高雄高等行政法院判決
106年度訴字第472號民國107年7月17日辯論終結原 告 台南市安平區怡平社區發展協會代 表 人 施俊哲原 告 蔡錦庭被 告 臺南市政府代 表 人 李孟諺被 告 臺南市安平區公所代 表 人 賴青足被 告 臺南市政府交通局代 表 人 林炎成共 同訴訟代理人 曾怡靜 律師上列當事人間權利侵害事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序事項：
一、本件原告台南市安平區怡平社區發展協會（下稱怡平社區發展協會）代表人原為原告乙○○，後來於本件訴訟審理中變更為甲○○，並由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項及第2項分別定有明文。經查，本件原告起訴時係以臺南市政府及臺南市安平區公所（下稱安平區公所）為被告，嗣於訴狀送達後，原告追加臺南市政府交通局（下稱臺南市交通局）為被告，經核本件原告所為訴之追加，被告均無異議，且為本案之言詞辯論，揆諸行政訴訟法第111條第2項規定，視為同意變更及追加，應予准許。
貳、實體事項：
一、爭訟概要：臺南市所有門牌號碼臺南市○○區○○路○○○號建物（即臺南市○○區○○段○○○○○號，下稱系爭建物）○○○區○○段○○○號市有土地（下稱系爭土地），為地上3層、地下1層建築，管理機關原為臺南市市場處（於民國107年1月22日變更為被告臺南市交通局）。後來臺南市市場處與被告安平區公所於104年12月18日就系爭建物地上2層及3層區域簽訂房屋代管契約，約定自104年10月1日起至106年9月30日止作為安平區怡平里活動中心使用，並約定因舉辦公共事業需要或公務使用需要，臺南市市場處得終止契約收回代管建物，後來被告安平區公所再與原告乙○○於104年12月31日簽訂委託管理契約，由原告乙○○負責管理怡平里活動中心，期間自105年1月1日起至107年12月24日止。而原告怡平社區發展協會亦以系爭建物2樓為其會址所在地。後來被告臺南市交通局擬在系爭建物建置大臺南智慧交通中心，臺南市市場處00000000000000000000000000000號函通知被告安平區公所終止房屋代管契約，被告安平區公所遂於106年3月31日以南市平民字第1060214956號函通知原告乙○○自同年4月1日起終止怡平里活動中心委託管理契約。原告認為系爭建物所坐落之系爭土地為市場用地，在未依法完成變更前，不得作為機關用地使用，是被告擬於系爭建物建置大臺南智慧交通中心，於法有違，且被告於管理期限屆滿前，即於106年2月間僱工拆毀社區活動中心設備並架設鐵皮圍籬妨害社區民眾使用，侵害原告乙○○基於地方制度法所授予之公務權利，並侵害原告怡平社區發展協會配合政府社區發展之執行公務權利，遂依行政訴訟法第8條第1項規定提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：
1.原告乙○○為臺南市安平區怡平里里長，依地方制度法第59條第1項規定受託處理怡平里之地方自治事務，並與被告安平區公所就系爭建物2樓、3樓即怡平里活動中心訂有委託管理契約。怡平里活動中心委託管理契約書乃公法契約，本件係因原告乙○○執行地方自治事務以及公法契約遭被告不法侵害，侵害行為為事實行為，故原告提起排除侵害的給付訴訟。另原告怡平社區發展協會乃依法設立的非營利目的社會團體，經准予設立會址於系爭建物的2樓，執行整合社區內的人文資料、人口資料及社區發展有關資料，並針對社區特性、居民需要、配合政府社區發展指定工作項目等，訂定社區發展年度計畫並編定年度經費預算，積極推動執行，乃執行公務之人民團體，原告怡平社區發展協會依法使用系爭怡平里活動中心遭不法侵害，亦得提起排除侵害訴訟。
2.依臺南市安平區104年度上半年里長業務聯繫會報，有關原告乙○○就怡平里提案：「有關市府將『平通公有市場1樓』變更為『交通事件裁決中心』，以致臺南監理站分割兩地，造成民眾奔波之勞累，亦導致在地里民『停車之困擾』，建請市府重新研議。另請將上述平通公有市場變更為『活動中心』使用，本里已自辦8年免費『弱勢家庭學童課後照顧服務據點』，為得以延續辦理，相當需要像活動中心之場地，使里辦公處與社區發展協會得以共同營造『怡然自得－平安家園』終極目標遠景。」經權責機關被告臺南市交通局與臺南市政府民政局處理情形為：「民0000000000000市○區000000000000號）：平通公有市場建物2、3樓係作為怡平里活動中心使用，已符地方需求，且查建物使照1樓用途係零售市場並設有固定攤位，市府已核定規劃作交通裁決所；另停車問題，平通市場旁設有公有免費臨時停車場及路邊收費停車格，足夠民眾洽公使用。