高雄高等行政法院裁定
107年度全字第16號聲 請 人 龍發堂代 表 人 李秋月相 對 人 高雄市政府衛生局代 表 人 黃志中 局長上列當事人間長期照顧服務法事件，聲請人聲請假處分，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、按於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分。惟得依行政訴訟法第116條請求停止原處分或決定之執行者，不得聲請為定暫時狀態之假處分，此觀同法第298條第2項及第299條規定即明。衡諸對於行政處分之執行，因另設有停止執行程序（行政訴訟法第116條參照）可資救濟，是對行政機關之行政處分有所爭執者，不論其係爭執行政處分之效力、執行或後續之程序，因可利用停止執行程序作為暫時性權利保護途徑，假處分僅係行政處分停止執行制度之補充手段，自無須再行適用假處分程序，故不得提起定暫時狀態之假處分。
二、本件聲請意旨略以：聲請人係依法登記之寺廟，現有居住修行之堂眾38位，其等均具有自由意志，且能自理生活之出家眾，惟相對人未經專業醫師評估判斷，即逕認於聲請人居住修行之堂眾係長期照顧服務法所規範之失能者，並認聲請人對其有長期照顧之事實，且因聲請人非屬依長期照顧服務法設立之長照服務機構，相對人乃多次認聲請人違反長期照顧服務法第23條，並依同法第47條第1項對聲請人裁處罰鍰。
惟聲請人因有提供堂眾居住修行之行為，是否符合長期照顧服務法之適用範疇，非無疑義。又因於聲請人居住修行之堂眾均本於自由意志留堂修行，相對人先稱為保障長期照顧服務法下服務對象，要求聲請人應將38位堂眾安置至高雄市政府社會局無障礙之家、高雄市立凱旋醫院附設精神護理之家及高雄市立凱旋醫院附設大寮精神護理之家，然此非長期照顧服務法所規範之權限，聲請人認相對人未依法行政，此舉恐有違反在聲請人居住修行堂眾人身自由之重大疑慮，乃未遵循，繼而即遭相對人多次認聲請人違反長期照顧服務法第23條，並依同法第47條第1項對聲請人裁處罰鍰。茲因聲請人若依相對人之違法誡命而將堂眾送往相對人所指示之處所，將造成在聲請人居住修行38位堂眾之人身自由遭受重大侵害，而聲請人若不依相對人之違法誡命，則聲請人可預見將持續遭相對人以聲請人違反長期照顧服務法第23條，並依同法第47條第1項，按次裁處罰鍰，造成聲請人嚴重之財務負擔。為此，依行政訴訟法第298條第2項規定，聲請於聲請人在堂堂眾（詳如名冊所示）未經專業醫師評估判斷其身體或心智功能部分或全部喪失，致其日常生活需他人協助前，相對人不得依長期照顧服務法第23條、第47條第1項對聲請人裁罰等語。
三、本院查：㈠按長期照顧服務法第23條規定：「長照機構之設立、擴充、
遷移，應事先申請主管機關許可。」第47條第1項、第2項規定：「（第1項）長照機構違反第23條……規定者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。（第2項）長照機構違反第23條規定者，除依前項規定處罰外，並限期令其改善；屆期未改善者，得按次處罰。」準此，依長期照顧服務法第47條第1項規定所為罰鍰處分，係對行為人一過去違反行政法上義務行為之非難處罰，屬裁罰性不利處分。又依同法第47條第2項所為限期改善處分，係為達健全長期照顧服務體系提供長期照顧服務，確保照顧及支持服務品質，保障接受服務者與照顧者之尊嚴及權益之管制目的，而對行為人課予限期改善之作為義務，屬預防性或管制性之不利處分；至於依同項所為按次裁處罰鍰處分，則係因行為人未依行政機關命令履行改善行為，對行為人違反前揭限期改善處分所課予之行為義務，處以連續性之按次罰鍰處分，以督促行為人早日履行改善義務，除去違法行為所生之違法事實狀態。是以，主管機關依長期照顧服務法第23條及第47條第1項、第2項規定，所為第1次罰鍰處分、限期改善處分或按次處罰之罰鍰處分，均係行政程序法第92條第1項所稱之行政處分。
㈡經查，相對人於民國107年5月28日至聲請人場所，因故無法
進行「日常生活功能及行為觀察」，改以現場訪談方式進行調查，發現聲請人對於接受訪談之34位堂眾有長期照顧之事實，又於107年6月1日再次至聲請人場所調查，均核認聲請人有違反長期照顧服務法第23條規定，乃依同法第47條第1項、第2項規定，分別以107年5月29日高市衛長字第10733960600號及107年6月7日高市衛長字第10734206500號行政裁處書（下稱系爭裁處書），裁處聲請人罰鍰各新臺幣（下同）6萬元，並令限期改善，屆期未改善者，得按次處罰。嗣後相對人於107年6月7日再次至聲請人場所進行調查結果，審認聲請人仍有違反長期照顧服務法第23條規定之違章行為，爰依同法第47條第1項、第2項規定，以107年6月12日高市衛長字第10734340400號行政裁處書（下稱系爭裁處書），裁處聲請人罰鍰6萬元，並令限期改善，屆期未改善者，得按次處罰等情，已據聲請人提出系爭裁處書為憑，堪以認定。㈢次依聲請人前揭聲請意旨，略以：聲請人若不依相對人之違
法誡命，則聲請人可預見將持續遭相對人以聲請人違反長期照顧服務法第23條，並依同法第47條第1項，按次裁處罰鍰，造成聲請人嚴重之財務負擔。為此聲請於聲請人在堂38名堂眾未經專業醫師評估判斷其身體或心智功能部分或全部喪失，致其日常生活需他人協助前，相對人不得依長期照顧服務法第23條、第47條第1項對聲請人裁罰等語，足見聲請人係在相對人依法為裁罰之行政處分前，預先向本院聲請定暫時狀態之假處分。惟衡諸假處分將阻礙行政機關之行政處分或其他公權力之行使，而行政訴訟法第116條已就行政處分之停止執行設有規定，該項規定可謂假處分之代替制度，是就行政機關之行政處分，自無適用假處分程序之餘地。而此規定於人民在行政機關作成行政處分前，預先聲請假處分，亦應適用之。蓋人民可等到行政處分作成後，始依法請求救濟，若允許其提起預防性之假處分，將成為行政法院以假處分方式代替行政機關之行政處分，顯有違權力分立之憲法設計，自為法所不許（最高行政法院102年度裁字第1929號裁定意旨參照）。
㈣綜上所述，聲請人聲請本件假處分之意旨，實係提起「預防
性假處分」，惟行政訴訟法第116條已就行政處分之停止執行設有規定，若允許聲請人提起此種預防性之假處分，將使行政法院以假處分方式過度侵入行政機關得依法作成行政處分之行政權領域，違反權力分立原則，要難准許。從而，聲請人依行政訴訟法第298條第2項規定，聲請本院裁定准許於聲請人在堂38名堂眾未經專業醫師評估判斷其身體或心智功能部分或全部喪失，致其日常生活需他人協助前，相對人不得依長期照顧服務法第23條、第47條第1項對聲請人為裁罰之假處分，於法即有未合，應予駁回。
四、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 107 年 7 月 2 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 奇 芳法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 107 年 7 月 2 日
書記官 周 良 駿