高雄高等行政法院判決
106年度訴字第41號民國106年11月7日辯論終結原 告 台灣中油股份有限公司代 表 人 戴謙訴訟代理人 吳文琳 律師被 告 高雄市政府經濟發展局代 表 人 曾文生訴訟代理人 顏紹宇
侯仁翔上列當事人間天然氣事業法事件，原告不服高雄市政府中華民00000000000市0000000000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰原告代表人原為陳金德，於本件訴訟審理中先後變更為楊偉甫、戴謙，新任代表人均已具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要︰
（一）緣高雄市政府環境保護局（下稱高市環保局）於民國103年8月11日晚間接獲民眾通報，高雄市○○區○○路○○○號至343號建物前（下稱中正路南下車道）周邊出現瓦斯異味，經高市環保局於現場測得高濃度之甲烷反應，疑似發生添加嗅劑之天然氣洩漏情事（下稱系爭洩漏事件），乃通知原告及訴外人欣雄天然氣股份有限公司（下稱欣雄公司）等天然氣事業派員至現場共同辦理會勘。欣雄公司表示中正路南下車道有埋設其所屬瓦斯輸氣管線，原告則表示中正路南下車道有埋設輸送原油等12條管線，並無天然氣輸氣管線。嗣查得欣雄公司埋設於中正路南下車道橫向延伸供應對向中正路122之1號（下稱中正路北上車道）波波洗衣店之瓦斯輸氣管線洩漏，欣雄公司立即關閉氣源查漏，進場施工切管，於翌日凌晨廢除該橫向輸氣管線，後續欣雄公司就其中正路南下車道瓦斯輸氣管線進行排氣試壓等相關測漏檢查，已無洩漏情形。惟高市環保局持續派員在中正路南下車道進行檢測，仍測得高濃度之甲烷反應，乃於103年8月14日9時再邀集原告、欣雄公司及被告等機關至中正路341號、343號前辦理「高雄市○○區○○路欣雄天然氣公司地下天然氣輸送管線洩漏」會勘（下稱103年8月14日會勘）。103年8月15日上午，高市環保局再次通知原告等天然氣事業至現場查漏，原告到場人員始表示中正路北上車道埋設有該公司之16吋天然氣輸氣管線，經現場測得該16吋輸氣管線周遭土壤亦含有超標甲烷含量，乃命原告排空該管線內天然氣進行試壓測漏等相關檢查，該16吋天然氣輸氣管線經於103年8月18日起進行試壓檢查結果，並無洩漏情形。
（二）被告認原告就其天然氣輸氣管線於有引起災害之虞時，未依法立即採取必要之處置或改善措施，違反天然氣事業法第16條第1項規定，而依同法第60條第3款規定，以103年9月2日高市經發公字第10334195000號函裁處法定罰鍰最高額新臺幣（下同）150萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，循序提起行政訴訟，經本院以104年度訴字第150號判決（下稱前案判決）撤銷訴願決定及原處分確定。被告參酌前案判決意旨，重行審認原告自103年8月11日晚間至同年月14日期間未依同法第17條第1項規定通報各級主管機關所屬管線之正確資訊，而依同法第61條第2款規定以105年8月17日高市經發公字第10533640300號函裁處60萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件訴訟。
三、原告主張︰
（一）天然氣事業法第16條第2項規定，並不包含「輸儲設備附近有發生火災或其他非常災害之虞」之情形，原處分及訴願決定將天然氣事業法第16條第2項規定擴張解釋，顯違反行政罰法第4條處罰法定原則，原告依法不負有通報之義務：
１、天然氣事業法第16條第1項之規定係指「輸儲設備本身受有損害」（亦即洩漏）而有引起災害之虞之情形，性質上屬「危險犯」。而同條第2項規定所指之「輸儲設備附近發生火災或其他非常災害時」，係指輸儲設備附近因其他輸儲設備發生洩漏或其他意外而發生火災或其他非常災害之情形，屬「實害犯」，並未包含「輸儲設備附近發生洩漏而有引起災害之虞之情形」之「危險犯」。倘天然氣事業法第16條第2項包含「危險犯」，天然氣事業法第16條第2項即應規定「輸儲設備附近發生有引起災害或災害之虞之情形時，天然氣事業應立即指派…」，然該條項未如是規定顯有意排除。是天然氣事業法第17條第1項規定天然氣事業應通報主管機關，限於「天然氣事業本身之輸儲設備受有損害而有引起災害之虞」或「天然氣事業之輸儲設備附近已經發生災害」，若非上述兩種情形，即不得以天然氣事業法第17條第1項規定及第61條第2款規定相繩。