交通局（104年7月23日南市交工字第1040723035號）：1.交通裁決業務自102年1月1日起由中央移撥本局賡續辦理，鑑於本局辦公空間不足，故自裁決業務移撥之日起，商借臺南監理站暫為辦公為民服務迄今。惟現有之辦公廳舍運用已顯不足。爰此，本局申請接管平通市場作為辦公廳舍，並使用其1樓及地下停車場，業於103年7月簽奉本府核定。2.未來裁決中心進駐後，2樓空間仍為活動中心，將不影響里民使用。另外，平通市場周邊設有怡平停九停車場及路邊停車格，仍將提供公眾停車使用。」此有臺南市安平區104年度上半年里長業務聯繫會報建議案列管表可證。再者，依臺南市安平區105年度上半年里長業務聯繫會報，原告乙○○就怡平里提案：「104年上半年23案：有關市府將『平通公有市場1樓』變更為『交通事件裁決中心』，以致臺南監理站分割兩地，造成民眾奔波之勞累，亦導致在地里民『停車之困擾』，建請市府重新研議。另請將上述平通公有市場變更為『活動中心』使用，本里已自辦8年免費『弱勢家庭學童課後照顧服務據點』，為得以延續辦理，相當需要像活動中心之場地，使里辦公處與社區發展協會得以共同營造『怡然自得－平安家園』終極目標遠景。」經權責機關臺南市政府民政局與被告臺南市交通局處理情形為：「民政局（105年0000000市○區000000000000號）：有關該平通市場1樓已簽准變更為『交通事件裁決中心』業務使用，無法變更為活動中心使用，相關使用空間需求請區公所協助妥處。市場處（105年5月24日南經處場一字第1050518416號）：1.旨揭市場經評估失去營運機能並經公告廢市在案，原市場所在建物1樓及地下室於公告廢市後，為免市有資產閒置，經臺南市政府財政處媒合，業已奉准作為臺南市政府交通局所屬單位辦公廳舍使用並完成代管契約訂定。2.綜上，建物空間之使用規劃已成定案，爰旨揭提案歉難達成。」此有臺南市安平區105年度上半年里長業務聯繫會報建議案列管表可佐。是以，直到105年10月，臺南市政府民政局及被告臺南市交通局的處理決定，只確定系爭建物1樓變更為交通事件裁決中心，系爭建物2樓、3樓仍繼續作為怡平里活動中心使用不會變更。再查，系爭建物坐落基地依臺南市都市計畫細部計畫使用分區編定為「市AP4」市場用地，依都市計畫公共設施用地多目標使用辦法第3條附表所列容許使用項目中可作為民眾活動中心使用，但並不容許作為機關用地使用。詎料，被告公然違背都市計畫細部計畫之容許使用規範且違背里長業務聯繫會報有關議案之執行協議，欲將系爭建物設置大臺南智慧交通中心等交通設施。上開訊息經怡平里里民群起譁然，原告及怡平里里民向被告指出其違法情事且拒絕接受此項突如其來之決定，竟遭被告以強制手段將系爭建物以鐵皮圍籬包圍，禁止里民進出使用，更未經原告怡平社區發展協會之同意將系爭建物2樓、3樓內之設施：舞台卡拉0K音響設備、媽媽教室廚房設備、冰箱、空調、乒乓球桌等里民捐贈給原告怡平社區發展協會之財產，未經作成合法之行政處分透過合法之行政執行程序就雇工以強制手段加以拆除，並於106年3月1日公告招標「大臺南智慧交通中心系統功能整合擴充建置計畫」，預估採購金額新臺幣8千萬元，顯係違法亂紀之行政行為。
3.因被告之不法行政行為並無作成行政處分或透過合法之執行程序，乃一事實行為（侵權行為）侵害原告乙○○基於地方制度法所授予之公務權利，並侵害原告怡平社區發展協會配合政府社區發展之執行公務權利，原告乃依行政訴訟法第8條第1項規定提起排除侵害之給付訴訟。
4.對被告抗辯之補充說明：⑴原告與被告安平區公所就怡平里活動中心之管理契約，期
限自105年1月1日至107年12月24日止。在期限屆滿前，被告臺南市政府及臺南市交通局即於106年2月間僱工拆毀活動中心並架設鐵皮圍籬侵害社區人民使用，益可證明被告違法侵害之事實。
⑵依臺南市市場處106年0000000000000000000000
號函所載：「主旨：為本府政策需要，本處即日起終止平通市○○○○區○○路○○○號）之房屋代管契約」，姑且先不論該終止違法，且該函受文者並非原告等不生終止效力之事實，由該函的記載可知，終止日在106年3月30日，原告顯然在106年3月30日以前仍有合法使用權利，應無庸置疑。然而，被告竟於106年2月間就僱工拆毀怡平里活動中心，則被告構成違法侵權行為甚明。
⑶臺南市市場處終止平通市場之房屋代管契約，並未對原告
