高雄高等行政法院判決
106年度訴字第433號民國107年6月26日辯論終結原 告 昶笙福企業股份有限公司代 表 人 賴俐云訴訟代理人 張慶宗 律師
彭佳元 律師被 告 嘉義縣環境保護局代 表 人 顏旭明訴訟代理人 王乃民 律師上列當事人間返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：
（一）原告從事廢棄物清除處理業，領有南投縣政府核發的甲級廢棄物處理許可證（許可證字號：府授環廢字第1010249857號）。被告接獲陳情，派員稽查嘉義縣○○鎮○○○段○○○○○○號倉庫（下稱系爭大林鎮場址）遭堆置廢棄物，○○○鄉○○○段大堀小段308、313地號土地（下稱系爭水上鄉場址）遭放置桶裝廢棄物並滲漏不明液體，報經臺灣嘉義地方法院檢察署（現更名為臺灣嘉義地方檢察署，下稱嘉義地檢署）偵辦認定原告前負責人賴永泰及總經理陳宏瑜共同涉犯廢棄物清理法第46條第4款等罪嫌，於民國101年6月2日至101年10月3日（系爭水上鄉場址部分）及100年4月29日至100年10月29日（系爭大林鎮場址部分），將製程蒸餾處理後所生的廢樹脂及殘留廢液等，及將製程所生的產品防水膠，因銷售不佳而報廢不用的廢PU渣，並收受各事業機構所生事業廢棄物未經處理所生的廢樹脂，以不同代價委託訴外人廿一世紀環保科技有限公司（下稱廿一世紀公司）非法處理事業廢棄物，將前揭事業廢棄物載運至系爭水上鄉及大林鎮場址棄置，分別以嘉義地檢署102年度偵字第4827號等起訴書（系爭水上鄉場址部分）、103年度偵字第445號等起訴書（系爭大林鎮場址部分）提起刑事訴追，後來經臺灣嘉義地方法院（下稱嘉義地院）分別以104年12月31日103年度訴字第431號、104年度訴字第694號刑事判決，以及106年2月14日104年度訴字第242號刑事判決有罪在案。
（二）其間，嘉義地檢署於102年9月6日及同年10月21日會同被告及相關單位分別至系爭水上鄉及大林鎮場址辦理現場會勘，經被告製成會勘結論。後來被告以原告會勘後未提出「廢棄物處置計畫書」為由，分別以102年11月12日嘉環廢字第1020028945號函及103年1月21日嘉環廢字第10300013841號函（以上二函合稱前處分），命原告針對系爭水上鄉及大林鎮場址於102年12月20日及103年3月5日前提送廢棄物處置計畫書送被告核備後執行清理，並告誡屆期未履行清理義務者，將依廢棄物清理法第71條及行政執行法第27條、第29條規定辦理代履行。但原告屆期仍未依前處分辦理，被告乃依行政執行法第27條、第29條規定，分別以103年1月21日嘉環廢字第1030001384號函及同年3月7日嘉環廢字第1030005356號函（以上二函合稱後處分），命原告分別就系爭水上鄉場址於同年3月31日前、系爭大林鎮場址於同年5月31日前，繳納清理事業廢棄物代履行費用新臺幣（下同）9,576,000元及32,382,000元。但原告屆期仍未依後處分辦理，被告乃將原告移送法務部行政執行署彰化分署強制執行，該署於104年5月14日核發執行命令，准許被告向第三人陽信商業銀行股份有限公司（下稱陽信商銀）收取原告的存款1,538,055元、向第三人臺灣銀行股份有限公司（下稱臺灣銀行）收取原告的存款628,667元，該署復於104年6月3日准許被告向第三人合作金庫商業銀行股份有限公司（下稱合作金庫）員林分行收取原告的存款23,626元；後來原告又於104年12月11日至105年2月17日陸續匯款至被告指定的帳戶總計200萬元，另原告分別於105年3月31日、同年4月30日、同年5月15日簽發3紙支票，上開3紙支票總計250萬元，合計原告先後陸續給付的代履行費用為6,690,348元。
（三）後來被告以系爭二場址廢棄物經原告自行清理，而於105年5月31日以嘉環廢字第1050013835號函（本院卷第107頁）廢止後處分，但於105年7月18日以嘉環行字第1050018144號函以兩造間尚有涉及代履行執行的行政訴訟案審理中為由，暫不撤回對原告代履行費用執行案。後來最高行政法院於106年6月8日以106年度判字第286號判決確定前處分違法，原告乃於106年8月7日以書面請求被告撤回法務部行政執行署彰化分署104年廢費執特專字第54491、54492號代履行費用執行案件，並返還原告先前已給付的代履行費用6,690,348元，但未獲被告回應，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：
