高雄高等行政法院判決
106年度訴字第43號民國106年7月5日辯論終結原 告 中國石油化學工業開發股份有限公司代 表 人 林克銘訴訟代理人 李益甄 律師
蔡朝安 律師上 一 人複 代理 人 柯宗佑 律師被 告 臺南市政府代 表 人 賴清德訴訟代理人 張訓嘉 律師
陳雅憶 律師楊叢印上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國105年10月12日環署訴字第1050050426號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告係前臺鹼安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址（下稱系爭場址）之污染行為人，原告所提之「臺南市中國石油化學工業開發股份有限公司前臺鹼安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址整治變更計畫」（下稱第1次整治變更計畫）前經被告於民國101年7月19日核定在案，嗣原告復於103年3月18日提出「臺南市中國石油化學工業開發股份有限公司前臺鹼安順安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址污染整治第2次變更計畫」（下稱第2次整治變更計畫），並經被告於104年4月14日以府環土字第1040168262號函核定，依據第2次整治變更計畫內容第13-3頁、圖13-1預定整治期程明列至104年12月31日之單年戴奧辛污染質量削減率須達41％。惟經被告所屬環境保護局（下稱被告所屬環保局）於105年1月8日進行整治進度查核工作，發現原告之熱處理（旋轉窯）實廠設備損壞維修中，實際整治進度為0％（即戴奧辛污染質量削減率為0％），核認未依核定之第2次整治變更計畫內容實施，違反土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第22條第1項規定，被告乃依同法第38條第2項第3款、違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準（下稱土污法裁罰基準）及環境教育法第23條第2款規定，以105年5月23日府環稽字第1050527601號函檢附同年月19日府環土土裁字第000000000號裁處書（原處分案號原誤載為南市府環水裁字第00-000-000000號，嗣被告於105年6月29日更正案號，下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰，環境講習2小時，並命原告於105年10月31日前完成改善。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院）提起本件行政訴訟，經該院以105年12月26日105年度簡字第102號行政訴訟裁定移送本院審理。
二、本件原告主張︰
（一）被告因原告未達成「戴奧辛污染總量降低82％」之查核點，以103年5月27日府環土土裁字第000000000號裁處書，裁處原告100萬元罰鍰，並限期105年12月31日前完成補正。本件原處分於補正期限屆至前，復就相牽連之「戴奧辛減量41％」為裁罰，實與行政院環境保護署（下稱環保署）104年7月28日環署訴字第1040033672號訴願決定及最高行政法院103年度判字第312號判決意旨相背，亦有違反一行為不二罰原則之虞：
1.按「……原處分機關既已將同一整治計畫未達核定第5年（即至103年5月20日止）整治目標（污染面積減量71％、戴奧辛減量82％）及『熱處理廠未完成建廠』等工作項目期程列入裁罰理由及依據，而本件『熱處理廠實廠處理』與上述工作項目期程屬相互牽連，原處分機關就此工作項目期程未另行命限期補正改善，即予按次處罰，是否符合立法原意，非無疑問；又前揭裁處書雖同時命訴願人於105年12月31日前完成改善補正。然未具體敘明訴願人應改善補正之內容，亦即並未明確指名訴願人應達成之整治期程，故解釋上訴願人倘於105年12月31日達成原核定第5年整治目標，即屬改善完成補正，是以原處分機關既未就『熱處理廠實廠處理』項目，另行訂定改善期限，則原處分機關於前揭105年12月31日改善期限屆滿前，以訴願人『未於104年1月14日開始熱處理實廠處理』為由，予以處罰，揆諸前揭高雄高等行政法院101年度訴字第331號、最高行政法院103年度判字第312號判決意旨，是否違反一行為不二罰原則，自非無商榷餘地，從而原處分應予撤銷，以符法制。」、「……故於同一整治計畫所列之不同工作項目之執行期程如有延誤，亦僅屬違反同一『未按整治計畫內容執行』之行政法上義務，而不得分別處罰，否則同一整治計畫之工作項目期程訂定過細，且互相牽連（如須待前工作項目執行完竣後，始能執行後工作項目），將因期程在前之項目延誤執行，導致其後之項目均未能如期執行，一併分別處罰，當與立法原意有違，亦非達成行政目的之正當手段。況依土污法第38條第2項之規定，有同條項第3款之情形即『控制計畫或整治計畫實施者未依主管機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施者』，可處20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰。其目的即在避免相牽連之各別項目，有一項目執行或實施延誤，致延誤控制或整治計畫之其他項目，主管機關未定適當期限命補正，恣意分項目各別處罰，則同一違反依計畫應作為義務之行為，因計畫之不同項目而衍生成數個被處罰之行為，且無從補正，對整治義務人而言，只有處罰之效果，而未能達成督促整治成效之目的。故對同一整治計畫中之不同工作項目執行實施延誤分別處罰，即屬一行為兩罰，顯然違法，臺南市政府上開主張亦無可採。」分別為環保署104年7月28日環署訴字第1040033672號訴願決定及最高行政法院103年度判字第312號判決所明揭。準此，若整治計畫之二工項相互牽連，於補正期限屆至前不應再為裁罰，否則即違反一行為不二罰原則，不應准許。
2.本件被告認為原告整治期程落後，以未達整治計畫預定「戴奧辛減量82％」之目標及多項「與戴奧辛減量82％相牽連」之工項未達成為由，多次裁罰原告，茲就其處分時序、內容、事實及理由說明如下：
⑴被告103年5月27日府環土土裁字第000000000號裁處書：
被告以原告未依整治變更計畫內容於103年5月20日達成戴奧辛減量82％之查核點目標，裁處原告100萬元罰鍰，環境講習8小時，並限期於105年12月31日前改善完成補正，經鈞院104年度訴字第16號判決撤銷關於罰鍰100萬元、環境講習8小時之部分，並駁回原告其餘之訴。
⑵被告103年10月6日府環土土裁字第000000000號裁處書：
被告以原告未完成熱處理廠之實廠建廠，亦未開始實廠處理，裁處原告100萬元罰鍰，環境講習8小時，並限期於103年11月13日前改善，經環保署104年4月1日環署訴字第1030099009號訴願決定書以違反一行為不二罰原則為由撤銷該處分。
⑶被告104年2月24日府環土土裁字第000000000號裁處書：
被告以原告尚未開始熱處理廠之實廠處理，裁處原告100萬元罰鍰，環境講習8小時，並限期於104年3月31日前改善完成補正，經環保署104年7月28日環署訴字第1040033672號訴願決定書再次以違反一行為不二罰原則為由撤銷該處分。
⑷被告104年6月26日府環土土裁字第000000000號裁處書：
被告以原告尚未開始熱處理廠之實廠處理，裁處原告100萬元罰鍰，環境講習8小時，並限期於文到15日內改善完成補正，經被告以104年9月2日府環土字第0000000000B號函自行撤銷。
3.「戴奧辛污染總量降低82％」與「戴奧辛污染總量降低41％」為相牽連之工項，依最高行政法院103年度判字第312號判決意旨，當不得分別裁罰。被告已就「戴奧辛污染總量降低82％」之工項，以103年5月27日府環土土裁字第000000000號裁處書為裁罰，並限期於105年12月31日前改善完成補正。鈞院104年度訴字第16號判決雖將上開被告103年5月27日裁處書關於罰鍰部分廢棄，然有關「戴奧辛污染總量降低82％」之限改期限為105年12月31日部分仍予維持，最高行政法院105年度判字第111號判決復維持前揭鈞院判決，惟認被告得衡量原告過失情節，為合比例原則之處罰。
4.綜上，依最高行政法院105年度判字第111號判決意旨，被告就原告未達「戴奧辛污染總量降低82％」既有可能再為裁罰，且被告103年5月27日府環土土裁字第000000000號裁處書有關此部分之限改期限為105年12月31日仍予維持，則於前揭限改期限屆至前，被告復以原處分就「戴奧辛污染質量削減率未達41％」為裁罰，除與環保署104年7月28日環署訴字第1040033672號訴願決定書及最高行政法院103年度判字第312號判決之意旨相背，亦有違反一行為不二罰原則之虞。
（二）「戴奧辛減量41％」並非第2次整治變更計畫之查核點，而僅為預計進度，本不應裁罰。況且原告關於「戴奧辛減量82％」之承諾查核點業經被告裁罰在案，於該處分限改期限屆至前，更不應針對相牽連且非承諾查核點之「戴奧辛減量41％」再為裁罰：
1.依最高行政法院103年度判字第312號判決意旨，同一整治計畫之期程訂定過細，一併分別處罰，當與立法意旨有違。系爭場址整治期間長達15年，若將整治進度分攤，每季皆有「預計進度」，如皆分別裁罰，實失之過細，毋寧僅未達查核點承諾事項時，始得認定未依整治計畫內容實施（然仍須審酌主觀構成要件是否該當後始得裁罰，自不待言），否則何須於「預計進度」外再另行設立查核點：
⑴按「整治場址之污染行為人或潛在污染責任人應依第14條
之調查評估結果，於直轄市、縣（市）主管機關通知後6個月內，提出土壤、地下水污染整治計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施；……。」、「有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：……三、控制計畫或整治計畫實施者未依第13條、第22條第1項、第3項或第24條第5項主管機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施。」為土污法第22條第1項及第38條第2項第3款所明定，此亦係被告據以裁罰之依據。準此，若整治計畫實施者未依主管機關核定之整治計畫內容實施，可處罰鍰。然何謂「未依核定之整治計畫內容實施」仍有疑義而易生爭議。
⑵次按「……於同一整治計畫所列之不同工作項目之執行期