為意思表示，故不生終止效力；再者，依臺南市市場處106年3月30日函該終止之目的為：被告臺南市交通局將於平通市場現址建置大臺南智慧交通中心，依代管契約第10條第1項第1款規定，因舉辦公共事業需要或公務使用需要，得終止契約。然查：
A.按平均地權條例第60條第1項規定：「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等10項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等4項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。如無未建築土地者，改以現金繳納。其經限期繳納而逾期不繳納者，得移送法院強制執行。」又依內政部93年3月1日內授中辦地字第0930001742號函意旨，重劃後市場用地如經都市計畫變更為機關用地，依規定應辦理無償撥用。
B.系爭建物所坐落的系爭土地為都市計畫市場用地，迄今（107年4月16日）仍為市場用地，尚未變更都市計畫使用分區，在依法定程序變更完成前，不能作為機關用地使用，且由被告臺南市交通局0000000000市00000000000000號函、臺南市政府都市發展局000000000市00000000000000號函、臺南市政府地政局000000000市00000000000000號函可知，迄今為止，系爭建物所坐落的市場用地，屬重劃後共同負擔的公共設施用地，應按土地法第26條辦理撥用手續（但被告迄並未依法辦理變更及撥用手續）。然被告臺南市政府及臺南市交通局竟在用地變更程序尚未開始前，即於106年3月1日，已辦理公開招標要斥資8千萬元設置「大臺南智慧交通中心系統功能整合擴充建置計畫」，明顯違法。
C.依被告臺南市政府107年3月2日府都綜字第1070252187號函復原告乙○○有關系爭土地位於「市地重劃區」，為土地所有權人依重劃計畫共同負擔所設的「市場用地」，逕行變更為「非公共負擔之機關用地」於法不合一事，被告也自承：「本案經提送106年12月26日臺南市都市計畫委員會第67次會議尚未審決，後續俟本府交通局補充資料後再行提會討論。」等語。則系爭土地變更為非共同負擔的機關用地一事，迄今仍未確定。
D.綜上，系爭建物坐落的系爭土地屬市場用地，迄今尚未依法完成變更，屬重劃區土地所有權人依重劃計畫「共同負擔」所設的「市場用地」，亦未經合法程序變更為「非公共負擔之機關用地」，於法不合，不能作為大臺南智慧交通中心新建計畫使用，則臺南市市場處所謂「舉辦公共事業需要或公務使用需要」，又顯與法不合，則其終止因不符合房屋代管契約第10條之規定，顯屬不法，不生效力。
（二）聲明：1.被告臺南市政府、臺南市安平區公所、臺南市政府交通局不得妨害原告使用坐落臺南市○○區○○段○○○號土地上門牌臺南市○○區○○里○○路○○○號2、3樓作為怡平里里民活動中心使用。2.被告臺南市政府、臺南市政府交通局應將前項房屋周圍鐵皮圍籬拆除。
三、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨：
1.程序事項：⑴按行政訴訟法第4條第1項、第5條第1項規定，本件原告提
起給付訴訟排除侵害，並未經訴願的程序，逕行提起本件行政訴訟，其起訴不備要件，且不能補正，應予駁回。
⑵本件由原告訴之聲明以觀，其訴訟標的內容係屬私權糾紛
，並非行政處分，亦非屬公法上爭議，與行政訴訟法第2條至第6條及第8條規定不符，不得依行政爭訟的方式尋求救濟，依法不屬行政訴訟審判的範疇，應依行政訴訟法第107年第1項第1款規定予以駁回。
⑶基於行政一體，原告乙○○為里長，提起本件行政訴訟並不合法，應予駁回：
A.按「里」為鎮、縣轄市及區以內的編組，並未具備自治團體的要素，里的組織設村里辦公處，置里長、里幹事，並無自主的組織權，亦無自主的財政權，而里長所處理的事務，應受區長的指揮監督，二者間實係具有上下隸屬及監督關係，有最高行政法院95年度判字第299號判決、98年度判字第368號判決可資參照。故里長應受區公所的指揮監督，該指揮監督的性質，屬行政機關內部上下屬間的之指示。
B.基於行政一體原則，原告乙○○身為怡平里里長，其所不服的對象，即被告安平區公所及臺南巿政府之行政作為（終止怡平里活動中心委託管理契約，並將系爭建物變更為「大臺南智慧交通中心」使用），被告安平區公所終止委託管理契約，性質上係監督機關對於所屬編組所為的指示；被告臺南巿政府變更系爭建物為「大臺南智慧交通中心」使用，為行政機關內部變更巿有財產使用及管理機關的行政作為，均非對外具法效性的行政處分，原告乙○○即使有異議，亦不得依行政爭訟的方式尋求救濟，是原告乙○○提起本件訴訟，並不合法。