1.原告就系爭場址僅負擔清除廢棄物的義務，並無就系爭場址負擔環境改善及復原等義務，則被告持有系爭6,690,348元並無法律上原因：
⑴關於被告援引最高行政法院102年度裁字第127號裁定及行
政院環境保護署（下稱環保署）95年9月25日環署廢字第0950076457號函、101年4月20日環署廢字第1010032859號函部分，此均無法推論出原告負有環境改善及回復原狀等義務。
⑵綜上，本件被告早已於105年5月16日會勘中確認原告就系
爭場址上桶裝廢棄物均已清除完畢，故原告顯已善盡清除廢棄物的義務，則被告持有系爭6,690,348元款項顯無法律上原因，原告當可請求被告返還系爭6,690,348元，自無疑義。
2.原告主張依公法上不當得利的規定請求被告應返還6,690,348元，應有理由：
⑴原告與被告未於105年2月16日執行筆錄中達成合意的意思
表示，雙方間自無成立行政契約，則被告持有系爭6,690,348元款項並無法律上原因，原告可向被告請求返還系爭6,690,348元款項，蓋：
A.行政契約的成立首重於雙方互為意思表示一致方可成立，依法務部行政執行署彰化分署105年2月16日執行筆錄，原告代表人賴俐云陳稱：「此筆代履行費用關於廢棄物的棄置，本公司將在105年3月底以前自行清除，……嘉義縣水上地區接近清除完畢，接下來是大林地區，本公司提出3張支票及在105年2月17日上午以前繳納現金50萬元，當作代履行費及後續費用，共計3百萬元。」等語，被告於當日已表示同意原告所提條件且將該執行案件予以延緩，並未就上開費用的性質予以爭執，顯見雙方主觀上係認定該系爭6,690,348元款項確係用以給付「代履行費用」，並未就系爭土地進行土壤檢測及整治等費用有任何達成意思表示一致之情形，雙方間並未成立行政契約。
B.另外就本件是否成立行政契約「約定內容涉及人民公法上權益或義務者」的要件上，如原告並無負有環境改善及回復原狀等義務，則難謂已符合「約定內容涉及人民公法上權益或義務者」的要件，是原告與被告間並無行政契約的存在，故被告持有系爭6,690,348元款項並無法律上原因，原告自得請求被告返還系爭6,690,348元款項。
⑵被告不得依「嘉義縣廢棄物清除處理基金收支保管及運用
自治條例」向原告收取系爭6,690,348元，故被告持有系爭6,690,348元款項並無法律上原因，原告可向被告請求返還系爭6,690,348元款項，蓋：
A.嘉義縣廢棄物清除處理基金收支保管及運用自治條例第4條規定：「本基金之來源如下：一、依一般廢棄物清除處理費徵收辦法徵收之清除處理費收入。二、依嘉義縣區域性垃圾焚化廠營運階段提供回饋金自治條例之回饋金收入。三、基金孳息收入。四、其他有關收入。」如依體系解釋，上開自治條例第4條第4款「其他有關收入」應係第1款至第3款的補充解釋，故解釋「其他有關收入」自應緊扣前3款的文義，但土壤檢測及環境改善等費用，性質上與上開3款的性質並不相同，顯非上開自治條例第4條第4款「其他有關收入」，故被告向原告收取系爭6,690,348元款項作為基金來源，自非合法。
B.退步言之，縱認被告向原告收取系爭6,690,348元款項作為基金來源係屬合法，然本件被告所提出的相關費用均為「檢測費用」及「整治費用」，且系爭場址亦未公告為控制場址或整治場址，則被告何以得就系爭6,690,348元用來支付土壤檢測、整治及清理廢棄物等相關費用？另依上開自治條例第5條第8款及第13款規定：「本基金之用途應依徵收來源用於下列之工作：……八、關於補助廢棄物清除處理工作事項。……十三、其他有關廢棄物清除處理工作事項。」該基金的用途必須限於廢棄物「清除處理」等事項，但本件被告所提出之相關費用均為「檢測費用」及「整治費用」，自不符合上開自治條例第5條第8款、第13款「清除處理費用」的規定，則被告究竟有何法律上原因可持有系爭6,690,348元？由此可知，嘉義縣廢棄物清除處理基金收支保管及運用自治條例並不可作為被告持有該6,690,348元款項的法律依據，此顯已形同無法律上原因扣住系爭款項，足見被告持有系爭6,690,348元款項並無法律上之原因，應已構成公法上之不當得利，原告自得請求被告返還系爭6,690,348元款項，自無疑義。
