高雄高等行政法院判決
107年度訴更一字第21號民國108年12月10日辯論終結原 告 高雄榮民總醫院屏東分院代 表 人 萬樹人訴訟代理人 張瓊文 律師複 代理人 簡汶珊 律師被 告 何京鰲
金寧建上 一 人訴訟代理人 莊馨旻 律師被 告 徐禮平
張俊星陳建興上 一 人訴訟代理人 劉繼蔚 律師被 告 鄭斌睿
鄧光銳胡皓桓上 一 人訴訟代理人 吳晉賢 律師上列當事人間獎勵金事件，原告提起行政訴訟，經本院105年度訴字第545號判決後，原告不服，提起上訴，經最高行政法院107年度判字第458號判決廢棄原判決，發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面被告何京鰲、徐禮平、張俊星、鄭斌睿、鄧光銳等5人經受合法通知，均未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依原告之聲請由其一造辯論而為判決。
貳、實體方面
一、爭訟概要：緣被告前於民國95年、96年、98年任職原告醫院擔任醫師期間，原告除每月給付被告薪俸外，尚將原應於各年度結束後始結算發放之獎勵金，以每月暫發方式先行給付被告，俟衛生福利部中央健康保險署（即改制前行政院衛生署中央健康保險局，下稱健保署）辦理年度總額預算支付制度浮動點值結算作業，經補付、追扣相抵結果，原告再據以確定結算應發放之獎勵金。原告之主計室人員於104年5月12日簽報在同年4月份清理帳務時發現被告於上開任職年度有溢領獎勵金情事，原告為催請繳還，乃於同年12月15日及16日分別向各被告發函（下稱合稱系爭催繳函）請其等於30日內返還溢領之獎勵金，因被告迄均未返還，原告遂合併提起本件行政訴訟。原告請求被告何京鰲應給付原告新臺幣（下同）205,290元；被告金寧建應給付原告99,704元；被告徐禮平應給付原告38,996元；被告張俊星應給付原告132,640元；被告陳建興應給付原告514,079元；被告鄭斌睿應給付原告133,260元；被告鄧光銳應給付原告131,202元；被告胡皓桓應給付原告308,795元，及均自起訴狀繕本送達日之翌日起至清償日止，按年息5％計算之利息。經本院以105年度訴字第545號判決（下稱原判決）駁回，原告不服，提起上訴，經最高行政法院107年度判字第458號判決（下稱發回判決）將原判決廢棄，發回本院更為審理。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰
1.原告獎勵金之核發，性質上屬授益性行政處分：⑴獎勵金係依國軍退除役官兵輔導委員會（下稱退輔會）榮民
總醫院所屬分院人員獎勵金發給要點（下稱獎勵金發給要點）發給，依獎勵金發給要點（現行法，下同）第3點規定，原告屬偏遠地區之分院，得自當年度事業收支總淨餘數提撥85%作為獎勵金支出來源，依同要點第4點、第5點規定，須提撥2%繳予退輔會及提撥3%作為各分院管理發展費用。再依同要點第6點規定，獎勵金扣除提撥之統籌款及醫院管理發展費用後之餘額，其中85%為醫師獎勵金，榮民總醫院之醫師獎勵金數額計算方式為：「當年度事業收支總淨餘數x85%x95%x85%」。獎勵金之計算係以「年度」事業收入總淨餘數為基礎，因此被告之獎勵金，須於「年度結束」辦理結算完畢後，始能計算正確獎勵金數額而有發放獎勵金之可能，故原告每月給付被告之獎勵金，須俟原告「結算該年度事業收入」後，被告所得領取之獎勵金始告確定。原告依此結算被告所得領取獎勵金，確定其正確之應領獎勵金數額後，而為追繳或補付之通知，自屬授益行政處分。於原告核定每年度12月份之獎勵金，而為發放或追償溢領金額時，即屬作成行政處分。原告既有違法溢發獎勵金之情事，則該溢發部分即屬違法之行政處分，原告即得職權撤銷。
⑵有關獎勵金之計算，每月獎勵金發放係各科室主管依各醫師
