高雄高等行政法院判決
106年度訴字第94號民國106年7月13日辯論終結原 告 方温照訴訟代理人 焦文城 律師
施秉慧 律師洪仲澤 律師被 告 臺南市政府代 表 人 賴清德訴訟代理人 許雅芬 律師複 代理 人 鄭婷婷 律師上列當事人間農業發展條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國106年1月11日農訴字第1050733846號及第0000000000號訴願決定，合併提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣訴外人黃秀君所有坐落臺南市○市區○○段○○○○○段○0000○號及原告所○○○區○○○段（下稱番子寮段）1570地號等2筆土地（下稱系爭土地）均屬農牧用地，前均由原告分別向被告申請作農業設施「農作產銷設施-農業生產設施-網室-鋼骨造、外披覆透光黑網-農業生產用」、「農作產銷設施-其他農作產銷設施-圍牆-RC造、菱形網-隔離用」及「農作產銷設施-農業生產設施-網室-鋼鐵造、外披覆透光黑網-農業生產用」、「農作產銷設施-其他農作產銷設施-圍牆-RC造、菱形網-隔離用」之容許使用，用以種植高經濟價值水果芒果、樹葡萄等，經被告分別核發民國102年10月9日府農務字第1020898337號及102年10月21日府農務字第1020945291號農業用地作農業設施容許使用同意書（下稱系爭同意書）。嗣被告104年8月13日派員赴現場辦理會勘時查知系爭土地之網室（下稱系爭網室）頂蓋為太陽能板而非屬網室材質、網室內僅用塑膠籃種植山蘇，設施構造及作物種類均與核定計畫內容未符，遂限期於104年12月31日前改善，歷經原告多次申請展延，經被告同意展延至105年6月30日止。然被告於105年7月28日派員複勘仍認系爭網室未依原核定計畫內容使用，違反依農業發展條例（下稱農發條例）第8條之1第3項授權訂定之行為時申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱審查辦法）第33條第1項規定，遂依同條第2項規定，以105年10月11日府農務字第1051048212號及第0000000000號函（下稱原處分）廢止系爭同意書。原告均不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：
(一)按憲法第15條：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」，又同法第22條亦明定：「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障。」，且憲法第23條明定法律保留原則，亦即憲法各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。再按審查辦法第33條僅規定依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，不得作為住宅、工廠或其他非農業使用，是人民就其所有之土地使用之權利與自由，縱受農地農用上之限制，但仍有在農用上之自由，如種植種類、何時施作等等。則105年7月28日勘查時，系爭土地雖非如核定計畫內容種植芒果、樹葡萄，惟此僅係原告基於市場、技術等考量之經營決定，而認系爭土地以種植山蘇為佳，並未違反上開規定為非農業使用；原處分僅稱原告並未依核定計畫內容種植芒果、樹葡萄，未審酌原告之農業經營判斷，及上開規定維護農地農業使用之立法目的，逕認原告未依計畫內容使用而廢止系爭同意書，應有違誤。換言之，不論種植芒果、樹葡萄，抑或種植山蘇，均屬維持農地農用，並無變更計畫之情形，且依憲法第23條限制人民之自由權，應為法律保留，惟以目前相關法制或農業設施容許使用之「法律」，並無限制耕作物種類之規定，乃原處分竟以「作物種類與核定計畫內容未符」云云，廢止系爭同意書，於法即有未合。且縱有相關法令，亦以有必要性，方可以法律限制。原處分一再僅以「經營計畫」、「核定計畫」來限制人民自由是否合法？其計畫之效力範圍為何？是否有任何變動均屬違反經營計畫？如改種作物或暫時休耕，依主管機關見解均屬違反經營計畫而需廢止許可，實難信服。申言之，人民依農業專業經營判斷，選擇種植與經營計畫不同之作物，其並未變更原農業設施結構，亦未侵害維護農業經營之行政目的，實不應認定為與核定經營計畫內容不符，而需廢止容許使用之情形，原處分逕予廢止系爭同意書，顯有不當侵害人民憲法上自由權、工作權之情事。
(二)原處分復稱：「核定之網室構造種類為鋼骨造、外披覆透光黑網，然現場勘查時該網室頂蓋為太陽能板，設施構造與核定計畫內容不符」與大社段1574地號及番子寮段1570號地號之土地會勘紀錄第5點記載：「二、網室內擺放菜籃盛裝之山蘇，非慣行栽培方式，亦與核定計畫內容不符。」云云。惟大社段1574地號及番子寮段1570地號之系爭同意書內容均記載：「設施用途：農業生產用」等情，可知該同意書僅限制系爭土地及設施需做農業生產用，並無限制原告需栽種特定之作物，則上開會勘紀錄稱原告栽種山蘇與核定計畫內容不符云云，已有違誤。實則原告係考量市場、技術等因素而於系爭土地種植山蘇，而山蘇以遮光栽培為必需、80%遮光栽培生育最佳，原告以太陽能板為頂蓋，且未阻隔其餘方位之光線，有益於山蘇之生長，實為配合系爭土地農業經營，有助於審查辦法推展維護農業經營之立法目的，原處分認設置太陽能板遮光、種植山蘇即與系爭同意書農業計畫不符，而廢止系爭同意書，顯係不當限制人民憲法上工作權、財產權及種植作物之自由，原處分及訴願決定實有違法，應予撤銷。原處分雖另稱系爭網室內擺放山蘇，似係表達原告有臨時擺放，而非持續種植山蘇之嫌。然原告確有於系爭土地持續種植山蘇之實，除以盆栽種植，亦有於土壤中種植，然土壤種植排水不易，而以盆栽種植之山蘇生長情形較佳，故原處分泛稱網室內僅擺放山蘇等語，顯與事實不符，上開會勘紀錄稱網室內擺放菜籃盛裝之山蘇，非慣行栽培方式云云，係置原告分別以土壤及盆栽二種方式種植於不論，僅記載盆栽部分，已有偏頗，更無視以盆栽方式種植生長較佳之實情，故原處分之根據顯無理由，並無可採。