２、天然氣事業法第17條之立法理由揭示：「天然氣事業發生各類災害、緊急事故或有前條火災之情形時，皆足以威脅公共安全並影響供氣穩定，爰於第1項明定應同時通報各級主管機關，俾即時掌握訊息，採行相關措施。」益徵天然氣事業法第17條第1項規定所謂「前條所定情形」，係指火災或類此之非常災害而言，例如：爆炸，並不包含有引起火災之虞之「洩漏」在內。再參諸主管機關依據天然氣事業法第17條第2項規定之授權所制定之天然氣事業災害及緊急事故通報辦法（下稱通報辦法）第2條規定：「天然氣事業發生下列災害或緊急事故時，應行通報：…二、輸儲設備發生火災、爆炸、洩漏或其他工安災害。…」可知於輸儲設備本身發生火災、爆炸、洩漏或其他工安災害時，天然氣事業始有通報主管機關之義務，並不包含輸儲設備「附近」發生洩漏之情形，益徵天然氣事業法第16條第2項規定，顯不包含輸儲設備「附近有發生火災或其他非常災害之虞（即洩漏）」之情形。是中正路南下車道之天然氣洩漏事件，既非原告所屬之天然氣管線所洩漏，且原告所屬之天然氣管線附近亦未發生火災或其他非常災害，原告顯無依天然氣事業法第17條第1項規定負有通報之義務。然訴願決定將天然氣事業法第16條第2項擴張解釋成「輸儲設備附近有發生火災或其他非常災害之虞時」，顯與天然氣事業法第16條第2項規定之文義不符。原處分及訴願決定援引天然氣事業法第16條第2項規定，據以裁罰原告，顯違反處罰法定原則。前案判決一方面認定天然氣事業之輸儲設備附近發生火災或其他非常災害時，始課予天然氣事業通報主管機關之義務，一方面卻又在原告之輸儲設備附近未發生火災或其他非常災害之情況下，認定原告負有通報義務，顯有判決理由矛盾之違法。蓋欣雄公司之管線發生洩漏僅屬有引起災害之虞之情形，並非已發生災害，故原告自不構成「輸儲設備附近發生火災或其他非常災害」之情形，前案判決顯有違誤。
（二）天然氣事業負有通報義務，限於輸儲設備附近發生火災或其他非常災害時，「天然氣事業立即指派技術人員攜帶顯明標誌施行防護」或「必要時，停止一部或全部供氣，或拆除有危險之虞之輸儲設備」之情形。換言之，倘天然氣事業根本無須亦未指派技術人員施行防護，或停止供氣、拆除輸儲設備之情形，則天然氣事業自無通報之義務。從而原處分認原告違法之行為，係原告「於103年8月11日晚間至同年8月14日期間，未即時通報主管機關正確之天然氣管線資訊」之行為，顯見被告並未認定原告須於103年8月11日晚間，立即指派技術人員施行防護、停止供氣或拆除有危險之虞之輸儲設備，故原告既未施行防護、停止供氣或拆除有危險之虞之輸儲設備，則原告自無依天然氣事業法第17條第1項規定負有通報之義務。況自天然氣事業法第17條第1項規定之文義以觀，可知天然氣業者負有通報之義務，係為使主管機關知悉天然氣業者已採取之防護措施等，倘若根本未採取防護措施等，天然氣業者根本無從向主管機關通報。被告既不爭執其並非處罰原告未採取防護措施等行為，則原告自不負通報之義務。
（三）縱原告負有即時通報之義務，惟原告亦已第一時間通報被告，並未違反天然氣事業法第17條第1項規定：
１、天然氣事業法第17條第2項規定所負有之通報義務，係於規定時間內填具天然氣事業各類災害及緊急事故速報表（下稱速報表），向主管機關通報，至於應通報管線埋設之範圍至多廣，則無明文規範。103年8月11日晚間，天然氣洩漏發現之地點係位於中正路南下車道，洩漏之管線係欣雄公司所有，欣雄公司已依上開規定填具速報表，原告獲知消息後，亦第一時間釐清該南下車道地面下所有原告所屬管線，並指派儲運組半屏山儲運課課員李進益前往現場瞭解狀況並口頭告知環保局該南下車道地面下，原告所屬之管線為12支高雄煉油廠管群，並無任何天然氣管線於中正路南下車道，並經主管機關書面記錄後，交李進益簽名。雖因在場單位太多，無法確認由何單位作成書面紀錄，然顯見原告第一時間確已即時向被告通報，並未違反天然氣事業法第17條第1項之規定。
２、欣雄公司於103年8月12日完成維修工作後，高市環保局於103年8月14日晚間仍於中正路南下車道測得甲烷濃度，原告於當晚8時55分接獲被告電話通知後便派員至中正路南下車道察看，並第一時間主動口頭告知高市環保局人員中正路北上車道有天然氣管線，雖無書面紀錄，但並無遲延通報之情形，且知悉中正路北上車道測得甲烷濃度，立即將所有16吋管線全面排氣、並進行氮氣吹驅以排空管線內所有天然氣，及甲烷濃度檢測等必要處置及措施。故縱令原告負有即時通報之義務，原告亦不違反天然氣事業法第16條第2項規定。故被告及前案判決均未認定原告違反天然氣事業法第16條第2項應立即施行防護之規定，且原告於施行防護當時，被告均知悉原告施行防護之時間、地點、原因等，故原告顯無可能違反天然氣事業法第17條第1項應同時通報主管機關之規定。
