高雄高等行政法院判決
106年度訴字第407號民國106年12月12日辯論終結原 告 曾松峯被 告 嘉義縣太保市公所代 表 人 黃榮利訴訟代理人 楊明珠上列當事人間農業發展條例事件，原告不服嘉義縣政府中華民國106年6月27日府行法訴字第1060128334號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國105年12月8日就其與訴外人曾柏僑共有坐落嘉義縣○○市○○○段○○○段000○0○號土地（下稱系爭土地），向被告申請農業用地作農業使用證明書，案經被告於105年12月12日至現場勘查，發現系爭土地現況有建物，部分土地舖設與農業經營無關之水泥、柏油、紅磚地、圍牆、造景觀賞之植物及草坪等情形，核與農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第4條第2款及第6條第4款規定不符，且有同辦法第5條第4款規定與農業經營無關之使用情形，遂以105年12月14日嘉太市建字第1050016429號函否准其申請。原告不服，於105年12月23日（被告收文日）向被告申請重新核定，經被告再次審核結果，確認其所申請之系爭土地整筆均無實際作農業使用，乃以106年3月17日嘉太市建字第1050016429號函復原告不予核發農用證明。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向臺灣嘉義地方法院（下稱嘉義地院）提起本件行政訴訟，經該院以106年8月28日106年度簡字第19號行政訴訟裁定移送本院審理。
二、本件原告主張：
（一）原告所有之系爭土地，自46年2月由先祖父曾晉元購入，即作農業使用迄今60年，該地由農路、曬場、農舍、牛舍與禽舍（雞舍）所組成，牛舍因農業機械化而停止使用（目前全村沒有1頭牛）。被告卻以系爭土地整筆均無實際作農業使用為由，拒發農業用地作農業使用證明書予原告，並依農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5條第4款規定，認定舖有柏油與水泥之曬場，與農業經營無關。惟曬場舖設水泥或柏油，是政府當年鼓勵並補助經費而成的，何以昨是今非，變成非農業使用之要件。而圍牆是因為保留一條5米寬約40米長之農路供東邊鄰居楊萬生家族進出使用，而作為內、外之區隔。
（二）行政院農業委員會（下稱農委會）106年1月18日農企字第1060701835號函略以：「說明：……二、……所稱農業使用於農業發展條例第3條第12款業有明文定義，『指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍使用者。』……三、……又庭園造景非屬農業使用性質，本會歷年函釋農舍以外之其餘農業用地如作假山、庭園造景、水池等使用，並不符合前開農業使用認定基準，不宜核發農用證明在案。……」等語。查系爭土地上並沒有作假山、水池等庭園造景，且倘若曬場周圍種兩棵樹、放一些盆栽綠化就叫「庭園造景」，那60年來的農村發展還是一窮二白。農舍後面舖有一條紅磚步道到雞舍餵雞，是依農村再生條例，政府花錢補助舖設的，又與非農業使用何干。
（三）嘉義縣財政稅務局原課徵地價稅，經實地勘查後，自98年起恢復課徵田賦，雖嘉義縣財政稅務局之認定不能作為核發農用證明之依據，但仍足以作為系爭土地作農業使用之佐證。
（四）46年國府遷台未久百廢待舉，法令尚未周全，連823砲戰尚未開打，在此兵荒馬亂之際，沒有什麼同意書或相關證明文件，更沒有什麼建築執照，政府一聲令下，嘉義機場擴建，北跑道埤麻腳全村遷村，原告本家才落腳嘉義縣○○市○○里○○○0○0號。而被告卻以現今法令要求60年前的農村生態，要依法執行，不切實際又可笑。
（五）原告之母終生務農，今年90歲，原告配偶今年65歲，皆為農保與農會會員，原告本家有農田近1.5公頃，農具俱在，何以居住的農舍、曬場、雞舍等，會變成非農業使用。真令人不解。使用了60年之典型閩南式三合院與曬場，只因主管機關之曲解而令人心寒，此因牽涉到新臺幣（下同）243,777元之土地增值稅，政府要讓老百姓繳的心服口服，而不是用各種手段來搶奪農民的血汗錢。
（六）農委會106年6月15日農企字第1060712526號函所提「從來使用」之證明，本村80歲以上的老農民皆可以傳來訊問與證實，但只有人證，沒有文件或同意書，因為那個年代識字的沒幾個等情。並聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應依原告之申請就原告共有坐落嘉義縣○○市○○○段○○○段000○0○號土地，作成准予核發農業用地作農業使用證明書之行政處分。
三、被告則以：
（一）本件系爭土地上舖設水泥或柏油、圍牆、紅磚步道等設施，此為原告所不爭，惟該等設施並未檢附農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第4條第2款及第3款之證明，原告尚難以證實是否符合農業使用。且經被告現場勘查，該等設施為與農業經營無關或妨礙耕作之設施，依據農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5條第4款之規定，不得認定為作農業使用。原告另指稱該等設施為農村再生條例補助或為農村發展而舖設，惟查，該等設施並非農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第6條第5款所稱之相關公共設施，且是否作為農業使用所應審視者，應為申請時之土地狀況，是否符合作農業使用之規範範圍，而非農村發展之目的。此外，該等設施面積（含原告所稱之曬場）已超過系爭土地總面積百分之四十，依據申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第7條之規定，亦無法補正申請為農業設施容許使用。
