高雄高等行政法院判決
107年度再字第22號再審原告 邱貞祥再審被告 高雄市政府代 表 人 許立明上列當事人間區域計畫法事件，再審原告對於中華民國107年7月30日最高行政法院107年度判字第438號及106年8月1日本院106年度訴字第129號確定判決，本於行政訴訟法第273條第1項第13款及第14款提起再審之訴部分，本院判決如下：
主 文
一、再審之訴駁回。
二、再審訴訟費用由再審原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：
（一）再審原告所有坐落高雄市○○區○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地）編定為特定農業區農牧用地，經高雄市杉林區公所（下稱杉林區公所）於民國105年3月16日派員至現場會勘，發現系爭土地上有鐵皮屋1棟，經營「桂田休閒農莊」，乃以105年3月18日高市○區00000000000000號函檢附違規使用案件處理查報表及現場照片移由高雄市政府地政局（下稱地政局）查處。復經高雄市政府農業局（下稱農業局）105年4月13日高市農務字第10530963300號函復地政局謂：系爭土地現況建有鐵皮屋、圍牆及鋪設水泥地，非作農業使用屬實。再審被告認涉違反區域計畫法規定，於105年4月14日函請再審原告陳述意見。再審原告於105年4月25日陳述意見略以：系爭鐵皮屋於76年建造，原始用途為養豬場，80年間因政府執行豬隻離牧政策，但承辦單位不同意其將房舍拆除，因此只領取豬隻離牧補助金，沒有領取畜舍拆除補償金，系爭建物一直留存至今，仍維持當時建造時之外貌，如今環境變遷變成違法建物，想申請變更為合法農舍登記卻囿於不符農地農舍建造面積比率之規定等語，並於105年5月10日檢送系爭土地77年11月22日空照圖。再審被告認系爭土地上鐵皮屋、圍牆及水泥地面等設施，於89年1月26日區域計畫法修正前已經存在，乃依內政部100年9月29日台內營字第1000808089號函意旨，以105年5月23日高市府地用字第10531412200號函通知再審原告，於105年8月28日前變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，屆期不遵從者，將依區域計畫法規定辦理。
（二）杉林區公所於105年9月9日再度檢送現場照片查報系爭土地現況仍有鐵皮屋、圍牆及鋪設水泥，且無申請容許使用項目，並經農業局於105年9月30日認上開設施總面積已超過系爭土地面積之40%，不符「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」第7條第1項規定。再審被告認再審原告違法使用系爭建物等設施，前經限期變更使用、停止使用或恢復原狀，然未遵照辦理，違反區域計畫法第15條規定，遂依同法第21條第1項及第2項規定，以105年10月6日高市府地用字第10532709800號裁處書（下稱原處分）裁罰新臺幣（下同）6萬元，並限於106年4月30日前變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。再審原告不服，提起訴願，遭決定駁回。再審原告不服，循序提起行政爭訟，前經本院以106年度訴字第129號判決（下稱原審判決）駁回再審原告之訴。再審原告不服，提起上訴，亦經最高行政法院以107年度判字第438號判決駁回上訴確定。再審原告認原審判決及原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第13款及第14款之再審事由，遂提起本件再審之訴。
二、再審原告主張及聲明：
（一）主張要旨：
1、再審原告發現利益於再審原告而未經斟酌之「違章建築處理辦法」證物，原審判決及原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第13款再審事由：