績效，完成醫師個人點數分配後，回報醫企室。而醫師獎勵金績效之點數核予，係據醫師醫療服務績效（診察費、手術費、處置費、病房費等醫療服務提成比率計算績效點數）、值班次數、社區服務次數、支援任務次數等；擔任非編制無給職之任務編組組長（如教學或病房專責醫師）及病歷書寫及健保重覆用藥等面向計之。醫企室再依主計室計算之當月預估可發放獎勵金數額計算每績點之浮動點值及各醫療科部主管交付之各醫師個人點數，據以計算各醫師可得獎勵金數額，經高雄榮總審核通過後，原告再匯入各醫師薪資帳戶。各醫師可自薪資系統查詢獎勵金入帳，就點數有疑義，則可詢問各科室主管。於95年度時，原告已有薪資系統可供被告查詢，且績效點數為各科室主管核定後，回報予醫企室，各科室主管皆有資料，各醫師皆可向主管問詢，原告依此結算被告所得領取獎勵金，確定其正確之應領獎勵金數額後，而為追繳或補付之通知，乃公立醫療機構就具體事件，所為發生決定發給獎勵金之授益行政處分。
2.本件公法上請求權時效並未逾時效：⑴獎勵金之發給，性質上既屬授益性行政處分，而被告原所領
取之獎勵金有未依規定核算致溢發情事，則此溢發部分之獎勵金自為違法之授益性行政處分。原告主計室代理主任於104年4月2日經院長告知輔導會指示補助款有重複列帳情事，經帳務清查後，發現原告就95年及96年榮民就醫及鑲牙費部分重複認列、98年RCW外包成本少估及備抵醫療折讓少提，始知有溢發情形，原告自得於知悉時起，2年內撤銷該處分。原告乃於104年12月15、16日發函請被告繳回95、96、98年度所溢領之獎勵金，系爭催繳函性質上乃屬行政程序法第117條、第118條規定，違法授益行政處分經撤銷，該處分即為失效。故原告自系爭催繳函到達被告時，對被告取得不當得利返還請求權。
⑵本案獎勵金係採「每月暫發、屆期結算」方式，各年度均辦
理年度保留10%及備抵醫療折讓可發獎勵金補發作業，因需確認健保署未追扣當年度相關醫療費用後，才可結算是否可發放剩餘獎勵金，故欲發放當年度獎勵金備抵餘額，需至少須逾當年度點值結算後2年，但未明文規定發放期程。此外，獎勵金之計算發放基礎係以全院當年度盈餘計算，惟原告全院之盈餘，最終確定時點，並非一律為健保點值核計時點，有時為退輔會補助時點，有時為某年度特殊計畫預算執行完畢為最終確定時點。如95、96年度獎勵金係於104年5月12日完成再審查，不當得利請求權時效自應於104年5月12日起算；而98年度獎勵金係迄至102年4月23日方結算完成，請求權時效應以102年4月23日起計算，否則再審查完成後，卻因時效無法追償，則再審查機制將形同虛設。原告係於105年12月1日起訴，確實未逾5年時效。退步言之，健保署於受理申報後，於2年內皆可自行任意依檔案分析逕自進行追扣，故應以健保點值確定不會變動之日，即健保署受理原告95年、96年、98年第4季健保點值申請日翌日起2年後，作為時效起算日。是原判決以健保點值結算作業完成作為基準時點，並非合理。
⑶被告之95、96、98年之績效表雖已佚失，惟依獎勵金彙整名
冊之計算式，原告係已先扣除暫留獎勵金，再依被告個人當年所得獎勵金金額佔全院獎勵金總額比率計算，該部分計算正確，原告請求金額如聲明所示。
㈡聲明︰被告何京鰲應給付原告205,290元；被告金寧建應給
付原告99,704元；被告徐禮平應給付原告38,996元；被告張俊星應給付原告132,640元；被告陳建興應給付原告514,079元；被告鄭斌睿應給付原告133,260元；被告鄧光銳應給付原告131,202元；被告胡皓桓應給付原告308,795元，及均自起訴狀繕本送達日之翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
三、被告答辯及聲明︰㈠除被告鄭斌睿未曾到庭，亦未曾提出書狀作何主張外，其餘被告答辯要旨如下：