（四）由103年8月14日會勘紀錄可知被告知悉中正路北上車道有殘存甲烷之可能，直至8月14日晚間前卻仍僅要求原告調查該南下車道柏油路下方之管線，係原告主動告知於中正路北上車道埋設該16吋天然氣管線。且因位在中正路南下車道柏油路下方之天然氣管線僅屬欣雄公司所有，高市環保局及被告業已要求欣雄公司改善，故原告即未再進一步調查對向車道即中正路北上車道之管線，足徵原告實非故意隱匿不報，而係因所有人僅著眼於中正路南下車道之調查，均無人可以預料須同時調查中正路北上車道之管線，是於中正路南下車道發生洩漏情形時，原告對於須通報中正路北上車道所屬管線，顯無預見可能性，故縱認原告遲延通報位於北上車道埋有所屬之16吋管線，原告非出於故意或過失，依行政罰法第7條第1項規定，不得處罰原告。
（五）最高行政法院105年度裁字第849號裁定明揭「本院就上訴人92年綜合所得稅事件雖曾就『非中華民國居住者之扣繳義務人』作成判決，惟該案中上訴人並未就『非中華民國居住者扣繳率』此一爭點提出爭執，兩造亦未於前行政救濟程序中就此爭點進行辯論，自無既判力及爭點效理論之適用」。最高行政法院106年度裁字第386號裁定亦認：「法院之判決不得逾越原告請求之範圍，否則即構成訴外裁判。」前案被告係以原告違反天然氣事業法第16條第1項規定，裁罰原告法定最高額150萬元罰鍰。原告於前案僅就此提起撤銷訴訟。因前案之訴之聲明及訴訟標的均與天然氣事業法第16條第2項無關，兩造自無從針對與該案無關之事實及法律為陳述及辯論。前案判決關於天然氣事業法第16條第2項及第17條第1項之認定，屬違法之訴外裁判，對兩造均無拘束力。況前案與「原告是否違反天然氣事業法第16條第2項」無涉，兩造亦未於前案中就此爭點進行辯論，自無既判力及爭點效理論之適用。
（六）被告雖舉管束區域聯防組織，主張原告未於103年8月11日至103年8月14日間指派負責天然氣管線巡查員到場配合釐清天然氣洩漏來源，已構成法定之處罰構成要件云云。然被告於103年8月11日至14日晚間，均僅於中正路南下車道測得瓦斯外洩，可見被告當時判斷瓦斯外洩地點係位於中正路南下車道。故被告命原告位在南下車道之所屬管線人員到場配合調查，原告乃依據被告之指示，指派南下車道之所屬高雄煉油廠管群管線路徑之巡管監理員李進益至現場了解狀況，並無違誤。又被告所稱管束區域聯防組織，舉凡任一管束組織中有原告者，均為石化廠或煉油廠，足見被告認為有任何管線洩漏時，原告應以石化廠或煉油廠為對外之統一聯絡窗口。迨該統一聯絡窗口確認相關事實後，再交由其他相關單位處理。原告於8月11日派遣高雄煉油廠管線路徑之巡管監理員李進益至現場了解狀況，並告知中正路南下車道油群管線，適可證明原告符合被告主張之管束區域聯防組織精神，並無違誤。而原告並無任何管線洩漏之情事，此為前案號判決所確認之事實，且被告於103年8月11日21時25分，即確認洩漏之瓦斯是加嗅劑含硫化物之甲烷，亦即瓦斯外洩，而訴外人欣雄公司是該區域唯一埋設瓦斯管線之公司，經檢測檢結果，是欣雄公司自東森房屋至中正路北上車道之波波洗衣店間橫跨南北向之瓦斯管線外洩所致。參以被告於8月14日係召開「欣雄公司天然氣輸送管線洩漏會勘會議」，而非召開「查核欣雄公司天然氣輸送管線洩漏附近之天然氣管線會議」，故原告依據管束區域聯防組織之規定要求，以煉油廠管線路徑之巡管監理員李進益為對外之統一聯絡窗口，參加「欣雄公司天然氣輸送管線洩漏會勘會議」，完全符合管束區域聯防組織規定辦理。
（七）被告主張原告應依據通報辦法第5條規定，於欣雄公司103年8月13日上午11時通報後1小時通報天然氣管線云云。然原告本身之輸儲設備，並未發生災害，並非上開通報辦法第2條所課以通報義務之對象，故被告要求原告依據通報辦法第5條規定於欣雄公司103年8月13日上午11時通報後30分鐘或1小時內填具速報表通報天然氣管線，洵屬無據。原告於103年8月14日上午9時出席會議之原因，確係接獲高市環保局之通知始派員出席。該會議雖有提及中正路南下車道仍測得高濃度甲烷，然因該高濃度甲烷均發生在開挖欣雄管線處，與原告無關。而原告所屬之16吋天然氣管線既未發生洩漏，亦未造成原告之供氣戶數發生停氣之情形，自無天然氣事業法第17條第1項或通報辦法第5條所定通報之義務。
（八）另由通報辦法第3條第2項規定可知，公用天然氣事業係指供應予家庭、商業及服務業等用戶事業，而於公用天然氣事業所供應之用戶停氣達500戶以上、300戶以上時，負有填具速報表通報之義務。原告所供應之用戶均屬工業用戶，故供應之天然氣內並不添加嗅劑，而因原告所屬之16吋天然氣管線並未發生洩漏，並未發生供氣戶停氣情形，不構成通報辦法第3條第2項規定之通報標準，且停氣戶之供應業者係欣雄公司，原告無法知悉其供應戶之停氣戶數，實無從於事件發生30分鐘內或1小時內填具速報表通報被告。既然僅公用天然氣事業業者本身，始能掌握其供應之用戶之停氣情形，被告反課與原告於欣雄公司之用戶停氣超過500戶以上之情形，負有填具速報表通報之義務，顯不可採。蓋欣雄公司之通報單係直接給被告，原告根本無從知悉該通報單，又如何知悉欣雄公司於103年8月13日上午11時通報被告？又如何於欣雄公司通報後1小時通報天然氣管線？從被告上開主張，益徵被告課以原告不能履行之義務，洵屬違法不當。況原處分亦非以原告於停氣戶數達500戶以上時，未於30分鐘內填具速報表通報，而違反天然氣事業法第17條第1項規定加以裁罰，被告卻於訴訟中改以上開理由抗辯，顯係臨訟所編，殊無足取。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以︰
