31日高市○○區0000000000000號函（本院卷1第33頁）等影本附卷足稽。足認被告已依原告之申請，核定原告自105年7月起至106年1月列冊第2類低收入戶，然因原告申請核定列冊第1類低收入戶，故被告上開處分函尚未能滿足原告之申請，則原告循序提起本件課予義務訴訟，程序尚無不合，合先敘明。
（二）按「為照顧低收入戶、中低收入戶及救助遭受急難或災害者，並協助其自立，特制定本法。」、「本法所稱社會救助，分生活扶助、醫療補助、急難救助及災害救助。」、「（第1項）本法所稱低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。（第2項）前項所稱最低生活費，由中央、直轄市主管機關參照中央主計機關所公布當地區最近一年每人可支配所得中位數百分之60定之，並於新年度計算出之數額較現行最低生活費變動達百分之5以上時調整之。直轄市主管機關並應報中央主管機關備查。……。（第4項）第1項所定家庭財產，包括動產及不動產，其金額應分別定之。……。」、「（第1項）第4條第1項及前條所定家庭，其應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：一、配偶。二、一親等之直系血親。三、同一戶籍或共同生活之其他直系血親。四、前3款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。（第2項）前項之申請人，應由同一戶籍具行為能力之人代表之。但情形特殊，經直轄市、縣（市）主管機關同意者，不在此限。（第3項）第1項各款人員有下列情形之一者，不列入應計算人口範圍：……三、未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬。四、未與單親家庭未成年子女共同生活、無扶養事實，且未行使、負擔其對未成年子女權利義務之父或母。……。九、因其他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境，經直轄市、縣(市)主管機關訪視評估以申請人最佳利益考量，認定以不列入應計算人口為宜。（第4項）前項第9款直轄市、縣（市）主管機關應訂定處理原則，並報中央主管機關備查。（第5項）直轄市、縣(市)主管機關得協助申請人對第3項第4款及第9款未履行扶養義務者，請求給付扶養費。」、「依本法或其他法令每人每月所領取政府核發之救助總金額，不得超過當年政府公告之基本工資。」、「（第1項）生活扶助以現金給付為原則。但因實際需要，得委託適當之社會救助機構、社會福利機構或其他家庭予以收容。（第2項）前項現金給付，中央、直轄市主管機關並得依收入差別訂定等級；直轄市主管機關並應報中央主管機關備查。」分別為社會救助法第1條、第2條、第4條第1項、第2項、第4項、第5條、第8條及第11條第1項、第2項所明定。揆諸首揭規定可知，社會救助法之立法目的，在保障國人能有符合人性尊嚴最低生活需要之照顧及扶助，而以社會救助手段來實現社會安全制度；其在消極面有救貧、積極面上有脫貧及協助自立的目的，惟基於國家財政的運用及有限資源的分配，國家對於人民的生存照顧，原則上處於補充地位，俾符公共救助制度所揭櫫之平等待遇、維持生計、補充性、家庭單位及親屬責任等原則，僅在法定扶養義務人均無法扶養時，始轉由國家為救助。
（三）次按申請人經審查結果符合首揭低收入戶資格後，社會救助法就低收入戶受益態樣定有生活扶助、醫療補助、急難救助、災害救助（同法第2章至第5章），並賦予主管機關強化輔助社會救助機構之設立及其監督機制以擴大社會救助資源體系，並得訂定協助低收入戶自立脫貧、整合民間資源、促進其社會參與及社會融入等措施（同法第6章、第15條之1、第15條之2）。主管機關交互運用上開給付措施，除生活扶助之現金給付屬定期性給付外，其他給付則視低收入戶所處境遇及需求，以機動性的方式適時給付，以補不足。換言之，對低收入戶之救助，係針對其生活上發生之各種境況，提供個案式的適時救助，使低收入者得以維持目前基本生活，協助其自立於將來，而非使其淪為救助之依賴者。因此，除隨時調查評估列冊低收入戶有無繼續救助之必要，或者應增加、減少其救助項目外，並應發掘潛在之待援者，給予救助，使社會救助之資源作最有效的分配。而此給付內涵涉及國家財政與資源分配，立法者享有廣泛的立法形成空間。
