高雄高等行政法院判決
107年度簡上字第58號上 訴 人 峻源股份有限公司代 表 人 喻得芫訴訟代理人 周復興 律師被上訴人 臺南市政府代 表 人 黃偉哲訴訟代理人 陳仲亨
張訓嘉 律師李元棻 律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對中華民國107年8月7日臺灣臺南地方法院107年度簡字第1號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。事實及理由
一、被上訴人代表人原為李孟諺，嗣於本件訴訟審理中變更為黃偉哲，並經被告新任代表人黃偉哲具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、爭訟概要:
（一）上訴人為領有甲級廢棄物清理許可證之廢棄物清除處理業者，於民國100年12月至101年9月間，遭查獲與訴外人昶笙福企業股份有限公司（下稱昶笙福公司）、世全塗料有限公司（下稱世全公司）、茂順密封元件科技股份有限公司（下稱茂順公司）及廿一世紀環保科技有限公司（下稱廿一世紀公司）等4家公司，在臺南市○○區○○路○○○○○號旁空地○○○區○○○段○○○○號土地○○○區○○段○○○○號土地○○○區○○段○○○○○○號土地等4處地點非法堆置廢棄物，經臺灣臺南地方檢察署（下稱臺南地檢署）102年7月18日協商結果，命上開公司應依違法帳冊記載金額及數量負清理責任。迄至103年4月止，上訴人與世全公司計已完成清理778公噸，其中關廟區場址已清除完畢，餘官田區、永康區等3處場址剩約578公噸未清除，而昶笙福公司則自105年1月18日執○○○區○○路69之26號旁空地○○○區○○○段○○○○號土地○○○區○○段○○○○號土地等3場址之廢棄物清理作業，並於同年5月2日檢送清理完成報告。
（二）嗣被上訴人因辦理105年度臺南市土壤及地下水污染調查及查證工作計畫（下稱污染調查計畫），針對上開3處場址曾棄置鐵桶處進行土壤採樣分析，分析結果發現有總石油碳氫化合物、重金屬鋅濃度超過土壤污染管制標準情形，且係因上訴人等公司非法棄置鐵桶所盛裝之廢棄物滲漏所造成。被上訴人乃於105年10月3日召開污染改善研商會，達成由上訴人等公司依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第7條第5項準用第15條第1項第8款規定，提送污染改善應變必要措施計畫書至被上訴人環境保護局（下稱環保局）審查之結論。嗣被上訴人復以105年10月14日府環土字第1050913127號函（下稱105年10月14日函）通知前揭4公司及廿一世紀公司，表明渠等就系爭場址為污染行為人，依土污法第7條第5項準用第15條第1項第8款規定，命上訴人等5公司應於105年11月2日前提送系爭場址污染改善計畫至所屬環保局審查，如未於期限內提出，被上訴人將依土污法第38條第1項規定科處罰鍰及按次處罰，並告知上訴人等5公司如不服本處分，應依限提起行政救濟等語。上訴人收受105年10月14日函後未為行政爭訟，即與世全公司、昶笙福公司、茂順公司等4家公司於105年12月13日共同提出上開3處場址之土壤污染改善應變必要措施計畫。經被上訴人認系爭計畫之主張與前研商會議結論相悖，遂以106年2月13日府環土字第1060157119號函（下稱106年2月13日函）限期於同年月20日前提出修正，惟上訴人與昶笙福公司、世全公司等3家公司並未依限提出修正計畫，經被上訴人認定有違土污法第7條第5項規定，依同法第38條第1項第2款規定，以106年6月30日府環土土裁字第106060014號裁處書（下稱原處分）對上訴人處以罰鍰20萬元及環境講習2小時之處分。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，循序提起行政訴訟，經臺灣臺南地方法院（下稱原審法院）107年度簡字第1號行政訴訟簡易判決（下稱原判決）駁回後，提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決書所載。
四、原判決駁回上訴人起訴之理由：
（一）上訴人為領有甲級廢棄物清理許可證之廢棄物清除處理業者，確有於100年12月至101年9月間，受委託清運世全公司廢棄物，而與廿一世紀公司等將該廢棄物運至上揭系爭場址堆置等情，為上訴人所不否認，並據原審法院103年度訴字第240號、臺灣嘉義地方法院（下稱嘉義地院）103年度訴字第431號、104年度訴字第694號等判決認定就所犯違反廢棄物清理法第46條第4款部分，論以共同正犯，為有罪判決在案屬實，此有各該刑事判決書影本附卷足憑。上訴人前於102年7月18日上午檢察官勘驗時，即願遵指示向被上訴人所屬環保局提出處置計畫書，以清理堆置之桶裝等廢棄物，有勘驗筆錄在卷足稽；且於103年3月11日由世全公司以世字第0000000000函呈報清運處理完畢，有該函影本足參。上訴人於105年10月3日下午被上訴人所屬環保局所召開之系爭土地污染改善研商會議中，亦自願依土污法第7條第5項準用第15條第1項第8款規定提送污染改善應變必要措計畫書一節，亦有該次之研商會議紀錄影本附卷可證。顯見上訴人對於系爭場址所受之污染係因上訴人清運棄置之廢棄物所造成，而願意承擔公法上之清除與改善之義務至明。上訴人受委託而清運世全公司廢棄物，而有共同為違反廢棄物清理法之犯行，已據刑事判決定認定；縱非共同實施非法之棄置，仍應認其有未盡注處理廢棄物之過失行為。揆之土污法第2條第12款之規定其過失容許洩漏、棄置污染物之人仍屬污染行為人。是上訴人主張其未共同棄置污染物即非污染行為人云云，即無可採。