（一）天然氣事業法第17條之處罰構成要件事實，係在規範「未同時通報各級主管機關」之事實，性質上屬於「不作為犯」，並非「氣體由何一天然氣事業管線所洩漏」之「洩漏行為」（性質上屬於「作為犯」），因此縱然原告主張「該氣體並非原告所洩漏」，惟實際上裁罰原告之理由並非「洩漏之行為」。天然氣事業法第17條係課予「洩漏事故之地點周邊」之天然氣事業，於「有前條所定之情形時」，亦即輸儲設備附近發生火災或其他非常災害時，有通報各級主管機關之作為義務，足徵該條處罰規定之法律性質，屬於法律上之「不作為犯」。再者，該條僅以「未同時通報各級主管機關」為「構成要件行為」，故性質上屬於「行為犯」而非「結果犯」，亦即不以實害發生為必要，一旦有「未同時通報各級主管機關」之行為，即已符合處罰構成要件。
（二）天然氣事業法第16條第2項立法理由即為防護輸儲設備以避免造成更大的災害，故原告所屬管線若不依法向主管機關通報，以致無法採取應採取之防護措施，造成災害擴大威脅公共安全並影響供氣穩定，實違反上開天然氣事業法規定之立法意旨；且防護一詞係有預防保護之意，而上開天然氣事業法第16條第2項及第17條規定之立法意旨，即在避免因有相鄰地理關係之輸儲設備所生災害「牽連」造成附近管線發生災害，因未向各級主管機關通報導致災害擴大之情形，因此為達成災害之預防，原告應依天然氣事業法第17條第1條規定向主管機關通報。
（三）「原告所屬管線與洩漏點有地理上相鄰關係」、「原告並未立即通報主管機關正確資訊俾主管機關掌握訊息」、「原告自103年8月11日晚間起至103年8月14日期間，未通報主管機關正確之所屬管線資訊，至103年8月15日上午始正確通報」前裁罰處分與本裁罰處分均以此三項事實為基礎。而此三項事實上爭點業經當事人於前案準備程序經充分證據調查及蒐集，於言詞辯論期日更經當事人充分攻防辯論，亦經法院實質審理，應尊重前案判決理由第四段（三）之判斷，以避免審理重複之行政、訴訟資源浪費，更避免兩案裁判矛盾之危險，被告乃依天然氣事業法第61條第2款規定裁處罰鍰。裁處罰鍰額度之裁量，依據行政罰法第18條第1項，於裁量時衡酌本案原告違反行政法上義務行為應受責難程度雖重（因天然氣洩漏事故，具有短時間內（1小時內）爆炸之危險性，而本件天然氣洩漏事故原告應於103年8月11日至12日即時通報所屬管線之正確資訊，卻遲至103年8月15日始通報，長達2至3日，應受責難之情節重大）。惟考量行政罰法第18條第1項規定之「所生影響」尚非重大，爰在法定罰鍰金額「新臺幣20萬元以上100萬元以下」之範圍內，處以新臺幣60萬元罰鍰，尚在法定罰鍰金額之範圍內，原處分及裁量權之行使，應屬適法妥當。
（四）原告雖反覆主張其於「南下路段」所埋設之12條高雄煉油廠支管群，與其所屬「北上路段」16吋天然氣管線無關。
然該區域範圍之同一條道路上○○○區○○路）既有甲烷洩漏，天然氣事業應立即同時通報各級主管機關所屬管線資訊，俾各級主管機關釐清並作後續之正確判斷及處置。且對照「該區域範圍內同有管線」之欣雄公司處置：103年8月11日「當日、當下」立即「通報主管機關」並採取停氣、檢測處置作為。惟原告於103年8月15日經高市環保局要求後，方採取停氣、檢測之處置作為，無異代表原告於該3日（8月11日至8月14日）明知或可得而知該公司於「同一鄰近區域內」有所屬天然氣管線，卻未採取任何停氣、檢測等必要作為。不論南下、北上路段，均為同一、鄰近之區域；原告主張，無異強加區隔同○○○區○○路之北上及南下路段，並主張與其「北上路段」16吋天然氣管線無涉，顯然忽視區域聯防之一體性。蓋一旦同一區域內之管線有發生事故或有危險之虞時，區域內有所屬管線之業者均有義務通報各級主管機關，並於必要時停止供氣，或拆除有危險之虞之輸儲設備。原告於103年8月11日至103年8月14日間，達48小時以上時間，均未履行「同時通報各級主管機關」之義務，且於103年8月14日之會勘中，不僅未通報所屬之16吋天然氣管線，更指派「煉製事業部」而非「天然氣事業部」之代表通報12條與本件無關之非天然氣管線，此項原告於103年8月14日會勘時通報錯誤之非天然氣管線，卻就有法定通報義務之天然氣管線，遲未通報，參酌前案判決理由第四段（三）之判斷，已構成法定之處罰構成要件等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