2.實體事項：⑴原告主張坐落系爭土地上的系爭建物2、3樓應作為怡平里活動中心之用，被告不得妨礙其使用，並無理由：
A.原告乙○○於104年12月31日與被告安平區公所訂定「怡平里活動中心委託管理契約書」，被告安平區公所委託原告乙○○管理及維護「怡平里活動中心及其周圍環境（臺南市○○區○○路○○○號2至3樓，原平通公有市場）」，期間自105年1月1日至107年12月24日止。
B.查系爭建物之2、3樓，原係被告安平區公所受臺南市市場處委託代管，雙方訂有代管契約，嗣因被告臺南市交通局奉准利用系爭建物建置大臺南智慧交通中心，臺南市市場處依代管契約第10條第1款約定，與被告安平區公所終止代管契約，被告安平區公所因而以106年3月31日南市平民字第1060214956號函，表示自106年4月1日起對原告乙○○及怡平里辦公處終止兩造間「怡平里活動中心委託管理契約」，原告自委託管理契約終止後（106年4月以後），已無使用系爭建物2、3樓的權源，負有遷離的義務。
C.依臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法第2條第1項規定，活動中心的管理機關為所在地區公所，是被告安平區公所為系爭「怡平里活動中心」的管理機關，要屬無疑。再按「活動中心之報廢或變更使用，應由區公所依臺南市市有財產管理自治條例規定辦理。」、「活動中心經本府核准報廢或變更使用者，區公所應公告廢止、停止或限制該活動中心全部或一部之使用。」、「前項公告作成後，得禁止他人進入或禁止使用活動中心全部或一部。」臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法第7條第1項、第3項、第4項亦有明文。被告安平區公所業於106年10月3日公告停止怡平里活動中心使用在案，原告請求被告臺南市政府及安平區公所不得妨害渠等使用系爭建物2、3樓作為怡平里里民活動中心使用，已於法無據，不應准許。
⑵原告主張被告臺南市政府將系爭市場用地改列機關用地使
用，違反都市計畫公共設施用地多目標使用辦法部分，係對於法令之誤解，其主張並無依據：
A.原告曾針對上開主張向內政部提出訴願，經內政部訴願審議委員會以106年9月25日臺內訴字第1062200119號訴願決定書決定不受理，其理由略以：「交通局為申請系爭建物作公務機關辦公室臨時使用，依都巿計畫公共設施用地多目標使用辦法第3條第1項第5款規定，提經臺南巿都巿計畫委員會106年4月24日第59次委員會議決議同意，原處分機關（即被告臺南市政府）乃以106年5月15日府都綜字第1060455489號函通知臺南巿都巿計畫委員會委員、交通局及管理機關巿場處等相關單位，訴願人（即原告怡平社區發展協會）並非該處分相對人，縱有使用系爭建物情形，亦非具有法律上之利害關係，而僅係事實上利益或反射利益；且依卷附巿場處及臺南巿安平區公所104年12月18日簽訂房屋代管契約第10條第1款所載，系爭建物雖作為活動中心使用，惟如因舉辦公共事業需要或公務使用需要或依法變更使用者，系爭建物管理機關即巿場處本得終止代管契約，臺南巿安平區公所不得有異議，且經巿場處以106年3月30日南經處場秘字第1060353311號函通知臺南巿安平區公所自即日起終止系爭建物之房屋代管契約在案；又訴願人既非代管契約之當事人，自不得據以主張有何法律上利害關係。」
B.上開訴願決定再認定：「另訴願人（即原告怡平社區發展協會）主張原處分機關並未處理系爭建物已變更使用執照為活動中心使用，卻以現場非巿場使用為閒置並封閉現場顯有疑義等節，查本部97年12月2日內授營都字第0970184520號函：『……擬變更公有巿場用途，申請作多目標使用辦理建築物用途變更，應……向該管政府申請核准巿場用途變更或申請攤位舖位用途容許變更，並依「都巿計畫公共設施用地多目標使用辦法」規定同時申請核准作多目標使用，再依建築法規定辦理建築物使用執照變更。』可知系爭建物91年間雖曾變更使用執照為2層供社區活動中心使用，然交通局為申請系爭建物作公務機關辦公室臨時使用，依都巿計畫公共設施用地多目標使用辦法第3條第5款規定，提經臺南巿都巿計畫委員會106年4月24日第59次委員會議決議同意，其嗣後使用建築執照是否變更，仍應依建築法規定辦理，併予敘明。」等語，原告所指不法情節，實際上係由臺南巿都巿計畫委員會106年4月24日第59次委員會議決議同意系爭建物及土地作為機關辦公室臨時使用，被告臺南巿政府交通局使用系爭建物及土地，係符合法令規定。