再者，原告係於網室搭建完成後，於其上附屬設置綠能設施，並未改變原搭建網室之建材及設置架構，且原告搭建之網室已依審查辦法合法取得系爭同意書，又於該農業設施附屬設置綠能設施，依審查辦法第28條免提出申請，則105年7月28日會勘紀錄稱該網室建造材質與審查辦法不符，顯有誤會，應係認系爭網室上另搭蓋太陽能板，原處分以原告依法所設之「附屬」綠能設施，認已變更原網室之結構，而有違反法令規定之情事，亦顯有不當。而依系爭土地之農業設施使用計畫書第2頁內容：「六、設施建造方式：鋼鐵結構及遮光黑網，鐵絲網圍牆」，可見原告於網室頂蓋上另搭蓋太陽能板，與遮光黑網同具遮光效果，系爭網室並未變更，應無上開會勘紀錄所稱違反系爭同意書核定內容之情事。又行為時審查辦法第13條第2項附表1所定網室申請基準或條件規定「固定基礎之網室以1層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建。」，依文義解釋，網室應以「可透光之塑膠布」或「遮陰網」搭建，亦即遮陰網非以透光為要件，故原告於系爭網室上方另搭建太陽能板，並無違反上開網室之規定，會勘紀錄指稱原告有違審查辦法規定，及原處分遽認網室頂蓋不得設置太陽能板，顯有不當擴張解釋，侵害人民受憲法所保障自由之情形。
(三)106年6月28日修正後審查辦法第13條附表1農作產銷設施「網室」係以「一、有固定基礎之網室以1層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建。二、本細目設施不得附屬設置綠能設施。」等情，可知新法係增加舊法所無之限制而修法，則依修正前規定，網室應准予附屬設置綠能設施，應無疑問，原告於容許辦法修正前取得系爭容許同意書，並附屬設置綠能設施，經能源局同意備案，自無違反修正前容許辦法有關網室之規範，原處分顯有違誤，應予撤銷。被告雖引用最高行政法院105年度裁字第1323號裁定並稱：「農業設施之興建目的應係『為順利遂行農業活動』，若實際施作之工作物結構或使用方式不符原本容許條件時，原核發之容許使用同意書則將遭廢止…」云云。惟依行為時審查辦法第27條規定：「本辦法所稱綠能設施，指依再生能源發展條例第3條第1項第1款所定太陽能、風力及非抽蓄式水力設施。前項綠能設施具備下列條件之一者，得設置於農業用地：一、結合農業經營。二、減緩嚴重地層下陷地區之農業用地地層持續下陷。三、防止受污染農業用地栽植特定農作物。」、第28條規定：「本辦法附表所定之各類農業設施，得附屬設置綠能設施；該附屬設置之綠能設施免依第4條規定提出申請。」、第29條復規定：「非附屬設置於農業設施之綠能設施，除第30條規定者外，應與農業經營使用相結合…」。由上開規定體系可知，行為時審查辦法第27條第2項係規範於農業用地「獨立」設置之綠能設施，此種綠能設施除第30條規定之情形外，依同辦法第29條規定，應與農業經營使用相結合；反觀審查辦法第28條係規範「附屬」於農業設施設置之綠能設施，此種附屬綠能設施免依第4條規定提出申請，亦與第29條規定之規範對象不同，故附屬綠能設施自不受第29條「應與農業經營使用相結合」之限制。原告取得系爭同意書後，「附屬」設置綠能設施，依上開說明免提出申請，自無違反行為時審查辦法之情事，被告辯稱原告因違反容許使用條件則將遭廢止系爭同意書云云，並無可採。又被告所引最高行政法院105年度裁字第1323號裁定，僅係單一個案，係屬另為增建貨櫃屋之違規情形，且非附屬綠能設施，已影響農地農用之行政目的，核與本件原告僅於系爭網室上方附屬設置綠能設施，而網室仍維持農業使用之情形有間，被告引上開裁定辯稱原告違反容許使用條件而應遭廢止系爭同意書云云，難謂有據。
(四)被告復稱：「所謂『未依計畫內容使用』即指未依申請容許使用時所擬定之經營計劃書各款內容使用而言」、「本件設置綠能設施並未經審查流程，審認是否確實結合農業使用，顯已違背原核定之計畫內容」云云。惟原告於系爭網室設施附屬設置綠能設施，此種附屬綠能設施本免依審查辦法第4條規定提出申請，亦不受同辦法第29條「應與農業經營使用相結合」之限制，業如上述。則系爭網室仍作農業使用，但附屬綠能設施，並無違反申請計畫書之情形，亦不須結合農業使用，被告此部分答辯應無理由。
(五)原告係於102年依審查辦法取得系爭同意書，另經行政院經濟部能源局（下稱能源局）核發同意於系爭土地設置太陽能光電發電設備之處分且迄未廢止，原告始與台灣電力股份有限公司簽訂太陽光電發電系統電能購售契約，並投入逾6,590,800元裝設太陽能發電系統，原告皆屬合法使用系爭土地，實不得因其後搭建依法免提出申請之附屬綠能設施，而謂原告未合法使用系爭土地而有違法情形，原處分之認定侵害人民對合法取得系爭同意書之信賴，且未考量原告之信賴利益，遽以原處分廢止原告依法取得之系爭同意書，顯違行政程序法第8條信賴保護原則。蓋原告係響應政府發展綠能之政策，而投注大筆金錢建設，先後取得容許使用同意書、雜項建照之許可，則整體視之亦獲政府核准，豈能事後割裂，以市政府未准而予撤銷。且原告家庭之收入主要即倚賴系爭土地之山蘇種植、太陽能發電之收入，原處分及訴願決定將使原告上開大量資金之支出付之一炬，亦將對原告家庭之收入產生重大之影響，原告亦願配合申請變更經營計畫內容僅未獲准許，原處分機關及受理訴願機關未察即遽以原處分廢止系爭同意書，顯非對人民權益侵害最小之手段，違反行政程序法第7條所揭之比例原則等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
(一)按「首先必須指明，只有農業用地才可申請設置農業設施，而以該農業設施來支援以『植育農林作物並收取成果』為核心之狹義農業活動。此等農業設施之設置及使用雖然不是嚴格意義下之農業活動。卻是順利遂行農業活動，確保收成不可或缺之支援活動，而在農地使用之管制規範中，將其與『農用』等同視之。不過公部門也擔心此等農業設施之施作，可能實質上不具農業支援功能，甚或是利用『申請設置農業設施之名，而行變更土地農用現狀之實』。故在農發條例第8條之1第2項中明定『在農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應事前申請容許使用』，復於同條第3項明定容許設施之種類、標準及應遵行事項（主要即是設施之具體使用方式及限制）授權主管機關制定法規命令，因此才有上述『容許使用審查辦法』法規命令之制定。」、「再者原先已供農業使用之『農業用地』，若以『農業設施』名義申請設置特定工作物，並取得容許，但該實際施作之工作物結構或使用方式，自始或事後不符合原來容許條件時，此等違規結果，不僅會導致原來之容許處分被廢止（容許使用審查辦法第33條第2項規定參照）。