程如有延誤，亦僅屬違反同一『未按整治計畫內容執行』之行政法上義務，而不得分別處罰，否則同一整治計畫之工作項目期程訂定過細，且互相牽連（如須待前工作項目執行完竣後，始能執行後工作項目），將因期程在前之項目延誤執行，導致其後之項目均未能如期執行，一併分別處罰，當與立法原意有違，亦非達成行政目的之正當手段。」亦為最高行政法院103年度判字第312號判決所明揭。
準此，若原處分機關為裁罰時就整治計畫預計進度切割過細，並於一有進度不符時即逕為裁罰，當與立法原意有違，亦非達成行政目的之正當手段。
⑶承上，系爭場址整治期程長達15年，若將整治目標平均分
攤，「每季」皆有整治進度之「預計進度」，如以「預計進度」作為裁罰之依據，實失之過細，而有違前揭最高行政法院判決意旨，毋寧應僅以「承諾查核點」之工項，作為土污法第38條「未依核定之整治計畫內容實施」之認定標準（然仍須檢驗是否該當故意過失等主觀構成要件後始得裁罰，自不待言）。否則，於「預計進度」外，另設立查核點之意義何在？此觀103年11月18日中石化（臺鹼）安順廠土壤污染整治計畫推動小組第28次現場查核會議紀錄被告環保局李賢衛副局長發言：「污染整治第2次變更計畫比照環評承諾事項審查，並以設定查核點機制管控污染整治進度，未達查核點承諾事項則視同未依核定整治計畫據以實施，……。」等語，亦可證之。
2.第1次整治變更計畫設有2項查核點，第2次整治變更計畫則擴增至6項查核點，然皆未包含「戴奧辛減量41％」此預計進度：
⑴查於101年7月19日核定之第1次整治變更計畫，共有2項查
核點，即第5年減少污染面積達71％及第5年戴奧辛污染減少82％。
⑵次查，於104年4月核定之第2次整治變更計畫，共設有以下6項查核點：
①預定107年底完成海水池B區底泥疏浚，112年底完成海水池A區疏浚作業。
②預定107年底完成單一植被區污染移除，108年中完成改正措施及自行驗證。
③預定105年底完成處理50,000噸一級污染土（需要時將參
配石灰混合物及中間處理產生之衍生物），戴奧辛污染質量削減率為82％。
④預定106年中完成二、三級污染土處理技術之相關試驗，
並於106年底完成建廠相關作業。試驗期間若發現全部或部分二、三級污染土不適以試驗之技術處理，將另提施工計畫或函請主管機關同意採替代方案。
⑤預定110年底完成五氯酚區污染移除工作，並於111年完成改正措施及自行驗證。
⑥預定113年中完成本場址所有之整治工作，累計之戴奧辛污染質量削減率為100％。
⑶承上，不論係第1次整治變更計畫或第2次整治變更計畫之查核點，皆未包含「戴奧辛減量41％」此預計進度。
3.綜上，「戴奧辛減量41％」既非查核點，本不應據以裁罰。況就第1次整治變更計畫所設之「戴奧辛污染減量82％」此查核點，被告曾以103年5月27日府環土土裁字第000000000號裁處書裁處原告最高限額100萬元罰鍰，並限期原告於105年12月31日前改善完成補正，前揭罰鍰處分雖經撤銷，然被告仍不得重為裁處，是於該補正期限屆至前，更不應就相牽連且非查核點之「戴奧辛減量41％」為裁罰。
（三）被告固稱原告得藉由不明訂查核點之方式，規避主管機關之查核及裁罰。然被告對整治計畫有審核權，若認原告所提計畫有不足之處，本可命原告修正後，始予核定。被告亦確於審核系爭第2次整治變更計畫時，要求原告提出各項查核點，以利其管控進度，並作為裁罰之依據。詎原告依被告要求，提出多項查核點，經被告核定並明載於第2次整治變更計畫第13-2頁後，被告復不依其核定之查核點作為裁罰依據，實有違禁反言原則：
1.按「整治場址之污染行為人或潛在污染責任人應依第14條之調查評估結果，於直轄市、縣（市）主管機關通知後6個月內，提出土壤、地下水污染整治計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施；……。」、「土壤、地下水污染整治計畫之實施者，得依第1項、第2項規定之程序，提出整治計畫變更之申請；直轄市、縣（市）主管機關亦得視事實需要，依規定自行或命整治計畫實施者變更整治計畫。」土污法第22條第1項及第4項定有明文。準此，主管機關對於整治計畫具審核權限，若認整治計畫實施者提出之變更計畫有未臻完整之處，本可命其修正後始為核定，自不待言。
2.經查，被告稱整治計畫係由原告所提出，若原告於整治計畫不明訂查核點，被告將難以實施查核，原告可藉此規避裁罰。惟查，系爭第2次整治變更計畫係由原告所提出，並經被告核定，具有拘束主管機關及計畫實施者之效力。即其所明載之期程不惟拘束整治計畫執行者，亦係機關查核原告是否有依整治計畫實施之依據。被告所屬環保局更曾於中石化（臺鹼）安順廠土壤污染整治計畫推動小組第28次現場查核會，陳明於系爭第2次變更計畫設立查核點之目的，係為管控進度，並作為裁罰依據，並於中石化（臺鹼）安順廠土壤污染整治計畫推動小組第50次審查會，審查系爭第2次整治變更計畫時，命原告「查核點應合理訂定，以利管控進度」。則原告即依被告所命，將第2次整治變更計畫之查核點詳列於第13-2頁，並經被告核定，原告自無從藉由不明訂查核點，作為規避被告查核或裁罰之手段，合先敘明。
3.又原告固如被告所稱，於103年11月4日中石化（臺鹼）安順廠土壤污染整治計畫推動小組第50次審查會，被告審核系爭第2次整治變更計畫時，提出「107年第4季達到83％、110年第4季達到93％及113年第2季達到100％」之污染質量削減率，而該次審查會結論則為「不同意原告所提於107年Q4達到83％，其餘110年Q4及113年Q2之削減率目標同意變更」。是前述討論僅係原告與被告間就查核點尋求共識之過程，兩造間最終之權利義務仍應以104年4月系爭第2次整治變更計畫定稿本所載為準。
4.況且，遍觀原告於第50次審查會所提出之簡報及該次審查會會議紀錄，無論係原告所提出之「各項污染質量削減率」，及被告審核後所同意之「各項污染質量削減率」，皆未包含「104年度第4季削減率41％」之項目，益證「104年度第4季削減率41％」自始即未考慮作為查核點，被告據此裁罰實屬無據。
（四）依行政罰法第7條規定，裁罰以具有主觀可責性為前提，而是否具有主觀可責性，依最高行政法院105年度判字第111號判決意旨，應參諸整治技術難度、是否積極努力等，非謂違反整治進度即必以罰鍰相繩。就技術難度部分，鈞院及被告推動小組委員咸認「國內外無高濃度戴奧辛（另同時含有汞）之處理實績」、「整治經驗及技術全球均欠缺」，環保署長亦稱本件為「國內外罕見案例」；就主觀積極努力部分，原告因整治系爭場址，曾獲企業永續報告獎銀獎之殊榮，被告推動小組委員對原告歷來整治成果多有讚許，甚且於原告屢遭裁罰後，委員仍讚揚原告主觀努力值得肯定，並謂原告成果令人振奮。凡此種種皆可證原告並無主觀可責性，而不應裁罰，被告對原告連續處以高額罰鍰，對於已努力執行計畫之原告並無任何督促之效果，且有違比例原則：
1.按「一、現代國家基於『有責任始有處罰』之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，故第1項明定不予處罰。……三、現代民主法治國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，應由國家負證明行為人有故意或過失之舉證責任，方為保障人權之進步立法。」行政罰法第7條立法理由參照。準此，處罰須以行為人主觀上有非難可責性為前提，且國家對此應負舉證責任。
2.次按「……土污法第38條第2項第3款所處之罰鍰，及環境教育法第23條第2款所規定令接受環境講習，均對一過去違反行政法上義務行為之處罰，性質上為行政罰，依行政罰法第7條第1項規定，須行為人對於違反行政法上義務有故意或過失，始得對之為處罰。又土污法第38條第2項第3款為該法99年2月3日修正時所增訂，依其立法理由，係為避免控制計畫或整治計畫實施者，未按控制計畫或整治計畫內容執行，而有罰責之規定。即上開規定對整治計畫實施者處以罰鍰，目的在於督促整治計畫實施者依所提出之控制計畫或整治計畫完成，爰許主管機關對未按整治計畫內容執行之整治計畫實施者為按次處罰。因此，整治計畫實施者未能依其提出之整治計畫完成整治，主管機關固得援引該條規定對之為處罰。惟主管機關應審視所整治污染之狀況；核定之整治計畫所涉技術之難度；整治計畫實施者於主管機關核定整治計畫後，是否已積極從事整治計畫之努力；及未能依整治計畫時程完成污染之整治之原因，用以判斷整治計畫實施者對於未能依整治計畫時程完成整治，是否可受責難，及其違反行政法上義務之情節是否重大；如係因不可預見之原因致不能完成，屬無期待可能情形，應認整治計畫實施者對於未能依整治計畫時程完成整治，無故意或過失，不予處罰；若認整治計畫實施者對於未能依整治計畫時程完成整治，係因故意或過失所致，應依其情節輕重，裁處罰鍰，並定合理之補正期限。」最高行政法院105年度判字第111號判決闡述甚明。準此，依行政罰法第7條，須行為人有「主觀可責性」始得裁罰，而前揭最高行政法院判決則進一步論明，於污染整治場址之情形，應衡酌「整治技術難度」、「主觀是否積極努力」等因素，始能判斷整治計畫實施者是否具主觀可責性。
3.再按「……因計畫之不同項目而衍生成數個被處罰之行為，且無從補正，對整治義務人而言，只有處罰之效果，而未能達成督促整治成效之目的。」為最高行政法院103年度判字第312號判決所明揭。由是可知，對計畫執行義務人處以罰鍰，其目的不僅在處罰，更在於督促義務人執行計畫。
4.查就整治技術難度之部分，全世界不乏有戴奧辛土壤之整治案例，然而系爭場址土壤之戴奧辛濃度甚高，且同時含有汞，國內、外並無同時處理戴奧辛及汞之成功案例，此點並為鈞院於另案（104年度訴字第16號判決）所肯認；103年8月25日中石化（臺鹼）安順廠土壤污染整治計畫推動小組專案委員胡慶祥則表示系爭場址全球均欠缺整治技術與經驗；原告曾邀請包含日商之多家廠商團隊參與模廠測試，然皆未能達到整治標準之要求；環保署長亦稱本件為「國內外罕見案例」。此皆可證系爭場址之整治技術難度甚高。
5.次查，就主觀是否積極努力之部分，環保署長於101年11月表示「中石化自行研發關鍵污染土整治技術，突破整治瓶頸，為國內外罕見案例，雖整治工程仍進行，但已躍身為國際知名整治場址，成為國內外爭相指定交流學習的對象，並與學術單位合作發表國際期刊，帶領臺灣與國際接軌」；原告因系爭場址之整治工作，亦獲「臺灣Top50企業永續報告獎」銀獎的肯定；而美國、英國等11國家、38位產官學者專家，前往原告安順場址，進行土壤污染整治技術觀摩與交流，各國代表表示「能在短短數年內讓污染場址重獲新生，場址內特殊的整治技術工法，為國內外鮮少成功案例」；被告推動小組歷來皆肯定原告之整治工作，甚至於原告屢遭裁罰後，委員仍讚揚原告主觀努力值得肯定；原告於106年3月試運轉成功後，委員讚揚原告值得肯定，並謂原告成果令人振奮；原告於高雄市前鎮區之控制場址，未面臨技術困難之情形，即能如期整治完成。此皆可證原告係積極努力，而非怠惰偷工之整治義務人。