⑶原告主張系爭建物坐落基地，依臺南巿都巿計畫細部計畫
使用分區編定為「巿AP4」巿場用地，依都巿計畫公共設施用地多目標使用辦法第3條附表所列容許使用項目中可作為居民活動中心使用，但並不容許作為機關用地使用等語，但臺南巿政府都巿發展局業於106年12月12日以南巿都綜字第1061291514號函通知被告臺南巿交通局，針對原告上述主張，說明如下：「……（一）查案地第2層作為怡平里活動中心使用前依據本府90年7月25日90南巿民事字第223456號函核准，略以『依據內政部90年6月6日90營署都字第032658號函示：依都巿計畫公共設施用地多目標使用方案第2點第1項第1款及第11點規定，巿場用地如使用1樓作巿場，確已足敷攤位之需求者，2樓得暫供補充該地其他公共設施使用。』，後經變更使照在案。惟案地之巿場使用因應安平地區需求變遷，經臺南巿巿場處102年3月7日南經處場一字第1020201828號公告因已無巿場商業機能，停止該巿場使用，故案地已無1樓作為巿場使用事實，自與90年7月核准活動中心使用當時之前提條件已異。（二）次查，臺南巿政府交通局為業務需求，前依『都巿計畫公共設施用地多目標使用辦法』第3條（略以）：『公共設施用地多目標使用之用地類別、使用項目及准許條件，依附表之規定。但作下列各使用者，不受附表之限制』其第1項第5款：『閒置或低度利用之公共設施，經直轄巿、縣（巿）政府都巿計畫委員會審議通過者，得作臨時使用。』，分別提送103年12月8日臺南巿都巿計畫委員會第37次會議及106年4月24日臺南巿都巿計畫委員會第59次會議審議，並經該37次、59次會議分別決議准予同意第1層及第2、3層作為『公共設施』公務機關辦公室臨時使用。」基上，原告主張系爭建物不容許作為機關用地使用，顯屬誤會。
⑷系爭建物2、3樓供怡平里活動中心使用之權源，業經主管
機關即被告安平區公所於106年10月3日廢止並公告在案，原告怡平社區發展協會已失去使用該建物之權源：
A.系爭建物2、3樓前經臺南市市場處於106年3月30日與被告安平區公所終止房屋代管契約。後來被告安平區公所為配合被告臺南市交通局於前開地點規劃建置「大臺南智慧交通中心」，於106年10月3日以南市平民字第1060604177號公告停止上開活動中心使用。
B.被告臺南市交通局及安平區公所業於106年12月11日依「臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法」第8條規定，將怡平里活動中心內非市有財產逕為移除，移除完畢後，將系爭建物2、3樓移交被告臺南市交通局接管在案，此有106年12月11日被告臺南市政府移除平通市場內非市有財產執行紀錄及移交紀錄（本院卷第171-173頁）可證。系爭建物2、3樓業經主管機關即被告安平區公所廢止供怡平里活動中心使用，且原告亦無占用系爭建物2、3樓之事實，應堪認定。
C.系爭建物2、3樓於106年12月11日前，雖曾供作怡平里活動中心使用，惟系爭建物2、3樓供怡平里活動中心使用之狀況，業經主管機關即被告安平區公所於106年10月3日廢止並公告在案，則原告怡平社區發展協會並無使用該建物之權源，從而，原告請求被告不得妨害系爭建物2、3樓作為怡平里活動中心使用乙節，於法無據，不應准許。
⑸原告請求被告應將系爭建物周圍鐵皮圍籬拆除部分，茲查：
A.系爭建物原係臺南市市場處管理，原供市場使用，臺南市市場處早於105年12月5日收回系爭建物地下1樓及地上1樓，並交由被告臺南市交通局指定停車管理處接管，嗣該局停車管理處於106年3月28日（106年3月2日第1次流標）將系爭建物地下1樓及地上1樓內部整修工程發包予廠商施作，在完成發包之前，被告臺南市交通局需事先拆除部分工作物，為施工安全起見，該局因此將系爭建物1樓保留上2樓之通道，其餘以鐵皮及圍籬圍繞，以維地上物拆除時出入民眾及施工人員之安全，並符合建築法規範，原告指稱被告臺南市政府未經公告即將活動中心強行以鐵皮圍住，係有誤會。
B.原告指稱被告臺南市政府於106年5月15日強行派員搬遷或拆除系爭建物2、3樓怡平里活動中心內設備、舞台卡拉OK音響設備、廚房設備、空調、撞球桌及運動器材等，致造成媽媽教室毀損等語。惟查，被告安平區公所當日所取回之活動中心內設備、舞台卡拉OK音響設備、廚房設備、空調、撞球桌及運動器材等均係巿有財產，其所有權屬安平區公所所有，被告臺南市政府及安平區公所依法取回公有物，並無侵害原告權益之情事。
