高雄高等行政法院判決
107年度簡上字第18號上 訴 人 臺北市北投區湖田國民小學代 表 人 林映杜被上訴人 陳善伊上列當事人間返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國107年1月9日臺灣高雄地方法院106年度簡字第40號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、上訴人因校內石姓女老師聲請安胎病假，需聘任代理老師授課，於民國105年2月17日公布台北市北投區湖田國民小學104學年度第二學期第4次代理教師甄選簡章（下稱甄選簡章），被上訴人符合應聘資格參加甄選獲聘，領有上訴人於105年3月25日核發之聘書，聘期如上開簡章所載，係自105年3月1日起至105年7月2日止。被上訴人自105年3月1日起到職，並以月領方式計薪。惟石姓女老師突然於000年0月00日生產，遂自當日起改請分娩假，上訴人即通知被上訴人因代理事由變更，前後即屬二不同之聘約，因二段聘期均未達3個月，應改按實際代理日數按日計薪，被上訴人不服，即於105年6月23日自請離職。上訴人以被上訴人溢領月薪與日薪之差額新台幣（下同）48,976元為由，要求被上訴人返還，被上訴人以系爭聘約聘期超過3個月，被上訴人亦實際到職連續3個月以上，應以月薪計酬，上訴人所稱代理原因消滅被上訴人即須離職，不得拒絕云云，非聘約約定為由，拒絕返還，上訴人向臺灣高雄地方法院（下稱原審法院）提起行政訴訟，經原審法院以106年度簡字第40號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：
（一）上訴人教師石某因安胎事由，自105年3月1日起至同年7月2日止申請延長病假，上訴人遂公開甄試錄取被上訴人代理石某職務，聘期與石某請假期間相同，並於敘薪通知書說明欄附註載明「…三、代理期限屆滿或代理原因消滅即須離職,不得異議」。嗣石某於同年5月15日提前分娩，接續改請娩假至同年6月23日，被上訴人第一次聘約所約定之代理原因消滅，契約當然終止，第一份聘約自105年3月1日起至同年5月15日止。上訴人復以石某娩假事由，第二次締約聘任被上訴人，第二份聘約自同年5月16日起至同年6月23日止。
（二）依教育部98年6月15日台人（三）字第0980101175號函說明二略以：「…中小學兼任代課及代理教師聘任辦法第3條所列中小學聘任3個月以上之代課、代理教師，係指單一聘約連續達3個月以上者，案內教師代理期限雖未中斷，並已達3個月以上，惟屬不同之聘約，與上開辦法規定之聘任3個月以上長期代理情形不同，仍應依期聘約按實際代理日數支給待遇。」
（三）本件被上訴人代理期限雖未中斷，自105年3月1日起至同年6月23日止，已達3個月以上，惟因代理事由有間，前後係屬二個不同聘約，且兩段聘期均未達3個月，依中小學代理教師支給基準第2點規定，應按實際代理日數支給被上訴人待遇，而非支給月薪。故被上訴人就上訴人誤發105年3月至6月之月薪所溢領之差額48,976元為公法上不當得利，應返還上訴人等語，並聲明判決被上訴人應給付上訴人48,976元。
三、被上訴人於原審答辯意旨則以：
（一）上訴人104學年度第二學期第4次代理教師甄選簡章書面資料未提及月薪變日薪的可能性，並自招聘時起至被上訴人在職期間，亦未針對此事告知被上訴人。甄試簡章沒有規定未達3個月不能支領月薪，且被上訴人報名時，教務主任張董淗表示是領月薪，並沒有說不到3個月不能領月薪，所以被上訴人受領給付是依招生簡章之規定，有法律上原因。
