高雄高等行政法院判決
107年度簡上字第30號上 訴 人 中國人壽保險股份有限公司代 表 人 王銘陽訴訟代理人 賴盛星 律師被上訴人 臺南市政府代 表 人 李孟諺上列當事人間勞動基準法事件，上訴人對中華民國107年3月27日臺灣臺南地方法院106年度簡字第63號行政訴訟簡易判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺灣臺南地方法院行政訴訟庭。
理 由
一、本件上訴人係從事人身保險業，為適用勞動基準法之行業。上訴人前於民國102年7月至103年3月間，自所轄金冠通訊處業務副總經理稅承國處逕行扣除新臺幣（下同）3,314,267元，作為違約金或賠償費用，經被上訴人依勞動基準法第78條規定裁處罰鍰12萬元。被上訴人於上開罰鍰處分之救濟程序確定後，於104年7月21日以府勞條字第1050769994號函限上訴人於105年8月12日前給付上開款項予訴外人稅承國，上訴人屆期未予給付並提出陳述意見，案經被上訴人重新調查後仍認上開扣款行為違規屬實，爰於105年10月31日再以府勞條字第1051099503號函（下稱被上訴人105年10月31日函）命上訴人於105年11月11日前給付（下稱原處分1），上訴人仍拒不給付，被上訴人則依行為時勞動基準法第79條第1項第2款規定，於106年2月17日以府勞條字第1060139366號裁處書（下稱原處分2），對上訴人處以罰鍰2萬元。上訴人不服，循序對原處分1、2提起行政訴訟，經原審法院106年度簡字第63號行政訴訟簡易判決（下稱原判決）判決駁回，上訴人猶表不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及聲明︰㈠被上訴人105年10月31日函未見有行政程序法第96條第1項第
6款規定「表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」之記載，顯見該函僅係被上訴人通知上訴人陳述意見之準備行為，並非行政處分。上訴人嗣已於105年11月9日遵期提出「陳述意見書㈡」說明未為給付之理由，被上訴人逕予作成原處分2之罰鍰處分，顯與勞動基準法第79條第1項第2款之規定不合。縱認被上訴人105年10月31日函為行政處分，惟上訴人曾以「陳述意見書㈡」聲明不服，發生視為提起訴願之效果，訴願決定未審酌被上訴人105年10月31日函是否屬勞動基準法第27條令上訴人限期給付之行政處分、上訴人是否有違反勞動基準法第27條規定等情事，於法自有違誤，上訴人自仍得對被上訴人105年10月31日函聲明不服。
㈡訴外人稅承國與上訴人間非屬勞動關係，而係上訴人委任之
經理人，其非勞動基準法上之勞工，本件自無勞動基準法之適用。又稅承國自上訴人所受領之報酬，分別係「承攬」及「委任」兩種不同性質，其性質皆與勞動基準法第2條第3款規定，勞工受雇主指揮監督提供勞務，基於僱傭契約所受領之「工資」並不相同，並非勞動基準法規範之範圍，自無勞動基準法第26條不得預扣工資之問題。退步言之，縱認稅承國與上訴人間屬勞動關係，而有勞動基準法之適用，惟上訴人係依98年12月25日頒訂之「業務人員積欠各項款項扣回作業辦法」扣取稅承國之薪資，而該辦法依法制定且為稅承國所明知為同意，依勞動基準法第22條第2項但書之規定，上訴人扣取稅承國薪資乙事，並未違反勞動基準法第22條及第26條之規定。
㈢聲明：1.訴願決定及原處分2均撤銷。2.被上訴人105年10月31日函撤銷。
三、被上訴人答辯及聲明：㈠本件係以本院104年度簡上字第26號判決認定上訴人逕自預
扣訴外人稅承國之工資作為違約金或賠償費用，有違反勞動基準法第26條規定之情形。嗣被上訴人於105年10月19日請上訴人派員接受勞動檢查會談，並自其所提出工資清冊（薪資報酬表）之「其他」欄發現上訴人自102年7月份至103年3月份對稅承國之扣款金額共計3,314,267元，被上訴人乃依勞動基準法第27條規定，以105年10月31日函限上訴人於105年11月11日前給付稅承國上開工資。然上訴人逾期仍未給付，被上訴人爰依行為時勞動基準法第79條第1項第2款規定，以原處分2作成罰鍰處分。另臺灣高等法院104年度重勞上字第48號民事判決就上訴人擅自依其自行制訂之扣款辦法扣除稅承國工資乙節，認定該辦法違反法律強制規定，其情形顯失公平，依民法第247條之1第3款、第4款之規定，應為無效。故上訴人主張扣款係基於雙方約定，合乎勞動基準法第22條第2項但書規定云云，委無足取。
㈡被上訴人所為105年10月31日函係具有強制性之限期給付命
令，不僅足使受處分人即雇主就工資之給付，於勞動契約之給付關係，產生無從選擇之自由，進而使受處分人如違反限期給付之義務，依行為時勞動基準法第79條第1項之規定，將遭處2萬元以上30萬元以下之罰鍰，更得公布其事業單位或事業主之名稱、負責人姓名，並限期改善，屆期未改善者，應按次處罰，核其命令內容已具規制性，為行政處分。故被上訴人前於接獲上訴人對原處分1不服之「陳述意見書㈡」時，依訴願法轉呈訴願管轄機關勞動部，惟因上訴人對原處分1之法律性質有所誤解，自行以106年1月9日陳述書表明該函非行政處分、無提起訴願之意思表示，勞動部始尊重上訴人之意思，以106年1月13日勞動法訴字第0000000000-0號函檢還相關卷宗。上訴人自稱勞動部亦認為原處分1非行政處分云云，容有誤解等語。