C.目前被告安平區公所已將系爭建物2、3樓公告非供活動中心使用，並由被告臺南市交通局接管，業如上述，原告請求被告將系爭建物周圍鐵皮及圍籬拆除，係欠缺權利保護要件，並無保護之必要，應予駁回。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點︰
（一）本件訴訟是否為公法上爭議？原告得否提起行政訴訟？
（二）被告臺南市政府將系爭建物變更為被告臺南市交通局辦公處所，作為大臺南智慧交通中心使用，有無違法？
（三）原告有無合法權源使用系爭建物？被告臺南市交通局進行整修施工，在該建物周圍架設圍籬，致原告不能使用系爭建物，原告得否行使結果除去請求權？
五、本院的判斷︰
（一）前提事實︰系爭建物為地上3層、地下1層建築，所有權人為臺南市，管理機關原為臺南市市場處（於107年1月22日變更為被告臺南市交通局），經臺南市市場處與被告安平區公所於104年12月18日就系爭建物地上2層及3層區域簽訂房屋代管契約，約定自104年10月1日起至106年9月30日止作為安平區怡平里活動中心使用，並約定因舉辦公共事業需要或公務使用需要，臺南市市場處得終止契約收回代管建物；被告安平區公所再與原告乙○○於104年12月31日簽訂委託管理契約，由原告乙○○負責管理怡平里活動中心，期間自105年1月1日起至107年12月24日止。而原告怡平社區發展協會自94年11月18日成立後，亦以系爭建物2樓為其會址所在地。後來被告臺南市交通局擬在系爭建物建置大臺南智慧交通中心，臺南市市場處乃於106年00000000000000000000000號函通知被告安平區公所終止房屋代管契約，被告安平區公所遂於106年3月31日以南市平民字第1060214956號函通知原告乙○○自同年4月1日起終止怡平里活動中心委託管理契約等情況，此有臺南市臺南地政事務所107年1月23日臺南地所登字第1070007132號函、系爭土地及建物查詢資料（本院卷第267-272頁）、房屋代管契約（本院卷第139-140頁）、臺南市安平區怡平里活動中心委託管理契約書（本院卷第21頁）、臺南市人民團體立案證書（本院卷第23頁）、臺南市市場處106年0000000000000000000000號函（本院卷第137頁）、被告安平區公所106年3月31日南市平民字第1060214956號函等附卷（本院卷第87頁）可以證明。
（二）原告主張被告違法事實行為，侵害其使用系爭建物的權利，行使結果除去請求權，得依行政訴訟法第8條第1項前段提起一般給付訴訟。
1.應適用的法令︰行政訴訟法第8條第1項前段：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」
2.得心證的理由：⑴依行政訴訟法第8條第1項前段規定，提起公法上一般給付
訴訟，須因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，原則上自以人民在公法上有該給付之請求權存在為其前提要件。而結果除去請求權，係對於違法行政行為所造成之結果，請求行政法院判決予以除去，以回復未受侵害前狀態之請求權，為德國實務上准許之一訴訟類型。我國行政法規雖未有明文，然依最高行政法院99年度3月第1次庭長法官聯席會議決議以：
「……系爭註記事實上影響其所在土地所有權之圓滿狀態，侵害土地所有權人之所有權，土地所有權人認系爭註記違法者，得向行政法院提起一般給付訴訟，請求排除侵害行為即除去系爭註記（回復未為系爭註記之狀態）……。」肯認對於違法事實行為得提起一般給付訴訟請求排除，準此，結果除去請求權應得依行政訴訟法第8條第1項前段提起一般給付訴訟。
⑵原告主張系爭建物2、3樓原作為怡平里里民活動中心使用
，被告臺南市政府將系爭建物變更為被告臺南市交通局辦公處所，作為大臺南智慧交通中心使用，被告臺南市交通局進行在該建物整修施工，並在該建物周圍架設圍籬，致原告不能使用系爭建物，侵害原告的權利，請求：1.被告臺南市政府、安平區公所、臺南市交通局不得妨害原告使用系爭建物2、3樓作為怡平里里民活動中心使用。2.被告臺南市政府、臺南市交通局應將前項房屋周圍鐵皮圍籬拆除等語。依原告的主張，並非本於實定法規存在之公法上請求權為依據，而係本於結果除去請求權，請求法院除去違法之事實，依前揭說明，得依行政訴訟法第8條第1項前段提起一般給付訴訟。又在給付訴訟，主張自己享有訴訟標的之給付請求權人，即具備原告適格，與撤銷訴訟須以處分相對人或法律上利害關係人始具備原告適格並不相同，本件原告依其主張係享有訴訟標的之給付請求權人，即具備原告適格。