（一）按天然氣事業法第1條規定：「為促進天然氣事業之健全發展，維護使用者權益及確保公共利益，特制定本法。」同法第3條規定：「本法用詞，定義如下：……二、天然氣事業：指天然氣生產、進口事業及公用天然氣事業。……五、公用天然氣事業：指以導管供應天然氣予家庭、商業及服務業等用戶之事業。……七、輸儲設備：指天然氣事業為供應天然氣所設置下列輸配及儲存設備：……（二）輸配氣設備：指自來源地起所敷設之輸氣管線、加壓站、整壓站及其他有關之設備。……。」同法第16條第2項規定：「輸儲設備附近發生火災或其他非常災害時，天然氣事業應立即指派技術人員攜帶顯明標誌施行防護；必要時，並得停止一部或全部供氣，或拆除有危險之虞之輸儲設備。」同法第17條規定：「天然氣事業發生各類災害、緊急事故或有前條所定情形時，應同時通報各級主管機關。前項應通報事項、時限、方式、程序及其相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」同法第61條第2款規定：「天然氣事業有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，……：……二、違反第17條第1項規定，未通報主管機關，或未依第17條第2項所定辦法中之通報時限、方式、程序通報。」次按「天然氣事業發生下列災害或緊急事故時，應行通報：一、因風災、水災、震災、土石流、海嘯或其他天然災害，導致輸儲設備遭受損害。
二、輸儲設備發生火災、爆炸、洩漏或其他工安災害。三、因天然氣事業發生作業事故，致影響供氣。」此觀通報辦法第2條規定甚明。而該通報辦法係由中央主管機關經濟部，依天然氣事業法第17條第2項規定之授權，就天然氣事業發生各類災害、緊急事故或有天然氣事業法第16條所定情形時，應通報事項、時限、方式、程序及其相關事項等所訂定之法規命令，核其規定內容與天然氣事業法授權之意旨相符，本院自得加以適用。準此，天然氣事業發生天然氣事業法及通報辦法所定各類災害、緊急事故或有天然氣事業法第16條所定情形時，未通報主管機關者，即應依同法第61條第2款處罰。
（二）本件事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有高雄市石化氣爆災害應變中心工作會議（下稱高市氣爆應變會議）紀錄、原告103年9月5日天南營雄供字第10310457260號函暨楠鳳16吋管線全線水壓試驗報告、103年8月14日會勘紀錄、原處分及訴願決定（見前案訴願卷第77頁至第109頁、本院卷第53頁至第58頁、第197頁至第200頁、第119頁至第123頁、第125頁至第133頁）附卷可稽，應堪認定。至原告主張其並無天然氣事業法第17條第1項所定之通報義務，原處分及訴願決定擴張解釋天然氣事業法第16條第2項規定已違反處罰法定主義；縱認其有通報義務，其於第一時間亦已通報被告；且在中正路南下車道發生洩漏時，其對須通報中正路北上車道所屬管線，顯無預見可能性，故其遲延通報中正路北上車道所屬管線，非出於故意或過失，依行政罰法第7條第1項規定被告應不得處罰原告云云，則為被告所否認，並以上開前詞置辯。故本件兩造之爭點在於：
1、原告在系爭洩漏事件中是否負有天然氣事業法第17條第1項所定之通報義務？
2、若原告負有上開通報義務，其在系爭洩漏事件中之行為是否構成同法第61條第2款所定之通報義務違反行為？其就該義務違反行為有無故意或過失？
（三）經查：
1、原告在系爭洩漏事件中負有天然氣事業法第17條第1項所定之通報義務：
①由天然氣事業法第17條第1項之條文內容以觀，天然氣事
業通報義務發生之要件為「天然氣事業發生各類災害、緊急事故或有前條所定情形時」。而所謂「前條所定情形」即包含同法第16條第1項所定「輸儲設備有引起災害之虞時」及同法第16條第2項所定「輸儲設備附近發生火災或其他非常災害時」等兩種情形。再對照前揭通報辦法第2條關於天然氣事業應行通報之災害或緊急事故之定義規定，足見本法所稱之「災害」包含兩種情形：第一種是因風災、水災、震災、土石流、海嘯或其他天然災害，導致輸儲設備遭受損害；第二種是輸儲設備發生火災、爆炸、洩漏或其他工安災害。從而，在天然氣事業法第16條第2項所定之情形，只要天然氣事業自己之輸儲設備「附近」發生上開二類列舉之天然災害、工安災害或與列舉之天然災害、工安災害性質相似之其他天然災害、工安災害，即該當於天然氣事業法第17條第1項所定之通報義務發生之要件；而輸儲設備發生「洩漏」即屬前揭通報辦法所列舉之工安災害。故原告主張：天然氣事業法第17條第1項規定所謂「前條所定情形」係指火災或類此之非常災害而言，例如：爆炸，並不包含有引起火災之虞之「洩漏」在內，原處分及訴願決定將天然氣事業法第16條第2項規定擴張解釋云云，顯不符前揭通報辦法關於災害之定義規定，並不可採。