3.綜上，被告持有系爭6,690,348元款項自無法律上之原因，應已構成公法上之不當得利，原告得請求被告返還系爭6,690,348元款項。
（二）聲明：被告應給付原告6,690,348元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
三、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨：
1.本件原告就系爭大林鎮場址及水上鄉場址，依法除負有清除廢棄物的義務外，尚有將上開二場址於清除廢棄物後為環境改善、復原的義務：
⑴按最高行政法院102年度裁字第127號裁定及環保署95年9
月25日環署廢字第0950076457號函、101年4月20日環署廢字第1010032859號函，即知行為人除應停止違規行為或從事清理廢棄物行為，尚應將已受污染之環境回復原狀，方符合廢棄物清理法改善環境衛生及維護國民健康的立法意旨。
⑵本件依嘉義地檢署102年1月22日嘉檢兆往101偵7751字第
001779號函的內容，足徵原告委由訴外人廿一世紀公司非法處理的有害事業廢棄物，部分鐵桶裝的不明液體已經滲漏到泥土地面，顯有造成污染土壤與地下水之虞。
⑶又被告於原告尚未清除本件廢棄物前，曾分別於103年8月
8日針對嘉義縣○○鄉○○○段○○○段000○號及同年9月9日針對同段308、313地號土地進行土壤及地下水之檢測；而於原告清除本件廢棄物後，被告亦曾於105年8月17日針對系爭大林鎮場址之土地進行土壤檢測，前開檢測結果均有顯示不符標準（超過監測標準）之處。
⑷綜上，原告與訴外人廿一世紀公司非法處理的有害事業廢
棄物，造成系爭二場址土壤及地下水的污染，依前揭實務見解，原告不僅依法負有清除廢棄物的義務，另有於清除廢棄物後為系爭二場址的環境改善、復原義務，是原告自需負擔使受污染環境回復原狀之改善環境衛生所需的費用。
2.被告並無構成公法上不當得利的情形，原告請求被告返還6,690,348元，實無理由：
⑴兩造於105年2月16日的執行筆錄，達成「原告繳納系爭66
9萬元款項，作為原告清除棄置物後土壤檢測及整治等廢棄物清理後續費用，且上開費用日後不會退還予原告」的合意，核其性質屬「行政契約」，兩造均有遵守的義務，是原告係依兩造達成的合意繳納上開6,690,348元款項，核與系爭二場址的「代履行費用」無涉。
⑵再者，被告得依據「嘉義縣廢棄物清除處理基金收支保管
及運用自治條例」，向原告收取系爭6,690,348元，作為上開二場址土壤檢測及整治等廢棄物清理後續的環境改善、復原費用。
⑶綜上，本件兩造於105年2月16日執行筆錄達成的合意，不
僅係被告延緩原告上開不動產拍賣程序的條件，亦就原告所負清除廢棄物後的環境改善、復原義務為約定，而屬行政契約。是被告持有原告給付的6,690,348元，係依據兩造合意，並非無法律上原因，是原告依據公法上不當得利請求被告返還6,690,348元，顯無理由。
3.系爭大林鎮場址及水上鄉場址被污染的土壤與地下水，已花費或進行中的檢測包括：⑴系爭大林鎮場址的土壤檢測，檢測費用共花費63,252元。⑵系爭水上鄉場址的檢測，檢測費用245,750元。⑶目前被告已就系爭二場址的土壤檢測部分進行公開招標，採購金額為1,699,950元；後續檢測與回復原狀預計的計畫與花費，詳如○○○鎮○○○段○○○○○○號非法棄置場址（大林鎮三村里橋子頭1附30號）土壤污染查證採樣規劃書」、○○○鎮○○○段○○○○○○號改善規劃工作規劃書」、○○○鄉○○○段大堀小段非法棄置場址（308、308-2及313地號）土壤污染查證採樣規劃書」、○○○鄉○○○段大堀小段308、308-2及313地號改善規劃工作規劃書」。
4.謹提出原告支付的6,690,348元，入帳於「嘉義縣廢棄物清除處理基金」之證明。
5.綜上，本件被告持有原告給付的系爭6,690,348元，於法有據，並非無法律上原因，相關的土壤檢測與復原工作進行中，是原告依據公法上不當得利請求被告返還6,690,348元，顯無理由。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點︰