（四）又關於低收入之生活扶助，社會救助法第11條第1項及第2項規定：「（第1項）生活扶助以現金給付為原則。但因實際需要，得委託適當之社會救助機構、社會福利機構或其他家庭予以收容。（第2項）前項現金給付，中央、直轄市主管機關並得依收入差別訂定等級；直轄市主管機關並應報中央主管機關備查。」高雄市政府據此所訂定之高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項規定即將高雄市之低收入戶分為4類：「（第1項）本辦法所稱低收入戶，依家庭人口工作能力、總收入、動產及不動產審核，分為下列4類：一、第1類：家庭應計算人口均無工作能力，且無收入、無一定財產、無收益，非靠救助無法生活者。二、第2類：家庭應計算人口中，有工作能力者未超過全家總人數3分之1，而家庭總收入未超過全家最低生活費3分之2者，動產及不動產均未超過每年低收入戶調查公告最低標準者。三、第3類：家庭應計算人口中，有工作能力者未超過全家總人數3分之1，而家庭總收入未超過全家最低生活費者，動產及不動產均未超過每年低收入戶調查公告最低標準者。四、第4類：家庭總收入未超過全家最低生活費者，動產及不動產均未超過每年低收入戶調查公告最低標準者。」再按高雄市政府辦理低收入戶及中低收入戶審核作業要點第1點及第12點規定「為辦理本市低收入戶及中低收入戶審核作業，並依社會救助法（以下簡稱救助法）第4條第5項、第4條之1第2項、第15條第3項及第15條之1第2項規定訂定本要點。」、「依高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項第1款規定，審核第1類低收入戶非靠救助無法生活之標準，應以申請人有無民法第1114條各款所定負扶養義務之親屬，並依其生活情況、所處境遇、福利資源匱乏程度及實際需求等事項綜合評估之。」其中第1類低收入戶，既係對低收入戶中生活最為困難者所為之救助，其用意即在解決若無第1類所定生活扶助金額之挹注，則該列冊低收入戶之基本生活將無以為繼之問題，故高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項第1款規定「第1類低收入戶」之要件，除應為家庭應計算人口均無工作能力，且無收入、無一定財產、無收益外，復需符合「非靠救助無法生活者」之不確定法律概念。上開要件之訂定，無非是賦予其社政機關秉持無間斷專業評估，隨時檢視低收入戶生活狀況之義務，倘若發現未給予第1類低收入戶扶助，其基本生活即無以維持者，即應積極加以調整。反之，則不應浮濫，變相排擠社會救助資源，導致救助依賴。是以列冊低收入戶是否達到非倚賴第1類低收入戶救助即無法生活之狀況，自應給予被告依具體個案裁量之空間。上開規定符合社會救助法之立法精神及授權範圍，並未逾越母法之規定，被告自得予以援用。原告主張高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項規定第1類低收入戶須符合「非靠救助無法生活」此要件，係增加社會救助法第11條所無之限制，應有違法律保留原則而無效；另高雄市政府辦理低收入戶及中低收入戶審核作業要點第12點就前開「非靠救助無法生活」此要件所為之認定標準，亦逾越法律之授權而無效云云，尚非可採。
（五）經查，原告自97年10月起每月領取中低收入老人生活津貼（104年以前為每月7,200元，105年通案調整為每月7,463元）﹔92年1月起至101年單口列冊高雄市第2類低收入戶，每月領有家庭生活補助每月5,900元；102年因原告孫女遷入戶內，改列冊為第3類低收入戶；自104年2月起至106年1月單口列冊高雄市第2類低收入戶，每月領有家庭生活補助（104年以前為每月5,900元，105年通案調整為每月6,115元），原告104年每月合計領取13,100元，已優於高雄市當年度最低生活費每人每月12,485元，105年以後每月合計領取13,578元，亦優於高雄市當年度最低生活費每人每月12,485元（106年度最低生活費每人每月12,941元），同時享有健保費全額補助、住院膳食費、部分負擔醫療費暨重傷病住院看護費補助等生活與醫療福利照顧等情，為兩造所不爭執，復有原告領取社福補助紀錄（本院卷1第119-120頁）、高雄市政府103年10○0○○市00000000000000000號公告、104年10月2日高市府社救助字第10438164601號公告、105年9月29日高市府社救助字第10538241301號公告（本院卷1第299-309頁）影本附卷為憑，洵堪認定。又據被告陳明本件原告申請改列為第1類低收入戶，就高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項關於「第1類」低收入戶之審核要件，原告符合「家庭應計算人口均無工作能力，無收入、無一定財產、無收益」等要件，僅不符合「非靠救助無法生活者」要件。故本件所應審究者，為原告現行領取救助金額13,578元，是否使原告生活已達「非靠救助無法生活」程度。