（三）系爭建物原為平通公有市場用地，因已無市場商業機能，系爭建物2、3樓乃由管理機關臺南市市場處與被告安平區公所簽訂代管契約，交由被告安平區公所代管，作為怡平里里民活動中心使用，該建物2樓同時亦供原告怡平社區發展協會使用，臺南市市場處後來於102年3月7日正式公告停止市場使用，103年12月8日經臺南市都市計畫委員會第37次會議決議通過，依「都市計畫公共設施多目標使用辦法」第3條第5款規定，將系爭建物1樓作為被告臺南市交通局交通裁決中心臨時使用；又臺南市市場處於106年3月30日終止上述房屋代管契約，同年4月24日再經臺南市都市計畫委員會第59次會議決議通過，將系爭建物2、3樓作為被告臺南市交通局大臺南智慧交通中心臨時使用，並無違法。
1.應適用的法令︰⑴都市計畫公共設施用地多目標使用辦法第3條第5款：「公
共設施用地多目標使用之用地類別、使用項目及准許條件，依附表之規定。但作下列各款使用者，不受附表之限制：……五、閒置或低度利用之公共設施，經直轄市、縣（市）政府都市計畫委員會審議通過者，得作臨時使用。」⑵臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法第7條第1項、第
3項：「（第1項）活動中心之報廢或變更使用，應由區公所依臺南市市有財產管理自治條例規定辦理。（第3項）活動中心經本府核准報廢或變更使用者，區公所應公告廢止、停止或限制該活動中心全部或一部之使用。」
2.得心證的理由：系爭建物原為平通公有市場用地，所有權人為臺南市，管理機關為臺南市市場處，因已無市場商業機能，乃由臺南市市場處與被告安平區公所簽訂房屋代管契約，將系爭建物2、3樓交由被告安平區公所代管，被告安平區公所再將上述建物委託所屬怡平里里長即原告乙○○管理及維護，作為怡平里里民活動中心使用，該建物2樓同時亦供原告怡平社區發展協會使用；臺南市市場處後來於102年3月7日正式公告系爭建物停止市場使用，103年12月8日經臺南市都市計畫委員會第37次會議決議通過，依「都市計畫公共設施多目標使用辦法」第3條第5款規定，將系爭建物1樓作為被告臺南市交通局交通裁決中心臨時使用，106年4月24日再經臺南市都市計畫委員會第59次會議決議通過，將系爭建物2、3樓作為被告臺南市交通局大臺南智慧交通中心臨時使用等情況，此有土地建物查詢資料（本院卷第269-270頁）、房屋代管契約（本院卷第139-140頁）、臺南市安平區怡平里活動中心委託管理契約書（本院卷第21頁）、臺南市都市計畫委員會第37次會議紀錄（本院卷第155-157頁）、第59次會議紀錄（本院卷第284-288頁）等附卷足以證明。又臺南市市場處已於106年3月30日終止上述房屋代管契約，被告安平區公所亦於106年4月1日終止上述委託管理契約，並於106年10月3日依臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法第7條規定，公告怡平里活動中心停止使用等情況，亦有臺南市市場處106年0000000000000000000000號函（本院卷第137頁）、被告安平區公所106年3月31日南市平民字第1060214956號函（本院卷第87頁）、106年10月3日南市平民字第1060604177號公告（本院卷第93頁）等附卷可以證明。則上述系爭建物
2、3樓的代管契約，既已經原管理機關臺南市市場處終止，且怡平里里民活動中心亦經被告安平區公所公告停止使用，而都市計畫公共設施用地多目標使用辦法第3條附表亦准許停止使用的公有零售市場，作公務機關辦公室使用（本院卷第40頁），所以系爭建物2、3樓經臺南市都市計畫委員會第59次會議決議通過作為被告臺南市政府交通局大臺南智慧交通中心臨時使用，並無違法。
（四）系爭建物2、3樓經原管理機關臺南市市場處以代管契約授權作為怡平里里民活動中心及原告怡平社區發展協會使用，後來該代管契約已經終止，並經被告安平區公所公告停止使用，原告已無合法使用權源，被告臺南市交通局就系爭建物進行整修施工，並在該建物周圍架設圍籬，原告自不得行使結果除去請求權。
1.應適用的法令︰⑴臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法第2條第1項：「
本辦法里活動中心之主管機關為臺南市政府民政局；社區活動中心之主管機關為臺南市政府社會局；管理機關為活動中心所在地區公所。」⑵臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法第7條第1項、第