（一）原告就系爭場址除負擔清除廢棄物的義務，有無就系爭場址負擔環境改善及復原等義務？
（二）法務部行政執行署彰化分署於105年2月16日所為執行筆錄，原告與被告有無達成合意成立行政契約，被告持有系爭6,690,348元款項有無法律上原因，原告可否依公法上不當得利的法律關係向被告請求返還系爭款項？
五、本院的判斷︰
（一）前提事實︰原告將生產或經手的一般及有害事業廢棄物交由廿一世紀公司清除，但是該公司卻將上述廢棄物棄置在系爭水上鄉及大林鎮場址，嘉義地檢署於102年9月6日及同年10月21日會同被告及相關單位分別至系爭水上鄉及大林鎮場址辦理現場會勘，經被告製成會勘結論，後來被告以原告會勘後未提出「廢棄物處置計畫書」為由，分別以102年11月12日嘉環廢字第1020028945號函及103年1月21日嘉環廢字第10300013841號函，命原告針對系爭水上鄉及大林鎮場址於102年12月20日及103年3月5日前提送廢棄物處置計畫書送被告核備後執行清理，並告誡屆期未履行清理義務者，將依廢棄物清理法第71條及行政執行法第27條、第29條規定辦理代履行。但原告屆期仍未依上述處分辦理，被告乃依行政執行法第27條、第29條規定，分別以103年1月21日嘉環廢字第1030001384號函及同年3月7日嘉環廢字第1030005356號函，命原告分別就系爭水上鄉場址於同年3月31日前、系爭大林鎮場址於同年5月31日前，繳納清理事業廢棄物代履行費用9,576,000元及32,382,000元。但原告屆期仍未依後處分辦理，被告乃將原告移送法務部行政執行署彰化分署強制執行，該署於104年5月14日核發執行命令，准許被告向第三人陽信商銀收取原告的存款1,538,055元、向第三人臺灣銀行收取原告的存款628,667元，該署復於104年6月3日准許被告向第三人合作金庫員林分行收取原告的存款23,626元；後來原告又於104年12月11日至105年2月17日陸續匯款至被告指定的帳戶總計200萬元，另原告分別於105年3月31日、同年4月30日、同年5月15日簽發3紙支票，上開3紙支票總計250萬元，合計原告先後陸續給付的代履行費用為6,690,348元。兩造復於105年2月16日在法務部行政執行署彰化分署達成協議，若原告自行將系爭水上鄉及大林鎮場址的廢棄物清除完畢，則將上述代履行費用為6,690,348元轉作為系爭水上鄉及大林鎮場址的土壤檢測及整治等後續費用。後來被告以系爭二場址廢棄物經原告自行清理，而於105年5月31日以嘉環廢字第1050013835號函廢止上述2代履行費用處分，但於105年7月18日以嘉環行字第1050018144號函以兩造間尚有涉及代履行執行的行政訴訟案審理中為由，暫不撤回對原告代履行費用執行案。後來最高行政法院於106年6月8日以106年度判字第286號判決確定被告102年11月12日嘉環廢字第1020028945號函及103年1月21日嘉環廢字第10300013841號函等處分違法，原告乃於106年8月7日以書面請求被告撤回法務部行政執行署彰化分署104年廢費執特專字第54491、54492號代履行費用執行案件，並返還原告先前已給付的代履行費用6,690,348元等情況，此有被告102年11月12日嘉環廢字第1020028945號函、103年1月21日嘉環廢字第10300013841號函（本院卷第99-102頁）、103年1月21日嘉環廢字第1030001384號函、103年3月7日嘉環廢字第1030005356號函（本院卷第103-106頁）、法務部行政執行署彰化分署104年5月14日彰執和104年廢費執特專字第00000000號執行命令、104年6月3日彰執和104年廢費執特專字第00000000號執行命令（本院卷第37-43頁）、臺灣銀行匯款單、陽信商銀匯款單、支票（本院卷第45-53頁）、法務部行政執行署彰化分署105年2月16日執行筆錄（本院卷第109-110頁）、被告105年5月31日嘉環廢字第1050013835號函、105年7月18日嘉環行字第1050018144號函（本院卷第55-57頁）、最高行政法院106年度判字第286號判決（本院卷第59-69頁）及原告106年8月7日函（本院卷第75頁）等附卷可以證明。