（二）上訴人所憑104年間經蒐集google map公開資訊之照片，業據被上訴人於訴願程序中說明該廢棄物乃上訴人等原來所棄置之廢棄物，因系爭場址原來之廢棄物直至105年1月18日始由同為棄置污染物之行為人昶笙福公司清理完成，並於同年5月2日檢送清理完成報告等情。況上訴人所提出之照片僅係104年間蒐集所得，並無清運完成前後之照片以資比對。應認被上訴人所言，該廢棄物係至105年1月18日始清運完畢一節為可信，上訴人主張有第三人再度棄置云云，尚乏依據。
（三）環保局辦理105年度污染調查計畫，針對系爭3處場址曾棄置鐵桶處進行土壤採樣分析，分析結果發現系爭3處場址土壤總石油碳氫化合物、重金屬鋅濃度超過土壤污染管制標準，有系爭土壤污染查證結果表附卷可證。而上訴人係清運世全公司之廢棄物，而該從事化學製品製造業，領有彰化縣政府核發之廢（污）水貯留許可證（證號：彰縣環水許字第00000-00號），該證生產或服務規模資料所載之原料量及產品量名稱包含甲苯、香蕉水等物質，而該等化學物質與總石油碳氫化合物之組成具關聯性，足認上訴人所述其廢棄物廢樹脂，與土壤檢測污染結果之化學物質並不同云云，不足採信。又細觀系爭場址105年10月3日之污染改善研商會議紀錄影本，並未記載有關開會主持人員於會議中表示經初估污染整治之費用僅約數十萬元，且係由5家與會公司分擔之相關用語，自難據以認定主持人員確否有此表示，上訴人亦未舉證以實其說。況上訴人本即為污染行為人而應提應變必要措施計畫書。尚不能以主持人關於改善成本之表示，即免除上訴人公法上之義務。
五、上訴意旨及聲明：
（一）上訴要旨：
1、原審判決逕認上訴人為污染行為人有判決不適用法規、判決不備理由等判決違背法令之違誤：
（1）司法院釋字第714號解釋林錫堯大法官之協同意見書認土污法第7條、第12條及第13條等條文係「行為責任」，而非「狀態責任」。又既非屬「狀態責任」則應就行為人之行為分別認定行為人有無構成要件故意、過失及因果關係。是以，「棄置廢棄物之行為」及「洩漏或棄置污染物而造成土壤污染之行為」係屬二事，為不同之「行為責任」，其構成要件如故意、過失及因果關係等應分別認定，該土壤污染是否確為上訴人行為所致，應由被上訴人重為調查認定，否則除違背行政程序法之調查義務外，亦與上開協同意見書見解不符。依上訴人所提之臺南地檢署102年度偵緝字第379號、102年度偵字第5743號及103年度偵字第1403號之不起訴處分書第9頁記載，該土壤污染是否係世全公司出產之廢棄物所造成，顯非無疑。是以，上訴人是否應負污染行為人之責任，依上開見解，應由被上訴人依職權調查，並就上訴人之污染行為及因果關係負積極舉證責任。然原審未依行政訴訟法第133條規定職權調查證據，無視世全公司所提出之自行送驗報告之結果，非但檢出項目與被上訴人就採樣之土壤送驗檢測出之項目不符，且檢出之結果（含量）亦遠低於土壤管制標準，亦無視前開不起訴處分中對上訴人有利之認定。在沒有任何積極客觀證據直接證明系爭土壤污染係世全公司之廢棄物所造成之情況下，原審未依職權調查證據，並未於判決交代不採上訴人所提之有利證據之理由，卻逕以推論之方式，依生產及服務規模資料即認上訴人係污染行為人，原判決顯有違反論理法則、舉證責任之分配、應調查證據而未予調查、判決不備理由等違法。
（2）上訴人於案發後，願遵指示向被上訴人所屬環保局提出處置計畫書，並與世全公司共同將系爭場址清除完畢，並附有環境檢驗報告，此有103年3月11日世字第0000000000函可稽，可見上訴人雖對廿一世紀公司所為毫不知情，仍願承擔已身對本案污染結果之社會責任，難謂上訴人對本身為污染行為人予以承認。上訴人提出檢驗報告，並主張其廢棄物廢樹脂，與土壤檢測污染結果之化學物質並不同，原審推論過程實有違論理法則，更有不當擴張土污法第7條第5項、第38條第1項第2款等規定之適用範圍，應有判決不適用法規之判決違背法令之違誤。
（3）被上訴人於收受上訴人函文後，竟至105年間由昶笙福公司檢送清理完成報告，被上訴人始再次為檢驗，期間不僅對上訴人之清除完畢結果未置一詞，亦未敦促上訴人應履行處置計畫書之義務，任憑上訴人承擔此一期間於系爭場址之污染結果，忽略上訴人自行檢驗土壤報告合格之結果，被上訴人不僅有違信賴保護原則，亦有行政怠惰之嫌，然原審竟未就上訴人所提之有利證據予以審酌，且未依法行使闡明權令上訴人予以補充，更未就上訴人所提出足以推翻因果關係之證據為職權之調查，實有判決不備理由、判決不適用法規之判決違背法令等違誤。