6.再查，前已說明原告已甚努力，未達成目標係因未預見之技術困難所致，又系爭場址歷來整治成果多次受專業委員肯定，即令因客觀技術問題至未達成目標，迭遭被告重複裁處，專業委員仍讚揚原告主觀努力值得肯定、成果令人振奮，並認定客觀上系爭場址全球皆欠缺整治技術。果爾，由專業之眼光檢視，原告絕非怠惰偷工之整治義務人，連續處以高額罰鍰對於已努力執行計畫之原告並無任何督促之效果，顯違比例原則。
（五）鈞院104年度訴字第16號判決以「國內外無高濃度戴奧辛（另同時含有汞）之處理實績」為由，認定原告熱處理廠進度延宕，係因欠缺整治經驗，顯非出於故意：
1.原告系爭場址歷來之整治工作多受被告推動小組專業委員之肯定，而原告於高雄市前鎮區之控制場址亦如期整治完成，則原告未遭遇技術困難時，皆能順利完成整治工作，此已可證原告絕非怠惰偷工之整治義務人，本件確實係因客觀上之技術遭遇困難：查，原告於系爭場址歷來之整治工作，多受推動小組專業委員之肯定。次查，原告前鎮廠位於高雄市○鎮區○○段○○○○○○○○○○○○○○○○號等5筆土地，於95年5月23日經高雄市○○○○市000000000000000號函公告為土壤污染控制場址，並於同年8月2日經高雄市○○○○市000000000000000號公告為土壤污染管制區，原告就該污染控制場址亦訂有控制計畫，並業已依該計畫如期完成整治工程。綜上，於客觀上未遭遇技術困難時，原告皆能完成整治工作，並受專業委員之肯定，由是已可證原告絕非怠惰偷工之整治義務人，本件戴奧辛減量未達41％確因技術遭遇困難所致。
2.鈞院104年度訴字第16號判決亦以「國內外無高濃度戴奧辛（另同時含有汞）之處理實績」等理由，認定原告「熱處理進度延宕」係因欠缺整治經驗所致，顯非出於故意：⑴按「本件原告未能於103年5月20日達成戴奧辛污染總量降
低82％之原因在於熱處理（旋轉窯）建廠之延宕，故戴奧辛污染總量無從經由熱處理而降低一節，為兩造所不爭執（見原處分及原告辯論意旨狀第25頁）；至於熱處理（旋轉窯）建廠延宕之原因，原告主張係因：……。查依原告所提之整治變更計畫第7-137頁至第7-138頁所載『綜觀目前國內、外並無同時處理如此高濃度戴奧辛（另同時含汞）之處理實績，雖已有熱處理流程之初步設計，但是否可以有效處理如此高濃度之污染土壤，以及相關最佳化之操作參數，仍須進一步的驗證操作後確認。而此亦為熱處理是否能夠成功及降低二次污染之重要關鍵。故將會進行模廠測試計畫獲得質量平衡資訊以及相關的操作參數後，配合環保局之審核監督，進行高濃度污染土壤的實廠處理工作。熱處理測試將由低濃度開始進行，再安全無虞、技術可行且經濟可行前提下，始能進行實廠商業化運轉。』內容，以及101年10月22日推動小組第31次審查會議紀錄：
『第一案：熱處理模廠試驗成果報告審查意見……二、吳委員銘志……（三）結論所提為CPDC綜合各家廠商試驗結果所下，不應被視為未來之熱處理工法之可行方法。……
四、張委員木彬：試驗結果之跳動性較大，未來作進一步之試驗及實廠施作時如何進一步提升試驗數據之穩定性應再思考以展現系統之可靠性。』（本院卷第96頁），堪信原告係因欠缺整治經驗而導致階段目標達成時間延誤，顯非出於故意。」為鈞院104年度訴字第16號判決所明揭。
⑵準此，鈞院認定原告熱處理進度延宕係因欠缺整治經驗，
顯非出於故意之理由在於：①國內、外並無同時處理如此高濃度戴奧辛（另同時含汞）之處理實績。②雖已有熱處理流程之初步設計，但是否可以有效處理如此高濃度之污染土壤仍有待確認。③專業委員於熱處理模廠試驗報告之審查意見中，對於間接熱處理實廠運作時，是否能如理論設計般有效，採取保守之看法。
⑶承上，前揭鈞院判決理由於本件亦有適用，蓋原告所面臨
無類似案例可供參考、欠缺整治經驗之困境仍持續存在，原告僅得依自身研發實力，努力克服技術瓶頸，不應僅客觀進度落後即認原告具故意。
（六）被告認原告對爐體鋼材與設計耐受溫度等基本要件均未能嚴格把關，且因原告人員操作不當，致爐體鋼材因不耐運作高溫而產生變形，原告難謂無過失。然被告前述指摘並無具體實證，甚以，系爭熱處理設備在「事前」施工計畫書、試運轉計畫書，皆經被告推動小組委員指導修正後審核通過。「事中」實際執行整治時，被告亦請專業環境公司全程監督，且每日提交工作日誌。若原告之整治行為確有任何過失之處，被告及其委託之專業公司當能立即指正。被告不於事前及事中就其自認造成延宕之原因即時指正原告，反於事後以結果論之方式指摘原告有過失，實非可採：
1.按「刑法上過失致人於死罪，所稱之過失行為，包括作為與不作為，均足構成；就業務過失致人於死罪以言，因其從事特定事務為業，故在業務上所應負之注意義務，應較常人為高，用以維護安全。是以行為人在有預見可能之情況下，對危險之可能發生負有防止或注意之義務，若竟疏未履行此等義務，致此項危險發生實害，該行為人之不作為，亦該當本罪之過失行為，……。」、「過失犯成立，應指行為人有客觀注意義務之違反，並對於結果發生主觀上有預見可能性，且對結果之發生有迴避可能，猶疏於盡其預見或迴避義務，始得成立。」分別為最高法院86年度臺上字第3466號刑事判決及臺灣高等法院102年度上易字第2410號刑事判決所明揭。準此，過失須有預見可能性始得成立。
2.承上，就本件而言，所謂預見可能性，應係指有相類似之污染案件，原告可採用該案件之整治技術，並針對該等案例曾經遭遇之困難及風險預先加以防範，此時方可謂原告對該等曾經發生過之技術困難有預見可能性。查除前揭鈞院判決已認定國內、外並無同時處理如此高濃度戴奧辛（另同時含汞）之處理實績外；專業委員亦認定高濃度戴奧辛及汞污染土壤之整治，於全球皆欠缺經驗與技術，是「做中學」累積經驗式之整治方式實難避免；又系爭場址污染土整治難度極高，國內外投標廠商皆因技術困難無法達成整治標準，原告不得已只得自組團隊自行研發間接熱處理技術。綜上，系爭高濃度戴奧辛及汞污染之土壤，全球皆無整治技術與經驗可供原告參考，原告僅能自行研發間接熱處理技術，該技術雖理論可行，然由理論而至成功之階段，仍處於科學未知之領域，原告對於將發生何種技術問題並無預見可能性，不應認定具過失。
3.次查，被告認原告對爐體鋼材與設計耐受溫度等基本要件均未能嚴格把關，且原告操作人員操作不當，致爐體鋼材因不耐運作高溫而產生變形，原告難謂無過失。然查，被告應就原告之過失負舉證責任，已如前述，且未有任何鑑定報告或具體事證可證明爐體變形係原告操作不當所致，被告空言原告操作不當已屬無據，毋寧爐體變形係因全球皆欠缺經驗與技術，原告由理論而至實際之過程，無可避免將遭遇無法預見之技術問題，並非原告有操作不當之行為。
4.再查，於「事前」之階段，系爭間接熱處理設備係原告憑自身研發實力，自行設計製造，而與其有關之「整治變更計畫」、「第2次整治變更計畫」、「熱處理施工計畫書」乃至「熱處理試運轉計畫書」，皆經被告及其推動小組委員審核後核定在案，推動小組專業委員審核前揭計畫時，多次指導原告熱處理設備得以改進之處，原告亦遵循專業委員之建議，針對「已知」之問題修改設計。
5.末查，於「事中」之階段，原告自系爭場址開始整治以來，每週的工作進度皆向被告回報，其亦委任專業之環境公司專門監督原告之整治工作。抑有進者，被告於104年3月25日起即命原告「每日」提交工作進度（參見中興工程顧問股份有限公司環二部104年3月25日(104)南中監字第266號書函），是原告每日之整治行為皆在被告及專業環境整治公司之監督之中。
6.綜上，系爭場址全世界皆欠缺整治經驗及技術，本無成功案例可供原告參考，已難謂原告就未知領域存有預見可能性。再者，被告稱原告對爐體鋼材與設計耐受溫度等基本要件均未能嚴格把關，容有過失，然被告「事前」未於審核整治計畫、熱處理施工計畫、試運轉計畫之階段予以提醒，「事中」原告實際執行時，被告及其委託之專業環境公司亦未即時加以指正，反於「事後」以結果論之方式稱原告之整治行為有過失，實非可採，亦非達成行政目的之正當手段。
（七）原告考量熱處理技術仍於理論可行之階段，且有二次污染之風險，為求嚴謹，乃於申請第2次整治變更計畫時，請求將戴奧辛污染質量削減率82％由原訂之103年Q2展延至107年Q4。然被告不顧科學未知領域由理論而至實際可能面臨諸多困難及危險，否准原告展延請求。被告稱原告所提第2次整治變更計畫所定期程係已考量過目前技術可達成之進度，故延誤期程係可歸責於原告，實屬無據：
1.本件被告前於103年5月22日以府環土字第1030398435號函命原告於103年7月31日前提送第2次整治變更計畫供其審查。原告即於103年7月15日以總工環第0000000000號函，檢送第2次整治變更計畫（修訂一版）予被告審查，並申請變更7項變更項目，其中項次7即為將戴奧辛污染質量削減率82％由原訂之103年Q2展延至107年Q4。被告審查後，雖同意項次1至項次6之變更，然否准項次7之變更，其否准理由係以：「依據中石化公司所提熱處理技術模廠成果報告業經本局101年10月29日函覆洽悉在案，另本府已命中石化公司熱處理建廠應於103年11月13日改善完成，經查熱處理技術日處理量144噸，要求於105年12月31日前達成82％改善目標尚屬合理，故不同意中石化公司所提於107年Q4達到82％，其餘110年Q4及113年Q2之削減率目標同意變更。」。
2.查系爭熱處理設備若順利商轉，理論上固可能達到1日144噸處理量，然系爭熱處理設備於103年7月申請第2次整治變更時，尚非穩定成熟之技術，即令已完成實廠建廠，仍須進行嚴謹之試運轉、設備改善增添及人員訓練等，始有可能進行實廠處理，並逐步達到每日144噸之理想處理量，若貿然進行實廠處理，容有嚴重二次污染之風險（即污染土壤中之汞及戴奧辛逸散至空氣，二次污染環境）。原告為求謹慎，乃請求將戴奧辛污染質量削減率82％由原訂之103年Q2展延至107年Q4。
3.然查，被告不顧科學未知領域由理論而至實際可能面臨諸多困難及危險，強命原告訂定不合理之整治進度（即105年12月31日達到戴奧辛污染質量削減率82％），實已難謂合法正當。被告竟稱第2次整治變更計畫已考量過目前技術可達成之進度，故原告延誤期程自可歸責於原告自己，更屬無據。
（八）系爭場址之污染土壤同時含有高濃度戴奧辛及汞，不僅為國內首例，於全球亦無成功整治實例可供原告參考。原告曾邀請多家廠商參與測試，然無任何廠商有能力處理系爭場址之高濃度污染土壤，是原告只得自行研發設計「間接熱處理（旋轉窯）設備」。但凡涉及研發設計者，常面臨各種不確定因素，要求原告於全球罕見之未知領域，從科學理論至實際執行之過程中不得發生任何未預見之困難，實無期待可能性：