（1）系爭建物係76年為養豬而興建（行為時間為76年），當時就土地使用而言是畜牧使用，畜牧不因系爭建物未登記，而否定其合法畜牧的事實，農地畜牧使用符合區域土地類別管制規定容許使用之項目，並無違反區域計畫法，有關畜舍必須申請建築執照及使用執照。權責機關有前來檢查各項設施如化糞池…有管理室等皆符合規定，始准予養豬，權責單位應很清楚此規定，也很清楚普遍養豬場都未登記，准予養豬同時必須告知（提醒）以養豬證明據以申請建築執照及使用執照，權責單位未告知、再審原告不知有此規定，致錯失申請執照之機會。雖73年修訂之非都市土地使用管制規則明文規定畜舍不論興建面積大小，均須經主管機關之同意始得興建，系爭建物未登記應屬建物程序未完備。依違章建築處理辦法第2條及第5條，系爭建物之建築基地（農牧用地）於當時是屬於可以興建畜舍之土地，即屬於建築法適用之地區，未構成拆除要件，且再審原告自始未收到主管建築機關補行申請執照通知，其建造前未申請建築許可，屬建築程序未完成，此違建稱為程序違建，依法可申請補建照。又區域計畫法是規範區域土地內之土地使用，需符合其所訂管制之容許使用項目，即區域土地之使用是否違反區域計畫法，應依土地實際使用情形來認定，而非以建物登記程序是否完備為認定，如前述建物程序未完備可以補正，系爭土地實際使用情形為畜牧，符合特定農牧區管制規定之容許使用之項目。原審判決及原確定判決以系爭建物未經申請建物執照，自始即為違規使用，違反區域計畫法，實為違誤之判決。
（2）原確定判決所稱：縱使再審原告主張再審被告做成限制再審原告拆除建物不予補償之決定，亦不等同認定其於系爭土地上搭建建物未違反區域計畫法（原確定判決第13頁第10行），亦為違誤。理由如前述：是否違反區域計畫法，應依土地實際使用情形來認定，非以建物是否有登記執照為認定，有違章建築處理辦法第5條可證。
2、原審判決及原確定判決對足以影響於判決之重要證物「離牧計畫之離牧補助標準」遺漏未斟酌而有行政訴訟法第273條第1項第14款再審事由：
（1）有關畜牧土地不因畜舍建物未申請登記而認定其畜牧有違反區域計畫法，亦有當時離牧計畫公告之離牧補助標準可證。
（2）依當時之離牧計畫畜舍拆除補助標準（一），當時之離牧畜舍拆除補助，不因未取得合法建物證明及未辦理土地作畜牧設施容許使用而否定其土地畜牧合法使用之事實，原審判決以「況系爭土地上所興建之鐵皮建物自始即為違規使用，又有何主管機關應予補償興建費用之可能」（見原審判決第21頁第2行），實為違誤之判決。
3、系爭建物於76年為養豬而興建（行為時間為76年），當時確係供畜牧使用，無違反區域計畫法第15條規定，自毋須討論本事件屬違法行為之持續或違法狀態繼續之問題，亦無如再審被告所稱有違反行政法上義務之行為問題。訴願決定、原審判決及原確定判決卻引用89年1月26日修正前、後之區域計畫法第21條罰則，逕指「系爭函釋與區域計畫法規範意旨相符，本院自得援用」，判決系爭建物違反區域計畫法第15條規定，實是違誤之判決。
4、原審判決、原確定判決以原告於103年重新粉刷牆壁及水泥地面又產生新的違反區域計畫法行為，實為錯誤：
（1）再審被告所作成之2次處分書（如105年5月23日函主文、10月6日函主文及裁處書事實欄）及杉林區公所查報
主文皆明確載明，系爭土地上現況有鐵皮屋頂、圍牆及鋪設水泥地面，違反區域計畫法，很明確本件違反區域計畫法的本質（事實）是系爭土地上有鐵皮屋頂、圍牆及鋪設水泥地面，故有否重新粉刷牆壁及水泥地面，並不會影響或改變系爭土地有屋頂、圍牆、水泥地面之事實（本質）。
（2）再審原告為市井小民，有生計壓力，不能任由系爭建物一直閒置，逐於103年重新粉刷牆壁及水泥地面，不當利用3間房經營民宿確有違反觀光發展條例，再審原告無異議，但系爭建物建造當時（76年）並無違反區域計畫法，103年重新粉刷牆壁及水泥地面，並不會改變系爭建物於76年就已存在無違反區域計畫法之事實，自無產生新的違反區域計畫法行為問題，原審判決、原確定判決以此為判決之基礎，實為錯誤之判決。
5、再審被告所屬單位辦理離牧計畫執行疏失，致系爭建物留存至今30年，乃原告不可抗力：
（1）86年間政府為維護高屏溪乾淨水源，禁止甲仙、杉林、美濃等地區養豬場（戶）繼續養豬，強制執行豬隻離牧政策，由政府編列預算補助養豬場（戶），補助款項分豬隻離牧補助金及養豬場畜舍拆除補償金，由養豬戶於期限內提出申請。再審原告自77年養豬以來都是虧損狀態，所以當再審被告第1次公告辦理離牧補償計畫時，再審原告就依規定於期限內提出豬隻離牧補助金及畜舍全部拆除補償金申請書，由杉林區公所層轉再審被告審查，由於執行單位所屬承辦員行政疏失，審查結果僅同意再審原告拆除系爭建物內部豬舍隔間矮牆，故再審原告斯時僅領取豬隻離牧補助金（40餘萬元），而未領到畜舍拆除補償金，所以系爭建物外貌目前仍維持建造時的原貌，一直留存至今，乃再審原告不可抗力。