（4）上訴人於105年10月3日之系爭土地污染改善研商會議，雖自願依土污法第7條第5項準用第15條第1項第8款規定提送污染改善應變必要措計畫書一節，然此次研商會議之性質僅為事實及處置方式之說明，並未因該會議之結果而對外發生具體之法律效果，亦無教示救濟方式，自非行政處分，依臺北高等行政法院105年度訴字第1596號裁定之意旨，自不得依此拘束上訴人，更不得以此認定上訴人為本件之污染行為人。
（5）上訴人已主張105年間檢測土壤污染之結果間，已有足影響本件因果關係相當性之異常條件事實介入，且該異常條件事實明顯對土壤污染結果有高度之影響性，顯足切斷原告前堆放行為與本件土壤污染結果間之因果關係等情，訴願機關未為證據之調查，已有不當減輕被上訴人之舉證責任，原審未依法詳加調查而予以援用，僅以被上訴人於訴願程序中之說明為由，亦未詳述何以採用被上訴人抗辯之理由，自有違反行政程序法第133條之職權調查義務，是原審判決有判決不備理由、判決不適用法規等違誤。
2、上訴人僅係受世全公司委託，並運送系爭廢棄物至廿一世紀公司指定之地點，至廿一世紀公司竟任憑系爭廢棄物於系爭場址隨意堆置一節，上訴人實不知悉，是上訴人對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生並無認識，尚難認上訴人主觀有違反行政法上義務之故意或過失可言。原判決逕認定上訴人為污染行為人，不僅不具備關聯性，有違論理法則，更依此推斷上訴人主觀上具有過失，未實質審酌上訴人主觀是否知悉是否「違反行政法上義務之構成要件事實」，實有判決不備理由之違誤。
3、被上訴人誤用土污法第7條第5項規定準用同法第15條第1項第8款「其他應變必要措施」之規定，實質架空同法第12條、第13條、第15條、第22條及第38條等規定，並逸脫土污法第7條第5項之立法目的，原審就此部分未與審酌亦未交代理由，有判決違背法令及判決不備理由之違誤。
（1）土污法於89年1月13日制定時之舊法第7條條文及立法理由、現行土污法章節名稱觀之，從文義解釋上，既然土污法第12條、第13條明確規定主管機關「應」為之行政行為，此時行政機關即應為羈束行政行為，立法者並未給予行政機關裁量權限；再者，土污法第13條以下已明文規定應遵從之法律程序，故從歷史解釋、體系解釋及文義解釋上，現行土污法第7條第5項準用同法第15條第1項第8款「其他應變必要措施」之行政措施，應嚴格限縮於為了查證工作中防治之目的，並有助於減輕或避免污染之危害或擴大。否則若依土污法第7條第5項準用同法第15條第1項第8款規定，主管機關可任意命提出「應變必要措施計畫書」以取代同法第13條規定之「污染控制計畫」、第14條規定之「土壤、地下水污染調查及評估計畫」時，就其構成要件與同法第13條、第14條及第15條第1項相較，第7條第5項不受限於「控制場址」及「整治場址」，則其適用將漫無邊際，無異架空法律規定並使上開第12條規定以下形同具文。
（2）依同法第38條規定觀之，若被上訴人依第12條、第13條規定之法定程序命上訴人補正污染控制計畫書時，需先以書面通知補正3次後，始得裁罰。但若被上訴人得依第7條第5項準用第15條規定命原告補正應變必要措施計畫書而上訴人未補正時（即本件情況），被上訴人即得裁罰，兩相比較，自有輕重失衡之處，並顯然侵害上訴人正當法律程序權利。
（3）本件污染來源明確，且經被上訴人採樣檢驗結果認已超過土壤污染管制標準，即應依土污法第12條第2項公告為土壤污染控制場址，並應依土污法施行細則第10條第1項第1款、第5款及第4項規定，公告污染行為人姓名或名稱、污染物及污染情形，並應列明污染範圍，俾使污染行為人或利害關係人得依法尋求救濟。被上訴人未遵循法律程序，以迂迴之方式逸脫法律之立法目的，原判決竟全未審酌亦未交代理由，自有判決違法之處。
4、原審漏未審酌研商會議結論之定性，有判決不備理由之瑕疵。被上訴人主張其以函文命上訴人履行研商會議結論（提出應變必要措施計畫書）係行政處分，又上訴人未對該函文提起行政救濟，該行政處分因而確定，並對後續之行政處分發生構成要件效力。惟「研商會」之會議結論是雙方行為跟行政處分之單方性不同，研商會之會議結論（即上訴人同意與其他廠商提出應變必要措施計畫書）因係屬雙方合意之行為，不符行政處分單方性要件，至多僅可能為行政處分之附款或行政契約。又被上訴人依土污法第12條第2項及第13條第1項規定，就公告為土壤、地下水污染控制場址及命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬定污染控制計畫，並無裁量權限，無法作成有附款之行政處分，是以，該函文性質上比較接近催促履行行政契約之觀念通知或行政指導行為，不具規制作用，應認後續違反之裁罰處分才具有行政處分之效力。退步言之，縱認有土污法第7條第5項之裁量權限，研商會結論之上訴人同意提出應變必要措施計畫書雖屬上訴人之負擔，但並非行政程序法第93條第2項第3款所指附加於授益處分上之負擔而言。因此，被上訴人於105年10月14日之函文形式上雖有規制作用，但實質上並不符行政處分之法律明文規定；又106年2月13日函文係要求上訴人「修改」前開應變必要措施計畫書，106年6月22日又以上訴人「未履行」研商會之結論而裁罰。前後函文形式上是連貫之手續，實質上亦為同一之目的，自有「違法性承繼」理論之適用。
