高雄高等行政法院判決
107年度簡上字第19號上 訴 人 衛生福利部澎湖醫院代 表 人 郭泰宏訴訟代理人 劉昱明 律師被 上訴 人 澎湖縣政府代 表 人 陳光復訴訟代理人 謝曜焜 律師上列當事人間緊急醫療救護法事件，上訴人不服臺灣澎湖地方法院中華民國107年1月8日106年度簡字第1號行政訴訟簡易判決，提起上訴，本院判決如下︰
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：緣上訴人所屬救護車(下稱系爭車輛，車牌號碼為0000-00，核准字號為澎縣護車字第078號、原許可日期為民國99年10月20日）前經被上訴人衛生局（下稱衛生局）核准延展效期1年即自104年10月21日起至105年10月20日止在案。而上訴人於105年12月23日始申請再展延1年效期時，經被上訴人審查認上訴人未於效期期滿前2個月內提出展延申請，違反緊急醫療救護法第16條授權訂定之「救護車及救護車營業機構設置設立許可管理辦法」（下稱管理辦法）第6條第2項規定，乃依緊急醫療救護法第41條第1項、行政罰法第8條、第18條等規定，以106年2月17日府授衛醫字第1063300324號裁處書（下稱原處分），裁處上訴人新臺幣（下同）5萬元罰鍰。上訴人不服，提起訴願，遭訴願駁回，提起行政訴訟，亦經臺灣澎湖地方法院（下稱原審法院）106年度簡字第1號行政訴訟簡易判決駁回(下稱原判決)，上訴人仍未甘服，遂提起本件上訴。
二、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：㈠管理辦法未於條文中訂有任何裁罰性法律效果之條款，違反者仍需依據母法即緊急醫療救護法第41條第1項第2款規定之罰則為裁罰。從而，被上訴人裁罰之行為並無違反法律保留原則及授權明確性原則。㈡次按管理辦法第6條第2項、第3項係規範救護車設置機關（構）就救護車設置及管理應遵守之義務，且法條文義並未區分救護車究係持續出勤抑或現況未使用，均一律加以管制，以避免救護車設置機關（構）使用未受管制之救護車而危及緊急傷病患之生命及健康。則上訴人稱系爭車輛105年8月已不堪使用而鎖於車庫，且於105年9月份已有新救護車替代，則系爭車輛自105年10月18日最後一次出勤後即未再使用準備報廢，因無配置救護員，用油亦無法核銷，且無出勤而造成任何意外，則原處分逕以裁處並不具適當性而違反比例原則云云，亦有誤會。況系爭車輛於未正式報廢前，上訴人仍得隨時使用，則上訴人自應遵循管理辦法規定受主管機關監督。至於救護員是否足額、用油是否得核銷，此僅係上訴人內部行政管理流程，尚無從據此推論系爭車輛即已無法使用，甚且系爭車輛依105年10月份使用紀錄記載仍使用達7次（見原審卷第139頁），並無上訴人所稱於105年8月即不堪使用，參以上訴人於106年1月19日接受衛生局訪談時，於補充說明第2項自陳系爭車輛「因未逾使用年限」等語，益徵系爭車輛未正式報廢前，上訴人仍有持續使用之可能，是上訴人此部分之主張，亦無理由。㈢上訴人係行政院衛生福利部所屬行政機關，為人民提供醫療服務，其業務性質具有高度公共利益，對於醫療業務、醫療設備相關之法規命令本應負相當之注意義務，且管理辦法第6條第2項、第3項規定「應」於系爭車輛設置許可效期期滿前2個月內申請展延，即課予上訴人主動申請展延之義務，其復曾於104年8月間就系爭車輛辦理效期之展延，是上訴人實難以諉稱對管理辦法第6條規定無從注意、預見或理解而無故意或過失，而主張應免予裁罰。㈣衛生局曾於105年7月26日就系爭車輛設備及是否定期檢驗等項目進行普查，並已告知上訴人需辦理系爭車輛效期展延或報廢登記，嗣因遲未見上訴人辦理報廢，始於105年11月15日再告知上訴人。況縱無被上訴人105年11月15日之通知，上訴人本應依管理辦法第6條第2項、第3項規定於期滿前2個月內主動提出展延申請，今上訴人已逾法規期限而未提出延展，則上訴人遭受裁罰與被上訴人之行政指導間，無相當因果關係，是上訴人主張原處分違背誠信原則及信賴保護原則云云，並無理由等語，原判決乃認原處分並無違誤，訴願決定予以維持，並無不合，而判決駁回上訴人之訴。