（二）原告為系爭場址污染行為人，除負擔清除廢棄物的義務外，亦負有該場址環境改善及復原等義務。
1.應適用的法令︰⑴土壤及地下水污染整治法第7條第5項：「各級主管機關為
查證工作時，發現土壤、底泥或地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，得準用第15條第1項規定，採取應變必要措施；對於第15條第1項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人為之，以減輕污染影響或避免污染擴大。」⑵土壤及地下水污染整治法第15條第1項：「直轄市、縣（
市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。二、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。三、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。四、豎立告示標誌或設置圍籬。五、會同農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測；必要時，應會同農業、衛生主管機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償，或限制農地耕種特定農作物。六、疏散居民或管制人員活動。七、移除或清理污染物。八、其他應變必要措施。」⑶土壤及地下水污染整治法第43條第6項、第9項：「依第7
條第5項規定支出之應變必要措施費用，直轄市、縣（市
）主管機關得準用第1項及第5項規定，限期命污染行為人、潛在污染責任人、依第3項規定應負責之負責人、公司或股東、場所使用人、管理人或所有人繳納。」、「第1項、第3項及第6項應繳納費用，於繳納義務人有數人者，應就繳納費用負連帶清償責任。」
2.得心證的理由：⑴原告從事廢棄物清除處理業，領有南投縣政府核發的甲級
廢棄物處理許可證（許可證字號：府授環廢字第1010249857號），被告接獲陳情，派員稽查系爭大林鎮場址遭堆置廢棄物，及系爭水上鄉場址遭放置桶裝廢棄物並滲漏不明液體，報經嘉義地檢署偵辦認定原告前負責人賴永泰及總經理陳宏瑜共同涉犯廢棄物清理法第46條第4款後段，未依廢棄物清除、處理許可文件內容貯存、清除、處理廢棄物等罪嫌，於101年6月2日至101年10月3日（系爭水上鄉場址部分）及100年4月29日至100年10月29日（系爭大林鎮場址部分），將製程蒸餾處理後所生的廢樹脂及殘留廢液等，及將製程所生的產品防水膠，因銷售不佳而報廢不用的廢PU渣，並收受各事業機構所生事業廢棄物未經處理所生的廢樹脂，以不同代價委託訴外人廿一世紀公司非法處理事業廢棄物，將前揭事業廢棄物載運至系爭水上鄉及大林鎮場址棄置，原告及前負責人賴永泰及總經理陳宏瑜因此經檢察官起訴，並經嘉義地院分別以103年度訴字第431號、104年度訴字第694號刑事判決，以及104年度訴字第242號刑事判決有罪在案，業經本院調取本院103年度訴字第357號卷及該卷所附的上述刑事案卷，閱明屬實，復有嘉義地院103年度訴字第431號、104年度訴字第694號刑事判決及104年度訴字第242號刑事判決（本院卷第493-562頁）等附卷足以證明。
⑵被告曾以原告會勘後未提出「廢棄物處置計畫書」為由，
分別以102年11月12日嘉環廢字第1020028945號函及103年1月21日嘉環廢字第10300013841號函，命原告針對系爭水上鄉及大林鎮場址於102年12月20日及103年3月5日前提送廢棄物處置計畫書送被告核備後執行清理，並告誡屆期未履行清理義務者，將依廢棄物清理法第71條及行政執行法第27條、第29條規定辦理代履行，原告不服，循序提起行政爭訟，訴請確認上述2函的行政處分違法，經本院103年度訴字第357號判決駁回原告之訴，原告仍不服，提起上訴，雖然經最高行政法院106年度判字第286號判決廢棄本院原判決，並確認上述行政處分違法。