（二）上訴聲明：
1、原判決廢棄。
2、原處分、訴願決定均予撤銷。
六、被上訴人答辯主張及聲明：
（一）答辯要旨：
1、原判決就上訴人為污染行為人一節已詳為論述，並無不適用法規或適用不當之情形，上訴人仍執原審所不採之陳詞，爭執事實認定問題，實難謂其上訴有理由。上訴人所主張之各節，或為對於原審證據取捨、事實認定之職權行使指摘為不當；或為對於原審已論斷者，泛言未論斷；或為對於原判決已詳予論述不採之事項再予爭執；或為重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，而非屬已具體表明原判決有如何不適用法規或適用不當之違背法令情形，而僅為法律見解之歧異，故上訴人指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
2、環保局105年10月14日函命上訴人提送污染改善應變必要措施計畫書之處分已然確定，基於行政處分之形式存續力，該前處分具有不可爭力，不僅對於上訴人產生實質拘束力，對於被上訴人亦生實質拘束力。又上訴人陳稱被上訴人誤用法條，架空土污法規定，原審就此部分未予以審酌，有判決違背法令及判決不備理由之違誤云云，顯對土污法之規範有所誤會：
（1）就本件而言，被上訴人本於該命提送污染改善應變必要措施計畫書之行政處分之構成要件效力，應有義務將該行政處分當作一個既定之構成要件或既成之事實，並予以接受，法院原則上尊重國家公權亦應予以承認，是被上訴人以未經撤銷之有效行政處分所為之原處分，自屬適法。
（2）本件105年10月14日函命上訴人所為之內容，係提送污染改善應變必要措施計畫書，本無超脫於第15條第1項第8款所定「其他應變必要措施」之範圍，故未有上訴人所指之準用第15條規定將架空同法第12條、第13條、第15條、第22條及第38條等規定，逸脫同法第7條第5項之立法目的之情事，上訴人刻意曲解前開規定之規範內容及立法目的，並稱原審未就此審酌有判決違背法令及不備理由之違誤，恐有誤會。
3、前命提送污染改善應變必要措施計畫書之處分並非系爭裁罰處分之準備行為，兩者係各自獨立之不同行政處分，自無違法性承繼理論之適用。上訴人僅因原判決之認定非其所希冀者，遽然任意指摘原判決未實質審查而有違法云云，洵非可採：
（1）上訴人並未具體指摘原判決究竟是不當適用何一法規，或是不當未予適用何一法規，其泛稱原判決違法云云，已難謂適法。其次，原審已就上訴人為污染行為人而應提應變必要措施計畫書一節已詳加論述（參原判決理由第壹、三點），上訴人主張之另一上訴理由即是上訴人對於原判決針對前命提送污染改善應變必要措施計畫書處分合法性之判斷主張違法甚明。上訴人僅因原判決之認定非其所希冀者，遽然任意指摘原判決未實質審查而有違法云云，洵非可採。
（2）違法性承繼理論係以先行處分為後行處分之準備行為作為前提。然前處分係命上訴人提送污染改善應變必要措施計畫書，而原處分則係因上訴人未遵行主管機關依土污法第7條所為之命令，而依同法第38條第1項第2款及環境教育法第23條第2款等規定予以裁罰。換言之，前命提送污染改善應變必要措施計畫書之處分並非系爭裁罰處分之準備行為，兩者係各自獨立之不同行政處分，況前處分與原處分非以發生同一法律效果為目的，自無違法性承繼理論之適用。
4、被上訴人前於105年10月3日召開研商會議告知上訴人等4家公司系爭場址因渠等棄置之廢棄物致生土壤污染超過管制標準，上訴人等4家公司即表明願依土污法第7條第5項擔負履行系爭場址污染改善之應變必要措施，隨後被上訴人於會後依據協商意旨作成105年10月14日函文。故有規制作用之行政處分並非105年10月3日之研商會會議結論，從而即無定性研商會會議結論之必要。況研商會會議之定性如何，亦不影響原判決基礎；上訴人爭執原審漏未審酌研商會會議結論之定性，有判決不備理由、判決不適用法令之違誤云云，惟研商會會議結論之定性並非本件之審理範圍，原審已依職權調查證據並斟酌辯論意旨及調查證據之結果，依論理及證據法則判斷事實而為判決，是判決並無違誤，故上訴人之上訴顯無理由。
5、上訴人辯稱原判決未實質審酌上訴人主觀具有故意或過失違反行政法上義務之構成要件事實，有判決不備理由之違誤云云。上訴人為污染行為人一事，業經前行政處分確定，原審自應受前已確定行政處分之構成要件效力所及，不得再就前確定行政處分之適法性予以審查。被上訴人前於105年10月3日召開研商會議告知上訴人等4家公司系爭場址因渠等棄置之廢棄物致生土壤污染超過管制標準，上訴人等4家公司即表明願依土污法第7條第5項擔負履行系爭場址污染改善之應變必要措施，隨後被上訴人於會後依據協商意旨作成105年10月14日函，屬負特定公法義務之下命處分，並提供救濟教示，上訴人自得循該救濟教示之途徑以維權益，嗣該處分因上訴人未提起行政救濟而告確定，則先前行政處分之實質合法性，自非原審法院之審理範圍，是上訴人稱105年10月14日函文僅係觀念通知，並非行政處分，不得拘束上訴人並認定上訴人為本件之污染行為人云云，要無足取。