甚且該等工作物所坐落或其週邊緊臨之土地是否仍然符合農業用地之定義，也會一併受到檢討，而被重新檢視。因此依據農業發展條例第39條第2項授權制定之法規命令『農業用地作農業使用認定及核發證明辦法』（下稱『農用證明核發辦法』）第5條才會明定，當農業設施之設置或使用不符主管機關事前設立之容許標準者，若符合一定要件者，該等工作物所在之土地將不被認定為供農業使用。」（最高行政法院105年度裁字第1323號裁定參照）。足徵農業設施之興建目的係「為順利遂行農業活動、確保收成」，於此目的下，農業用地作農業設施容許使用同意書方有核發之必要及可能。而若實際施作之工作物結構或使用方式，自始或事後不符合原本之容許條件時，原核發之容許使用同意書則將遭廢止。否則，該容許使用同意書可能遭私人利用，淪為用以變更土地農用現狀之工具，而失其控管之功能。就此鈞院105年度訴字第532號判決及臺中高等行政法院105年度訴字第444號判決意旨亦認，於「農業設施屋頂附屬設置太陽能板，而未能輔助農業生產、使農業設施依經營計畫使用之情形」下，將生名實不符、喧賓奪主之失，不符農業設施「為順利遂行、確保收成」之興建目的，堪認違規。
(二)農業用地作農業設施使用之申請人須依據申請容許使用時所擬定之經營計畫書為使用，主管機關實須就作物種類為監督，從而原告未依申請系爭同意書時檢附之經營計畫使用土地，被告本得按審查辦法第33條第2項作成原處分。依據行為時審查辦法第33條第1項規定：「依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。」是以，行為時審查辦法第33條第1項顯非僅規定農業設施不得作為住宅、工廠或其他非農業使用，且更應依原核定之計畫內容使用。同條第2項規定，未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可。按行政院農業委員會（下稱農委會）95年7月7日農企字第0950136679號函釋，所謂「未依計畫內容使用」即指未依申請容許使用時所擬定之經營計畫書各款內容使用而言。再按農委會95年7月13日農企字第0950138400號函釋：「一、依農業用地容許作農業設施使用審查辦法第23條規定，依本辦法取得農業用地容許作農業設施使用，未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可…。按本辦法第10條、第12條、第15條、第17條之規定，經營計畫書內容應敘明所列之各款事項，所謂『未依計畫內容使用』即指未依申請容許使用時所擬定之經營計畫書各款內容使用而言，本會業於95年7月7日農企字第0950136679號函復在案(諒達)。又按本辦法上開條文規定經營計畫書內容變更時亦同，換言之，經營計畫書內容應敘明之各款事項涉及變更或增加使用項目時，仍應依本辦法之規定提出申請。」。復按農委會101年8月28日農企字第1010731383號函釋：「二、依據『申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法』第26條規定：『依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。』所謂原核定之計畫內容，依法應涵蓋本辦法第12條規定所提之經營計畫內容。申請人倘因經營計畫變更，亦應依本辦法之規定，再提出申請，由直轄市或縣(市)主管機關視經營計畫變更之程度，同意變更或重新審查。」。再按「三、有關查核申請案件是否符合原核定計畫內容使用之審認，農業主管機關得以申請人所提經營計畫之栽種作物，依農業統計年報該等作物近三年產量平均值之7成估認最低生產量，作為合理農業經營事實之判定參考。」（農委會104年8月25日農企字第1040012614號函釋參照）。末按「依本會98年3月16日修正發布之『申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法』第12條規定，『申請農作產銷設施之容許使用，其經營計畫應敘明下列事項：一、設施名稱。二、設置目的。三、生產計畫。應敘明作物種類、生產週期、預估產量及行銷通路等。四、興建設施之基地地號及興建面積。…』查本辦法修正條文對照表之說明欄說明略以：『申請人倘因經營計畫變更，亦應依本辦法之規定，再提出申請，由直轄市或縣（市）主管機關視經營計畫變更之程度，同意變更或重新審查。』」，有農委會農企字第0980173191號函可稽。顯見申請系爭同意書時檢附之經營計畫，洵屬主管機關判斷農業用地是否得作農業設施使用之審查重點，亦屬事後查核申請案件是否確實符合原核定計畫內容使用之判斷標準，況原告所提經營計畫中所載栽種作物之產量，本屬判斷是否有合理農業經營事實之重要基準。故作物種類顯屬經營計畫內之重要事項，亦屬直轄市主管機關需審查之經營計畫變更內容，故原告辯稱該同意書僅限制系爭土地及農業設施需做農業生產用，並無限制需栽種特定之作物云云，委無足取。從而系爭網室依核定計畫內容係種植芒果、樹葡萄，然會勘時其作物為山蘇，顯與原核定計畫內容未符，此節亦經原告於行政訴訟起訴暨停止執行聲請狀自承「臺南市政府農業局於105年7月28日現場勘查時，系爭土地雖非如核定計畫內容種植芒果、樹葡萄…」，且系爭同意書及經營計畫核定之網室構造種類分別為鋼骨造、外披覆透光網及鋼鐵造、外披覆透光黑網，然被告105年7月28日現場勘查，系爭網室頂蓋為太陽能板，顯非前開同意書及計畫內容核定之構造種類，可證其未依核定計畫內容使用，故被告依行為時審查辦法第33條第2項廢止系爭同意書，自屬有據。
(三)原告於系爭網室外另行設置太陽能板屋頂，致頂部完全不透光，與行為時審查辦法第13條第2項附表1所載之網室「申請基準或條件」之特性不符，且系爭網室設置綠能設施並未經審查流程審認是否確實結合農業使用，顯已違背原核定之計畫內容：