②系爭洩漏事件係因訴外人欣雄公司埋設於中正路南下車道
橫向延伸供應位在對向中正路122之1號（中正路北上車道旁）波波洗衣店之瓦斯輸氣管線洩漏，而本件原告在中正路北上車道埋設有16吋天然氣輸氣管線等情，為兩造所不爭，並有103年8月14日會勘紀錄（見本院卷第31頁至第34頁）、訴外人欣雄公司之天然氣事業各類災害及緊急事件速報表（見本院卷第299頁至第315頁）、原告之高雄市○○區○○路○○○號柏油路面下蓄積氣體分析報告（見本院卷第59頁至第77頁）在卷可稽。參以中正路北上車道與中正路南下車道僅以狹窄之中央分隔島為界區隔雙向車流，車道彼此緊鄰等情，此觀高雄市○○區○○路相關管線位置圖（見本院卷第29頁）及疑似天然氣管線洩漏調查採樣點示意圖（見本院卷第65頁）即明，足見中正路南下車道與中正路北上車道在客觀上具有地理位置之緊密關係，從而，自堪認原告位在中正路北上車道所埋設之輸儲設備（16吋天然氣輸氣管線）「附近」確已發生天然氣「洩漏」之災害無訛。是依前揭關於法定通報義務要件之說明，原告在系爭洩漏事件中即負有天然氣事業法第17條第1項所定之通報義務甚明。
③原告固主張：天然氣事業負有通報義務，限於輸儲設備附
近發生火災或其他非常災害時，「天然氣事業立即指派技術人員攜帶顯明標誌施行防護」或「必要時，停止一部或全部供氣，或拆除有危險之虞之輸儲設備」之情形；換言之，倘天然氣事業根本無須亦未指派技術人員施行防護，或停止供氣、拆除輸儲設備之情形，則天然氣事業自無通報之義務云云。然按法律之解釋是以文義、體系、歷史、目的、合憲解釋等方法澄清法條文字之意涵。其中文義解釋及目的解釋之操作過程，係先透過理解法律條文之文法結構，形成對法律條文語句之初步邏輯認知，繼而在條文語句上下文之脈絡中，確認該法律條文語句之可能文義範圍，再藉由規範目的所指引之方向去理解條文之正確意義。觀諸天然氣事業法第17條第1項之立法理由為：「天然氣事業發生各類災害、緊急事故或有前條火災之情形時，皆足以威脅公共安全並影響供氣穩定，爰於第1項明定應同時通報各級主管機關，俾即時掌握訊息，採行相關措施。」堪認該條文之立法目的在於：發生足以威脅公共安全並影響供氣穩定之災害或事故情形時，課予天然氣事業通報義務，俾使主管機關即時掌握訊息，採行相關應變措施。再由天然氣事業法第16條第2項之條文結構及全文脈絡以觀，該條所定「輸儲設備附近發生火災或其他非常災害時」之情形應為該條所定「天然氣事業應立即指派技術人員攜帶顯明標誌施行防護；必要時，並得停止一部或全部供氣，或拆除有危險之虞之輸儲設備」等天然氣事業所負之採取緊急應變措施作為義務之發生條件。蓋若將天然氣事業法第17條第1項所定之「前條所定情形」條文內容解釋為：限於輸儲設備附近發生火災或其他非常災害時，「且」天然氣事業立即指派技術人員攜帶顯明標誌施行防護或必要時，停止一部或全部供氣，或拆除有危險之虞之輸儲設備之情形；豈非只要天然氣事業怠於指派技術人員施行防護，或怠於停止供氣、拆除輸儲設備，天然氣事業即不負有同法第17條第1項所定之通報義務？此種解釋方法，將通報義務之發生繫於天然氣事業是否履行其採取緊急應變措施之義務，非但不符天然氣事業法第16條第2項條文之文法結構及語意脈絡，且亦與同法第17條第1項課予天然氣事業通報義務係為使主管機關即時掌握訊息，採行相關應變措施之立法目的相違，揆諸上開說明，原告對於前揭規定解釋方法之主張自不足採。
2、原告在系爭洩漏事件中之行為已構成同法第61條第2款所定之通報義務違反行為且難謂其無過失：
①按違反行政法上義務之構成要件可區分為「行為違法」與
「結果違法」兩類。其中「行為違法」係只要有違反行政法上義務之行為，即該當法定構成要件，其應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件。次按違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰，行政罰法第7條定有明文。是行政罰之責任，非但包括故意行為，過失行為亦屬可罰。而所謂「過失」，係指行為人雖非故意，但按其情節應注意並能注意，而不注意者，為過失（最高行政法院92年度判字第30號判決意旨參照）。詳言之，如一般具有相當知識經驗且勤勉負責之人，在相同之情況下均能預見並避免或防止實現行政罰之構成要件，而行為人卻未善盡此種必要之注意，客觀上即有過失。
②原告因其位在中正路北上車道之輸儲設備附近已發生天然