（二）答辯聲明：上訴駁回。
七、本院之判斷：
（一）應適用之法令：
1、土污法第1條（99年2月3日修正公布）：「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康，特制定本法。」
2、土污法第2條第15款（99年2月3日修正公布）：「本法用詞，定義如下：……十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一）洩漏或棄置污染物。（二）非法排放或灌注污染物。（三）仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。（四）未依法令規定清理污染物。」
3、土污法第7條第1項、第5項及第7項（99年2月3日修正公布）：「（第1項）各級主管機關得派員攜帶證明文件，進入公私場所，為下列查證工作，並得命場所使用人、管理人或所有人提供有關資料：一、調查土壤、底泥、地下水污染情形及土壤、底泥、地下水污染物來源。二、進行土壤、地下水或相關污染物採樣及地下水監測井之設置。三、會同農業及衛生主管機關採集農漁產品樣本。……（第5項）各級主管機關為查證工作時，發現土壤、底泥或地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，得準用第15條第1項規定，採取應變必要措施；對於第15條第1項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人為之，以減輕污染影響或避免污染擴大。……（第7項）依第5項規定採取應變必要措施，致土壤、地下水污染情形減輕，並經所在地主管機關查證其土壤及地下水污染物濃度低於土壤、地下水污染管制標準者，得不公告為控制場址。」
4、土污法第12條第1項、第2項（99年2月3日修正公布）：「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」
5、土污法第13條（99年2月3日修正公布）：「（第1項）控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以1次為限。（第2項）污染行為人或潛在污染責任人不明或不擬訂污染控制計畫時，直轄市、縣（市）主管機關得視財務狀況及場址實際狀況，採適當措施改善；污染土地關係人得於直轄市、縣（市）主管機關採適當措施改善前，擬訂污染控制計畫，並準用前項規定辦理。」
6、土污法第14條（99年2月3日修正公布）：「（第1項）整治場址之污染行為人或潛在污染責任人，應於直轄市、縣（市）主管機關通知後3個月內，提出土壤、地下水污染調查及評估計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施。調查及評估計畫執行期限，得申請展延，並以1次為限。（第2項）整治場址之污染行為人或潛在污染責任人不明或不遵行前項規定辦理時，直轄市、縣（市）主管機關得通知污染土地關係人，依前項規定辦理。（第3項）整治場址之污染行為人、潛在污染責任人或污染土地關係人未依前2項規定辦理時，直轄市、縣（市）主管機關應調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響，並將調查及評估結果，報請中央主管機關評定處理等級。（第4項）第12條第5項至第10項、第13條第2項與第15條第1項第7款及第8款規定，得由土壤及地下水污染整治基金支出費用者，應納入前項規定，報請中央主管機關評定處理等級。（第5項）前2項污染範圍調查、影響環境之評估及處理等級評定之流程、項目及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」
7、土污法第15條（99年2月3日修正公布）：「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。二、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。三、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。四、豎立告示標誌或設置圍籬。五、會同農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測；必要時，應會同農業、衛生主管機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償，或限制農地耕種特定農作物。六、疏散居民或管制人員活動。七、移除或清理污染物。八、其他應變必要措施。（第2項）直轄市、縣（市）主管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或委託第三人為之。」