１、按農委會農糧署（下稱農糧署）103年12月24日農糧企字第1030736680號函略以：「二、查審查辦法第13條附表1所定『農作產銷設施-網室』申請基準或條件規定略以，網室應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建。次查同辦法第28條規定略以，本辦法附表所定之各類農業設施，得附屬設置綠能設施。因此，網室之頂部及四周應全部以上開材質披覆搭建，並主供農業直接生產及經營使用，在不影響農作物生育下，始得另外附屬設置綠能設施。本案建議請申請人詳細敘明網室建造方式（包含四周及頂部披覆材質等），由貴府依其申請基準或條件規定本權責核處」。復按「二、查申請審查辦法第13條第2項附表1所定網室申請基準或條件規定『固定基礎之網室以一層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建。』合先敘明。三、本案依臺端來函說明擬於網室加蓋屋頂，允請釐清加蓋之材質是否為上開規定所稱之可透光之塑膠布或遮陰網。如屬上揭材質，鑒於農業設施應否申請建築執照之認定，係建築主管機關權責，仍應依建築主管單位意見為準據。倘非為上開材質，似與上開網室之申請基準或條件未合，則無涉農委會旨揭號函得免建築執照範疇。」，亦有農糧署104年10月05日農糧企字第1040236214號函可稽，洵徵依網室之特性，四周及頂部仍應以具一定透光性之材質披覆搭建，並主供農業直接生產及經營使用。故為維持網室之功能，本無可能於網室頂部搭建或額外增設太陽能板屋頂，否則將失其效用。是以，原告雖陳稱於系爭網室另搭蓋太陽能板，與遮光黑網同具遮光效果，網室部分並未變更云云，惟由105年7月28日複勘照片可知「系爭網室因額外加裝太陽能板屋頂，致頂部完全不透光，而有違網室四面頂部均應透光之特性」等情，一般農用材料之遮光黑網，通常仍具有一定之透光性，並非全不能透光，原告於系爭土地之經營計畫亦載明設施建造方式含「遮光黑網」、「透光網」，均屬具透光性者，始獲被告同意，且唯使用「得用於微調光源之可透光遮光黑網、透光網」，方符原告系爭土地經營計畫書所載「生產高經濟價值水果」之農用需求。然據上開複勘照片與原告自行拍攝之照片以觀，顯徵系爭網室頂部完全不透光之太陽能板，與四周採用之遮光黑網顯具透光性之遮光效果不同，自不能等同視之。原告既係於系爭網室頂部另行搭設太陽能板屋頂，顯與網室之特性不符。
２、次按農委會99年11月24日農企字第0990175169號函及100年3月22日農企字第1000115084號函均以「一、…惟至農業用地上興建之農業設施，於作農業使用之前提下，結合太陽能光電設施發展綠色能源產業，進行以農業為主之複合式經營，而擬以太陽能板為農業設施之搭建結構或於屋頂附屬設置太陽能光電設備(或設施)者，依內政部99年7月5日內授中辦地字第0990724875號函說明五略以：『目前於農業設施上興建農業設施，並於該設施之屋頂上裝設(置)太陽能光電設施乙節，係以農牧(業)生產為前提，並結合綠能產業發展之複合式經營，如經目的事業主管機關、農業主管機關及有關機關同意者，得以容許使用方式辦理，與上述點狀使用面積不得超過660平方公尺規定無涉』有案。……三、按審查辦法第26條第2項規定：『直轄市或縣(市)主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。』故依前項核定興建之農業設施附屬設置太陽能光電設施，如有未依上開經核定之農業使用計畫內容使用，經原核定機關依法廢止其容許使用同意者，其農業設施上附屬設置之太陽能光電設施將失所附麗，無法繼續適法存在。」本件原告申請容許使用係於102年8月30日前辦理，當時審查辦法尚未增訂第8章綠能設施。農業用地上興建之農業設施，於作農業使用之前提下，結合太陽能光電設施發展綠色能源產業，進行以農業為主之複合式經營，而擬以太陽能板為農業設施之搭建結構或於屋頂附屬設置太陽能光電設備(或設施)者，須經目的事業主管機關、農業主管機關及有關機關同意者，始得以容許使用方式辦理。故原告就附屬綠能設施之設置，仍應適用申請時（即102年10月9日修正前）之規定，應經主管機關同意辦理容許使用，其理昭然。
３、復按「一、依據本會102年10月9日修正發布之審查辦法第8章綠能設施第27條至第30條規定，綠能設施除位於經濟部公告之嚴重地層下陷地區，土壤及地下水污染整治法公告之污染控制場址、污染整治場址或污染管制區等區位者外，應具備『結合農業經營』之前提條件，始得設置於農業用地，先予敘明。二、為落實容許辦法之政策立意，確保農業設施屋頂附屬設置之綠能設施，能確實結合農業經營使用，其實務審查流程，請依下列說明事項辦理(詳如流程圖)：…2、已有農業設施擬續申請綠能設施者：申請人應向直轄市、縣(市)主管機關申請變更原經營計畫，並於該經營計畫敘明農業經營與綠能設施之結合情形，復由直轄市、縣(市)主管機關視實際審查需要，徵詢本會試驗改良場所等機關意見，據以審核農業設施與綠能設施之相容性。倘符合規範者，直轄市、縣(市)主管機關得予以核發農業設施容許使用同意變更之文件，並於容許使用同意書之附註欄及函文中附帶說明『本申請案得附屬設置綠能設施，請依再生能源發展條例等相關規定，向再生能源主管機關申請辦理。』…」有農委會104年2月12日農企字第1040012074號通函可稽。是以，「農業設施屋頂附屬設置太陽能板」應以「確實結合農業經營使用」為設置前提，無論係於審查辦法102年10月9日修正前後，均須經行政審查。
４、又農委會105年12月22日農企字第0000000000A號公告及附件「修正草案總說明及對照表」已將主管機關自修法前、後一貫之行政審認流程明文化，足徵審查辦法之綠能設施專章亟需檢討修正，始得明確重申該辦法第27條第2項之綠能設施需結合農業經營之規範，以落實農地農用原則。該草案亦就審查辦法第13條附表1農作產銷設施分類別規定作成修正，其中許可使用細目「網室」部分，在修正規定-申請基準或條件記載「二、本細目設施不得附屬設置綠能設施。」，說明欄則載明「二、修正『網室』申請基準或條件，網室應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建、且多以錏管為支架結構，鑒其材料、結構特性並考量作物需光照、無附屬設置綠能設施之可行性，爰於許可使用細目『網室』申請基準或條件，增訂不得附屬設置綠能設施，俾符實際。」，洵徵行政審認流程為必要，且依網室之使用特性，實無法結合農業經營而附屬綠能設施。