（二）該被代理老師105年5月15日分娩，同年5月20日通知上訴人。教務主任張董淗承認不知道有中小學代理教師支給基準第2點規定與中小學兼任代課及代理教師聘任辦法第3條法規，告知被上訴人基於校務發展將繼續以月薪支給被上訴人，校方將寫公文至教育局處理此事，故被上訴人仍繼續於學校服務。在105年6月時，上訴人還是發給被上訴人月薪，可見上訴人自己也不知道不能給月薪，為了彌補此事，上訴人去函教育部，希望可以加計分娩假，讓被上訴人達到3個月以上可以支領月薪。被上訴人至105年6月23日始得知在職期間敘薪為日薪，才於同日離職。上訴人書狀內容及陳述有第二次締約，但實際上被上訴人並沒有得到第二次締約。被上訴人依上訴人聘書任職，並依敘薪通知核定薪點支薪，被上訴人薪資均由學校核定轉帳發給，何來溢領情事？而且被上訴人任職實際上也超過3個月。
（三）上訴人應發給被上訴人的行政巡視費5,177元及應退給被上訴人之勞健保費用787元，總共5,964元至今還沒有給被上訴人，上訴人當時知道要以日薪支給時，就直接扣押了，上訴人之訴無理由等語，並聲明判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：（一）．．．。（二）本件兩造僅成立一個聘任契約，聘任期間為105年3月1日起至105年7月2日止，但於105年6月23日因被上訴人之離職而終止：(1)經查，「行政契約應以書面為之」，行政程序法第139條定有明文。上訴人主張與被上訴人成立二個聘任契約，但僅有被上訴人提出之聘書一紙在卷可查，且上訴人於書狀及審理中均自承僅於105年發給被上訴人一份聘書，並未發給第二份聘書，以及不知石姓女教師於105年5月15日改請分娩假後，被上訴人之代理期間應隨著代理原因之不同而重行起算，不得發給月薪，應改按日薪計酬等情，顯見上訴人與被上訴人均只有成立一個聘任契約之訂約意思，況上訴人所謂成立第二份聘任契約屬實，亦因欠缺書面要件而無效。故被上訴人辯稱兩造僅成立一個聘任契約核係屬實，堪予採信。（三）上訴人提出之敘薪通知書附註欄三關於「代理原因消滅即須離職」之記載，非屬本件聘任契約之約定或法定條款：(1)經查，本件聘任契約有被上訴人提出之聘書一紙為證，堪認已符合書面之要件。至於甄選簡章所載內容，係屬要約之引誘，尚難認屬聘任契約之一部，被上訴人辯稱簡章亦為契約條款之一部，於法尚有未合，不足採信。(2)至於上訴人主張敘薪通知書亦為聘任契約之約定條款，該通知書附註欄記載：「三.代理期限屆滿或代理原因消滅即須離職，不得異議」之字樣，亦為本件聘任契約約定條款，故代理原因消滅時，本件聘任契約當然終止，不需上訴人為終止之表示，故自105年5月15日起，另訂第2次聘任契約云云。惟查，①依公立學校教職員敘薪辦法第4條：「新任教職員應於到職後1個月內，填具履歷表，檢齊學經歷證件送由學校辦理敘薪手續。」第8條：「教職員有左列各款情事之一者，得申請改敘其薪級：一、對核敘薪級發生疑義者。二、補送原填履歷表所填學經歷證件者。三、轉職在先其前職考核晉薪發表在後者。四、敘定薪級後取得新資格者。五、因資格不合暫准代用或代理，經積滿年資准予正式聘派者。六、因本辦法公布薪級計算標準不同有利於本人者。合於前項1、2兩款規定者，應於接到敘薪通知書1個月內為之，但卻因情形特殊者，得報准延長期時限，均以一次為限。」等規定可知，敘薪通知書係學校與教師締結聘任契約後，再由學校機關單方對於代理教師之起敘、晉敘等有關薪資待遇，依行政法令之規定所核定之行政處分，此項行政處分應以與薪資待遇相關者為限。而代理原因消滅與否應否視為聘任契約當然消滅之條款，牽涉契約效力存續問題，已與教師薪資待遇之起敘晉敘無關，且非前揭第8條所定教師得提起申訴之事由，尚難認為上訴人主張敘薪通知書上之該項記載，係上訴人基於行政法令所為之有效處分。