（2）再審原告於當年申請畜舍拆除補償金時，若再審被告核定准予再審原告拆除全部畜舍，縱使系爭建物當年無建築執照屬違法使用，則該系爭建物也會因再審原告領取畜舍拆除補償金而全部拆除，即無後續因有屋頂、圍牆、水泥地面而延伸違反區域計畫法情事（註：系爭建物右側鄰居溫照榮及前端鄰居陳秀芳是大型養豬戶，其養豬場也是大面積覆蓋、無申請建物執照，畜舍建物全部拆除，領取補償金近千萬元後，即無衍生後續違反區域計畫法情事，高雄環保署電子資料可查溫照榮及陳秀芳補償金額，原確定判決第8頁倒數第7行稱系爭建物興建當時周圍並無人搭建如此大面積之建物，何以系爭土地全面覆蓋興建畜舍不需申請，與事實不符，此陳述並非爭取不法之平等，而是證明當時養豬場未登記是普遍情形、是大環境使然）。
（3）再審被告2次處分書主文都明確載明系爭土地現況有鐵皮屋、圍牆及鋪設水泥地面，違反區域計畫法。但原告違反區域計畫法係再審被告不同意拆除系爭建物所致，使原告不可抗力，惟原審判決及原確定判決對再審被告之行政執行疏失，造成此不可抗力原因非但不予追責，還替再審被告推責稱：再審被告限制再審原告拆除畜舍建物並不代表系爭建物未違反區域計畫法。再審被告於87年就已知道系爭建物違反區域計畫法，仍不同意再審原告拆除系爭建物，則又落實了蓄意入原告以罪之事證。原審判決及原確定判決都不予追責事件源頭，卻義正詞嚴歸責再審原告未申請執照，犧牲再審原告權益，有違公平正義，亦違反行政程序法第36條之規定。
（4）農業發展條例第3條第1項第12款但書規定，有不可抗力事由而未實際供農業使用，視為農業使用。而系爭土地非作農業使用乃原告不可抗力之事由，符合上開規定，故應視為農業使用。
6、原確定判決以系爭土地既為農業用地，再審原告僅需回復至可供農牧使用即可，並無其所稱無法回復原狀之情事乙節：
（1）再審原告配合政策離牧，於離牧後業已轉職鐵工業，系爭土地有水泥地面已無法農作，且再審原告無室內植栽知識技術，再審原告不知要如何變更回到農業使用？若是恢復原狀：系爭土地上建物前已詳述是為養豬而興建，現況即是原狀，再審原告不知要如何恢復原狀？除非拆除建物，源於當初是再審被告所屬執行離牧單位行政疏失，不同意拆除，該建物才會留存至今30年，若是拆除建物，再審被告是否願意賠償該建物之財產權損失（離牧建物拆除補償金+物價上漲指數折算金額）？
（2）該建物當初造價260萬是再審原告向杉林鄉農會以農地抵押貸款興建，為再審原告的心血財產，若當初再審被告同意拆除，則再審原告可以領到畜舍拆除補償金300萬元以上（補償金以拆除面積計算）；系爭土地有水泥地面已無法回到農耕使用，再審被告若只一昧抱著條文執行罰款處分，再審原告繳罰款，系爭土地上的屋頂圍牆、水泥地面仍在。
7、本件源於再審被告所屬單位於86至87年間辦理離牧計畫執行疏失，不同意拆除系爭土地建物，該建物才一直保留原貌留存至今30年，乃再審原告不可抗力，基於系爭建物是長久存在的事實，無消防安全及環境污染餘慮。農牧用地管制規定容許使用項目為：農作使用、農舍、農作產銷設施、畜牧設施等19項。再審原告於離牧後已轉職鐵工業，農牧用地容許使用項目中，除農舍外餘無合適再審原告之容許使用項目可選擇變更使用。再審被告應以積極之行政效能，依行政程序法第7條第1項至第3項之原則，協調所屬權責單位輔導系爭土地建物取得農舍使用執照以代替罰款處罰，若只一昧抱著條文罰款，再審原告繳納罰款後，事件之癥結點仍未解決，系爭土地上之鐵皮屋頂、圍牆水泥地面仍在。再審原告懇求法官裁定再審被告應依違章建築處理辦法第5條及行政程序法第7條規定輔導系爭土地建物補辦使用執照或農舍登記，以符合區域土地管制使用項目。
8、有關離牧證明再審原告於申請時業將離牧相關料交給杉林鄉公所轉呈再審被告造冊審查，離牧證明理應由再審被告提出：該建物確係養豬場，再審原告於原審時業已提出豬隻出貨檯、汙水排放流入化糞池、豬場原矮牆等照片，由原審法官出示近期空照圖與77年的空照圖當庭比對核認建物是養豬場無誤且外貌仍維持建造時的原貌、無改變，業經兩造於庭上確認無誤。有關離牧申請資料，再審原告於申請時業將離牧相關料交給杉林鄉公所轉呈再審被告造冊審查，離牧證明理應由再審被告提出。又杉林區公所回文稱：「85年至87年離牧之會計憑證業已銷毀，88年至89年間則查無上訴人離牧補償資料」，再審原告是於再審被告辦理第1次離牧計畫時提出申請，88年為第2次離牧辦理，88年當然查無再審原告離牧資料，原審判決認再審原告應舉證離牧資料，實為苛求。離牧政策是強迫性離牧，要領補償金必須拆除建物，再審原告無領到補償金該建物才會一直留存至今即可證明。
（二）聲明：1、原判決廢棄。2、訴願決定及原處分撤銷。
三、再審被告就本件再審之訴未具狀答辯（本院卷第145頁）。
四、本院之判斷：