1.被告何京鰲部分：獎勵金係於95、96、98年間即已發放完畢，則溢領獎勵金之不當得利返還請求權時效，自應於被告溢領時起算。依行政程序法第131條第1、2項之5年時效規定，其時效最遲應於103年屆滿，則該溢領獎勵金請求權即因時效完成而當然消滅。
2.被告金寧建部分：⑴原告雖稱系爭獎勵金係以授益處分方式為之，然原告並未提
出前開授益處分作成之時間、內容以及相關事證，更無從檢驗原告所稱發給系爭獎勵金之行政處分認事用法是否有誤，以及原告是否已盡職權調查之能事認定事實始發動職權撤銷。縱認原告於95、96年間發放獎勵金係違法授益行政處分，難以認定系爭催繳函中原告有「單方形成法律關係」公法上意思表示，並無特定所撤銷之授益行政處分（究係每月暫付為行政處分抑或每年捕付追扣相抵為行政處分，以及各次行政處分之時間、金額等），未記載行政程序法第96條所規定行政處分應記載事項（處分書面格式應有之法定救濟期間）。故系爭催繳函為觀念通知，並非行政處分，自不生撤銷處分之效力。
⑵如獎勵金發給是以「事實行為」形式為之，原告請求被告返
還系爭獎勵金屬公法上請求權之行使，其請求權之時效期間，依行政程序法第131條第1項為5年。而時效期間之起算點，應依民法第128條規定，以「請求權客觀上處於可行使」狀態之時點為準。依最高行政法院105年判字第60號行政判決，健保署將最終核付結果通知原告時，原告對於該年度事業收支總淨餘數及獎勵金數額即得核算確認。健保署於97年6月底前已將95、96年各季度最終核付結果通知原告時，原告分別最遲於96年6月6日、97年6月27日起對於該年度事業收支總淨餘數及獎勵金數額得核算確認。
⑶又按審計法第27條規定，審計機關對於審查完竣案件，自決
定之日起2年內發現其中有錯誤、遺漏、重複等情事，得為再審查。原告95、96年醫療作業基金年度報告及結算業分別於96年7月30日、97年7月30日即經審計部審查完竣，原告、退輔會以及審計部發現其中有錯誤、遺漏、重複等情事，應分別於98年7月30日、99年7月30日前得為再審查。原告遲於104年間始稱發現審查決定錯誤，顯已逾得為再審查之期間，原告實不得援引審計法第27條、28條之規定變更原決定。
3.被告徐禮平、胡皓桓部分：依原告院內所建置之薪資查詢系統，僅會顯示各醫師之點數及獎勵金之金額，各醫師並無法從中得知各醫師獎勵金之結構（點數如何取得、如何計算、點數取得之比例），因之更無法知悉原告醫院計算點數及獎金之方式有無錯誤；原告既主張其院內各科室主管得以知悉點數計算方式及獎勵金計算記錄，依法自有舉證之義務。原告自承各被告95、96、98年度之績效表已佚失而無法提出等語，則被告於前開年度應領獎勵金點數如何計算其結構？應領獎勵金數額為何？均無法得知，原告又如何能夠確認被告於前開年度確有溢領獎勵金？又何能確定被告確實溢領原告起訴狀所載之金額？足見原告請求即無理由，應予駁回。
4.被告陳建興部分：依被告記憶所及，原告發放獎勵金時，並未如原告主張撤銷之函文，作成類此之文件，亦無其他相類之文件或訊息送達或通知被告；自原告主張撤銷之函文，亦無法看出原告撤銷「何一」行政處分，自難認為被告發放獎勵金予原告，有何「行政處分」之存在。原告所主張為「撤銷」之公文，既未敘明撤銷之法令依據，亦未特定撤銷之標的，根本難以從中辨識為行政處分，自不能解為已有合法有效之撤銷。根據另案臺灣臺中地方法院107年度簡更一字第1號審理過程，傳喚退輔會會計人員楊秀蓉到庭證述，當年度會計帳目於決算後即不再變動，亦即「年度收支總淨餘數」其對應之科目內容也不會變動。依行政院人事行政局以94年11月24日局給字第0940034254號函可知，獎勵金及全民健康保險點值作業屬於作業上之特例，除此狀況外，如證人所述，均不會重新核計獎勵金。獎勵金既然自始即係本於會計帳上以列計之科目、金額加以計算發放，即無所謂「違法」可言。其因浮動點值確定，而其應得之給付具體化，致原有受領獎勵金法律上原因，於追扣範圍內不再繼續存在，其追扣與補付，均屬調整法律權益歸屬不當之不當得利法律關係，應屬事實行為，而非行政處分。至於原告宣稱建置有薪資系統，惟最早並非可由被告等查詢，實際上何時開始可由被告查詢之日期已不能確定，且獎勵金發放金額、日期、頻率均不確定，有時也會累積多期始入帳。即使是近年可查詢獎勵金，其與薪資呈現方式也不同，員工亦無法得知其明細、點數、貢獻等。