三、上訴人上訴意旨主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈按緊急醫療救護法第16條第4項授權中央主管機關訂定下
列事項之緊急救護相關辦法，即申請設置救護車之許可條件與程序、跨直轄市、縣（市）營運之管理、許可之期限與展延之條件、廢止許可之情形與救護車營業機構之設立及其他應遵行事項之辦法等，則衛生福利部據此授權依據而訂定有管理辦法。惟綜觀管理辦法全文22條，並無分程序規定及罰則，全文22條皆為行政裁罰之構成要件，則被上訴人以近乎空白授權之管理辦法為裁罰依據，本身即具高度違憲性，因管理辦法並無專章之裁罰性構成要件，而係混雜各種形式之程序要件，其必要性及公益程度容屬不一，含有高度抽象之法律概念於其中，而全管理辦法22條俱為10萬元以上50萬元以下之裁罰依據，其違反授權明確性及比例原則至屬顯然，並成為行政機關恣意裁罰之工具，原判決未予查證亦未說明理由，顯有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之違背法令，另有消極不適用行政訴訟法第189條第1項本文、第3項規定之違誤。又因管理辦法顯係違憲法規，關此重大憲政疑義之先決問題，懇請鈞院依據司法院釋字第371號及第572號、第590號解釋之意旨，停止審判向司法院大法官會議聲請釋憲，以杜爭議。
⒉管理辦法第6條係規範以執行職務為前提之救護車效期展延申請規定，並非本件裁罰之依據：
⑴管理辦法第6條第2項立法目的係以救護車使用為申請展延之前提，故效期展延之目的本係為使用之用途而設。
反面言之，不做救護車用途而準備註銷牌照或做報廢而不具行車執照之車輛本無法做效期展延也不具申請之適合性，此從管理辦法第4條規定申請設置救護車所需檢附之文件包括執行勤務區域範圍之申請書、負責人身分證明文件、管理人證照及身分證明文件、專責救護人員證照、身分證明文件及救護車駕駛之職業駕駛執照等，以及行車執照等，即足徵展延程序俱在執行勤務，關此上訴人於原審之主張，未經原審審究，亦均未說明不採之理由，係屬判決不備理由之違背法令。
⑵惟被上訴人僅以管制之名義即令上訴人將報廢進行及未
使用之救護車輛繼續申請展延，先指導上訴人速辦展延，後即直接課與罰鍰，然許可期限經過後之救護車本不得使用，並由上訴人既已準備報廢程序即不可能再執行勤務，自無從再準備執行勤務區域範圍之申請書、負責人身分證明文件、管理人證照及身分證明文件、專責救護人員證照、身分證明文件及救護車駕駛之職業駕駛執照以及行車執照等文件。再者，倘依被上訴人所言上訴人於展期中始得進行報廢程序，報廢程序（一般需1月）倘超過展延期限，豈不是要先報廢又再申請使用許可，兩程序本相悖斥，如何又同時進行？故管理辦法第18條第1項第2款之規定與本件無涉，並無所謂「報廢停止使用」之行政概念！⑶實則，報廢中之車輛應不適用效期延展，以確保交通安