（六）查，原告本身具生活自理能力，並無長期照顧需求，認知、語言、行動能力均未達失能程度，此有被告訪視紀錄及現場照片（本院卷1第401-405頁）等影本附卷可參。況且，按社會救助法第2條規定，社會救助法關於社會救助，分為生活扶助、醫療補助、急難救助及災害救助等4類。又低收入戶參加全民健康保險之保險費，由中央主管機關編列預算補助；另低收入戶之傷、病患者，或患重傷、病，所需醫療費用非其本人或扶養義務人所能負擔者，得向戶籍所在地主管機關申請醫療補助。此外，低收入戶戶內人口罹患重病致生活陷於困境，或申請福利項目或保險給付，尚未核准期0生活陷於困境者，均得申請急難救助，此觀社會救助法第18條、第19條及第21條規定甚明。可知社會救助法對於低收入戶之照顧，係將生活扶助與醫療補助予以區分而為各別之補助，其各有不同之申請條件及補助考量，且因高雄市對低收入戶者之醫療補助係由全民健康保險制度及醫療補助辦法為全面性補助，即無論何類別之低收入戶，均適用相同給付條件之醫療補助，並非由第2類低收入戶改列為第1類後，可享有更高之醫療補助。是以，醫藥費用是否足以支付，非屬被告審核低收入戶之「生活扶助」時須考量之因素。
（七）按社會救助法之立法目的，在於保障國人能有符合人性尊嚴最低生活需要之照顧及扶助，惟基於國家財政的運用及有限資源的分配，國家對於人民的生存照顧，原則上處於補充地位，是以社會救助法關於低收入戶「生活扶助」部分，係以現金為定期性給付，所給予之生活扶助金應僅在補足受救助者可達到最低生活之水準，而非在滿足受救助者主觀上欲達到之生活水準，以避免受救助者因而淪為救助之依賴者。查，原告設籍居住之高雄市○○區○○○路○○號3樓之1之房屋為其次女潘如蓮（亦為原告具生活保持義務之扶養義務人）所有，其次女顯有提供實際居住利益予原告（原告長女早於62年間出養並從養父姓氏為孫，依民法第1077條第2項規定與本生父母及其親屬間之權利義務已停止），此有戶政個人資料查詢（本院卷1第353頁及本院106年度訴字第283號卷第261頁）、稅務電子閘門財產所得調件明細表（本院卷1第365頁）及戶籍謄本（本院卷1第313頁）等影本附卷可資為證。又原告每月住宅管理費、水電費、電話費、至醫療院所看病之掛號費及交通費，亦係由其次女及女婿支付，目前生活花費足夠花用乙節，此有訴願書（本院卷1第396頁）及被告訪視紀錄表（本院106年度訴字第283號卷第271頁）等影本附卷可稽。另原告從事資源回收，會至高雄港牌樓旁之德利自助餐店用餐，一次餐費30元至50元不等乙節，亦有上開被告訪視紀錄表足稽。則原告上開日常生活費用項目(包括住宅管理費、水電費、電話費、餐費等)，經核均屬一般人民日常生活之開銷項目，並無特殊性處遇或需求支出，且除餐費外，其餘均由其次女及女婿支付；再者，原告歷年來均列高雄市第2類或第3類低收入戶多年，從未曾列冊第1類低收入戶，每月所獲現金補助（含中低收入老人生活津貼），已較單純列冊高雄市第1類低收入戶每月可領之最低生活費補助為高，生活狀況穩定，105年7月至106年1月間並無任何條件變動，實際狀況並無重大改變。本件原告長年列冊第2類或第3類低收入戶，突然要求改列第1類低收入戶，則與高雄市政府公告高雄市最低生活費每人每月分別為104年1月1日至104年12月31日為12,485元、105年1月1日至105年12月31日為12,485元、106年1月1日至106年12月31日為12,941元相較，原告因列冊第2類低收入戶所領取之補助金額13,578元，均高於高雄市最近2年之每人每月最低生活費，應認已達到上開社會救助法規定所給予之救助係在補足達到最低生活水準之目的，難認有不足維持原告目前之基本生活。
（八）綜合上情，原告之次女及女婿雖亦冊列低收入戶，惟事實上仍有對原告為經濟上之資助，則被告針對原告個案評估，認以原告目前列冊第2類低收入戶領取之生活扶助及中低收入老人生活津貼合計13,578元，加上其他社會保險、救助、福利等資源之運用、轉介及補助等情形，認為原告尚未達若無第1類低收入戶所定扶助，其基本生活即無法維持之程度，從而不符高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項第1款所定第1類低收入戶之要件，並核定原告自105年7月至106年1月列冊第2類低收入戶，經核尚無違誤。況且，原告針對被告105年8月10日高市○○區0000000000000號函核定其自105年1月至6月列冊高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項第2款之第2類低收入戶，亦請求改列冊第1類低收入戶，並循序提起行政訴訟，業經本院106年度訴字第283號判決駁回原告之訴確定在案，此經本院調取上開案卷，閱明屬實，復有判決書影本附本院卷1（第181-217頁）為憑。而原告105年並無任何條件變動，實際狀況並無重大改變，其再要求改列第1類低收入戶，自不可採。