（二）又原告主張於系爭土地上建有閩南式三合院，惟仍無法提出農業設施容許使用或農舍之證明資料，尚難認定是否為農業使用，亦無法核認該建物為農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第6條第4款之合法建物。退步言之，縱將該舊建築物（三合院）認為屬非都市土地使用編定公告前之合法房屋，亦僅該建築物所占之土地不列入審查農業使用之範圍，該土地以外之土地，仍應符合農業使用，始符農業用地作農業使用認定及核發證明辦法之規定。例如申請之土地其中十分之一為合法建築物占用面積，其餘十分之九仍應審查其是否符合農業使用，此觀農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第6條規定：「農業用地部分面積有下列情形之一，且不影響供農業使用者，得認定為作農業使用：……。」即明。承前所述，系爭土地上除該舊有建築物外，尚有與農業經營無關之設施，諸如舖設水泥及紅磚地、圍牆、造景觀賞之植物及草坪等設施，均未作農業使用，是原告主張系爭土地符合農業使用，顯有誤解。
（三）原告另稱系爭土地於98年起恢復課徵田賦。惟查，嘉義縣財政稅務局於98年當時改課田賦，並非現今認定農業使用之要件，亦無法證明系爭土地係作為農業使用，此有農委會106年1月18日農企字第1060701835號函可參等語，資為抗辯。並聲明求為判決原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造陳明在卷，復有土地登記第一類謄本（訴願卷第46頁）、105年12月8日農業用地作農業使用證明申請書（訴願卷第42頁）、同年月12日勘查紀錄表（訴願卷第44頁）、審查表（訴願卷第43頁）、被告105年12月14日嘉太市建字第1050016429號函（訴願卷第48頁）、原告105年12月22日申請函（本院卷第107頁）、被告106年3月17日嘉太市建字第1060003501號函（本院卷第69頁）、訴願決定書（本院卷第73-77頁）及嘉義地院106年度簡字第19號行政訴訟裁定（本院卷第15-17頁）等影本附卷可稽。本件兩造之爭點為系爭土地上有建物，部分土地舖設水泥、柏油、紅磚地、圍牆、造景觀賞之植物、草坪及道路，是否符合農業用地作農業使用，得以核發農用證明？本院判斷如下：
（一）按「本條例用辭定義如下：……。十二、農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」、「（第1項）依前2條規定申請不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅、田賦者，應檢具農業用地作農業使用證明書，向該管稅捐稽徵機關辦理。（第2項）農業用地作農業使用之認定標準，前項之農業用地作農業使用證明書之申請、核發程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」分別為農業發展條例第3條第12款及第39條所明定。次按「本辦法依農業發展條例（以下簡稱本條例）第39條第2項規定訂定之。」、「本辦法所稱農業用地之範圍如下：……。三、依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區以外之分區內所編定之農牧用地。」、「農業用地符合下列情形，且無第五條所定情形者，認定為作農業使用：一、農業用地實際作農作、森林、養殖、畜牧、保育使用者；其依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由而未使用者，亦得認定為作農業使用。二、農業用地上施設有農業設施，並檢附下列各款文件之一：（一）容許使用同意書及建築執照。但依法免申請建築執照者，免附建築執照。（二）農業設施得為從來使用之證明文件。三、農業用地上興建有農舍，並檢附農舍之建築執照。」、「農業用地有下列各款情形之一者，不得認定為作農業使用：……。四、現場有與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水泥等使用情形。」、「農業用地部分面積有下列情形之一，且不影響供農業使用者，得認定為作農業使用：……。四、農業用地存在非都市土地使用編定公告前之合法房屋，經檢具證明文件。」農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第1條、第2條第3款、第4條、第5條第4款及第6條第4款分別定有明文。