全，有行政院衛生署98年10月20日衛署醫字第0980262997號函、98年10月12日衛署醫字第0980262608號函明確闡釋。又依管理辦法第6條第2項規定，係指須執行職務救護車之效期展延申請；然報廢中車輛係依報廢程序為牌照繳銷，且地方衛生主管機關對許可期限經過之救護車，得通知公路監理機關為註銷牌照之處分，後由上訴人於事實發生之日起30日內，向被上訴人辦理變更登記，而非違法要求非執行職務之預備報廢車輛繼續申請效期展延，耗損行政資源且亦與公安不符。故原判決錯誤解釋適用管理辦法第6條，逕認「法條文義並未區分救護車究係持續出勤抑或現況未使用，均一律加以管制，以避免救護車設置機關（構）使用未受管制之救護車而危及緊急傷病患之生命及健康。」云云，顯係構成判決違背法令之事由。
⒊且在105年11月15日之後上訴人始於信賴被上訴人之行政
指導及指教為展延之申請，卻於未有催告之前提下受行政罰之裁處，原處分於此層面上亦屬違背誠信原則、信賴保護原則及正當法律程序原則，關此，原判決就上訴人之主張，未載明不採之理由，亦未調查證據，對兩造聲請調查證人均駁回，即認「衡情衛生局於進行普查業務時，應已告知上訴人需辦理系爭車輛效期展延或報廢登記，嗣因遲未見上訴人辦理報廢，始於105年11月15日再告知上訴人。」顯有訴訟程序違背法令、行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之違背法令，另有消極不適用行政訴訟法第189條第1項本文、第3項規定之違誤。
⒋又被上訴人101年對惠民醫院繼續執行職務之救護車，在
未及時辦理展延作業下，亦僅命其補正而未為裁罰（本院卷第179-181頁），對澎湖其他醫院之行政慣例亦同，卻對上訴人為不同處理，顯有標準不一、規範不明確及違背相同事件相同處理之弊病。
㈡聲明：廢棄原判決、撤銷訴願決定及原處分。
四、被上訴人答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈管理辦法第1條即揭示係依據「緊急醫療救護法」第16條
第4項之授權而就救護車設置許可與管理應遵守之事項為規範，且管理辦法並未於條文中訂有任何裁罰性法律效果之條款，違反者仍需依據母法即「緊急醫療救護法」第41條第1項第2款規定之罰則為裁罰，並無違反法律保留原則。且「緊急醫療救護法」第41條第1項之授權目的、範圍、內容既均為具體明確，應認管理辦法已符合授權明確性原則之要求。又緊急醫療救護法41條第1項就罰鍰之數額已有區分10萬元以上50萬元以下之區間，主管機關可依具體案例事實，裁量適當罰鍰，則本件已依行政罰法第8條、第18條第3項，審酌上訴人非故意違法且系爭救護車已無作緊急醫療使用，在法定裁量範圍內，僅裁處最低罰鍰5萬元作為警惕之用，應認並無違反比例原則。
⒉管理辦法第6條第2、3項關於救護車使用之解釋，依文義
解釋，應泛指「所有之救護車」而言，且「救護車」一詞在法律上並無因特殊需求而須予以區分成「持續出勤之救護車」及「現況未使用之救護車」之必要，理應一律加以管制，使被上訴人知悉救護車實際使用狀況，以利被上訴人監督而達成健全緊急醫療救護體系之目的：
⑴因此上訴人如就「持續出勤之救護車」欲辦理系爭車輛
效期展延，應依管理辦法第6條第2項之規定於期滿前2個月內檢具資料向被上訴人申請效期展延」；如上訴人就「現況未使用之救護車」欲予以報廢停止使用者，則應依管理辦法第18條第1項第2款之規定於30日內向被上訴人辦理變更登記，並依同條第2項規定，持被上訴人核發之變更登記文件向公路監理機關辦理停止使用之異動登記。易言之，不論係針對「現況未使用之救護車」或「持續出勤之救護車」，上訴人均須依照相關管理辦法辦理，俾使被上訴人得以知悉救護車實際使用狀況，以利監督。至於管理辦法第17條係地方衛生主管機關(本件被上訴人)基於諸如管理辦法第6條第4項之情形以撤銷或廢止救護車營業機構之開業執照，然此情形與本件並不相同，故不應予以適用。則上訴人對管理辦法第6條、第18條、第17條所作之歪曲解釋，應顯無稽，所言不應予以採信。