5.被告鄧光銳部分：於99年前除總院外之榮民醫院一共12家，沒有一家像原告前身龍泉榮院屢屢在獎勵金上出問題，主要原因是主事者擅作主張起用專人（非會計人員）按其旨意操作，逃避合法之稽核作業，作帳後又要會計審核背書，以致產生嚴重矛盾，其消極抵抗之結果就是帳目混亂不明、責任不清。基於上述主因，主動權在機關首長，所有員工皆為被動之受薪者，無權查證及知悉所領獎勵金之適法性、合理性等等，故自是不可歸責於被告。再者所得稅法之申退期限已過、無從申退，故本件請求權早已消滅。
6.被告張俊星部分：原告於93、94年度亦有所謂獎勵金溢發之現象，原告連續多年有所錯誤，令人難以信服。原告來函要求返還95、96、98年度溢領獎勵金，未見有所說明；且被告每年皆依原告計算之薪資所得繳交所得稅，縱認被告確有應返還之溢領獎勵金，原告亦應向國稅局更正被告各該年度之薪資所得額。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰㈠原告就系爭獎勵金之發給應屬行政處分或事實行為？㈡原告對被告之系爭獎勵金返還請求權，是否已罹於時效而消
滅？
五、本院之判斷︰㈠前提事實︰
如爭訟概要欄所示之事實，有原告主計室104年5月12日簽呈（原審卷二第75頁）、系爭催繳函（原審卷一第53至91頁）、95及96年度各月份申請補助榮民就醫費用統計表暨分錄轉帳傳票（原審卷二第163至297頁）、榮民病房費差額統計表（原審卷二第299至331頁）、退輔會補助榮民就醫費用統計表（原審卷二第377至423頁）、原告主計室104年10月6日簽呈（原審卷二第77至79頁）、105年12月9日簽呈（原審卷二第81至83頁）、各年度溢發獎勵金調整前後總額統計表（原審卷二第85頁）、追繳名冊（原審卷二第87至91頁）、原判決（本院卷一第45至61頁）及發回判決（本院卷一第19至42頁）等附卷可稽，應堪認定。
㈡原告就系爭獎勵金之發給係以事實行為方式為之：
1.應適用法令︰⑴行為時獎勵金發給要點（依據行政院91年1月31日院授人給
字第09102101431號函頒布，於91年12月4日經退輔會輔陸字第0910005953號函修正發布）
A.第4點（獎勵金發給對象）：「獎勵金發給對象以各榮民醫院年度預算所列員額及年度進行中經核准增加員額之現職人員為限。但各榮民醫院臨時、額外人員，得由各榮民醫院自行衡酌納入。」
B.第5點（獎勵金來源)：「本要點所需獎勵金，由各榮民醫院在其醫療作業基金內有關科目項下支應，其提撥總額為年度事業收支（不含事業外收支）總淨餘數80%。但符合行政院核定為偏遠地區或從事特殊醫療業務之榮民醫院，得酌予放寬至不超過年度事業收支（不含事業外收支）總淨餘數85%，其實際提撥比例由各榮民醫院依實際需要另定之。」
C.第8點（獎勵金分配標準）：「（第1項）各榮民醫院應成立績效評估委員會，依績效評核原則及客觀、量化之具體績效指標，評估單位或個人之貢獻程度及工作績效，分等第發給獎勵金，不得平均分配。獎勵金扣除提撥之統籌款及醫院管理發展費用後之餘額，其中80%為醫師獎勵金……。（第2項）績效評核原則醫師依附表一辦理，非醫師人員(醫事技術人員及行政人員)依附表二辦理。」
D.第10點（獎勵金領取者之權利義務）：「受領獎勵金人員，應遵守公務員服務法及醫師專勤服務有關規定。如發現有自行開業、兼業或違反有關規定者，除依有關法令懲處外，並追回其自行開業或兼業以後所領全部獎勵金。」