1.公權力行為課予人民義務，須以有期待可能性為前提，依最高行政法院105年度判字第111號判決意旨，如係因不可預見之原因致不能完成，應認整治計畫實施者無期待可能，不予處罰：按「……適用行為罰規定處罰違反行政法上義務之人民時，除法律有特別規定外，應按行政罰法及其相關法理所建構之構成要件該當性、違法性（含有無阻卻違法事由）、有責性或可非難性（含有無阻卻責任事由）三個階段分別檢驗，確認已具備無誤後，方得處罰。如同刑法之適用，於行政罰領域內，行為人如欠缺期待可能性，亦可構成『阻卻責任事由』（Entschuldigungsgrunde）。亦即雖認定行為人有故意或過失，亦具備責任能力，但仍容許有某種『阻卻責任事由』之存在，無期待可能性即屬之，縱行政罰法或其他法律未明文，亦當容許此種『超法定之阻卻責任事由』之存在。至何種情形始可認行為人欠缺期待可能性，原則上宜視個案情節及相關處罰規定認定之，但於行政罰法制與法理之建構過程，亦宜設法逐步釐清其判斷標準。（司法院釋字第685號解釋林錫堯大法官提出、許宗力大法官加入之協同意見書參照）。凡行政法律關係之相對人因行政法規、行政處分或行政契約等公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務者，均須以有期待可能性為前提。是公權力行為課予人民義務者，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法期待人民遵守時，上開行政法上義務即應受到限制或歸於消滅，否則不啻強令人民於無法期待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益，此即所謂行政法上之『期待可能性原則』，乃是人民對公眾事務負擔義務之界限。」為最高行政法院102年度判字第611號判決所揭示。準此，公權力行為課予人民義務時，須以有期待可能性為前提；如對於義務之遵守無期待可能性時，則構成阻卻責任事由，從而不得予以處罰。
2.系爭場址污染土壤同時含有高濃度戴奧辛及汞，不僅為國內首例，於全球亦尚無商業技術成熟之成功整治實例可供原告參考。原告曾邀集多家廠商測試皆因技術門檻過高而未能達到要求，是原告只得自行研發設計間接熱處理設備（旋轉窯），並訂定熱處理施工計畫。該計畫係推動小組審查委員多次審查並給予專業建議後，歷經多次修改設計而成，理論上雖具可行性，然實際是否能如預期般順利，原告及推動小組審查委員事前皆採取保守之看法：
⑴系爭場址污染土壤同時含有高濃度戴奧辛及汞，不僅為國
內首例，於全球亦尚無商業技術成熟之成功整治實例可供原告參考：
①查「因本計畫場址之污染土壤同時含有戴奧辛及汞二類污
染物……搜尋全球類似案場亦尚無商業技術成熟之成功整治實例。……在現行國內、外整治技術中，似乎尚無單一種整治技術，可以同時處理高濃度戴奧辛與汞的污染，……。」為經被告核定之101年3月9日整治變更計畫所載。
②次查，99年7月30日「中石化安順廠土壤污染整治計畫」
污染土壤熱處理諮詢會議，吳培堯博士發言：「1.已收集各國熱處理案例實績，並加以分析，值得肯定。2.上述各國案例中，污染物之主成分與我國中石化安順廠之主要污染物組成不同。在探討技術可行性時，宜特別注意二次污染問題與技術相互牴觸之問題。」足證參與本件整治監督之外部專家亦肯認目前尚無國外成功整治之實例可供參考。
⑵承上，由於系爭場址高濃度污染土壤整治技術過高，全球
罕見，原告邀請包含日商之多家廠商團隊參與模廠測試，然皆未能達到要求。是原告只得自組團隊，自行研發設計間接熱處理設備（旋轉窯），並經被告推動小組專業委員多次審查後認定理論上具可行性：
①查熱處理廠模廠測試時，原告邀集具有技術及意願之3組
團隊，包含日商野村團隊、穩泰鑫團隊及彰揚團隊等，各團隊由各自之專業分採不同之技術。然由於系爭場址污染土壤技術困難度甚高，參與測試之廠商皆未能達到要求。②是故，原告只得自組團隊，自行研發設計間接熱處理（旋
轉窯）設備，經多次高濃度戴奧辛污染土壤模廠試驗後認定可符合本污染場址需求。提交熱處理（旋轉窯）施工計畫書，經被告推動小組專業委員多次審查，其間委員給予原告甚多專業技術性之建議，而原告亦依委員之建議不斷修改間接熱處理設備之設計。最終委員認定該計畫書規劃詳盡且設計流程尚合理而具可行性，是被告予以同意該施工計畫書在案。
⑶間接熱處理設備（旋轉窯）理論上雖具可行性，然既為國
內甚至全球首例，仍充滿諸多不確定性，是實際執行是否能如預期順利，推動小組專家委員及原告事前皆採取保守之見解：
①查「……本計畫在第一階段整治擬針對場址內高濃度污染
土壤，利用以熱處理為主的整治方式（或可配合化學法等其他方案）將其濃度降低，以達到污染物總量降低之目的。……惟因整治技術仍有不確定性，預計每半年將評估一次，若成效不如預期時且有實際上執行的困難，則擬評估採行下列方案之一：1.以污染物集中封存為替代方案。……3.再次收集評估當時國內外之整治技術，若有可行方案（包含合理、可接受之整治經費、二次污染、整治期程等），即採行之。4.政府協助提供可行方案（包含合理、可接受之整治經費、二次污染、整治期程等）。」101年3月9日整治變更計畫第7-73頁載有明文。
②次查，103年5月5日中石化（臺鹼）安順廠土壤污染整治
計畫推動小組第46次審查會吳銘志委員發言：「熱處理（旋轉窯）結果若不盡理想時，該如何因應獲改善，宜檢討說明。」又103年5月5日推動小組第48次審查會楊金鐘委員發言：「建廠中之熱處理方式未來是否確實可行仍待驗證，請訂一個查核點，若不可行，則應有替代方案。」又103年11月10日推動小組第28次現場查核，吳庭年委員發言：「熱處理廠建廠已有實際進度，雖完成風機測試，惟挑戰才開始，……。」凡此種種，皆說明甫研發設計之間接熱處理設備雖經推動小組委員審查並認理論可行，然實際上得否順利執行，專業之審查委員亦無把握。
③準此，雖然間接熱處理（旋轉窯）在科學理論上有其可行
性，然技術上仍充滿不確定性，是審查委員及原告對於實際執行是否能如預期般順利，皆採較保守之見解。
3.高濃度戴奧辛及汞污染土壤之整治，於全球皆欠缺經驗與技術，是「做中學」累積經驗式之整治方式實難避免。要求原告於未知之科學領域、從理論至實際執行之過程中不得發生任何未預見之技術困難，實毫無期待可能性可言：⑴查中石化（臺鹼）安順廠土壤污染整治計畫推動小組103
年9月9日第48次審查會，胡慶祥委員發言：「據變更計畫內容所示，其變更幅度不可謂少，然考量系爭污染場址之特殊性，與經驗、技術全球之欠缺性，『做中學』累積經驗式之整治作為或不可免。準此，可原則同意本變更計畫。」誠如胡慶祥委員所言，系爭高濃度戴奧辛及汞污染土壤之整治，為全國甚至全球首例，非如一般技術已成熟之工程，只要投入金錢發包下去即可順利依預定期程完成，毋寧須歷經長時間邊做邊摸索之過程、累積並複製成功經驗後始能達成目標。
⑵依前揭最高行政法院102年度判字第611號判決意旨，公法
上義務有無期待可能性之判斷標準，係依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，是否能期待人民遵守。原告雖依靠自身團隊，研發設計出間接熱處理設備，並訂定熱處理施工計畫經被告推動小組多次審查認可行後核定在案。然原告事先亦於整治變更計畫中陳明技術上仍充滿諸多不確定性，被告僅因原告遭遇未預見困難即動輒裁罰，不啻是要求原告於科學未知之領域中只許成功不許失敗，自無期待可能性可言。
（九）依第2次整治變更計畫之預定進度，熱處理廠正式運轉後，至少需「1年」之工期，始能達到戴奧辛減量41％之目標。被告於105年5月19日為裁罰時，明知原告熱處理設備損壞維修中，熱處理設備尚未正式運轉，然竟命原告於「5個多月」後，即105年10月31日完成補正。核其所定期限為客觀上不可能完成改善者，當與最高行政法院102年度判字第611號判決意旨相違，而應撤銷：
1.按「……而『按日連續處罰』之目的，乃在藉由不斷的處罰，促使行為人履行其公法上義務，其規範目的並非在過去義務違反之制裁，而係針對將來義務履行所採取之督促方法。惟其所定期限，須視個案具體情形，合理審酌。亦即就該案情形，其所定期限，衡諸一般經驗法則，屆期有實現改善之可能者，方符本案立法意旨。故法律縱對改善期限未設規定，賦予行政機關裁量之權。倘其任意裁量，致所定期限為客觀上不可能完成改善者，則以該裁量為基礎之行政處分即難謂非行政訴訟法第1條第2項之違法，本院79年度判字第1230號判決意旨參照。」為最高行政法院102年度判字第611號判決所明揭。
2.查被告以原處分命原告於105年10月31日前完成改善，即僅給予原告約5個月之改善期間。次查，第2次整治變更計畫第13-3頁之預定整治進度已明示，熱處理廠（旋轉窯、裂解爐）「正式運轉」後，至少需1年之合理工期，始有可能達成戴奧辛減量41％之進度。
3.惟查，被告於105年5月19日原處分作成時，明知原告之熱處理實廠設備損壞維修中，戴奧辛污染質量削減率為0％，縱然原處分作成時熱處理設備已可正式運轉，亦至少需「1年」之合理工期，即106年5月19日，始有可能達成戴奧辛污染減量41％之預計進度。惟被告僅給予原告「5個月」之改善期間，客觀上原告不可能於該期限內完成補正，是原處分有關限改日期部分，實與前揭最高行政法院102年度判字第611號判決之意旨相違等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
（一）原告於104年第4季前並未依第2次整治變更計畫所載達戴奧辛污染質量削減率41％，被告依土污法第38條第2項作成原處分，適法有據：
1.按「整治場址之污染行為人或潛在污染責任人應依第14條之調查評估結果，於直轄市、縣（市）主管機關通知後6個月內，提出土壤、地下水污染整治計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施；污染行為人或潛在污染責任人如認為有延長之必要時，應敘明理由，於期限屆滿前30日至60日內，向直轄市、縣（市）主管機關提出展延之申請；如有再次延長之必要時，則應敘明理由，於延長期限屆滿前30日至60日內向中央主管機關申請展延；直轄市、縣（市）主管機關應將核定之土壤、地下水污染整治計畫，報請中央主管機關備查，並將計畫及審查結論摘要公告。」、「土壤、地下水污染整治計畫之實施者，得依第1項、第2項規定之程序，提出整治計畫變更之申請；直轄市、縣（市）主管機關亦得視事實需要，依規定自行或命整治計畫實施者變更整治計畫。」、「有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：……三、控制計畫或整治計畫實施者未依第13條、第22條第1項、第3項或第24條第5項主管機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施。」土污法第22條第1項、第4項及第38條第2項第3款分別定有明文。次按行政院環保署訂定之「土壤及地下水污染場址改善審查及監督作業要點」第7點規定：「直轄市、縣（市）主管機關應依核定之計畫，定期監督執行狀況，並依下列原則辦理：（一）定期審查污染控制（整治）計畫執行進度報告（至少每半年1次），以瞭解污染場址改善工作執行進度與概況。……。（二）定期進行現場監督查核（至少每2個月1次），以確實掌握污染改善工作執行情況。查核項目除依核定計畫主要工作項目預定執行內容及期程進場查核外，有關計畫重要施工進度，如整治設備安裝、土壤開挖移除及其他應列為查核事項者均為重要查核點。」由此可知，依法明列於整治計畫中之各工項期程及整治進度，整治義務人均應嚴格遵守，以利污染場址能於整治期間內完成整治，而主管機關於整治期間即有隨時審查整治義務人是否有依循計畫確實執行之權利及義務，是故並非僅有污染行為人未能於明示為查核點之時間點達成預定之整治成效，主管機關方能裁罰，否則整治計畫之期程及進度將淪為空談。