⑵況上訴人之代表人郭泰宏於106年1月19日接受衛生局訪
談時所提出之「補充說明」稱：「本案係因該車輛車體鈑金鏽蝕及煞車系統須更換，已無維修即使用價值原欲辦理報廢，惟因未逾使用年限且適逢本室承辦人員交替，於業務移交時未移交此代辦事項。」(見原審卷被證6，該日訪談紀錄表見被證1)，已與上訴人105年12月23日函所述：「決議將繼續使用該車輛」之意旨不符，其陳述應非實在。矧且，郭泰宏院長上開「補充說明」之陳述，正足以證明上訴人確實知悉管理辦法第6條第2項規定，但因「上訴人院內人員異動交接未盡妥善，導致未如期展延」及「上訴人考量是否繼續使用該車輛」等自身原因，而未辦理展延效期事宜，則被上訴人基於保障緊急傷病患之生命及健康之目的，更應依法予以監督，然審查須具相當之時間，故管理辦法第6條第2項及第3項規定效期展延應於期滿前2個月內申請，自有其必要。
⑶上訴人所引緊急醫療救護法第13、14、16、41、50條及
管理辦法第4條規定目的，與本件管理辦法第6條第2項、第3項「效期展延」之規定並無關連，故無從據以導出上訴人所稱「須以具有執行職務為目的及有使用必要之車輛，始具管理辦法第6條第2、3項之效期展延之適格性」之結論，上訴人此項主張並不可採。至於上訴人所提行政院衛生署98年10月20日衛署醫字第0980262997號函、98年10月12日衛署醫字第0980262608號函之意旨僅論及：「救護車輪胎汰換使用中古車胎，可否同意其效期延展？」「申請設置之救護車非屬新車，其設置許可有效期限之認定應將車子性能、車齡納入考量。修法前後效期延展規定之適用問題之闡明。」與「欲報廢之車輛是否適用效期展延之規定」無涉，是上訴人之主張無理由。
⒊105年7月26日當日，衛生局指派技士鄭美錦至上訴人進行
系爭車輛業務普查，而當日上訴人負責承辦檢查業務人員陳淑婷亦有在場，當時鄭美錦即有當場「提醒」(非行政指導)陳淑婷：「應在105年10月21日前申請展延期限。」惟陳淑婷回以：「這輛車將會報廢。」鄭美錦乃再告知：
「如要報廢，也要向監理站辦理註銷救護車之報廢登記，並檢附相關函文通知本局。」惟至105年11月間，鄭美錦發現上訴人並未就系爭車輛辦理報廢，乃與上訴人承辦人員聯絡，斯時始知承辦人已更換為許瓊雪，鄭美錦乃再向許瓊雪告知：「系爭車輛已逾期未申請效期展延，必須儘快處理。」上訴人方於105年12月23日以函文提出展延申請。職是，衛生局早於105年7月26日即已「提醒」(非行政指導)上訴人「應在105年10月21日前申請展延期限」。
而本件上訴人之延誤展延申請，係因「上訴人承辦人員更替而辦理業務交接時，未能交接清楚」及「上訴人考量是否繼續使用該車輛而致延誤」所致，斯乃上訴人己身之過失，與衛生局有無為「行政指導」無關。
⒋上訴人指稱被上訴人對其他未及辦理展延作業之救護車，僅命其補正，與本件處理情形不同，有違行政慣例云云。
依澎湖縣救護車設置機構救護車展延效期表，僅有記載「惠民醫院」於「100年度尚未辦理展延作業」，並未查知被上訴人有僅命惠民醫院補正之情事，故上訴人所述無所依據，應不足採信。退步言之，縱認上訴人上述所言為真，被上訴人依緊急醫療救護法第41條第1項規定，自僅能課上訴人罰鍰處分，上訴人自不得以前有先行通知補正之行政慣例為由，主張平等原則。故原判決均為合法，上訴人所辯均無理由。
㈡聲明：上訴人之上訴駁回。