氣洩漏之災害，在系爭洩漏事件中即負有天然氣事業法第17條第1項所定之通報義務，業如前述。而原告於103年8月11日晚間即得知系爭洩漏事件，且原告亦均曾指派代表人員出席103年8月12日、同年月13日及同年月14日等多次高市氣爆應變會議等情，此有各次會議紀錄（見前案訴願卷第77頁至第109頁）在卷可憑，足見原告經由參與上開應變會議應明確知悉自103年8月11日發生系爭洩漏事件後，迄103年8月14日止，連續多日中正路南下車道仍均測得高濃度之甲烷反應，惟103年8月14日會勘時，原告與會人員仍僅表示於中正路南下車道有埋設12條非輸送天然氣之地下管線等情，此有會勘記錄（見本院卷第197頁至第200頁）在卷可憑。直至103年8月15日會勘時，原告出席人員始表示該公司在中正路北上車道埋設有16吋天然氣輸氣管線，是原告在系爭洩漏事件中自103年8月11日起至同年月14日間長達3日期間怠於通報該公司在中正路北上車道埋設有16吋天然氣輸氣管線此等與系爭洩漏事件具有重要關聯性事項之行為即已構成同法第61條第2款所定之通報義務違反。
③原告雖主張：103年8月11日晚間，天然氣洩漏發現之地點
係位在中正路南下車道，洩漏之管線係欣雄公司所有，欣雄公司已依上開規定填具速報表，原告獲知消息後，亦第一時間釐清該南下車道地面下所有原告所屬管線，並指派儲運組半屏山儲運課課員李進益前往現場瞭解狀況並口頭告知環保局該南下車道地面下，原告所屬之管線為12支高雄煉油廠管群，並無任何天然氣管線於中正路南下車道，其第一時間確已即時向被告通報，並未違反天然氣事業法第17條第1項之規定云云。然依天然氣事業法第17條第1項規定，在發生天然氣事業法第16條第2項所定情形時所課予天然氣事業之通報義務內容係指：天然氣事業自己之「輸儲設備」附近發生上開二類列舉之天然災害、工安災害或與列舉之天然災害、工安災害性質相似之其他天然災害、工安災害，即應依天然氣事業法第17條第1項履行通報義務。對照前揭同法第3條之定義規定，此處所指之「輸儲設備」係指天然氣事業為供應「天然氣」所設置輸配及儲存設備，包含輸氣管線，而非指與天然氣事業法無關之其他管線設備。具體而言，當天然氣事業獲悉特定處所發生天然災害或工安災害即應以該特定處所為中心清查該處有無該公司之天然氣輸儲設備，再由近而遠依序清查有無其他該公司之天然氣輸儲設備可能遭受影響。系爭洩漏事件之發生處所，中正路北上車道與中正路南下車道僅以狹窄之中央分隔島為界區隔雙向車流，彼此緊鄰，客觀上具有地理位置上之緊密關係等情，業如上述，衡酌天然氣乃源自於地下之氣態碳氫化合物之混合物，其主要成分為甲烷占百分之80以上之氣體（見天然氣事業法第3條第1款之定義規定），其一旦擴散將造成極高之氣爆危險，當此種氣體發生洩漏情形，蔓延範圍勢必逐漸擴散於緊鄰之處所，若不能迅速掌握管線分佈情形，便難為即時之緊急應變措施，避免氣爆發生。原告在獲悉中正路南下車道發生系爭洩漏事件後，未針對該地點附近有無該公司之「天然氣」輸儲設備加以清查並為通報，而僅通報與天然氣輸儲設備無關之其他管線，依前揭關於通報義務內容之說明，自難認其已履行天然氣事業法第17條第1項所定之通報義務。至原告另主張：高市環保局於103年8月14日晚間仍在中正路南下車道測得甲烷濃度，原告於當晚8時55分接獲被告電話通知後便派員至中正路南下車道察看，並第一時間主動口頭告知高市環保局人員中正路北上車道有天然氣管線，並無遲延通報之情形，且知悉中正路北上車道測得甲烷濃度，立即將所有16吋管線全面排氣、並進行氮氣吹驅以排空管線內所有天然氣，及甲烷濃度檢測等必要處置及措施，故縱令原告負有即時通報之義務，原告亦不違反天然氣事業法第16條第2項規定云云，並提出其103年8月14日工作日誌（見本院卷第333頁）為佐。惟由原告所提出該工作日誌之記載內容以觀，未見原告值班人員在被告所屬人員來電時已對主管機關通報與其位在中正路北上車道所埋設天然氣管線之相關情事，是該工作日誌尚難作為對其有利認定之證明。且原告於當晚8時55分接獲被告電話通知後，縱曾派員至中正路南下車道察看，並第一時間主動口頭告知「高市環保局人員」中正路北上車道有天然氣管線，然其告知對象既非天然氣事業各級主管機關，實難認其已依天然氣事業法第17條第1項履行對於天然氣事業各級主管機關所應為之通報。是其主張業已履行天然氣事業法第17條第1項之通報義務云云，亦不足採。
④原告就裁罰之主觀構成要件部分雖主張：因位在中正路南