2.原告主張其僅承諾於105年底完成82％削減率，而本件原處分裁罰原告未於104年第4季達到污染質量削減率41％，此標準係被告於104年12月10日「中石化（臺鹼）安順廠土壤污染整治案執行進度說明會」中片面主張，非第2次整治變更計畫所載云云。惟查，原告已於第2次整治變更計畫第13-3頁、圖13-1預定整治期程進度規劃，明載原告應於104年第4季達成戴奧辛污染質量削減率41％之階段目標，非如原告所稱係被告於前揭說明會之片面主張，而第2次整治變更計畫各年削減率目標既係由原告自行提出，經專家委員審查，並明載於第2次整治變更計畫中，自屬於第2次整治變更計畫內容之一部，為具有拘束力之整治計畫內容，均為主管機關監督整治計畫執行者，依整治計畫期程如期完成整治進度之依據。
3.反之，倘如原告所述，於長達10年之整治期間，主管機關僅能於105年第4季查核污染行為人是否依照整治計畫內容之進度進行整治，此前後均無法監督污染行為人是否依整治計畫內容進行整治，則主管機關豈非怠於執行職務。又污染整治計畫係由污染行為人自行提出，若污染行為人為規避裁罰，於整治計畫不明訂查核點，倘主管機關亦不能依據整治計畫內所訂之工項期程或整治進度查核，主管機關將無法督促污染行為人進行整治，土污法之規定將被架空，而永無完成整治之日。
4.綜上，原告於104年第4季前並未依第2次整治變更計畫所載達戴奧辛污染質量削減率41％，被告依土污法第38條第2項作成原處分，適法有據。
（二）原告訴稱其提出第2次整治變更計畫申請時，尚於單機測試階段，是以認為被告不同意其將戴奧辛污染質量削減率82％進度變更至107年第4季前完成，非屬合理云云。惟查：
1.原告104年3月30日中石化安保字第0000000-0號函載明：「說明：一、本公司熱處理（旋轉窯）污染土測試工程，……，更新說明如下：（一）第一階段污染土測試（二級污染土）：預計3/30～4/3執行。（二）第2階段污染土測試（一級污染土）：預計4/21～5/29執行。」然而原告於104年3月28日至同年4月1日第一次試運轉後，於104年10月31日始進行第2次試運轉，與原告通知被告之第2次試運轉預定期日相差192天。且原告於104年10月31日至同年11月1日第2次試運轉時，復發生爐體毀損等問題，故暫停該次運轉，惟原告並未儘速改善續行第2次試運轉，經被告委託執行「105年度中石化（臺鹼）安順廠整治場址監督管理及查核工作計畫」之環興科技股份有限公司（下稱環興科技公司）多次催促後，原告終在197天後，預定於105年5月16日至21日續行第2次試運轉。
2.然查，環興科技公司臺南工務所105年5月26日（105）南環監字第035號書函載明：「說明：……三、……本公司駐場人員於5月14～15日進行現場查核結果，尚有乾燥爐出口雙螺旋輸送機運轉不順需離場送修問題，……。四、另依來函之預定進度表，於第一階段試運轉結束及第2階段試運轉開始前，……，甚有未確定內容之製程調整工項，顯示熱處理旋轉窯仍有設備未全面定位，於測試期間極可能再次遭遇安全或二次污染問題而停止試車，……。五、本公司業已多次函文要求貴公司妥處試運轉相關事宜，並應提報趕工計畫，敘明每日上工人數及工時、預定執行工作項目與進度等，以提升自主管理成效，惟貴公司僅提報大略期程，……。」足資證明原告並未積極執行熱處理相關工作項目，甚至環興科技公司於原告預定之試運轉期日前二日現場查核，原告尚有熱處理相關機具尚需離場維修等情事，原告以此態度進行，整治進度自然持續延宕。
3.換言之，原告自始即無積極進行熱處理之進度，且於試運轉階段所生之問題，亦未提出具體改善計畫，導致熱處理進度於第2次整治變更計畫申請時，仍於單機測試階段，然而原告復以此為由，主張被告不同意其將戴奧辛污染質量削減率82％進度延至107年第4季前完成，並非合理云云，顯係導果為因，洵非可採。
4.是以，自被告要求原告應於103年11月13日前完成改善熱處理建廠進度，至105年12月31日前尚有2年餘之趕工時間，以一日144噸處理量來計算，每2周工作12天，預估得處理1728噸，因此5.1萬噸之污染土，預計60周，即1年又2個月左右時間得處理完成，原告亦係以此計算方式預估進度，此有原告105年3月9日第36次工程查核簡報可稽，故被告不同意原告將戴奧辛污染質量削減率82％之進度展延至107年第4季，並無違誤，原告主張要無可採。
（三）原告無法於104年第4季前達到戴奧辛污染質量削減率41％之進度，係因原告操作不當疏於注意所致，顯見原告對於本件整治進度延宕，縱無故意亦有過失：
1.原告泛以本件污染整治技術困難為由，主張本件整治期程之延宕非可歸責於原告云云。惟查，原告98年提出整治計畫時起，即係以熱處理為戴奧辛污染整治方法，並維持此整治方法至現行執行之第2次整治變更計畫；於第1次變更計畫時，原告將熱處理之進度，規劃於100年第4季至101年第2季完成熱處理模廠測試、101年第3季至第4季完成實廠建廠，並於102年第1季至103年第1季完成實廠處理等三部分，然而自原告提出之102年10月份至104年3月份工作月報可知，原告於執行第1次變更計畫時，就熱處理第2階段之實廠建廠此部分進度始終落後。
2.於審查原告第2次整治變更計畫時，環保署已多次提醒原告應注意工程技術設計，避免因技術受限而造成期程延宕，並未來應注意整治期程。此可自103年8月25日中石化（臺鹼）安順廠土壤污染整治計畫推動小組第48次審查會會議紀錄環保署審查意見記載：「建議補充第一階段未達成預定目標之工作項目對照表，評估其未達成之原因，並納入變更計畫參考，避免因整治技術受限或整治成效不佳造成期程延宕」，及同年11月4日中石化（臺鹼）安順廠土壤污染整治計畫推動小組第50次審查會會議紀錄環保署審查意見記載：「如因技術或其他因素造成進度落後，應儘速擬訂改善措施，避免延宕整治工作」等語足資證明。
3.惟查，原告仍僅將第1次變更計畫關於熱處理所規劃之三部分，變更為僅有熱處理（旋轉窯、裂解爐）一項，足證原告所提出第2次整治變更計畫所定期程即係已考量過目前技術可達成之進度，倘若於執行期間遭遇困難，也應儘速擬訂改善措施，故原告延誤期程自可歸責於原告自己。然而自原告提出之104年5月份至106年3月份工作月報可知，原告就此部分之進度落後至今，顯見原告對於熱處理之進度，並非以積極態度處理。
4.況且，本件被告於作成原處分前已多次提醒原告應注意整治期程，甚至於原告多次用以主張期程延誤非可歸責於己之技術問題，於104年10月5日中石化（臺鹼）安順廠土壤污染整治計畫推動小組第57次審查會上，顯宮里林志英里長即已提出「污染土含土塊，不均質性高，若無先行試驗將於實廠運轉期間遭遇問題」，同次會議上被告亦提醒原告「依現況推估熱處理旋轉窯需至104年12月始開始正式運轉，未來實廠運轉應24小時連續操作，始有機會達查核點目標」，足證技術問題部分原告於當時評估後認為仍有困難，則應於當時即提出改善措施，或依土污法第22條提出整治計畫變更申請。
5.姑不論依系爭第2次整治變更計畫內容，熱處理應於104年初即開始運作並優先處理一級污染土，然原告卻遲至104年10月31日方啟動污染土熱處理試運轉，且於啟動26小時後旋即於同年11月1日提報損害暫停，考其原因，係因原告仍疏於注意導致爐體因溫度過高變形毀損，蓋原告之爐體係用耐高溫材質Inconel Alloy 600，嗣後修補亦係使用耐熱鋼材Alloy 310s，由原告所提出之材料證明可知，此等材質其熔點為攝氏1,354至1,402度，抗氧化溫度為攝氏1,100度，而本件熱處理旋轉窯之規劃溫度於旋轉窯部分為攝氏650度，二次爐部分為850至950度，是以原告自應知悉其於操作時溫度應控制於攝氏1,000度以內，然而原告疏於注意溫度控制，致發生鍋爐損壞之情形，此外熱處理廠尚有板鏈出料機驅動元件異常、乾燥爐外爐氣密不佳、進料斗卡料等問題，此等問題之發生顯非係原告所稱整治技術困難，而係因其管理操作不當所致。
6.另查，104年12月22日被告中石化安順廠土壤污染場址整治監督及居民健康專案小組第9次會議上，原告已承諾「熱處理旋轉窯預計於2個月內完成修復，經檢討改善後可符成效」，足見原告現復稱係因整治技術困難度而延宕云云，洵非可採。
7.原告復以其於106年3月完成熱處理試運轉稱本件整治期程延宕無可歸責性云云，惟查其僅泛稱歷次試運轉皆遭遇無法事先預見之難題，自始從未具體說明此等無法預見之難題為何，反而其從未說明於試運轉期間因其管理操作不當所致之問題，其已盡如何之注意義務，而以106年3月完成熱處理試運轉一事，企圖掩飾其並未積極進行試運轉，且未盡注意義務致整治期間不斷延宕，顯見原告之主張要無可採。
8.綜上，原告無法於104年第4季前達到戴奧辛污染質量削減率41％之進度，係因原告操作不當疏於注意所致，顯見原告對於本件整治進度延宕，縱無故意亦有過失。
（四）被告先前以第1次整治變更計畫所定之改善期間，不應拘束第2次整治變更計畫之整治期程，原告以鈞院104年度訴字第16號及最高行政法院105年度判字第111號判決意旨，及該判決所涉之處分尚定有改善期間，而稱本件未於改善期間屆至前裁罰有違一事不二罰原則云云，實不足採；反之，原處分之作成與最高行政法院103年度判字第312號判決意旨相符，並無一事二罰之違法：