㈢聲明：上訴人於原審之訴駁回。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：㈠原處分2係以原處分1之給付期限屆滿，上訴人仍未依原處分1給付為其裁罰之要件。原處分1雖未載明可訴願之教示條款，惟上訴人於接獲該函後，已於105年11月9日表示不服，顯見上訴人亦知可表不服之救濟途徑。嗣因兩造與勞動部對於上訴人就原處分1之不服，是否為訴願一節有不同見解，而未予審議，惟此並無礙原處分1之效力。上訴人既未履行原處分1（下命處分）之義務，被上訴人認其已該當違反勞動基準法第27條之要件，依行為時同法第79條第1項第2款裁罰，即無違誤。㈡上訴人與訴外人稅承國確屬勞動契約，已據本院104年度簡上字第26號確定判決認定在案，此部分爭點既經判決，即為判決效力所及，上訴人仍為爭執，即無理由等語，而駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨及聲明：㈠被上訴人105年10月31日函主旨為：「據貴公司（即中國人
壽保險股份有限公司）至今仍未給付勞工稅承國（以下陳稱稅君）於102年7月份至103年3月份之預扣工資共3,314,267元，限於105年11月11日前給付其應得之工資後復知本府勞工局，逾期未辦理即依法裁處，詳如說明，請查照。」說明四載明：「如未給付亦未於上開期限內提出說明者，依行政程序法第105條第2項規定，視為放棄陳述意見之機會，本府依法將作成行政處分。」上開函文並未見有依行政程序法第96條第1項第6款規定「表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」等語之記載，顯見上開函文僅係被上訴人於作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，依行政程序法第102條、第104條等規定，通知行政處分之相對人即上訴人依同法第105條之規定陳述意見，僅屬行政機關作成行政處分前之準備行為，並非行政處分。又被上訴人105年10月31日函並非依勞動基準法第27條作成令上訴人限期給付工資之行政處分，上訴人自無違反勞動基準法第27條規定之情事，惟被上訴人逕予作成原處分2，顯與勞動基準法第79條第1項第2款之規定不合，而屬違法。
㈡原判決未依行政程序法第98條第3項、第99條及訴願法第61
條第1項等規定，移送有管轄權之機關審理，顯有適用法規不當之違背法令。又原審法院應就原處分1是否適法乙事予以審查，惟其未為審查，已經違法。再者，關於上訴人與訴外人稅承國間之契約關係，是否為勞動契約乙節，僅屬本院104年度簡上字第26號判決之爭點，並非訴訟標的法律關係。本院104年度簡上字第26號確定判決之判決理由雖認定上訴人與訴外人稅承國間之契約關係為勞動契約，而於本件訴訟審理時，為具有「爭點效」之爭點，惟上訴人提起本件行政訴訟，主張上訴人與稅承國間之契約關係，並非勞動關係，並提出司法院釋字第740號解釋文、解釋理由書及黃茂榮大法官提出之協同意見書等訴訟資料，上開資料顯然屬於新訴訟資料。惟原判決就上訴人所提是否足以推翻確定判決之判斷，均未為調查審酌，更未於判決理由項下說明不予採取或採取後仍無從為有利於上訴人認定之理由，顯然有判決違背法令及判決不備理由之違法等情。
㈢聲明：1.原判決廢棄。2.訴願決定及原處分2均撤銷。3.被上訴人105年10月31日函撤銷。
六、本院查：㈠按勞動基準法第1條第1項規定：「為規定勞動條件最低標準
，保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」第27條規定：「雇主不按期給付工資者，主管機關得限期令其給付。」行為時第79條第1項第2款規定：「有下列各款規定行為之一者，處新臺幣2萬元以上30萬元以下罰鍰：……二、違反主管機關依第27條限期給付工資或第33條調整工作時間之命令。」㈡經查，上訴人為適用勞動基準法之行業，前經本院104年度
簡上字第26號確定判決認定上訴人逕自預扣勞工稅承國工資作為違約金或賠償費用，違反勞動基準法第26條規定，因認被上訴人依同法第78條規定裁處上訴人罰鍰12萬元，並無違誤。被上訴人嗣據此依勞動基準法第27條規定，以105年10月31日函限上訴人於105年11月11日前給付稅承國應得之工資（102年7月至103年3月之預扣工資3,314,267元），上訴人於105年11月9日對該函表示不服，視為提起訴願，被上訴人乃將該訴願事件移送訴願機關勞動部審議，惟訴願機關因故而未予審議。嗣因上訴人逾期仍未給付，被上訴人爰依行為時勞動基準法第79條第1項第2款規定，作成原處分2之罰鍰處分等情，為原審依法認定之事實。
㈢衡諸工資為勞工及其家屬所賴以維持生活之經濟基礎，雇主
積欠工資，勞工如須循民事訴訟程序要求給付，曠時廢日，緩不濟急，生活迫切所需，將嚴重影響勞工生活，勞動基準法第27條乃明定主管機關得作成限期令雇主給付勞工工資之下命處分。揆之被上訴人105年10月31日函文主旨，業已表明命上訴人限期於105年11月11日前給付勞工稅承國應得之工資，逾期未辦理即依法裁處之行政處分之意旨，且該函說明二部分已詳述其事實及理由，說明三部分並已載明其法令依據，是綜觀該函文內容，係被上訴人依據勞動基準法第27條規定，所為命令上訴人（雇主）限期給付勞工稅承國工資，使上訴人因而負有限期給付特定工資予勞工稅承國之公法上義務。則被上訴人單方就公法上限期給付工資具體事件所為對外直接發生法律上規制效果之決定，自為行政程序法第92條第1項所稱之行政處分。至於被上訴人漏未教示不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關部分，依行政程序法第98條第3項規定，上訴人自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為，並不影響被上訴人105年10月31日函應屬行政處分之認定。