（九）原告另主張被告作成原處分時，僅稱：「惟案經衡酌案主生活情況、所處境遇、福利資源匱乏程度及實際需求等事項綜合評估，仍不符合低收調查辦法第3條第1款所定第1類低收入戶之標準。」等語，僅係於處分中重複抄寫高雄市政府辦理低收入戶及中低收入戶審核作業要點第12點之規定，而未實際詳列其據以認定原告不屬於非靠救助無法生活之理由，參行政程序法第96條第1項第2款規定暨最高行政法院103年度判字第66號判決意旨，原處分自有違法而應予撤銷云云。按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……二、主旨、事實、理由及其法令依據。」、「（第1項）違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……二、必須記明之理由已於事後記明者。（第2項）前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之，得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」行政程序法第96條第1項第2款及第114條第1項第2款、第2項定有明文。上開書面行處分應記載之「理由」除指認定事實所憑之理由，及該事實該當行政處分構成要件之理由外，在裁量處分，尚包括裁量理由。至於事後補記應記明理由之方式，法律無明文規定，並不限於處分機關以相對人為直接對象，送達補記理由之書面為必要。處分機關於訴願程序提出答辯之書面中，補充載明行政處分應記明之理由，使相對人知悉者，亦可認為已踐行行政程序法第114條第1項第2款補記理由程序，該行政處分原未載明理由之瑕疵即已告治癒（最高行政法院97年度判字第214號判決意旨參照）。
查，本件原處分即被告105年10月31日高市○○區0000000000000號函，就被告核定原告自105年7月起至106年1月止為第2類低收入戶，已詳述其主旨、事實、理由及其法令依據，此觀該函內容自明（本院卷1第33-35頁），縱認其理由記載「衡酌案主生活情況、所處境遇、福利資源匱乏程度及實際需求等事項綜合評估」等語，不夠具體，惟被告於訴願答辯時，亦已就原告次女潘如蓮之家庭成員狀況，及其次女提供原告戶籍地即高雄市○○區○○○路之房屋居住，被告訪視結果，原告並無失能之情況，基本日常起居無需他人協助，水電費、電話費皆由次女及女婿支付，原告每月領有中低收入老人生活津貼7,463元，並領有第2類低收入戶家庭生活補助6,115元，每有合計13,578元，故不符合「非靠救助無法生活」之標準，仍維持列冊第2類低收入戶照顧等情，陳明在卷，此有被告106年3月1日訴願補充答辯書附訴願卷（第132-140頁）為憑。揆諸前揭行政程序法之規定及最高行政法院判決意旨，原處分並無違反行政程序法第96條第1項第2款，及判斷出於恣意之情形。原告上開主張，自無可採。
（十）原告又主張被告於本案中所提出用以佐證原告非不能自理生活之實地訪視紀錄照片，皆為106年2月所製作，顯見其於作成原處分當時，並未實際訪查原告之生活情形，而有未完成訪視評估程序即作成原處分之情，有違社會救助法第10條第1項、第2項、社會救助法施行細則第9條及行政程序法第36條職權調查證據之違法云云。惟查，原告在另案即本院106年度訴字第283號社會救助事件，即就其經被告105年8月10日高市○○區0000000000000號函核定自105年1月至6月列冊高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項第2款之第2類低收入戶，亦請求改列冊第1類低收入戶，並循序提起行政爭訟，被告於105年4月至6月即多次訪視原告生活起居情況，此有被告訪視紀錄附本院106年度訴字第283號卷（第269-272頁）可參，該案業經本院判決駁回原告之訴確定在案，已如前述。本件被告於原告提起行政爭訟期間，於106年2月及4月三度訪視原告生活起居情況，核與先前之訪視結果相較，原告之生活狀況穩定，實際狀況並無重大改變，則原告因列冊第2類低收入戶所領取之補助金額13,578元，均高於高雄市最近2年之每人每月最低生活費，應認已達到上開社會救助法規定所給予之救助係在補足達到最低生活水準之目的，難認有不足維持原告目前之基本生活。故原告上開主張，尚難為其有利之認定。
五、綜上所述，原告之主張並無可採。被告核定原告自105年7月至106年1月列冊第2類低收入戶，核無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應對原告作成自105年7月份至106年1月份間核列為高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項第1款第1類低收入戶之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 2 月 13 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 2 月 13 日
書記官 黃 玉 幸