下車道柏油路下方之天然氣管線僅屬欣雄公司所有，高市環保局及被告業已要求欣雄公司改善，故原告即未再進一步調查對向車道即中正路北上車道之管線，足徵原告實非故意隱匿不報，而係因所有人僅著眼於中正路南下車道之調查，均無人可以預料須同時調查中正路北上車道之管線，是於中正路南下車道發生洩漏情形時，原告對於須通報中正路北上車道所屬管線，顯無預見可能性，故縱認原告遲延通報位於北上車道埋有所屬之16吋管線，原告非出於故意或過失，依行政罰法第7條第1項規定，不得處罰原告云云。然系爭洩漏事件之前未久，於103年7月31日在高雄市苓雅區、前鎮區甫發生重大氣爆事件，造成嚴重傷亡等情，此為眾所周知之事實，前揭原告所派員參與之高市氣爆應變會議即是針對該次重大氣爆事件所召開。原告作為具備專業知識之天然氣事業，對於天然氣管線洩漏事件將可能因天然氣沿周遭地下管線逐漸蔓延，若因而發生氣爆必然造成重大傷亡、危害公共安全乙事，實難諉為不知；考量前述天然氣洩漏將逐漸向緊鄰地區擴散而無南下或北上車道區別之特性，原告更難以系爭洩漏事件所有人僅著眼於中正路南下車道而不及於中正路北上車道云云卸責。且前揭各次高市氣爆應變會議中，會議主席亦屢次針對系爭洩漏事件之後續查修及控制做出具體裁示，原告截至103年8月14日為止均派員出席，卻始終未通報其緊鄰中正路南下車道旁位在中正路北上車道亦埋設有16吋天然氣輸氣管線乙事，以利相關單位即時判斷與查修。是其縱非故意隱匿相關事項，仍有應注意而不注意之過失歸責事由。故原告主張其無違反該規定之歸責事由，並無故意或過失云云，自無可採。被告以原告違反天然氣事業法第17條第1項規定而依同法第61條第2款規定加以裁罰，自屬有據。
3、原處分之裁量並未違法：①按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程
度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」此觀行政罰法第18條第1項規定甚明。而行政法院對於行政機關行使裁量權所作成裁量處分之司法審查，關於裁量權之行使部分，除非行政機關行使裁量權之過程或結果，有逾越權限或濫用權力之情形，而以違法論者外，原則上尊重之而作有限司法審查。
②原處分已載明被告係依天然氣事業法第61條第2款規定裁
處罰鍰，而裁處罰鍰額度之裁量，亦依行政罰法第18條第1項，於裁量時衡酌本案原告違反行政法上義務行為應受責難程度雖重（因天然氣洩漏事故，具有短時間內爆炸之危險性，而本件天然氣洩漏事故原告應於103年8月11日至12日即時通報所屬管線之正確資訊，卻遲至103年8月15日始通報，長達2至3日，應受責難之情節重大）。惟考量行政罰法第18條第1項規定之「所生影響」尚非重大，爰在法定罰鍰金額「新臺幣20萬元以上100萬元以下」之範圍內，處以60萬元罰鍰等情，有原處分在卷可稽（見本院卷第122頁、第123頁）。核其罰鍰之裁處既已審酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響等行政罰法第18條第1項所定因素，且未逾法定裁量範圍，並無與法律授權目的相違或出於不相關動機之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰等情事，其罰鍰額度之裁量自無違法。
4、至原告固聲請本院命被告提出與本案相同或類似之其他裁罰案件，以證明原處分係通案之法律適用結果而非因個案所做成之特殊解釋云云（見本院卷第331頁）。惟按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第6條定有明文，此即行政法上之平等原則。然行政機關若怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，因此其他人民不能要求行政機關比照該違法案例授予利益，亦即人民不得主張『不法之平等』。」（最高行政法院92年度判字第275號判決意旨參照）查本件原告在系爭洩漏事件中之行為該當於天然氣事業法第61條第2款所定之裁罰要件，被告依法裁罰，自無違誤，業如前述。是依上開說明，其他案件縱有相同情事，被告未予裁罰，原告仍無由據此要求被告比照違法案例授予利益而解免其責。況原告於本案言詞辯論時已自陳：被告在本案後只要認定具有通報義務時幾乎均會對原告裁罰等語（見本院卷第415頁），亦足見其上開調查證據聲請所欲證明之事項已明，自無再予調查之必要性，附此敘明。
六、綜上所述，原告主張均無可採，被告以原告違反天然氣事業法第17條第1項規定，而依同法第61條第2款規定，裁處原告60萬元罰鍰，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 11 月 28 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 曾 宏 揚以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 11 月 28 日
書記官 林 幸 怡