8、土污法第22條第1項及第2項（99年2月3日修正公布）：「（第1項）整治場址之污染行為人或潛在污染責任人應依第14條之調查評估結果，於直轄市、縣（市）主管機關通知後6個月內，提出土壤、地下水污染整治計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施；污染行為人或潛在污染責任人如認為有延長之必要時，應敘明理由，於期限屆滿前30日至60日內，向直轄市、縣（市）主管機關提出展延之申請；如有再次延長之必要時，則應敘明理由，於延長期限屆滿前30日至60日內向中央主管機關申請展延；直轄市、縣（市）主管機關應將核定之土壤、地下水污染整治計畫，報請中央主管機關備查，並將計畫及審查結論摘要公告。（第2項）前項整治場址之污染行為人或潛在污染責任人不明或不遵行前項規定時，直轄市、縣（市）主管機關必要時得視財務狀況、整治技術可行性及場址實際狀況，依第14條之調查評估結果及評定之處理等級，擬訂土壤、地下水污染整治計畫，降低污染，以避免危害國民健康及生活環境，經中央主管機關核定後據以實施，並將計畫及審查結論摘要公告。」
9、土污法第38條（99年2月3日修正公布）：「（第1項）有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並得按次處罰：一、規避、妨礙或拒絕依第7條第1項、第25條或第28條第5項所為之查證、查核、命令或應配合之事項。二、未遵行各級主管機關依第7條第5項、第15條第2項所為之命令。（第2項）有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：一、污染行為人或潛在污染責任人未依第14條第1項規定提出或執行土壤、地下水污染調查及評估計畫。二、污染行為人或潛在污染責任人依第13條第1項或第22條第1項送直轄市、縣（市）主管機關審查之控制計畫或整治計畫，經直轄市、縣（市）主管機關審查以書面通知補正3次，屆期仍未完成補正。三、控制計畫或整治計畫實施者未依第13條、第22條第1項、第3項或第24條第5項主管機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施。」
（二）經核原判決駁回上訴人在原審之訴，尚無違誤，茲就上訴意旨再論述如下：
1、上訴人雖主張：原審未依行政訴訟法第133條規定職權調查證據，無視世全公司所提出之自行送驗報告之結果，檢出項目與被上訴人就採樣之土壤送驗檢測出之項目不符，且檢出結果（含量）亦遠低於土壤管制標準，亦無視前開不起訴處分中對上訴人有利之認定，在沒有任何積極客觀證據直接證明系爭土壤污染係世全公司之廢棄物所造成之情況下，未依職權調查證據，並未於判決交代不採上訴人所提之有利證據之理由，逕以推論之方式，依生產及服務規模資料即認上訴人係污染行為人，有違反論理法則、舉證責任之分配、應調查證據而未予調查、判決不備理由等違法；原判決逕認定上訴人為污染行為人，不僅不具備關聯性，有違論理法則，依此推斷上訴人主觀上具有過失，未實質審酌上訴人主觀是否知悉是否「違反行政法上義務之構成要件事實」，有判決不備理由之違誤云云。然：
（1）按認定事實為事實審之職權，而證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，並未違背論理法則、經驗法則或證據法則，即不能指為違法。縱證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為原判決有違背法令之情形。本件被上訴人因辦理105年度污染調查計畫，針對臺南市○○區○○路○○○○○號旁空地○○○區○○○段○○○○號土地○○○區○○段○○○○號等3處場址曾棄置鐵桶處進行土壤採樣分析，分析結果發現有總石油碳氫化合物、重金屬鋅濃度超過土壤污染管制標準情形，且係因上訴人等公司非法棄置鐵桶所盛裝之廢棄物滲漏所造成，被上訴人於105年10月3日召開污染改善研商會，達成由上訴人等公司依土污法第7條第5項準用第15條第1項第8款規定，提送污染改善應變必要措施計畫書至環保局審查之結論；嗣上訴人與世全公司、昶笙福公司、茂順公司等4家公司於105年12月13日共同提出上開3處場址之土壤污染改善應變必要措施計畫，經被上訴人認系爭計畫之主張與前研商會議結論相悖，遂以106年2月13日函限期於同年月20日前提出修正，惟上訴人與昶笙福公司、世全公司等3家公司並未遵期提出修正計畫，足認上訴人故意共同違反土污法第7條第5項規定等情，為原審依系爭土壤污染查證結果表（見原審卷第182頁）、各刑事判決書影本（見原審卷第203頁至第302頁）、勘驗筆錄（見原審卷第201頁）、世全公司103年3月11日函（見原審卷第93頁）、臺南市政府105年10月3日系爭土地土壤污染物濃度超過土壤污染管制標準之污染改善研商會議紀錄（見原審卷第174頁至第175頁）等調查證據之結果所認定之事實，核與所引用證據相符，且原審已論明其事實認定之依據及得心證之理由，並無違反證據法則、經驗法則、論理法則等情事。