1.按「……（三）關於原處分一部分：……原告既未於99年9月30日期限內完成暫存區設置之整治期程階段目標，則被告以原告未依其核定之原整治計畫內容實施，違反土污法第22條第1項規定，依同法第38條第2項第3款及環境教育法第23條第2款規定，以原處分一裁處原告20萬元罰鍰，環境講習2小時，並限期於101年7月31日前改善完成，屆期仍未補正，將按次連續處罰，揆諸上開99年2月3日修正公布之土污法第53條規定，並無違誤。……按99年2月3日修正公布之土污法第38條第2項第3款規定，乃為避免整治計畫實施者，未按整治計畫內容執行所訂，其所謂『未按整治計畫內容執行』係指未按經主管機關核定之計畫執行而言，……（四）關於原處分二部分：……依前開原整治計畫第ⅩII頁表1『安順場址整治計畫各工作項目預定進度規劃』所載之整治工作執行期程，原告應完成之各階段整治目標，係以『季』（即3個月）為時間單位，原告如未依整治計畫內容按季完成各階段整治目標，應認僅係以自然單一行為實現99年2月3日修正公布土污法第38條第2項第3款『未按整治計畫內容執行』之構成要件；……（五）關於原處分三部分：……原告固應於99年第1季（3月31日）前完成草叢區及單一植被區污染移除回填暫存及於99年第2季（6月30日）前完成污染面積縮減20％之階段目標，惟原告於期限屆至時仍未完成此項階段目標，已經被告以99年7月12日南市府環水字第09922020870號裁處書處20萬元罰鍰，並限期於99年12月31日完成污染面積減量20％之目標，屆期未補正，將按次連續處罰，……原告未於99年3月31日前完成草叢區及單一植被區污染移除回填暫存之階段目標，依上開說明，屬以自然單一行為……原告未於99年6月30日前完成污染面積縮減20％階段目標，雖另屬自然單一行為……被告本可分別於99年3月31日及6月30日期限屆至時，以原告未完成整治期程階段目標而分別裁罰，惟被告既對原告該二違反行政法義務之行為，一併以99年7月12日南市府環水字第09922020870號裁處書對原告處20萬元罰鍰，則被告再對原告『未於99年3月31日前完成草叢區及單一植被區污染移除回填暫存』違反行政法上義務之行為，於101年1月9日再以原處分三對原告裁處20萬元罰鍰及環境講習2小時（以101年1月17日府環稽字第1010073107號函通知原告），顯有違反一行為不二罰原則之違法，此部分應予撤銷。」、「……依前開原整治計畫第ⅩII頁表1『安順場址整治計畫各工作項目預定進度規劃』所載之整治工作執行期程，中石化公司應完成之各階段整治目標，係以『季』（即3個月）為時間單位，中石化公司如未依整治計畫內容按季完成各階段整治目標，應認僅係以違反作為義務構成土污法第38條第2項第3款『未按整治計畫內容執行』之要件，而所謂未按整治計畫內容執行，在本件自係指原整治計畫而言。」分別為鈞院101年度訴字第331號及最高行政法院103年度判字第312號判決所示。
2.揆諸上開判決意旨可知，原告整治計畫之整治工作執行期程，各階段整治目標係以「季」（即3個月）為時間單位，故原告如未依整治計畫內容按季為成各階段整治目標，構成土污法第38條第2項第3款「未按整治計畫內容執行」之要件，且屬自然一行為；換言之，倘若原告未按整治計畫所訂整治工作執行期程，按季完成整治目標，循此判決意旨被告本得於每次原告延宕時即得裁罰一次而無違反一事二罰原則，故行政法院判決意旨從未以原告所主張之「查核點」為判斷標準。
3.如前所述，原告依第2次整治變更計畫於104年第4季前戴奧辛污染質量削減率應達41％，然而直至105年1月8日兩造進行「中石化（臺鹼）安順廠土壤污染整治計畫推動小組第35次現場查核會議」時，戴奧辛污染質量削減率仍為0％，整治進度顯嚴重延宕，故依上開判決意旨，原告未於104年第4季達預定整治目標，屬土污法第38條第2項第3款「未依整治計畫執行」之自然一行為，被告依該條作成原處分，於法有據。
4.又原告主張鈞院104年度訴字第16號及最高行政法院105年度判字第111號判決，以及被告先前於103年至104年間針對原告未依整治計畫之裁罰處分經環保署以違反一事不二罰原則撤銷之事件，而稱本件亦有違反一事不二罰原則云云。惟按原告所援引之歷次判決以及103年至104年間之裁罰處分，係分別依據被告98年原整治計畫及101年第1次整治變更計畫所為之裁罰，與本件係依據被告於104年核定之第2次整治變更計畫不同，是原告訴稱被告103年5月27日府環土土裁字第000000000號裁處書定有改善期間，而本件在改善期間前裁罰違反一事不二罰原則云云，顯不足採。而前開改善期間係依據第1次變更計畫期程所訂，本件則是依據第2次整治變更計畫所訂之整治期程所為之裁罰，自應以最新核定變更計畫期程為主，否則將架空土污法第22條第4項變更整治計畫程序之規定。
5.又103年至104年間被告多次針對原告未依整治計畫執行之行為裁罰，原告均以本件整治工程困難，且污染型態為全球首例，執行甚為困難為其抗辯理由，故在原告整治期程延宕多次後，被告依土污法第22條第4項命其變更整治計畫，原告始提出第2次整治變更計畫予被告核定，故第2次整治變更計畫應係最為符合原告整治工程所需期程，且第1次整治變更計畫與第2次整治變更計畫之內容非僅期程變更，尚有工項上之變更，故以第1次整治變更計畫所訂之改善期間拘束第2次整治變更計畫所定期程，顯非合理。況且，原告一邊稱其因工程技術困難而無法遵循第1次變更計畫期程進行而提出第2次整治變更計畫，另一邊又於被告依第2次整治變更計畫期程要求原告遵循時，又稱被告應受依第1次整治變更計畫所定之改善期間拘束，豈非矛盾？
6.另查鈞院104年度訴字第16號及最高行政法院105年度判字第111號判決，法院撤銷裁罰處分之理由為：「原告未於102年第4季達成污染面積縮減45％之目標，既經被告以103年2月10日裁處書限期於103年3月31日前完成改善，則被告應於原告完成該改善工作後，如未於相當期間內（依整治期程所載102年12月31日至103年5月20日應為4個月又20日，即103年8月20日）完成污染面積縮減71％之目標，始得再予以裁罰。」顯見行政法院仍認為原告未達到每季之整治目標仍屬自然二行為，僅該案所涉之整治目標時間，因前一季之整治目標裁罰時訂有改善期限而影響其整治目標期程，非因違反一事不二罰原則而遭撤銷，與原告所稱顯不相符，且如前所述，上開判決之改善期間係依第1次整治變更計畫所定，故不應拘束第2次整治變更計畫之整治期程。
7.綜上所述，被告先前以第1次整治變更計畫所定之改善期間，不應拘束第2次整治變更計畫之整治期程，故原告以鈞院104年度訴字第16號及最高行政法院105年度判字第111號判決意旨，及該判決所涉之處分尚定有改善期間，而稱本件於改善期間屆至前裁罰有違一事不二罰原則云云，實不足採；反之，原處分之作成與最高行政法院103年度判字第312號判決意旨相符，並無一事二罰之違法。
（五）原告另主張處以罰鍰之目的不僅在處罰，更在於督促義務人執行計畫，連續以高額罰鍰處罰，對於已努力執行計畫之原告亦無任何督促之效果，此皆有違比例原則，且被告僅給予原告5個多月之改善期間云云，惟查：
1.按行為罰在於追究行政法義務人過去違反義務行為之責任。所謂之執行罰（怠金）則在於促使尚未履行行政法義務之人履行義務，本質上並非處罰，二者之性質不同（參見陳敏，行政法總論第7版，第717頁）。對此，原告所引據之最高行政法院102年度判字第611號判決清楚說明：「……復按行政罰係行政機關為增進公共利益，維持行政上之秩序或保護特定法益以達成國家行政目的，對於違反行政上作為義務者，所為之制裁，依行政罰法第1條、第2條之規定，其種類有罰鍰、沒入與裁罰性不利處分；而對於不履行作為或不作為義務者，法律自亦得規定以按日連續處以罰鍰之方式使義務人遵從，以達到將來履行義務之效果。」是原告主張處以罰鍰之目的不僅在處罰，更在於督促義務人執行計畫云云，應係混淆行政罰與執行罰之分野，其論據已失，並不足採。
2.又原告主張被告僅給予其5個多月之改善期間，而認為改善期間太短而不合理，惟如前所述，被告於整治計畫期間即不斷提醒原告整治期程業已延宕許久，仍為原告所置之不理，且整治期程之延宕並非如原告所稱係因整治技術困難所致，故經被告通盤考量後所訂之改善期間，係屬合理等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有被告104年4月14日府環土字第1040168262號函（訴願卷第199頁）、第2次整治變更計畫（定稿本）（附於本院卷外）、被告所屬環保局105年1月8日土壤及地下水污染稽查紀錄（本院卷1第217頁）、被告105年5月23日府環稽字第1050527601號函、同年月19日府環土土裁字第000000000號裁處書、同年6月29日府環稽字第0000000000函（本院卷1第101-105頁，原處分案號原誤載為南市府環水裁字第00-000-000000號，嗣被告於105年6月29日更正案號）、訴願決定書（訴願卷第280-290頁）及臺南地院105年度簡字第102號行政訴訟裁定（本院卷1第15-17頁）等附卷可稽。本件兩造主要之爭點為：被告所屬環保局於105年1月8日進行整治進度查核工作，發現原告之熱處理（旋轉窯）實廠設備損壞維修中，實際整治進度為0％（即戴奧辛污染質量削減率為0％），被告核認原告未依核定之第2次整治變更計畫內容實施，違反土污法第22條第1項規定，乃依同法第38條第2項第3款及環境教育法第23條第2款規定，裁處原告20萬元罰鍰，環境講習2小時，並命原告於105年10月31日前完成改善，是否適法？本院判斷如下：
（一）按「整治場址之污染行為人或潛在污染責任人，應於直轄市、縣（市）主管機關通知後3個月內，提出土壤、地下水污染調查及評估計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施。調查及評估計畫執行期限，得申請展延，並以1次為限。」、「整治場址之污染行為人或潛在污染責任人應依第14條之調查評估結果，於直轄市、縣（市）主管機關通知後6個月內，提出土壤、地下水污染整治計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施；……；直轄市、縣（市）主管機關應將核定之土壤、地下水污染整治計畫，報請中央主管機關備查，並將計畫及審查結論摘要公告。」、「有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上1百萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：……三、控制計畫或整治計畫實施者未依……第22條第1項……主管機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施。」分別為土壤及地下水污染整治法第14條第1項（99年2月3日修正前原規定在第12條）、第22條第1項（99年2月3日修正前原規定在第16條）及第38條第2項第3款所明定。次按「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：……二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」環境教育法第23條第2款亦定有明文。