５、綜上，原告雖稱「原告搭建之網室已依容許辦法合法取得系爭容許使用同意書，又於該農業設施附屬綠能設施，免提出申請」，主張原處分已侵害人民對容許同意書之信賴云云，惟原告就系爭網室之頂部改建，顯不符網室之使用性質，已逾越系爭同意書之核定內容。且依行政實務，於網室頂部裝設太陽能板本須經主管機關同意，或變更原經營計畫，並於該經營計畫敘明農業經營與綠能設施之結合情形，供主管機關審認。本件系爭網室因額外加裝太陽能板屋頂，致頂部完全不透光，則顯已不符申請行為時審查辦法第13條第2項附表1所載之網室「申請基準或條件」。而按農委會預告修正申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法之內容，益徵行政審認流程洵屬必要；且，依網室之使用特性，實無法「結合農業經營」而附屬綠能設施。由是以觀，原告於系爭網室頂部設置太陽能板顯悖於現行審查辦法27條第2項之「綠能設施需結合農業經營」之要求，亦不符其經營計畫所載「生產高經濟價值水果」之產業需求。則系爭網室之屋頂綠能設施既未經行政審認，顯屬未依系爭同意書核定內容使用，被告自得按行為時審查辦法第33條第2項作成原處分。
(四)審查辦法雖於102年增訂第8章綠能設施，然應係為使經農委會公告之不利耕作地區農地、有地層下陷疑慮而不適合再耕作之「黃金廊道」區域農地、經行政院環境保護署公告之受汙染農地等，能受有效利用、重獲新生。至於本適於耕作之農地，於設置綠能設施時，則須使該綠能設施確實結合農業經營，且該綠能設施未影響動植物生長。而就「結合農業經營」之事實有無，本須仰賴主管機關勤加稽查，否則，則易生「假種田，真種電」、「申請設置農業設施之名，而行變更土地農用現狀之實」以牟取暴利之亂象。再者，被告廢止系爭同意書係廢止原告於系爭土地上原經申請核准之農業設施容許使用許可，即該農業設施不再為合法使用，而非禁止原告於農業用地繼續作農業使用，獲取收益，且被告於104年10月7日函請原告依核定計畫改善，至105年10月11日始廢止系爭同意書，期間已達1年以上，已充分給予原告限期改善之空間，符合行政程序法所定行政行為之原則。
(五)另由國內新聞報導及研究文獻可知，太陽能板之製造原料中含有矽、鋁、鋅、銀、銅、鉛等重金屬成分，廢棄時如未妥善處理，亦將造成農地嚴重之環境污染等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有臺南市00000000000000市00000000000000號函、系爭同意書及農業設施使用計畫書、臺南市政府農業設施附屬綠能設施105年7月28日稽查會勘紀錄、臺南市政府農00000000000市00000000000000號函、原處分及訴願決定書（訴願卷1第26頁、本院卷第211-225、229-243、249、51-53、55-57、67-79、83-95頁）附卷為憑，堪信為實。本件兩造爭點厥為：被告以原處分廢止系爭同意書，是否適法？
五、本院判斷如下：
(一)按「為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他法律之規定。」「本條例所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」為農發條例第1條及第2條所明定。同法第3條第8款規定：「八、農業企業機構：指從事農業生產或農業試驗研究之公司。」第10款規定：「十、農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：(一)供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。(二)供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。(三)農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍(藏)庫、農機中心、蠶種製造(繁殖)場、集貨場、檢驗場等用地。」第12款規定：「十二、農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」第8條之1規定：「(第1項)農業用地上申請以竹木、稻草、塑膠材料、角鋼、鐵絲網或其他材料搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關之設施，免申請建築執照。直轄市、縣(市)政府得斟酌地方農業經營需要，訂定農業用地上搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關設施之審查規範。(第2項)農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。但農業設施面積在45平方公尺以下，且屬1層樓之建築者，免申請建築執照。本條例中華民國92年1月13日修正施行前，已興建有固定基礎之農業設施，面積在250平方公尺以下而無安全顧慮者，得免申請建築執照。(第3項)前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。……」可知農地乃蘊養萬物，孕育生命之根基，為極珍貴資源，需要永續維護，而農地農用即為維繫農地及農業永續經營之命脈，故農發條例就農地之管制，不論農地使用、農地上之農舍、設備等設置，無一不是秉持農業使用及與農業經營不可分離為中心價值。主管機關據此訂定審查辦法，其對於農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序、其他應遵行事項不得作其他非農業使用所為相關規定，核均與農發條例所欲達成之農地農用及永續經營之意旨無違，自得適用。
(二)查，原告係於102年8月30日就系爭土地向被告申請農業用地興建農業設施之容許使用，嗣分別經被告於102年10月9日及同年10月21日核發系爭同意書，故原告據以申請農業設施之行為時法應分別為98年3月16日及102年10月9日修正發布之審查辦法(下稱98年審查辦法、102年審查辦法)。依98年審查辦法第5條、第6條、第12條，及102年審查辦法第4條、第5條、第10條，申請農業用地作農業設施容許使用，應填具申請書及檢附相關文件，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關提出經營計畫，經審查合於規定者，直轄市或縣（市）主管機關應核發農業用地作農業設施容許使用同意書。而申請農作產銷設施之容許使用，其經營計畫應敘明之事項包含生產計畫及設施建造方式等。次按98年審查辦法第3條規定：「本辦法所稱農業設施之種類如下：一、農作產銷設施。二、林業設施。三、水產養殖設施。四、畜牧設施。