（二）經查，原告與訴外人曾柏僑共有系爭土地，依區域計畫法劃定為特定農業區，農牧用地，屬農業用地，原告於105年12月8日向被告申請農業用地作農業使用證明書，案經被告於105年12月12日至現場勘查，發現系爭土地現況有建物，部分土地舖設與農業經營無關之水泥、柏油、紅磚地、圍牆、造景觀賞之植物、草坪及道路等情形，此為兩造所不爭執，復有土地登記第一類謄本（訴願卷第46頁）、105年12月8日農業用地作農業使用證明申請書（訴願卷第42頁）、同年月12日勘查紀錄表（訴願卷第44頁）、審查表（訴願卷第43頁）及現場照片（訴願卷第21-24、34、52-54頁）附卷足稽，洵堪認定。又嘉義縣非都市土地編定公告日期為75年11月1日（本院卷第123頁法令說明），而系爭土地上之三合院建物自57年間起即開始課徵房屋稅乙節，此有房屋稅籍證明書及房屋平面圖等影本附訴願卷（第15-19頁）為憑，是該房屋係於嘉義縣非都市土地編定公告日期即75年11月1日前所建造，屬農業用地存在非都市土地使用編定公告前之合法房屋，揆諸前揭農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第6條第4款規定，得認定為作農業使用。另舖設紅磚地部分，係98年間推行社區營造時由嘉義縣政府補助18萬元，原告出資2萬元舖設乙節，固據原告及證人即里長詹連溢到場陳明在卷（本院卷第140頁），惟此縱令屬實；然按農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第6條第5款第2目規定，農業用地存在由中央主管機關興建或補助供農村社區使用之農村再生相關公共設施，且該筆農業用地為私人無償提供且具公眾使用之公共設施，得認定為作農業使用。查，原告上開舖設紅磚地部分與其三合院房屋銜接，係供其住家使用，此有現場照片為憑（訴願卷第54頁），非屬無償提供且具公眾使用之公共設施之性質，核與上開規定不符，自難認定為作農業使用。
（三）又按農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第6條第3款規定，農業用地存在私人無償提供政府施設供公眾使用之道路，且不影響供農業使用者，得認定為作農業使用。查，系爭土地南側保留一條5米寬約40米長之農路供東邊鄰居楊萬生家族進出使用，業據原告陳明在卷，復有現場照片（訴願卷第34頁）及空照圖（本院卷第157頁）附卷可參。則該道路既僅供原告鄰居楊萬生家族進出使用，非屬供公眾使用之道路。核與上開規定不符，亦難認定為作農業使用。次查，系爭土地上有舖設水泥及柏油地面，此有現場照片（訴願卷第21、52頁）附卷可稽，原告稱該水泥及柏油地面係作為曬場使用，惟觀該水泥及柏油地面係位於其三合院住家前方，且與外面之道路相連，主要供其進出對外交通使用，難認其為曬場；退而言之，縱使原告所述該水泥及柏油地面係作為曬場使用乙節屬實，仍應依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第4條規定向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關提出申請（詳見該辦法附表1附本院卷第122頁），經主管機關核發農業用地作農業設施容許使用同意書後，始得舖設，是此部分設施，亦難認定為作農業使用。又查，原告在系爭土地上有施作圍牆乙節，此為兩造所不爭執，復有現場照片（訴願卷第34、52頁）附卷足稽；由上開照片觀之，系爭土地上之圍牆緊鄰外面之道路，明顯係作為原告住家與外界之區隔使用，尚非與農業生產有關；況且，縱認該圍牆為農業生產所需要，亦應依前揭審查辦法第4條規定向主管機關提出申請（詳見該辦法附表1附本院卷第122頁），經主管機關核發同意書後，始得施作。則原告既未申請主管機關同意逕行在系爭土地上施作圍牆，就此部分設施，亦難認定為作農業使用。至於系爭土地有造景觀賞之植物、草坪乙節，亦為兩造所不爭執，復有現場照片（訴願卷第52、54頁）附卷為憑，明顯非屬農業設施，自非屬作農業使用，自不待言。原告另稱系爭土地於98年起恢復課徵田賦，故該土地應係作農業使用云云。惟按「農業用地課徵田賦或地價稅，係依據土地稅法之規定辦理，與前開農用證明之法據及認定方式有別，非課徵田賦即得核發農用證明。」業據農委會106年1月18日農企字第1060701835號函釋在案。故農業用地應課徵田賦或地價稅，係依據土地稅法之規定辦理，而核發農用證明則係依農業用地作農業使用認定及核發證明辦法之規定認定核發，故是否課徵田賦並非認定及核發農用證明之依據，此觀之農業用地作農業使用認定及核發證明辦法規定自明。原告上開主張，尚非可採。
（四）綜上所述，原告之主張，既不足採。系爭土地除有合法之建物外，部分土地舖設與農業經營無關之水泥、柏油、紅磚地、圍牆、造景觀賞之植物、草坪及道路，核與農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5條第4款規定，現場有與農業經營無關或妨礙耕作之柏油、水泥等使用情形相符，自不得認定為作農業使用，被告駁回原告之申請，不予核發農用證明，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合；原告起訴意旨求為撤銷，並請求被告應依原告之申請就系爭土地，作成准予核發農用證明之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 12 月 26 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 12 月 26 日
書記官 黃 玉 幸