②又契約內容自由為現代契約三大自由之一，行政契約應受該理論之保障，縱使立法者得以行政法令限制行政契約當事人之部分自由，然參酌司法院大法官會議釋字第707號解釋文：「教育部於中華民國93年12月20日修正發布之公立學校教職員敘薪辦法（含附表及其所附說明），關於公立高級中等以下學校教師部分之規定，與憲法上法律保留有違，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿3年時失效」意旨，及大法官蘇永欽、黃茂榮、葉百修之同號解釋協同意見書，洵認為公立學校薪資待遇應受憲法第15條財產權之保障，黃茂榮大法官更直指薪資待遇為教師基本生活費之來源，屬工作權之核心，應受法律保留原則之保障。是以上訴人於兩造締約後，片面增加契約所無之所謂之契約當然消滅條款，於無法律依據或法律授權且無雙方合意之情況下，應屬契約自由之侵害，並不生法律或契約效力，而屬無效之記載，對於被上訴人不生契約之效力。（四）又縱使認為上訴人主張敘薪通知書附註欄三關於「代理原因消滅即須離職」之記載，係屬有效之聘任契約條款之見解可採，然解釋契約之意思表示，應探求當事人真意，不得拘泥於所用之辭，民法第98條定有明文。本件聘任契約之當事人為學校機關與代理老師，並非代理老師與請假之石姓女老師，石姓女老師申請安胎假後，必然於分娩後馬上改請分娩假，二種假別客觀上實具有連續性，對於學校機關而言，仍有連續請代理教師代理上課之需求，此項需求並未中斷，並無假別變動即生代理需求消滅、中斷可言。上訴人主張假別變更，代理即中斷云云，於本件事實並無適用，蓋石姓女教師假別變更時，從未銷假到職。是以本件契約當人既為學校與代理教師，則所謂代理原因之意義，解釋當事人之真意，應係指職缺需求而言，而非職缺假別，此與真正請假之請假人之假別應分屬二事。另縱使上訴人有權依敘薪通知書之記載，因假別變更終止本件聘任契約，然審酌被上訴人實際上並未於假別變更時，中斷代理，而係持續代理3個月以上，且上訴人亦有職缺需求之情形下，其強行片面主張兩造第1個聘任契約終止，被上訴人應按日薪計酬云云，即屬違反民法第148條權利行使之界線。（五）上訴人雖另主張參照教育部98年6月15日台人（三）字第0980101175號函說明二略以：「…中小學兼任代課及代理教師聘任辦法第3條所列中小學聘任3個月以上之代課、代理教師，係指單一聘約連續達3個月以上者，案內教師代理期限雖未中斷，並已達3個月以上，惟屬不同之聘約，與上開辦法規定之聘任3個月以上長期代理情形不同，仍應依期聘約按實際代理日數支給待遇。」故本件被上訴人代理期限雖未中斷，自105年3月1日起至同年6月23日止，已達3個月以上，惟因代理事由有間，前後係屬二個不同聘約，且兩段聘期均未達3個月，依中小學代理教師支給基準第2點規定，應按實際代理日數支給被上訴人待遇云云。惟查，(1)上訴人引用教育部98年6月15日台人（三）字第0980101175號函釋（下稱98年6月15日函釋）以及該函釋輾轉引據之教育部96年8月14日台國（四）字第0960114394號函釋（下稱96年8月14日函釋），上開二函釋係屬主管機關教育部對於下級機關於個案如何適用「中小學兼任代課及代理教師聘任辦法」（下稱聘任辦法）及「中小學代理教師待遇支給基準」（下稱支給基準）二項行政法令所為之個案函釋，非屬行政程序法第159條第2項第2款所規定之行政規則，教育部上開二函釋僅對下級機關即上訴人有拘束力，對於法院及人民並無拘束力。(2)又聘任辦法係由教育部依據教師法所制訂，其內容係規範兼任、代課及教師之定義、資格、任用程序、教師受聘期間之權利義務、待遇、職務內容、解聘程序等。其中第3條第3項規定：