五、休閒農業設施。」102年審查辦法增加2種農業設施，其第3條規定：「本辦法所稱農業設施之種類如下：一、農作產銷設施。二、林業設施。三、自然保育設施。四、水產養殖設施。五、畜牧設施。六、休閒農業設施。七、綠能設施。」所謂「農作產銷設施」依98年及102年審查辦法第13條係指「供農業直接生產及經營之設施」且其附表就網室之申請基準或條件均以「有固定基礎之網室以1層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建」為限。同辦法第33條第1項及第2項規定：「(第1項)依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。但經核准工廠登記之農業設施，不在此限。(第2項)直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。(第3項)前項農業設施已依法領有建築執照者，原核定機關於廢止許可時，應一併通知建築主管機關處理。」。
(三)查，原告於102年8月30日擬具設置「農作產銷設施-網室」生產高經濟水果芒果、樹葡萄之農業設施使用計畫書向被告提出農業設施容許使用之申請，經被告分別於102年10月9日及同年10月21日核發系爭同意書，同意原告於系爭土地設置農業設施「農作產銷設施-網室」生產其計畫之農作物，依被告102年10月9日府農務字第1020898337號函及102年10月21日府農務字第1020945291號函說明二暨檢送之系爭同意書附註一載明「請依核定計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠及其他非農業使用。如有違規使用，原核定機關得廢止許可，並依法處理」等語，有原告農業設施使用計畫書、被告上開函文及系爭同意書附卷（本院卷第211-225頁）可稽。
故被告核發系爭同意書時已同時結合原告應依核定內容使用，不得未依計畫書使用及變更同意使用以外之用途之作為及不作為義務，並以之作為核准發給系爭同意書之前提要件，在申請人違反此作為或不作為義務時，被告得廢止該授益處分，此授益處分應認為附負擔之行政處分，是以原告即有履行該負擔之義務。查，被告104年8月13日派員赴現場勘查，系爭網室頂蓋為太陽能板而非屬網室材質、網室內僅用塑膠籃種植山蘇，設施構造及作物種類均與核定計畫內容未符，遂限期於104年12月31日前改善，歷經原告多次申請展延，經被告同意展延至105年6月30日止。嗣被告於105年7月28日派員複勘，系爭網室仍以太陽能板為頂蓋，且網室內擺放菜籃盛裝之山蘇，有各該稽查會勘紀錄及現場照片（本院卷第229-233、237、241-243頁）在卷足憑，原告就該稽查現況亦未異議具結簽名，亦有被告所屬農業局105年7月28日農業用地聯合稽查現場紀錄表（本院卷第235、239頁）足憑。是系爭網室頂蓋均為不透光之太陽能板，顯與審查辦法就網室申請基準或條件，係指「有固定基礎之網室以1層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建」之要求不合。又原告擬具之農業設施使用計畫書於「六、設施建造方式」亦分別載明「鋼鐵結構及遮光黑網，鐵絲網圍牆」及「網室：鋼骨造、外批覆透光網、圍牆：RC+菱形網」，而不論「遮光黑網或透光網，均以維持可讓陽光穿透滋養土地及作物為必要，然而本件現場設施僅以支撐架架設完全不透光之太陽能板屋頂，該設施既非使用可透光之塑膠布或遮陰網，亦非遮光黑網，尤其太陽能板不堪使用廢棄後相關模組重金屬對農地污染之衝擊，需要高度專業審慎處理，非一般農業設施黑網材質一般廢棄物可比，故此太陽能板發電屋頂，顯已超過系爭同意書核定容許使用農業設施之負載，不可能是系爭同意書允許之設施甚明，則原告悖於被告核定之經營計畫，非常明確。又原告所提農業設施使用計畫書於「三、生產計畫」載明其申請容許使用係為「生產高經濟價值水果，芒果、樹葡萄等…3.繁殖：以扦接、嫁接或播種子。……5.年產量：
約1.5公噸，並嘗試栽培其他水果……。6.產銷方式：成熟水果直接到零售市場銷售。…」等情，然觀諸105年7月28日之現場勘查照片，僅見屋頂下放置塑膠籃山蘇盆栽，未見芒果、樹葡萄等高經濟價值作物。則原告主張其家庭收入係倚靠改種山蘇收入云云，即難憑採。原告利用改變設施移作太陽能發電之售電收入才是其利益所在，方為事實。則原告利用設施之支撐架去架設太陽能屋頂發電設備，而未履行其取得系爭同意書之所附之負擔，即被告發給系爭同意書之前提係以原告履行依核定計畫設置並維持「供農業直接生產及經營之設施-農作產銷設施-網室」型態經營農業之負擔，可以認定。是原告主張黑網、遮陰網並非以透光為要件，其於設施支撐架上搭蓋太陽能板屋頂，同具遮光效果，陽光也可從支撐架空隙斜射入室，原告為配合考量市場、技術等因素改種植山蘇，搭蓋太陽能板屋頂，係以80％遮光最符合山蘇以遮光栽培之農業經營方式，系爭設施與原核定計畫相符云云，並無可採。
(四)原告另主張其於農業設施附屬設置太陽能板綠能設施，依審查辦法第28條規定免依第4條規定提出申請，且與同辦法第29條規範之對象不同，自不受該條「應與農業經營使用相結合」之限制，且從106年審查辦法第13條附表一對於「農作產銷設施-網室」部分，始新增「本細目設施不得附屬設置綠能設施。」之限制，可見修正前，網室可附屬設置綠能設施等語。惟查：