（2）被上訴人既已於105年10月3日召開研商會議告知上訴人等4家公司系爭場址因渠等棄置之廢棄物致生土壤污染超過管制標準，上訴人等4家公司即表明願依土污法第7條第5項擔負履行系爭場址污染改善之應變必要措施，被上訴人亦於會後依據協商意旨作成105年10月14日函文即：課以上訴人擔負特定公法義務之下命處分，該下命處分復因上訴人並未提起行政救濟而告確定，上訴人更依該下命處分提送系爭場址污染改善計畫，是上訴人再以前揭主張爭執其並非污染行為人云云，核係就原判決業已論述之理由以及就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項，任加爭執，指摘原判決有違背法令情事，依前揭說明，自不可採。
2、上訴人另主張：被上訴人依土污法第12條、第13條規定之法定程序命上訴人補正污染控制計畫書時，需先以書面通知補正3次後，始得裁罰；惟依同法第7條第5項準用第15條規定命原告補正應變必要措施計畫書時，未予補正即得裁罰，顯有輕重失衡，並侵害上訴人正當法律程序權利；現行土污法第7條第5項準用同法第15條第1項第8款其他應變必要措施之行政措施，應嚴格限縮於為了查證工作中防治之目的，並有助於減輕或避免污染之危害或擴大；被上訴人誤用土污法第7條第5項規定準用同法第15條第1項第8款其他應變必要措施之規定，實質架空同法第12條、第13條、第15條、第22條及第38條等規定，並逸脫土污法第7條第5項規定之立法目的，原審就此未審酌及交代理由，有判決違背法令及判決不備理由之違誤云云。惟：
（1）土污法對污染之定義，除於第2條第5款以抽象文字敘明外，區分「監測標準」與「管制標準」作為「污染」之認定標準。主管機關對土壤及地下水品質狀況之檢驗，必須其污染物濃度達到「管制標準」後，始得採取適當措施及追查污染責任；反之，污染物濃度未達「管制標準」，但有達到「監測標準」者，主管機關僅需定期監測，並報請中央主管機關備查即可。而土污法第7條第5項規定雖未就「土壤、底泥或地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞」設有明文之定義，然觀諸土污法第7條立法理由為：「公私場所之土壤、地下水中污染物可能產生有毒氣體而有嚴重危害人體健康之虞，亦可能會影響農漁業生產或造成地下水體污染之慮，故第5項明定主管機關應依序命土壤、地下水污染行為人、場所使用人、管理人或所有人採取必要措施，以減輕或避免污染之危害或擴大（89年2月2日制定理由）。」「新增第7項，因採取應變必要措施致污染物濃度低於管制標準時，因污染物濃度已低於公告為控制場址之標準，故得不公告為控制場址（99年2月3日之修訂理由）。」再與同法第12條第2項相互對照，主管機關或因人民舉發或因主動調查而初至未知有無污染之公私場所查證時，雖發現土壤或地下水污染，但其尚未查證明確污染來源、或者尚難逕行公告為控制場址之前階段，因危害防堵之急迫性，且為避免污染之擴大或深化，並避免民眾或農漁業生產就渠等已遭受之危害繼續進行，例外允許主管機關得提前依據土污法第15條第1項規定，暫行採取應變必要措施，無須等候冗長查證及公告為控制場址之作業程序以後，始得為前揭必要措施。蓋土壤及地下水是否遭受污染，與人民之生活環境及健康息息相關，為達預防及整治土壤、地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康，乃以土污法規範並授權主管機關制定地下水污染管制標準及監測標準等法規命令，藉由土壤及地下水品質狀況之檢驗、監測及管制，達到立法目的。而土污法直轄市、縣（市）主管機關辦理污染查證工作，發現土壤、底泥或地下水因受污染，如污染來源明確，且土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準時，直轄市、縣（市）主管機關固應依土污法第12條第2項規定為土壤、地下水污染控制場址之公告；然污染有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞時，於公告為控制場址或土壤污染管制區前，直轄市、縣（市）主管機關得斟酌場址實際狀況，命污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人採取應變必要措施，以減輕污染影響或避免污染擴大。故該條項所指之受處分人包含「污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人」等範圍之對象，足徵土污法第7條第5項規定實係授與主管機關於發現污染存在之際較為寬鬆之應變處置，自不能與同法第12條第2項所定經公告為控制場址之情況同視。