「中小學聘任3個月以上之代課、代理教師，應依下列資格順序公開甄選，經教師評審委員會審查通過後，由校長聘任之:．．．」、第6項規定：「中小學聘任未滿3個月之代課或代理教師，得免經公開甄選及教師評審委員會審查程序，由校長就符合第3項規定資格者聘任之」、第5條規定：「中小學聘任3個月以上經公開徵選之代課、代理教師，其服務成績優良．．．經教師評審委員會審查通過後得再聘，再聘至多以2次為限．．．」，故聘任辦法將聘用期限滿3個月以上之代理、代課教師，歸類為長期代理教師，規定學校應舉行公開徵選之方式聘任，未滿3個月聘期之短期代理者，則免經公開徵選及教師評審委員會審查程序，由校長就符合應聘資格者聘任代理老師。以上聘任辦法所為長期代理與短期代理之分類，以及單一聘約消滅即應重新聘用之規定，其目的無非係欲杜絕校方徇私聘用，避免利用不斷重複短期代理之制度以規避應公開甄選之教師晉用，以維護聘任程序之公平。況上開96年8月14日之函釋，係針對代理及代課教師之聘約期限所為之函釋，認為：「若與學校實際出缺之代理代課原因事實之存在時間一致，則無『其代理原因跨學年度者，經教校評會審議通過服務成績優良。得於新學年度開學日起繼續代理至原因消失為止』之情形；若代理及代課教師之聘約期限，較學校實際出缺之代理代課原因事實之存在時間為短時，則雖代理及代課原因尚未消失，惟因聘約期限已至，自應以聘約為準。」與本件聘任契約聘期內，代理原因雖異動但實際上仍接續代理時，薪資如何計算之情節無關，二者不具相似性，實無援用之理由。(3)至於98年6月15日函釋於文中除引用上開96年8月14日函釋外，於文末導出：「據此，該教師延長病假因故提前銷假上班，原代理原因已消失，依規定其聘約於其銷假日已中斷，至其續請娩假部分係屬另一假單，自為不同之聘約，該校必須依規定辦理遴選。另查中小學兼任代課及代理教師聘任辦法第3條所列中小學聘任3個月以上之代課代理教師，係指單一聘約連續達3個月以上者，案內教師代理期限雖未中斷，並已達3個月以上，惟屬不同之聘約，與上開辦法規定之聘任3個月以上長期代理情形不同，仍應依其聘約按實際代理日數支給待遇」等語。本院以為，上開函釋之適用，以代理教師基於不同之聘約而連續代理為前提，但於本件僅有一個聘約之情形下，並無適用之餘地。蓋本件聘任契約之約定代理期限長達4個月，於4個月內雖發生請假教師更易假別之情形，但請假老師並未銷假上班，而係連續請假，並無代理日數中斷之情形，況上訴人於石姓女教師更易假別後，並未對被上訴人重新核發聘書，雙方並未另行成立新約，敘薪通知書上之記載「代理原因消滅即須離職，不得異議」，不生契約約定之效力，被上訴人不受其拘束，縱使受其拘束，本件亦無代理原因消滅之情形，已如前述，故本件兩造自始至終僅訂有一個聘任契約，與上開函釋情節不同，自無援用之餘地，上訴人據予援用，於法不合，為無理由，不足採信。(4)又縱認本件兩造先後成立二個聘任契約，然兼任、代課及代理教師之待遇規定，聘任辦法並未規定計算代理期限應隨聘期內代理原因之異動而重新起算，而係於聘任辦法第9條第2項規定，授權中央主管教育行政機關訂定待遇支給基準。又行政院93年11月25日院授人給字第0930035304號函核定並自同日生效之系爭支給基準第2點係規定：「代理3個月以上者，依實際代理之月數，按月支給；未滿3個月者，按實際代理之日數支給。」可見支給基準所稱之實際代理月數，於聘任契約期限長於代理原因（倘以請假別定代理原因）消滅後仍繼續代理之日數且代理教師實際尚未中斷代理之情形下，亦應認代理日數應合併計算，倘逾3個月，亦應採月薪制，否則即屬昧於事實，強制變更行政契約當事人之原意，而侵害代理教師之受薪權（工作權與財產權）。又查，台南市政府教育局於101年12月22日依據「中小學兼任代課及代理教師聘任辦法第12條」訂定「中小學兼任代課及代理教師聘任補充規定」，其中第5條規定：「兼任及長期代課、代理教師在聘期內，如兼任及長期代課、代理原因消失，學校得視需要終止聘約，但應於聘約中事先約定」，而台北市政府教育局並未訂定類似規範，更足證上訴人援引上開函釋解釋本件聘任契約之效力，係無法律根據，不足採信，更無拘束本院及被上訴人之效力。上訴人之主張，於法有違，不足採信。(六)按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條第1項定有明文。