（二）經查，原告為系爭場址之污染行為人，原告所提之「臺南市中國石油化學工業開發股份有限公司前臺鹼安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址整治計畫」，前經被告於98年4月7日核定在案；嗣經原告提出第1次整治變更計畫，復經被告於101年7月19日核定在案，嗣原告再於103年3月18日提出第2次整治變更計畫，並經被告於104年4月14日核定等情，為兩造所不爭執，復有被告104年4月14日府環土字第1040168262號函（訴願卷第199頁）及第2次整治變更計畫（定稿本）（附於卷外）等附卷足稽。按「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。……行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。無效之行政處分自始不生效力。」行政程序法第110條第1項、第3項定有明文。是行政處分經送達後即發生實質的存續力，該行政處分就其內容對相對人、關係人及原處分機關發生拘束之效力，在該行政處分未經撤銷或變更前，當事人均應受該行政處分內容之拘束。則前揭第2次整治變更計畫既經被告核定在案，在該計畫未經變更核定之前，污染行為人即原告及核定機關即被告均應受該計畫之內容拘束，原告有依該計畫如期如質執行之義務，被告則應依該計畫為監督查核，若原告未依被告核定之整治計畫內容實施，被告自得依前揭法律規定予以處罰。查，第2次整治變更計畫內容第13-3頁、圖13-1預定整治期程明列至104年12月31日之單年戴奧辛污染質量削減率須達41％，惟經被告所屬環保局於105年1月8日進行整治進度查核工作，發現原告之熱處理（旋轉窯）實廠設備損壞維修中，實際整治進度為0％（即戴奧辛污染質量削減率為0％），此有上開預定整治期程表及被告所屬環保局105年1月8日土壤及地下水污染稽查紀錄（本院卷1第217頁）附卷為憑。足見原告確未依被告核定之整治計畫內容實施，就戴奧辛污染質量削減率，進度嚴重落後，則被告核認原告未依主管機關核定之整治計畫內容實施，乃依土污法第38條第2項第3款及環境教育法第23條第2款規定，裁處原告20萬元罰鍰，環境講習2小時，並命原告於105年10月31日前完成改善，並無違誤。
（三）原告雖主張系爭場址之污染土壤同時含有高濃度戴奧辛及汞，不僅為國內首例，於全球亦無成功整治實例可供原告參考，原告曾邀請多家廠商參與測試，然無任何廠商有能力處理系爭場址之高濃度污染土壤，是原告只得自行研發設計「間接熱處理（旋轉窯）設備」，但凡涉及研發設計者，常面臨各種不確定因素，要求原告於全球罕見之未知領域，從科學理論至實際執行之過程中不得發生任何未預見之困難，實無期待可能性，故不應受罰云云。惟按「(第1項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。（第2項）法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」行政罰法第7條定有明文。再按「行政罰法施行後（包括行政罰法施行前違反行政法上義務行為於施行後始裁處之情形），同法第7條第2項：『法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。』法人等組織就其機關（代表人、管理人、其他有代表權之人）之故意、過失，僅負推定故意、過失責任，人民就其使用人或代理人之故意、過失所負之責任，已不應超過推定故意、過失責任，否則有失均衡。再法人等組織就其內部實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，係負推定故意、過失責任。此等組織實際行為之職員、受僱人或從業人員，為法人等組織參與行政程序，係以法人等組織之使用人或代理人之地位為之。此際，法人等組織就彼等之故意、過失，係負推定故意、過失責任，則除行政罰法第7條第2項情形外，人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序，具有類似性，應類推適用行政罰法第7條第2項規定，即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任。」業經最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議在案。
（四）查，系爭場址之污染物種類，有戴奧辛、汞及多氯聯笨等與戴奧辛結構相似之化合物，於第2次整治變更計畫前，原告已收集彙整國外相關案例，其中常用之技術如熱處理法（熱脫附法）之案例有：Waukegan Harbor SuperfundSite為美國舷外發動機公司造成之PCBs污染場址，本場址污染土壤、底泥預先以篩分方式篩選粒徑2英吋（約5公分）之顆粒，並搭配厭氣熱處理技術，於場址內直接處理受PCBs污染之介質，於整治期間共處理12,500公噸之土壤及底泥，整治成效達99.99％；日本兵庫縣神戶市長田區某整治場址土壤及底泥遭受戴奧辛/呋喃、PCBs之污染，其採用高知縣大旺新洋株式會社開發之過熱蒸氣熱處理技術，預先利用過熱水蒸氣（000-000℃）以間接加熱方式揮發污染物，而揮發污染物與過熱水蒸氣再混合加熱至000-0000℃達降解污染物之成效，污染物平均移除成效達98％以上；越南峴港機場於越戰期間，美軍曾在此裝載、貯存及處理化學落葉劑「橙劑」，橙劑於製造過程中會產生四氯戴奧辛，由於美軍在此之活動，導致當地土壤及底泥遭受戴奧辛污染，故於2010年由美國國際開發署執行峴港機場周遭環境風險評估及後續污染整治計畫，其採用土壤堆置體熱脫附技術，將周遭污染土壤及底泥集中於土壤堆置體，污染物於真空及335℃條件下，再利用粒狀活性碳吸附污染物；因熱處理技術適合處理有機污染物或含揮發性重金屬之污染土，相較於其他處理方法，熱處理技術較不受污染濃度限制，原告乃決定系爭場址擬以熱處理作為一級污染土之處理方法，其中戴奧辛經熱脫附分離或破壞分解後，再以冷凝、活性碳吸附等空氣污染防制設施，將排氣處理至符合排放標準；而汞則在熱脫附分離後以冷凝冷凍回收及活性碳吸附等空氣污染防制設施將排氣處理至符合排放標準。而旋轉窯設計係針對系爭場址污染土壤之特性規劃，利用汞及戴奧辛之較低沸點之特性，藉由熱傳導效應，以具節能、低排放總量優點之間接加熱方式，將土壤升溫至汞及戴奧辛等沸點之上，並使土壤在間接加熱旋轉窯爐管內停留足夠時間以充分受熱，達到將污染物去除的效果，而透過間接加熱所產生相的變化之污染物，再分別以冷凝回收、高溫破壞或吸附等程序將汞及戴奧辛自爐氣中移除，並搭配最有效之二次污染防治設備及雙重保險之設計，確保排氣、排水等能符合相關標準；系爭場址熱處理（旋轉窯）規劃的處理流程，主要為前處理（篩分與粗料水洗作業）、旋轉窯熱處理（含空氣污染防制）及廢水處理；旋轉窯熱處理系統之加熱及冷凝主要採間接式設計，可以有效防制二次污染，其主要可區分為三個部分：熱處理間接加熱旋轉窯、爐氣處理系統與待處理污染土、處理完成土搬運系統；前處理且混合拌料後之污染土，將以600-700℃之高溫間接熱處理，熱處理過程所產生之爐氣經過除塵、冷凝、冷凍回收汞及其他污染物、二次燃燒、尾氣戴奧辛去除、硫改質活性碳吸附等單元處理至符合標準後排放至大氣；集塵設施收集之細顆粒土壤若不合標準則以小型旋轉窯再處理，冷凝水則於收集後先以純化設備分離回收汞及其他物質、除去污染物之冷凝水再經處理至符合放流水標準後，回收供製程使用或排放至場區綜合廢水處理系統等情，此有第2次整治變更計畫（第7-9至7-15頁、第7-42至7-45頁）附卷可參。
（五）次查，系爭場址土壤熱處理（旋轉窯）處理工程之模廠試驗，自100年10月至101年11月計執行二階段之測試，第一階段原告邀集3組團隊參與模廠試驗，主要目的為確認是否有可行的處理技術，經測試初步判定有2組團隊之成果符合系爭場址需要；第二階段模廠試驗除邀請上述2組團隊外，原告亦自組團隊採間接加熱旋轉窯技術，加入第二階段模廠試驗，第二階段模廠試驗之主要目的為確認各流程單元能有效處理標的污染土，且空氣污染防制等二次污染防制效能能達到相關法規標準的要求；經第二階段模廠試驗，採間接加熱旋轉窯技術配合冷凍、冷凝等除汞設施及二次燃燒、活性碳濾袋等除戴奧辛設施，可處理大量之污染土，有效將污染土之汞及戴奧辛濃度降至管制標準以下，且排氣可符合相關法規標準。第一階段模廠試驗由原告邀集具有技術及意願之3組團隊參與，包含日商野村團隊（含綠大地環境工程股份有限公司）、穩泰鑫團隊及彰揚團隊等，各團隊由各自之專業分採不同之技術，試驗時由原告提供各約10噸之污染土壤測試，若該團隊於期限內完成處理所有污染土壤，且處理後之土壤及尾氣均符合法規標準，則判定該團隊為合格廠商，同時取得參與未來實廠競標之資格，原告因上述模廠試驗成果，確立前揭旋轉窯處理技術及處理流程，並由模廠試驗廠商之一之綠大地環境工程股份有限公司負責實廠建廠設備採購及工程進度之安排等情，此有系爭場址土壤熱處理（旋轉窯）處理工程施工計畫書（臺南地院105年度簡字第102號卷第106-107頁）及原告102年10月份整治工作月報表（本院卷1第400-401頁）附卷可稽。又系爭場址土壤熱處理（旋轉窯）之實廠建廠原預計103年2月28日完工，惟綠大地環境工程股份有限公司卻延宕至103年11月13日始完成建廠，原第1次整治變更計畫預計於103年第2季戴奧辛污染質量削減率須達82％，亦經被告核定第2次整治變更計畫時，將該削減率展進度延至105年12月31日等情，亦有原告整治工作月報表（本院卷1第400-420頁）、第1次整治變更計畫整治期程（本院卷2第58頁）及第2次整治變更計畫整治期程（訴願卷第220頁）附卷足稽。復按第2次整治變更計畫整治期程規定，104年12月31日戴奧辛污染質量削減率須達41％，105年12月31日須達82％，惟系爭場址土壤熱處理（旋轉窯）實廠建廠完成後，仍處於試運轉測試狀態，並於104年10月31日至11月1日進行第一階段污染土試運轉，持續進土22小時，因加熱爐爐體變形、受熱不均導致損壞，即依序停車，因此至被告所屬環保局於105年1月8日進行整治進度查核工作時，原告之熱處理（旋轉窯）實廠設備損壞維修中，實際整治進度為0％（即戴奧辛污染質量削減率為0％）等情，此有原告整治工作月報表（本院卷1第419-447頁）、原告所屬安順保管處104年12月18日中石化安保字第0000000-0號函（訴願卷第51頁）及被告所屬環保局105年1月8日土壤及地下水污染稽查紀錄（本院卷1第217頁）附卷為憑。綜上可知，原告既有國外整治戴奧辛等污染物之實際案例可供借鏡，且已進行模廠試驗，確立前揭旋轉窯處理技術及處理流程，並由模廠試驗廠商之一之綠大地環境工程股份有限公司負責實廠建廠，自已累積相當經驗，故對原告能建置堪用之旋轉窯處理廠，非無期待可能性，且旋轉窯處理技術係採熱處理法（熱脫附法），已如前述，其處理流程中爐體所應承受之溫度乃為整套設備之重點，在設計及建置爐體時自應特別注意其對溫度之耐受度，並使用適合之耐熱材料；又負責建廠之綠大地環境工程股份有限公司乃為整治設備之專業公司，自有能力處理此問題，其應注意能注意而疏未注意，而未能使用合格耐熱之爐體設備，致建廠完成後試運轉時發生因加熱爐爐體變形、受熱不均導致損壞，對系爭場址戴奧辛污染質量削減率未能達到預定整治期程，自難謂無過失，揆諸前揭最高行政法院決議意旨，應類推適用行政罰法第7條第2項規定，即原告就其使用人之過失負推定過失責任。再者，原告於戴奧辛污染質量削減率進度嚴重落後時，既未能提出及時有效改善措施或替代方案，亦未依被告104年4月14日府環土字第1040168262號函說明四所示：「貴公司若需修改整治工法、期程等，致與本府核定旨揭第2次變更計畫內容不符時，請依土壤及地下水污染整治法第22條第4項規定，向本府提出整治計畫變更之申請……。