１、102年審查辦法始修正第3條增訂第7款綠能設施為農業設施之一種，102年審查辦法並增修第27條規定：「（第1項）本辦法所稱綠能設施，指依再生能源發展條例第3條第1項第1款所定太陽能、風力及非抽蓄式水力設施。（第2項）前項綠能設施具備下列條件之一者，得設置於農業用地：一、結合農業經營。二、減緩嚴重地層下陷地區之農業用地地層持續下陷。三、防止受污染農業用地栽植特定農作物。」第28條規定：「本辦法附表所定之各類農業設施，得附屬設置綠能設施；該附屬設置之綠能設施免依第4條規定提出申請。」第29條規定：「非附屬設置於農業設施之綠能設施，除第30條規定外，應與農業經營使用相結合，並依農業使用型態，分別準用第12條、第15條、第18條、第20條及第22條規定，擬具經營計畫，經直轄市、縣(市)主管機關初審後，送中央主管機關專案審查核准。」第30條規定：「(第1項)申請於下列區位設置綠能設施者，得免予檢附經營計畫：一、經濟部公告嚴重地層下陷地區。二、土壤及地下水污染整治法公告之污染控制場址、污染整治場址或污染管制區。(第2項)申請前項綠能設施之容許使用，應經直轄市、縣(市)主管機關初審後，送中央主管機關專案審查核准。」104年8月12日修正審查辦法(下稱104年審查辦法)第30條規定：「（第1項）依第27條第2項第2款及第3款條件，申請免與農業經營使用相結合之綠能設施，以位於下列區位者為限：一、經濟部公告之嚴重地層下陷地區，並符合下列情形之一者：（一）不利耕作之農業用地。（二）行政院核定黃金廊道農業新方案暨行動計畫範圍內，並符合其綠能推動區域或措施。二、土壤及地下水污染整治法公告之污染控制場址、污染整治場址或污染管制區。（第2項）前項第1款第1目所稱不利耕作之農業用地，由中央主管機關公告之。（第3項）申請第1項綠能設施之容許使用，其經營計畫應敘明下列事項：一、設置目的。二、興建設施之基地地號及興建面積。三、計畫構想：包括基本資料、現況概要、使用計畫、營運管理計畫、工程設計及可行性、經濟效益、環境影響及維護計畫等事項，並敘明能否達到減緩地層持續下陷，或防止受污染農業用地栽植特定農作物。四、計畫期程。五、財務計畫。申請人非土地所有權人者，並應說明對土地所有權人之經濟助益。（第4項）申請第1項綠能設施之容許使用，應經直轄市、縣（市）主管機關初審後，送中央主管機關專案審查核准。」基上體系，再對照102年審查辦法第3條雖在原有「農作產銷設施」等外，新增「自然保育設施」及「綠能設施」，並於第2章至第8章具體化上開農業設施應遵行之規定。惟「綠能設施」既為農業設施之一，解釋上該「綠能設施」即應供農業經營而與農業經營不可分離，若非如此，縱名為「綠能設施」，即非審查辦法所允許之「農業設施」。此觀審查辦法於農業設施概念下之第8章「綠能設施」設有4個條文(第27-30條)，規定除因不利於耕作或進入污染控制或整治階段等屬於「經濟部公告之嚴重地層下陷地區」「土壤及地下水污染整治法公告之污染控制場址、污染整治場址或污染管制區」這些帶有應該休養生息或避免農耕污染等特殊目的之農地，特別規定可免與農業經營相結合而不用提出農業經營計畫書外(審查辦法第27條第2項第2款、第3款、第30條)，其餘「綠能設施」不論是：①設置於農業用地(審查辦法第27條第2項第1款)；②「附屬設置於其他各類農業設施」(審查辦法第28條)；③「非附屬設置於農業設施」(審查辦法第29條)，均以結合農業經營為必要，其目的即在於維繫其「農業設施」及其農用之本質。故所謂「綠能設施」結合農業經營，並非將二個完全無關的設施共同設置在同一農地上即可。換言之，雖名為「綠能設施」，但如僅是借助並綁定農地或其他種類農業設施之硬體，去架設分離於農業經營外而實質在於成就別一綠能產業，實已改變農業設施之本質，並非農發條例及審查辦法允許之農業設施甚明。審查辦法遵守農發條例農業用地農業使用之宗旨，規定「綠能設施」亦屬「農業設施」並以結合農業經營為必要，其規範邏輯明確，無讓人誤解之虞，除非濫用，不致產生農業、綠能設施皆合法，加起來卻違法之問題。
２、因此，審查辦法第28條後段雖謂「該附屬設置之綠能設施免依第4條規定提出申請」，但對照同條前段「本辦法附表所定各類農業設施，得附屬農業設施」之文義及審查辦法之附表內容，足見得附屬設置綠能設施之農業設施，為審查辦法第3條其他款「農業設施」，並各該設施縱然附屬設置「綠能設施」亦不得反客為主，改變原有農業設施之功能與性質。是以，審查辦法第28條所稱免依第4條規定提出申請之原因，在於因該「綠能設施」既是附屬設置於前揭農作產銷設施等「農業設施」而供各該農業設施經營農業使用，而各該「農業設施」已事先依第4條規定提出申請，則附屬設置於各該「農業設施」之「綠能設施」既僅為農業設施之配角，並未使該農業設施悖於原核定計畫內容，為簡政便民，從而無須重覆提出申請及加以審核。但如超出「附屬」角色而成為獨立之「綠能設施」，則其使用方式及必要性將使該農業設施與原核定計畫內容不符，則仍應擬具經營計畫，依其有無結合農業經營相結合，各自適用審查辦法第27條第1項第1款、第29條及第30條規定，接受主管機關審查，以確保農發條例揭示之農地農用原則，避免綠能設施之搭建影響土壤地力之環境永續。
３、又網室農業設施在106年審查辦法修正前，並未禁止附屬設置綠能設施，並無疑義，但僅限於「附屬設置」其他農業設施而有農業生產之事實，非謂可藉「附屬」之名設置代替原有設施之綠能設施。是106年審查辦法第13條附表一對於「農作產銷設施-網室」部分，載明「本細目設施不得附屬設置綠能設施」僅在重申該辦法對於結合農業經營而設置於農業用地或農業設施之綠能設施，始終採取應促進農業用地遂行農業生產之一貫立場，惟為解決外界之曲解，一再濫用網室設置綠能設施致失網室透光功能，故而斷然防堵，禁止網室附屬設置綠能設施，非謂在明文禁止前，即代表網室可以裝設太陽能發電設備屋頂。
４、綜上所論，原告主張其於農業設施附屬設置太陽能板綠能設施，依審查辦法第28條規定免依第4條規定提出申請，且與同辦法第29條規範之對象不同，不受該條「應與農業經營使用相結合」之限制，且從106年審查辦法第13條附表一對於「農作產銷設施-網室」部分，始新增「本細目設施不得附屬設置綠能設施。」之限制，可見修正前，網室可附屬設置綠能設施等語，均屬對於法令之誤解，而不可採。
(五)再者，原告取得系爭同意書後，係洽能源公司利用網室之支撐架去架設太陽能板發電系統，並由能源公司代辦將該太陽能發電之電力出售給台灣電力股份有限公司南區營業處(下稱台電公司南區營業處)等事宜，能源公司上開太陽能架設及售電工程於103年12月12日請款確認完成任務，有太陽能發電系統按裝合約書、請款單、發票明細，原告與台電公司南區營業處訂立之「太陽光電發電系統電能購售契約」附卷可稽(本院卷第121-151頁、41-49頁)，足認原告架設太陽能板之用途在於售電，此亦為原告所是認(本院卷第358頁)。