㈣其次，上訴人於收受被上訴人105年10月31日函（即原處分1
）後，旋於同年11月9日對該函表示不服，又其對該函之定性雖有爭執，然此爭議事項應由訴願機關依職權為審議判斷，並不受上訴人法律上意見之拘束，依訴願法第57條規定，應視為上訴人已在法定期間內提起訴願。被上訴人嗣將該訴願事件移送訴願機關勞動部審議，訴願機關雖因故未予審議，然此並不影響上訴人提起訴願之效力。參照行政訴訟法第4條第1項規定，人民因行政機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟，其旨即在保障人民之訴訟權，不因訴願管轄機關怠於行使職權審理訴願事件而受到影響。是以，上訴人於訴願機關勞動部逾3個月不為決定時，即得逕向行政法院提起撤銷訴訟。則上訴人對被上訴人作成之原處分1，循序提起本件撤銷訴訟，原審法院即應依法審究其適法性。
㈤按行政訴訟法第125條第1項規定：「行政法院應依職權調查
事實關係，不受當事人主張之拘束。」第133條規定：「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」前揭關於通常訴訟程序之條文，依同法第236條規定，於適用簡易訴訟程序之事件準用之。由於我國行政訴訟係採取職權調查原則，其具體內涵包括事實審法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，且有促使案件成熟，使案件達於可為實體裁判程度之義務，以確定行政處分之合法性及確保向行政法院尋求權利保護者能得到有效之權利保護。觀諸原判決將原處分1認定為前階處分，僅說明原處分1是否尚待審議，係對原處分1不服之救濟問題，然對於上訴人起訴請求撤銷原處分1部分，並未依法審究其程序及實體是否合法，即予認定上訴人所訴各節均非可採，而判決駁回上訴人此部分之訴。則原判決此部分容有不適用行政訴訟法第125條第1項及第133條規定之違法，且亦欠缺判決主文所由生不可或缺之理由，而有同法第243條第2項第6款判決不備理由之違背法令情形。
㈥又按行政處分具有構成要件效力，係指有效之行政處分，處
分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎，因而一有效行政處分（前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分之前提要件時，前行政處分作成後，他行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎，該他行政處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象，該他行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性，前行政處分之合法性，應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之情形。準此而論，如前行政處分及以其為基礎處分之他行政處分均為同一訴訟事件之程序標的，並同為受訴行政法院審查之訴訟對象時，則該受訴行政法院既為有權撤銷之司法機關，自不受前行政處分構成要件效力之拘束，而應基於職權審認判斷該兩個行政處分之適法性。因之，被上訴人依行為時勞動基準法第79條第1項第2款規定作成原處分2，而原處分2合法性之審查，係以上訴人違反被上訴人依同法第27條作成限期給付工資之命令（即原處分1）為前提要件，原處分1及原處分2既均為原審法院審理之程序標的，自不受原處分1構成要件效力之拘束，而應依法審認判斷其適法性。然而原處分1尚未經原審法院進行適法之合法性審查判斷，原處分2又須以原處分1作為基礎構成要件事實，則原審法院對原處分1合法與否之判斷結果，將會影響原處分2適法性之審查結果。由是觀之，原審法院以上訴人對其未履行原處分1之義務，並未爭執且未提出已履行之相關證據，因認原處分2並無違誤，亦容有不適用行政訴訟法第125條第1項及第133條規定之違背法令情形。
㈦綜上所述，原判決既有上述違背法令之情事，且上開事實攸
關原處分1、2是否合法之認定，而將影響本案判決結果。上訴意旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。又本件事證尚有未明，有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 6 月 7 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 奇 芳法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 107 年 6 月 7 日
書記官 周 良 駿