然而最高行政法院廢棄原判決的理由，是以原告既為領有甲級廢棄物處理許可證的廢棄物清理業者，被告又以原告就其所經手或產出的廢棄物，竟委託廿一世紀公司未依法令而處理及清除，丟置系爭2場址為據，指其應負廢棄物清除處理之責，據以原告之所以應負責清除處理廢棄物，乃至於環境衛生改善，所可能的法令依據為廢棄物清理法第30條、第36條，或二者兼具，此當然影響原告所負清除處理廢棄物義務的內容及範圍；再者，清除處理廢棄物，與提出清除處理廢棄物計畫書的義務，二者法源依據不同，必也符合一定要件下，始認可事業提出廢棄物清理計畫書供主管機關審核，乃為清除處理義務的當然前置作業；而此，均賴主管機關命義務人作成一定行為的處分中載明法文依據，始得明晰；上述原處分的內容，並非命原告限期「清除及處理廢棄物」，而係限期「提送廢棄物處置計畫書送核備」後「執行清理」，其義務內容乃為限期廢棄物處置計畫書的提出，則其法律依據自非原處分所載廢棄物清理法第71條第1項，或行政執行法第27條、第29條，原處分欠缺明確性，因而確認原處分違法。但是上述最高行政法院判決，就原審所認定的事實，即原告將生產或經手的一般及有害事業廢棄物交由廿一世紀公司清除，但是該公司卻違法將上述廢棄物棄置在系爭水上鄉及大林鎮場址，仍予肯認。綜上可知，原告確為系爭場址的污染行為人無誤，上述最高行政法院的判決結果，尚不能為原告有利之認定。
⑶被告於103年8月8日○○○鄉○○○段大堀小段308地號場
址的土壤及地下水採樣檢測結果，土壤重金屬檢測鋅含量超過土壤監測標準，地下水檢測結果，總硬度及氨氮濃度超過地下水污染監測標準；103年9月9日就上述308地號土壤總石油碳氫化合物管制標準檢測結果，超過土壤管制標準；同日就同段313地號場址的土壤及地下水採樣檢測結果，地下水總硬度及總有機碳濃度均超過地下水污染監測標準；105年8月17日就系爭大林鎮場址的土壤採樣檢測結果，土壤重金屬檢測，鉻、鎳含量均超過土壤管制標準等情況，此有檢測報告（本院卷第173-179頁）附卷足以證明。綜上，足認系爭水上鄉場址的土壤及地下水及大林鎮場址的土壤均已受到有害事業廢棄物的污染，有必要對上述場址為全面的檢測，及對污染部分為整治。依土壤及地下水污染整治法第7條第5項規定，各級主管機關為查證工作時，發現土壤或地下水因受污染而有影響人體健康或飲用水水源之虞者，得準用第15條第1項規定，採取應變必要措施；對於第15條第1項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人為之，以減輕污染影響或避免污染擴大。同法第15條第1項第2款、第7款、第8款規定，直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；移除或清理污染物及其他應變必要措施。同法第43條第6項規定，依同法第7條第5項規定支出之應變必要措施費用，直轄市、縣（市）主管機關得限期命污染行為人繳納。則由上述土壤及地下水污染整治法規定可知，原告既為系爭場址污染行為人，除負擔清除廢棄物的義務外，亦負擔該場址環境改善及復原等義務。
（三）法務部行政執行署彰化分署於105年2月16日所為執行筆錄，原告與被告已經達成合意成立行政契約，被告依該行政契約保有系爭6,690,348元款項有法律上原因，原告在系爭水上鄉及大林鎮場址檢測及整治完畢，結算執行費用前，尚不得依公法上不當得利的法律關係向被告請求返還系爭款項。
1.應適用的法令︰⑴行政程序法第135條前段：「公法上法律關係得以契約設
定、變更或消滅之。」⑵行政程序法第149條：「行政契約，本法未規定者，準用
民法相關之規定。」
2.得心證的理由：⑴公法上之不當得利，是指無公法上的法律原因，而受利益