」申請變更整治計畫，致第2次整治變更計畫預定整治期程，戴奧辛污染質量削減率進度一再延宕，原告自難辭其咎。況且，原告在前案應於103年5月20日前完成「戴奧辛污染減量82％」等階段目標，因原告屆期未完成，經被告以103年5月27日府環土土裁字第000000000號裁處書，裁處原告100萬元罰鍰，環境講習8小時，雖經本院以104年度訴字第16號判決撤銷，並經最高行政法院以105年度判字第111號判決駁回上訴確定在案，惟其撤銷理由為原告非出於故意，被告認其情節重大逕以裁處最高額罰鍰，顯有裁量錯誤之裁量瑕疵，因而將原處分及訴願決定關於罰鍰100萬元及環境講習8小時部分撤銷；然最高行政法院就原告未依限完成戴奧辛污染總量降低82％部分，認依原審所確定之事實，原告雖無故意，惟被告乃得衡量原告過失之情節，依土污法第38條第2項及環境教育法第23條第2款規定，對原告為合比例原則之處罰，此有本院104年度訴字第16號判決及最高行政法院105年度判字第111號判決附本院卷1（第337-366頁）可參，益證系爭場址戴奧辛污染質量削減率未能達到預定整治期程，原告確有過失。是原告主張其對上開整治期程延宕並無故意過失，且無期待可能性，故不應受罰云云，自非可採。
（六）原告另主張被告曾因原告未達成「戴奧辛污染總量降低82％」之查核點，以103年5月27日府環土土裁字第000000000號裁處書，裁處原告100萬元罰鍰，並限期105年12月31日前完成補正，本件原處分於補正期限屆至前，復就相牽連之「戴奧辛減量41％」為裁罰，有違反一行為不二罰原則之虞云云。惟按行政罰係對一過去違反行政法上義務行為之非難，當必行為人於行為當時之法律或自治條例有明文規定者為限，且任何人均不能以同一行為受二次以上之行政罰，此已為法治國家之基本原則。前揭土污法第38條第2項及環境教育法第23條規定，行為人具備該法律所定之要件時，主管機關得對之課處「罰鍰」，並「限期補正」及「接受環境講習」，其中所指「罰鍰」及「接受環境講習」係對一過去違反行政法上義務行為之非難，性質上係屬行政罰，行政機關應遵守一事不二罰原則；但「限期補正」處分，因不具非難性，與行政罰之裁罰性不符，性質上則屬預防性不利處分，並非行政罰，故無一事不二罰原則之適用。查，第1次整治變更計畫關於系爭場址整治計畫各工作項目預定進度規劃之記載，原告應於103年5月20日前完成「戴奧辛污染減量82％」及「污染面積縮減71％」等階段目標，惟原告屆期並未完成，被告乃依土污法第38條第2項第3款、土污法裁罰基準第2點及環境教育法第23條第2款規定，以103年5月27日府環土土裁字第000000000號裁處書，裁處原告100萬元罰鍰，環境講習8小時，並限期於105年12月31日前完成改善，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經本院104年度訴字第16號判決被告103年5月27日府環土土裁字第000000000號裁處書關於罰鍰100萬元，環境講習8小時部分及該部分訴願決定均撤銷；原告其餘之訴駁回；兩造均不服，上訴最高行政法院，經最高行政法院以105年度判字第111號判決駁回兩造之上訴確定在案，此有本院104年度訴字第16號判決及最高行政法院105年度判字第111號判決附本院卷1（第337-366頁）為憑。上開103年5月27日府環土土裁字第000000000號裁處書，裁處原告限期於105年12月31日前完成改善部分雖未經撤銷，惟此部分性質上則屬預防性不利處分，並非行政罰，故無一事不二罰原則之適用。況且，第2次整治變更計畫已參酌上開限期改善之期間，經被告於104年4月14日以府環土字第1040168262號函核定在案，依據第2次整治變更計畫內容第13-3頁、圖13-1預定整治期程明列至105年12月31日之戴奧辛污染質量削減率為82％，故關於戴奧辛污染質量削減率預定整治期程，自應以被告嗣後核定之第2次整治變更計畫為依據（最高行政法院105年度判字第111號判決亦採相同見解，認原處分命限期改善部分之規制效力，因原處分作成後被告核定原告提出之第2次整治變更計畫而消滅）。則依據第2次整治變更計畫預定整治期程明列至104年12月31日之單年戴奧辛污染質量削減率須達41％，惟經被告所屬環保局於105年1月8日進行整治進度查核工作，發現原告實際整治進度為0％（即戴奧辛污染質量削減率為0％），核認未依核定之第2次整治變更計畫內容實施，違反土污法第22條第1項規定，乃依同法第38條第2項第3款及環境教育法第23條第2款規定，裁處原告20萬元罰鍰，環境講習2小時，並命原告於105年10月31日前完成改善，並無不合，亦無違反一事不二罰原則，原告上開主張，亦不足取。
（七）又原告主張「戴奧辛減量41％」並非第2次整治變更計畫之查核點，而僅為預計進度，本不應裁罰，況且原告關於「戴奧辛減量82％」之承諾查核點，業經被告103年5月27日府環土土裁字第000000000號裁處書裁罰在案，於該處分限改期限屆至前，更不應針對相牽連且非承諾查核點之「戴奧辛減量41％」再為裁罰云云。惟按「直轄市、縣（市）主管機關應依核定之計畫，定期監督執行狀況，並依下列原則辦理：（一）定期審查污染控制（整治）計畫執行進度報告（至少每半年1次），以瞭解污染場址改善工作執行進度與概況。……。（二）定期進行現場監督查核（至少每2個月1次），以確實掌握污染改善工作執行情況。查核項目除依核定計畫主要工作項目預定執行內容及期程進場查核外，有關計畫重要施工進度，如整治設備安裝、土壤開挖移除及其他應列為查核事項者均為重要查核點。」為土壤及地下水污染場址改善審查及監督作業要點第7點第2款及第3款所明定。查，原告於103年3月18日提出第2次整治變更計畫，嗣經中石化（臺鹹）安順廠土壤污染整治計畫推動小組於103年11月4日進行第50次審查會審查結果，有關原告所提第2次整治變更計畫，所申請7項變更項目經審查後，結論：「項次7『污染質量削減率』：依據中石化公司所提熱處理技術模廠成果報告業經本局101年10月29日函覆洽悉在案，另本府已命中石化公司熱處理建廠應於103年11月13日改善完成，經查熱處理技術日處理量144噸，要求於105年12月31日前達成82％改善目標尚屬合理，故不同意中石化公司所提於107年Q4達到82％，其餘110年Q4及113年Q2之削減率目標同意變更。」，又該次審查會時，被告所屬環保局土壤污染管理科亦表明：「105年12月31日應達污染面積縮減71％及污染量削減82％之改善目標，本整治計畫每半年查核點應合理調整訂定，以利管控進度。」此有該審查會會議紀錄影本附臺南地院105年度簡字第102號卷（第140-143頁）可資佐證。足見被告就戴奧辛污染質量削減率之查核，係依前揭土壤及地下水污染場址改善審查及監督作業要點第7點第2款規定，以每半年查核1次，以利管控進度及整治品質。至於原告提出之第2次整治變更計畫（定稿本）之污染質量削減率查核點，僅有105年12月31日及113年6月30日兩點，在長達10年之第二階段整治期間，僅設上開兩個查核點，已違反土壤及地下水污染場址改善審查及監督作業要點第7點規定，及上開被告所屬環保局土壤污染管理科之審查意見，故原告提出之上開查核點僅具有參考之性質，被告於該查核點之外之時間，仍得依法對原告之整治進度加予查核，原告若有未依被告核定之整治計畫期程實施之情形，被告自得依首揭土污法等規定予以裁罰，並無違反禁反言原則。另被告雖曾以原告未於103年5月20日前完成「戴奧辛污染減量82％」等階段目標，而以103年5月27日府環土土裁字第000000000號裁處書，裁處原告100萬元罰鍰，環境講習8小時，並限期於105年12月31日前完成改善，惟上開裁處罰鍰及環境講習部分，業經本院判決撤銷確定在案，另該裁處書命原告限期改善部分，亦經最高行政法院105年度判字第111號判決，認原處分命限期改善部分之規制效力，因原處分作成後被告核定原告提出之第2次整治變更計畫而消滅，已如前述。是原告主張於該處分限改期限屆至前，不應針對相牽連且非承諾查核點之「戴奧辛減量41％」再為裁罰云云，容有誤解，自不可採。
（八）原告復主張依第2次整治變更計畫之預定進度，熱處理廠正式運轉後，至少需「1年」之工期，始能達到戴奧辛減量41％之目標，被告於105年5月19日為裁罰時，明知原告熱處理設備損壞維修中，熱處理設備尚未正式運轉，然竟命原告於「5個多月」後，即105年10月31日完成補正，核其所定期限為客觀上不可能完成改善者，當與最高行政法院102年度判字第611號判決意旨相違，而應撤銷云云。查，被告要求原告應於103年11月13日前完成改善熱處理建廠進度，而原告熱處理（旋轉窯）實廠操作一日處理量為144噸，每2周工作12天，預估得處理1728噸，因此5.1萬噸之污染土，預計60周，即約1年2個月即可處理完成，此有原告105年3月9日第36次工程查核簡報附本院卷2（第113頁）可稽，故被告不同意原告將戴奧辛污染質量削減率82％之進度展延至107年第4季，且核定第2次整治變更計畫時，將戴奧辛污染質量削減率82％之進度展延至105年第4季，已多預留作業時間給原告。次查，系爭場址土壤熱處理（旋轉窯）實廠建廠完成後，仍處於試運轉測試狀態，並於104年10月31日至11月1日進行第一階段污染土試運轉，持續進土22小時，因加熱爐爐體變形、受熱不均導致損壞，即依序停車，因此至被告所屬環保局於105年1月8日進行整治進度查核工作時，原告之熱處理（旋轉窯）實廠設備損壞維修中，實際整治進度為0％（即戴奧辛污染質量削減率為0％），已如前述。則系爭場址土壤熱處理（旋轉窯）於104年11月1日因加熱爐爐體損壞而停車，原告即應積極排除故障重新作業，且按該設備處理量計算，欲完成戴奧辛污染質量削減率為41％，僅需7個月之時間，而被告命原告於105年10月31日完成改善，若自該設備故障停車時起算，亦有1年之時間，若自本件於105年1月8日查核發現時，亦有將近10個月的時間，若原告確有積極改善，衡情自應於故障發生時即已開始進行改善，而不至於等被告查核時或裁罰時，始開始進行改善，故被告命原告於105年10月31日完成改善，尚屬合理。原告上開主張，亦不足取。
五、綜上所述，原告前揭主張，既不足取。被告所屬環保局於105年1月8日進行整治進度查核工作，發現原告之熱處理（旋轉窯）實廠設備損壞維修中，實際整治進度為0％（即戴奧辛污染質量削減率為0％），核認原告未依核定之第2次整治變更計畫內容實施，違反土污法第22條第1項規定，被告乃依同法第38條第2項第3款及環境教育法第23條第2款規定，裁處原告20萬元罰鍰，環境講習2小時，並命原告於105年10月31日前完成改善，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 26 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 7 月 26 日
書記官 黃 玉 幸