（一）按「（第1項）再審之訴專屬為判決之原行政法院管轄。（第2項）對於審級不同之行政法院就同一事件所為之判決提起再審之訴者，專屬上級行政法院合併管轄之。（第3項）對於最高行政法院之判決，本於第273條第1項第9款至第14款事由聲明不服者，雖有前2項之情形，仍專屬原高等行政法院管轄。」行政訴訟法第275條定有明文。本件再審原告對原審判決及原確定判決本於行政訴訟法第273條第1項第13款及第14款所定事由提起再審之訴部分，依上開規定，自應專屬本院管轄，合先敘明。
（二）按「再審之訴顯無再審理由者，得不經言詞辯論，以判決駁回之。」此觀行政訴訟法第278條第2項規定甚明。準此，當事人雖主張其再審之訴已具備行政訴訟法第273條第1項各款規定之要件，然經行政法院審查結果其實無此事由者，則其再審之訴即為顯無理由，而應予以駁回。
（三）按「有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：……十三、當事人發見未經斟酌之證物或得使用該證物者。但以如經斟酌可受較有利益之裁判為限。十四、原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌。」行政訴訟法第273條第1項第13款、第14款定有明文。該項第13款所謂「當事人發見未經斟酌之證物或得使用該證物。但以如經斟酌可受較有利益之裁判者為限」，係指該證物在前訴訟程序最後事實審之言詞辯論終結前業已存在，而為當事人所不知或不能使用，致未經斟酌，現始知悉或得使用者而言，並以如經斟酌可受較有利益之裁判者為限。若在前訴訟程序最後事實審言詞辯論終結前已提出之證物，縱令原確定判決未加斟酌，亦無該款規定之適用。而同項第14款所謂「原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌者」，係指當事人在前訴訟程序中已提出於事實審法院之證物，事實審法院漏未加以斟酌，且該證物為足以影響判決結果之重要證物者而言。若非前訴訟程序事實審法院漏未斟酌其所提出之證物，或縱經斟酌亦不足以影響原判決之內容，或原判決曾於理由中已說明其為不必要之證據者，則均不能認為具備本款規定之再審事由（最高行政法院102年度判字第624號判決意旨參照）。又前揭第13款及第14款所稱之「證物」，係指可據以證明事實存否或真偽之證書及與證書有相同效力之物件或勘驗物而言，並不包括法規命令或行政規則在內。
（四）再審原告雖主張：其發現對其有利而未經斟酌之「違章建築處理辦法」證物，故原審判決及原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第13款再審事由；又原審判決及原確定判決對足以影響於判決之重要證物「離牧計畫之離牧補助標準」遺漏未斟酌而有行政訴訟法第273條第1項第14款再審事由云云。然行政訴訟法第273條第1項第13款及第14款所稱之「證物」係指可據以證明事實存否或真偽之證書及與證書有相同效力之物件或勘驗物而言，並不包括法規命令或行政規則在內，業如前述；而再審原告所主張對其有利而未經斟酌之「違章建築處理辦法」，以及其所主張足以影響於判決而漏未斟酌之「離牧計畫之離牧補助標準」，核其性質分別屬於法規命令及行政規則，均非可據以證明事實之存否或真偽之「證物」，故再審原告援引「違章建築處理辦法」及「離牧計畫之離牧補助標準」主張原審判決及原確定判決具有行政訴訟法第273條第1項第13款及第14款之再審事由，容有誤解，自不可採。而本件既不符行政訴訟法第273條第13款及第14款之再審事由，則再審原告就原確定判決所為其餘實體爭執，即無進一步論究之必要。
（五）綜上所述，再審原告上開主張顯然不符行政訴訟法第273條第1項第13款及第14款所定再審事由之要件，故此部分再審之訴為顯無再審理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回。
（六）至再審原告就原審判決及原確定判決本於行政訴訟法第273條第1項第1款事由提起再審之訴部分，另由本院裁定移送最高行政法院審理，附此敘明。
五、據上論結，本件再審之訴為顯無理由，依行政訴訟法第278條第2項、第281條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 11 月 30 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 曾 宏 揚以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 11 月 30 日
書記官 林 幸 怡