（2）土污法第13條、第14條之規定則分別為土污法主管機於「控制場址未經公告為整治場址」、「控制場址公告為整治場址後」之情形，命污染行為人或潛在污染責任人遵期「完成調查工作、擬訂污染控制計畫」、「提出土壤、地下水污染調查及評估計畫」之法源依據，依上開說明，其適用之時點亦顯與土污法第7條第5項準用第15條第1項所採取之必要應變措施所適用之時點有別。土污法第38條第1項第2款既已明文規定未遵行各級主管機關依第7條第5項、第15條第2項所為之命令，即得處20萬元以上100萬元以下罰鍰，且得按次處罰，並無先命補正始得處罰之要件規定。上訴人對前揭下命處分無異議，並於申請展期後履行其提送系爭場址污染改善計畫，但卻於被上訴人以其提送之計畫內容存有明顯瑕疵而以106年2月13日函文命其限期改正後，仍違反105年10月14日及106年2月13日函依據土污法第7條第5項準用同法第15條第1項第8款規定所為之下命處分及限期改正義務，從而，被上訴人依據土污法第38條第1項第2款、環境教育法第23條第2款規定以原處分對上訴人科處罰鍰及環境講習，即無違誤。至被上訴人是否依採樣檢驗結果超過土壤污染管制標準，而另依土污法第12條第2項公告為土壤污染控制場址，並依土污法施行細則第10條第1項第1款、第5款及第4項規定，公告污染行為人姓名或名稱、污染物及污染情形及列明污染範圍，並不影響原判決所認定上訴人未依限提出應變必要措施計畫之處罰要件事實。故此部分上訴意旨指摘被上訴人未遵循法律程序，原判決未審酌亦未交代理由，自有判決違法云云，容屬其對法令之主觀歧異見解，是其據此指摘原判決違背法令，尚無足採。
3、上訴人固主張：原判決漏未斟酌105年10月3日研商會結論之定性，有判決不備理由之違法；且上開研商會議係屬雙方合意之行為，被上訴人105年10月14日函文僅為催促履行行政契約之觀念通知或行政指導，並非行政處分，被上訴人於106年2月13日僅函請上訴人修改前開應變必要措施計畫書，嗣以上訴人未履行前開研商會議結論而以原處分裁罰，因前後函文實質上為同一目的，應有違法性承繼理論之適用云云。然：
（1）按所謂判決不備理由，係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。查原判決係以上訴人原已知應履行上揭污染行為人之義務，並於105年10月3日之污染改善研商會議中表示自願提出應變必要措施計書，因上訴人與世全公司、昶笙福公司、茂順公司等4家公司於105年12月13日共同提出上開3處場址之土壤污染改善應變必要措施計畫，經被上訴人認系爭計畫之主張與前研商會議結論相悖，遂於106年2月13日函限上訴人於同年月20日前提出修正，惟上訴人與昶笙福公司、世全公司等3家公司並未遵期提出合乎研商會議結論之應變必要措施計畫，乃認原處分對上訴人處以罰鍰20萬元及環境講習2小時之處分，並無違誤，業已詳述其事實認定之依據及得心證之理由，核無所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之情形，依上開說明，上訴意旨仍執前詞，指摘原判決有理由不備之違法，即難憑採。
（2）被上訴人係於105年10月3日召開研商會議告知上訴人等4家公司系爭場址因渠等棄置之廢棄物致生土壤污染超過管制標準，上訴人等4家公司即表明願依土污法第7條第5項擔負履行系爭場址污染改善之應變必要措施，隨後被上訴人於會後依據協商意旨作成105年10月14日函文，亦如前述，足見上開105年10月3日協商會僅係作成下命處分前藉由研商會議說明污染狀況並促請其履行，會後再以下命處分之方式賦予其對下命處分提起行政救濟之機會。是上訴意旨主張研商會係屬雙方合意之行為，被上訴人105年10月14日函文僅為催促履行行政契約之觀念通知或行政指導，並非行政處分云云，未慮及該函文具有下命處分之性質，亦無可採。
（3）學說上所稱之「違法性承繼」係指：先行處分僅屬後行處分之準備行為時，先行處分之違法性為後行處分所承繼，在後行處分之撤銷訴訟上，法院得以先行處分之違法，進而否認其效力，不引為後行處分之裁判依據。而土污法第38條第1項第2款規定之裁罰處分，固以主管機關依同法第7條第5項所為下命處分具實質存續力為前提，然此等下命處分性質上並非主管機關依土污法第38條第1項第2款所定罰鍰處分之準備行為。從而，上訴人主張：前後函文實質上為同一目的，應有違法性承繼理論之適用云云，顯係誤解105年10月14日、106年2月13日函及原處分之性質，其對105年10月14日函再事爭執，並據以指摘原判決違法，自不可採。
八、綜上所述，原審已依職權調查證據並斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及證據法則判斷事實而為判決，並論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦已為論斷，其所適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令及判決理由不備之情形。上訴論旨仍執前詞指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
九、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 4 月 26 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 韋 岑法官 曾 宏 揚以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 108 年 4 月 26 日
書記官 林 幸 怡