五、本院經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤，茲就上訴意旨補充論斷於下：
㈠按「（第1項）救護車之設置，應向所在地直轄市、縣（市
）衛生主管機關申請許可登記，並向所在地公路監理機關申請特屬救護車車輛牌照；其許可登記事項變更時，亦同。（第2項）救護車之設置，以下列機關（構）為限：一、消防機關。二、衛生機關。三、軍事機關。四、醫療機構。五、護理機構。六、救護車營業機構。七、經直轄市或縣（市）衛生主管機關認定需要設置救護車之機構或公益團體。（第3項）醫療或護理機構委託前項救護車設置機關（構）載送傷病患，應與受託人負連帶責任。（第4項）第2項第3款至第7款之救護車設置機關（構），其申請設置救護車之許可條件與程序、跨直轄市、縣（市）營運之管理、許可之期限與展延之條件、廢止許可之情形與救護車營業機構之設立及其他應遵行事項之辦法，由中央衛生主管機關定之。但軍事機關之軍用救護車設置及管理，依國防部之規定。」「（第1項）救護車設置機關（構）有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其限期改善；屆期未改善者，得按次處罰至改善為止：一、違反中央衛生主管機關依第15條授權所定辦法有關救護車裝備標準及用途之規定。
二、違反中央衛生主管機關依第16條第4項授權所定辦法有關救護車設置、營運管理及救護車營業機構設立規定。三、違反第18條規定。」為緊急醫療救護法第16條、第41條第1項所規定。而衛生福利部依緊急醫療救護法第16條第4項授權規定，訂定發布管理辦法，其第6條規定：「（第1項）申請設置許可之救護車，應以1年內出廠者為限。（第2項）救護車設置許可之有效期間為5年，效期展延應於期滿前2個月內，檢具第4條第1項所定之文件、行車執照及登記費，向原許可之衛生主管機關申請。（第3項）前項展延效期為1年，期滿申請再展延，準用前項之規定。（第4項）經許可設置之救護車，自首次發給汽車行車執照日起滿10年者，應廢止其設置許可。」第18條規定：「（第1項）設置救護車之機關（構），有下列情形之一者，應於事實發生之日起30日內，向原許可設置之地方衛生主管機關辦理變更登記：一、機關（構）之名稱、負責人、地址變更。二、救護車停止或恢復使用。三、機關（構）停業、歇業、裁撤或解散者。四、救護車受註銷牌照處分或繳銷牌照者。五、救護車過戶者。（第2項）救護車設置機關（構）應持衛生主管機關核發之變更登記文件，向公路監理機關辦理相關異動登記。（第3項）地方衛生主管機關依第1項規定許可救護車異動時，應通知公路監理機關。」㈡次按憲法上之法律保留原則乃現代法治國原則之具體表現，
不僅規範國家與人民之關係，亦涉及行政、立法兩權之權限分配。國家對人民自由權利之限制，應以法律定之且不得逾必要程度，乃憲法第23條所明定。但法律內容不能鉅細靡遺一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許。至行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷（參照司法院釋字第394號、第480號、第612號等解釋意旨）。而依前揭緊急醫療救護法第16條第4項規定可知，鑑於健全緊急醫療救護體系，提昇緊急醫療救護品質，以確保緊急傷病患之生命及健康，故對於救護車申請設立許可之條件與程序、許可之期限與展延之條件等事項，立法機關參酌司法院釋字第612號解釋意旨概括授權由中央衛生主管機關會商有關機關定之。是以，管理辦法第6條為避免過於老舊救護車仍執行救護勤務影響人命安全，救護車之設置許可有其期效限制，最長至10年使用期效；又對於原已許可設置之救護車，若發生異動時，管理辦法第18條亦有規定自事實發生之日起30日內辦理變更登記等事項所為細節性、技術性之規定，其內容並未逾越母法之授權範圍，亦不對人民之自由權利增加法律所無之限制，即無違法律保留原則，亦得予以適用，經核並無不合。上訴意旨仍執詞指摘管理辦法未經明確授權而違反授權明確性原則，原處分違反法律保留原則，於法不合、本院應停止審判提請釋憲等語，委無足採。