，致他人受損害；或原有公法上的法律原因，其後已不存在者而言。有此不當得利情形時，其受有利益者，應返還其利益與受害者。本件被告原以103年1月21日嘉環廢字第1030001384號函及同年3月7日嘉環廢字第1030005356號函，命原告分別就系爭水上鄉場址於同年3月31日前、系爭大林鎮場址於同年5月31日前，繳納清理事業廢棄物代履行費用9,576,000元及32,382,000元，但原告屆期仍未依上述處分辦理，被告乃將原告移送法務部行政執行署彰化分署強制執行，至105年5月15日原告先後陸續給付的代履行費用為6,690,348元，已如前述。而兩造就上述原告已給付的代履行費用6,690,348元，於105年2月16日在法務部行政執行署彰化分署製作執行筆錄時，原告負責人賴俐云及被告代理人王忠義分別陳明：「（問【賴】：義務人到場有何請求？）我們請求移送機關向貴分署聲請延緩105年2月17日的不動產拍賣程序。」、「（問【賴】：貴公司提出何種條件再請移送機關認可？）此筆代履行費用關於廢棄物的棄置，本公司將在105年3月底以前自行清除，本公司已提出嘉義縣水上地區接近清除完畢，接下來是大林地區，本公司提出3張支票及在105年2月17日上午以前繳納現金50萬元，當作代履行費及後續費用，共計3百萬元。」、（問【王】：貴局是否同意義務人條件，聲請延後？）義務人所提出繳納3百萬元，本局同意，連同義務人之前所繳納369萬元，在貴公司清除棄置物後，將作為土壤檢測及整治等廢棄物清理後續費用，不會退還給公司，本局同意延緩1個半月，請貴分署停止105年2月17日拍賣，另定105年4月6日拍賣期日，若義務人未履行，請貴分署續行拍賣。」、「（問【賴】：是否同意移送機關條件？）同意。」等語，此有上述執行筆錄附卷（本院卷第109-110頁）可以證明。則由上述原告負責人賴俐云及被告代理人王忠義陳述意旨可知，上述執行筆錄並非只單純請求延緩拍賣程序，兩造同時合意，若原告自行將系爭水上鄉及大林鎮場址的廢棄物清除完畢，則上述代履行費用6,690,348元將轉作系爭水上鄉及大林鎮場址的土壤檢測及整治等後續費用，雙方因而成立行政契約。原告既為系爭場址污染行為人，除負擔清除廢棄物的義務外，亦負有該場址環境改善及復原等義務，且與被告合意成立上述行政契約，所以被告基於該行政契約保有系爭6,690,348元，非無法律上之原因，自不構成公法上不當得利。
⑵至於系爭6,690,348元款項，已經被告入帳嘉義縣廢棄物
清除處理基金，迄至本件言詞辯論終結前，已經執行103年系爭水上鄉場址土壤及地下水檢測費用245,750元（環保署代墊）、105年系爭大林鎮場址土壤檢測費用63,252元、107年系爭水上鄉及大林鎮場址土壤檢測費用1,036,088元，合計1,345,090元，此有嘉義縣廢棄物清除處理基金明細帳（本院卷第223-229頁）、檢測費用明細（本院卷第177、179頁）及決標公告（本院卷第589-593頁）等附卷足以證明。另外，系爭水上鄉及大林鎮場址整治，若採排客土工法，預估系爭水上鄉場址所需經費為30,616,000元，系爭大林鎮場址所需經費為7,241,500元，遠超過系爭6,690,348元款項，此有107年度嘉義縣土壤及地下水污染調查及查證工作計畫（本院卷第237-239、253-258頁）附卷可以證明。所以被告依上述行政契約保有系爭6,690,348元款項，原告在系爭水上鄉及大林鎮場址檢測及整治完畢，結算執行費用前，尚不得依公法上不當得利的法律關係向被告請求返還系爭款項。又系爭6,690,348元款項入帳嘉義縣廢棄物清除處理基金，均有記載款項來源及支出去向，可以達到專款專用的目的，原告主張系爭款項不是上述基金的合法收入，不能入帳上述基金云云，尚非可採。另原告主張因系爭水上鄉及大林鎮場址棄置有害事業廢棄物案件，被法院判刑者，不只原告，被告只向原告收取檢測及整治費用，亦不公平云云。然而依據土壤及地下水污染整治法第43條第9項規定，於繳納義務人有數人者，應就繳納費用負連帶清償責任，所以被告先對原告為追償，於法並無不合。原告上開主張，亦不可採。
（四）本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
六、結論︰被告依兩造成立的行政契約保有系爭6,690,348元款項有法律上原因，原告在系爭水上鄉及大林鎮場址檢測及整治完畢，結算執行費用前，尚不得依公法上不當得利的法律關係向被告請求返還系爭款項。所以原告訴請被告給付系爭款項及遲延利息，為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 107 年 7 月 10 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 7 月 10 日
書記官 黃 玉 幸