3項、第4項：「（第1項）活動中心之報廢或變更使用，應由區公所依臺南市市有財產管理自治條例規定辦理。（第3項）活動中心經本府核准報廢或變更使用者，區公所應公告廢止、停止或限制該活動中心全部或一部之使用。（第4項）前項公告作成後，得禁止他人進入或禁止使用活動中心全部或一部。」
2.得心證的理由：⑴結果除去請求權雖可作為公法上一般給付訴訟之請求權，
然須具備下列要件：(1)須被告機關之行政行為（包括行政處分或其他高權行為）違法，或行為時合法，嗣因法律變更而成為違法者。(2)直接侵害人民之權益。(3)該侵害之狀態繼續存在，且有除去回復至行政行為前狀態之可能。(4)被害人對於損害之發生無重大過失。未具備前述情形之一，即不合於結果除去請求權之要件。
⑵依據臺南市市場處與被告安平區公所簽訂的房屋代管契約
第1條：「代管標的及使用範圍與使用限制：一、代管標的：房屋坐落臺南市○○區○○路○○○號（平通公有零售市場）。二、使用範圍：該棟房屋之2、3樓區域（約1584.64平方公尺）。三、使用限制：作為安平區怡平里活動中心。四、代管期間：自民國104年10月1日起至民國106年9月30日止，計2年。」第10條：「本約代管之房屋，有左列情形之一者，甲方（指臺南市市場處）得終止契約，依法處理，乙方（指被告安平區公所）不得異議：㈠因舉辦公共事業需要或公務使用需要或依法變更使用者。……。」原告乙○○與被告安平區公所所簽訂的臺南市安平區怡平里活動中心委託管理契約書第1條：「甲方（指被告臺南市安平區公所）委託乙方（指原告乙○○）管理怡平里0000000000000市○○區○○路○○○號2至3樓）。」第2條：「管理期間自民國105年1月1日起至107年12月24日止。」第3條：「甲方委任乙方於上開期間負責實際之管理及維護工作。」第4條：「管理期間乙方應對委託管理範圍內設備及環境等善盡管理之責，甲方負指揮督導之責，若乙方無法配合甲方指揮督導或違反『臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法』，即終止本契約。」則由上述契約內容觀之，原告得利用系爭公有零售市場用地，作為怡平里里民活動中心及原告怡平社區發展協會使用，其使用權源是來自於管理機關臺南市市場處授權被告安平區公所代管該建物，再由被告安平區公所委託怡平里里長即原告乙○○管理該建物，但是臺南市市場處於簽訂代管契約時，即保留因舉辦公共事業需要或公務使用需要或依法變更使用時，得終止契約的權利；後來因被告臺南市交通局須使用系爭建物2、3樓作為大臺南智慧交通中心使用，臺南市市場處乃於106年3月30日終止上述房屋代管契約，被告安平區公所亦於106年4月1日終止上述委託管理契約，並於106年10月3日依臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法第7條規定，公告怡平里活動中心停止使用，已如前述。所以，原告已無使用系爭建物2、3樓的權源，依臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法第7條第4項規定，自不能再使用系爭建物2、3樓，被告臺南市交通局現為系爭建物2、3樓的管理機關，自有權利就該建物為整修施工，並在該建物周圍架設圍籬，以維施工安全，原告不得對其行使結果除去請求權，另被告臺南市政府及安平區公所，並沒有為妨礙原告的行為，原告對他們並無得行使結果除去請求權可言。
（五）本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
六、結論︰原告已無使用系爭建物2、3樓的權源，被告臺南市交通局在該建物進行整修施工，並在周圍架設圍籬，致原告不能使用系爭建物，並無侵害原告的權利，原告請求：1.被告臺南市政府、安平區公所、臺南市交通局不得妨害原告使用系爭建物2、3樓作為怡平里里民活動中心使用。2.被告臺南市政府、臺南市交通局應將前項房屋周圍鐵皮圍籬拆除，為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 107 年 7 月 31 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 曾 宏 揚法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 7 月 31 日
書記官 黃 玉 幸