㈢經查，系爭車輛原許可日期為99年10月20日，依管理辦法第
6條第2項規定，其有效期限為5年（至104年10月20日止），因上訴人前於104年8月11日依管理辦法第6條第3項申請效期展延1年，經被上訴人准予效期展延自104年10月21日起至105年10月20日止，此為原審所確認之事實，亦為兩造所不爭。上訴人主張系爭車輛自105年10月18日最後一次出勤後即未再使用準備報廢等語，則依前揭管理辦法第18條規定，系爭車輛既屬原已許可設置之救護車，若欲發生異動時（停止使用），應自事實發生之日起30日內（至105年11月17日止）向被上訴人衛生局辦理變更登記；然上訴人不論係在設置許可期限屆至前抑或異動變更登記期限前，皆未為任何行為。嗣經被上訴人查知系爭車輛之設置許可效期已屆至又未經辦理變更登記，遂於105年11月口頭曉諭上訴人申請展延，此時上訴人若不欲申請展延，自可自行選擇辦理變更登記，並不受被上訴人作為之規制。然上訴人仍以105年12月23日澎醫總字第1053002980號函檢送系爭車輛效期展延申請書，並於說明一述明：「上訴人經再度考量車輛狀況及使用頻率，決議將繼續使用該車輛，故未於有效期屆滿前提出展延申請。」等語，且上訴人總務室主任邱荃瑩於106年1月19日至衛生局訪談時提示補充說明記載：「一、……旨揭救護車違反管理辦法第6條規定，未於期限內提出申請為行政罰法之適用範圍，合先敘明。二、……本案係因該車輛車體鈑金鏽蝕及煞車系統須更換，已無維修及使用價值原欲辦理報廢，惟因未逾使用年限且適逢本室承辦人員交替，於業務移交時未移交此代辦事項，非故意違反行政法上義務。」並要求依行政罰法第8條、第18條減輕處罰等語，則上訴人主觀意思並非主張本件系爭車輛是錯誤申請展延而希請免予處罰，自為甚明。則被上訴人綜合調查結果，引述行政罰法第8條及第18條第3項後段規定，於106年2月17日以原處分減輕裁處上訴人5萬元罰鍰，已低於緊急醫療救護法第41條第1項所定最低罰鍰金額（10萬元），顯已為適法之裁量，原判決遞予維持，駁回上訴人在原審之訴，並記載其適用法令及取捨證據、認定事實所憑之依據，則原判決所適用之法規，與本案應適用之法規或解釋、判例悉無違背；所為事實之認定，亦無違舉證據法則、經驗法則、論理法則或判決不備理由之情形。
㈣綜上所述，原判決核無違誤。前開上訴意旨所指各節，或為
理由不可採或為延伸前詞，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當；或以上訴人歧異之法律見解，泛指原判決不備理由、不適用法規或適用法規不當，求予廢棄，皆難謂可採，其上訴非有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 7 月 23 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 邱 政 強
法官 吳 永 宋法官 黃 堯 讚以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 107 年 7 月 23 日
書記官 江 如 青