次按行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定，行政程序法第149條亦有明定，民法不當得利相關之規定自在準用之內。又民法第179條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」綜上所述，本件被上訴人領取薪資係基於上訴人之給付，而屬給付型之不當得利，上訴人主張適用民法第179條之規定，請求被上訴人返還溢領薪資之不當得利48,976元，依舉證責任分配之法則及司法實務見解，對此無法律上原因之事由應負舉證責任，然上訴人無法舉證以實其說，且被上訴人受領上開薪資係因參加甄選與上訴人訂立之聘任契約，已如前述，核有法律上原因，故上訴人之訴，為無理由，應予駁回。
五、上訴意旨略謂：按國民小學要屬廣義的行政機關，必須受依法行政原則拘束，合先敘明。復按原判決所附教育部98年6月15日函釋，係聘任辦法、支給基準相關規定適用之補充說明，本身固非屬行政程序法第159條所定行政規則，然仍應認定為聘任辦法（法規命令）之一部，非但拘束下級機關，對於法院似亦不無拘束效力。另行政程序法第139條所定行政契約書面原則，不以所謂的「單一書面文件」為必要（台北高等行政法院90年度簡字第7969號判決參照）。是以，本案只要從複數書面中判斷出必要之點已達成合意即可，以利行政契約之有效成立。綜上所述，應認原判決適用法規有所不當等語，並請求廢棄原判決改判如上訴人於原審之聲明所示。
六、本院經核原判決駁回上訴人於原審之訴，尚無違誤，茲就上訴意旨再論述如下：
（一）被上訴人係依據上訴人105年2月17日公布之上訴人104學年度第二學期第4次代理教師甄選簡章，於105年2月26日參加甄選而獲錄取，依該簡章「二、遴選類別名額及聘期
（一）」載明：「代理教師（級任或教師兼行政）1名，聘期為105年3月1日至105年7月2日。」再依上訴人105年3月25日發給被上訴人之聘書，亦記載聘期「自民國105年3月1日起至105年7月2日止」，則上訴人與被上訴人之聘約僅有一個，且所訂定之聘期即為105年3月1日起至105年7月2日止（嗣因被上訴人105年6月23日之離職而終止），至為明確。雖上訴人發給被上訴人之代理教師敘薪通知書附註三有「代理期限屆滿或代理原因消滅即須離職，不得異議。」之記載，然該記載與教師薪資待遇之起敘晉敘無關，其效力已有疑義，且其亦非屬上訴人與被上訴人聘約約定之內容各節，業據原判決論述甚詳，且上開甄選簡章及聘約之內容均無引用或適用其他有關代課及代理教師聘任相關法規之記載，因此上訴人引用之教育部98年6月15日函釋自無從成為聘約之內容，亦無從據以為上訴人有利之主張。
（二）本件從上開甄選簡章、聘書或敘薪通知書綜合判斷，均無從判斷出上訴人與被上訴人間有「就必要之點（即聘約分成二段不同聘期）已達成合意」之情事，是上訴人上開關於其與被上訴人之聘約分成二段不同聘期之主張亦屬無據。從而，上訴人指摘原判決違背法令，據以訴請廢棄原判決，尚無可採。
七、綜上所述，原判決駁回上訴人於原審之訴，經核其認事用法並無違誤，且已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，除前開所述不影響判決結果之違背法令事由外，並無其他判決不適用法規或適用不當，及判決不備理由之情事。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 3 月 29 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 邱 政 強
法官 黃 堯 讚法官 吳 永 宋以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 107 年 3 月 29 日
書記官 陳 嬿 如