則原告設置系爭太陽能屋頂發電系統為具有特定功能之獨立設備，非原核定應透光之網室農業設施甚明，原告一再主張其為網室農業設施之附屬設置，並無可採。至於原告於本院審理時雖提出照片主張其有舖蓋黑網種植山蘇，且並非只有室內盆栽，亦有直接種於土壤等語。惟查，原告是在太陽能屋頂上舖設黑網垂墜如簾，此種懸掛黑網方式祇是徒具形式，未改其太陽能屋頂設置，仍不符合系爭同意書核定之農業設施，此觀卷附原告提出之照片可明(本院卷第101-119頁)，況如前述，原告設置之太陽能板屋頂已是獨立之發電設備，原有農業設施已遭變質，其並非附屬設置於農業設施之綠能設施，故縱原告有於室內種植山蘇盆栽或於土壤種植，均不能改變原告已將獲准設置之設施移作他用，而未履行系爭同意書所附原告應維持原來容許條件之事實，自無從作為有利原告之認定，原告上開主張，亦無可取。原告未履行系爭同意書所課予應依核定容許使用內容使用農業設施，不得移作他用之負擔，且所生系爭同意書廢止之原因事實仍處於持續發生之狀態，則被告認原告未依核定計畫內容使用，以原處分廢止系爭同意書之核定，並無違誤。
(六)原告另主張其於系爭土地設置太陽能設施，係由不同機關核准及審查，依序取得系爭同意書、雜項執照之許可，且能源局同意於系爭土地設置太陽能設施之處分迄未廢止，原告始投入鉅資於系爭土地設置太陽能發電系統，並進而簽訂售電契約，原處分侵害人民對合法取得系爭同意書之信賴，顯違信賴保護原則云云。惟按：
１、信賴保護原則是法治國家的重要原則，依據此一原則，人民對於公權力行為與決定所給予的信賴，公權力應適度的加以保護，人民之所以對公權力行為決定產生信賴與時間的累積有關，人民主張信賴保護之要件有三：⑴信賴基礎：必須是公權力決定或行為將導出某特定的法律狀態，而足以引起人民產生特定的期望。⑵信賴表現：須人民因信賴公權力決定或行為將繼續有效存在，所為有關自身權益之外在表現。⑶信賴值得保護：人民之信賴係基於善意。由於信賴保護於時間的回溯有重要關聯，故應釐清先前有何種公權力行為與決定，使人民產生信賴基礎；及人民是否有因出於信賴該公權力行為或決定而有重要之作為(信賴表現)。另關於信賴不值得保護的情況，行政程序法第119條雖係針對授益行政處分之撤銷而定，惟參酌司法院釋字第525號解釋，行政程序法第119條：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」之規定，應可適用於各種行政行為。
２、查，如前所述，本件原告申請農業用地作農業設施之內容，本即為網室，生產計畫為芒果、樹葡萄栽種，並經被告依其申請，核發系爭同意書容許原告於系爭土地設置「網室-有固定基礎之網室以1層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建」之農業生產設施在案。則原告無須設置太陽能屋頂發電設備，早可依其申請及獲核定之經營計畫設置符合規定之網室農業設施，種植農作。故被告核發系爭同意書，內容明確，並無使原告產生可以使用太陽能板屋頂取代原應為透光網室設施之期望。至於能源局乃受經濟部委任處理有關再生能源設備之認定、查驗、完工證明、廢止及其他相關業務，並僅依據原告太陽能板設置是否符合「再生能源發電設備設置管理辦法」之規定，況能源局102年12月24日能技字第10200258060號函給予原告申請再生能源發電設備同意備案已載明：「……四、本案注意事項……（三）本案農業設施如經原核定機關依法廢止容許使用同意，其農業設施上附屬設置之太陽能光電設施將失所附麗，本局依本辦法（註：再生能源發電設備設置管理辦法）第12條規定辦理。……（六）本案申請同意備案資料如有本辦法第12條規定之情事者，本局得撤銷或廢止本同意備案。」；另於103年5月7日能技字第10304011150號函就大社段1574地號土地原告申請再生能源發電設備同意備案之函文注意事項亦有「…（五）本案申請同意備案資料如有本辦法第12條規定之情事者，本局得撤銷或廢止本同意備案。…」之記載，復以105年12月19日能技字第10500215510號函致原告：「……六、有關本局旨揭認定文件廢止事宜，本局說明如下：……（二）故本案再生能源發電設備設置情形仍有違反其他法令之情況，本局得依本辦法第12條第2項第1款規定廢止上開再生能源發電設備認定文件……」等語，有系爭同意書及能源局上開函文（本院卷第23-29、35-37、31-33、157-159頁）在卷可稽。是能源局之同意備案函文已告知原告應注意農業設施之合法性，不致使原告產生其於原獲核准之農業設施搭蓋太陽能板為合法可行之信賴，再者原告尤應注意履行系爭同意書所賦予應維持依核定計畫內容使用及設置農業設施，不得移作非農業使用之負擔，原告卻不履行，反而逆向利用原設施設置售電專用之太陽能發電設備，而與農業經營無涉，原告實無值得保護之信賴。從而原告以前詞主張被告廢止系爭同意書違反信賴保護原則云云，亦無可採。
(七)按「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」為行政程序法第7條所規定。查，被告核發系爭同意書已明確敘明「請依核定計畫內容使用。如有違規使用，原核定機關得廢止許可並依法處理」等語，已告知原告應履行之負擔。然原告卻未履行，擅自變更原獲核准設置之農業設施，且自104年8月13日被告派員勘查現場後，履次通知原告改善並一再給予原告展延改善期限，迨至被告於105年7月28日派員複勘，系爭太陽能板屋頂發電設施依然存在，未見原容許使用之農業設施(網室)，該太陽能板設施既有其他用途而與農業經營無涉，當無法容任此種情形繼續存在，則被告在命原告改善無著之情形下，認為如不廢止系爭同意書，將影響土壤地力之永續，實無法保護系爭土地之農用本質，核已權衡輕重，採取適當處分，並無濫用裁量權亦無違比例原則。原告主張被告未考量原告係倚賴系爭土地種植山蘇及太陽能板發電收入維持生活，而未採取輔導轉型措施或其他侵害較小的手段，即採取最嚴厲之廢止處分，有違比例原則之違法云云，均非可採。
六、綜上所述，原告之主張，並不可採。本件有未依核定計畫內容使用而違反系爭計畫書所附負擔情事，被告以本件有未履行負擔及違反審查辦法第33條第1項規定情事，以原處分廢止系爭容許使用同意書，認事用法均無違誤。訴願決定遞予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 8 月 3 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 8 月 3 日
書記官 蔡 玫 芳