E.第12點（獎勵金發給作業之行政監督）：「本會得隨時會同有關單位組成查核小組，實地瞭解本要點辦理情形。如經查核發現未依規定執行或績效不彰者，追究相關失職人員之行政責任。」⑵全民健康保險醫療費用申報與核付及醫療服務審查辦法（依
全民健康保險法第63條第3項規定之授權訂定，為91年3月22日修正規定，同辦法於96年6月26日再次修正時，就下列條文而言，僅第6條第2項修正，其餘規範文字均未變動；於98年11月30日復為修正，下列條文均未變動。下稱全民健保審查辦法）
A.第4條：「（第1項）保險醫事服務機構向保險人申報醫療服務點數應檢具下列文件：一、醫療服務點數申報總表。二、醫療服務點數清單。三、醫療服務醫令清單。（第2項）前項文件應於申報時一併提供，文件不完整或填報錯誤者，保險人應敘明理由通知更正後受理，並於階段時程採電子資料申報。（第3項）為醫療服務審查所需之病歷或診療相關證明文件，保險醫事服務機構須於保險人通知後提供。」
B.第7條：「保險醫事服務機構如期申報之醫療服務點數，無第4條第2項規定所列情事者，保險人應依下列規定辦理暫付事宜：……」
C.第12條第1項：「保險醫事服務機構申報之醫療費用點數按季結算，其每點支付金額以當季結束後第3個月月底前核定之當季及前未核定季別之醫療費用點數計算為原則，但得考量核付進度調整結算日期。每點支付金額應於結算後1個月內完成確認。」
2.得心證理由：⑴按「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為
廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」行政訴訟法第260條第3項定有明文。查被告等8人於95、96、98年間任職原告醫院擔任醫師，任職期間原告每月除發給薪俸外，尚依前揭行為時獎勵金發給要點之規定發給獎勵金。而被告均已領取
95、96、98年度之獎勵金後，原告以其主計室人員於104年5月12日簽報在同年4月份清理帳務時發現被告於上開任職年度有溢領獎勵金情事，遂於104年12月15日及16日以系爭催繳函，分別向被告請求於30日返還溢領之獎勵金，然被告等均未返還，原告因而提起一般金錢給付之訴，請求被告返還其等溢領之95、96、98年度獎勵金。又依本件發回判決意旨，有關原告上開請求權之行使，有無逾越公法上請求權法定時效期間，首要釐清原告於95、96、98年度內之獎勵金發給，究竟是何種公法行為之形式為之？是以「行政處分」形式為之；抑或以「事實行為」形式為之。蓋如獎勵金發給是以「行政處分」形式為之，則溢領獎勵金之要求返還，即有行政程序法第117條「違法處分之職權撤銷」及同法第121條第2項規定之適用；如獎勵金發給是以「事實行為」形式為之，則溢領獎勵金之返還請求，純屬原告單純請求被告履行債務之意思通知，而非行政處分，即與上開違法處分職權撤銷及行政程序法第121條第2項規定無涉，則原告請求被告返還溢領之獎勵金，其公法上不當得利請求權之行使，該請求權之時效期間，依行政程序法第131條第1項規定，為5年，其時效期間之起算點，應依民法第128條規定，以「請求權客觀上處於可行使狀態」之時點為準。是本院應受發回判決法律上見解之拘束，並以上開發回意旨作為本判決論述之基礎，先予敘明。
⑵查退輔會為獎勵各榮民醫院工作人員，使醫師專勤服務，乃
以核發獎勵金之方式，達到使現職醫事人員安於公職，提高醫療水準及服務精神，落實公務員服務法公務員不得兼職之規定，特訂定獎勵金發給要點。又前揭行為時獎勵金發放要點雖未明定獎勵金發給時點，但為增進榮民醫院工作人員權益，原告等各級榮民醫院均係採每月暫發方式，以直接匯款至各該所屬人員郵局或金融機構帳戶方式付款，並未製作獎勵金憑單或將獎勵金列於薪資單上，亦未以任何書面通知；且因健保署撥款時間及撥款金額不固定，獎勵金暫付時間及金額均不固定，故未必與每月薪資（本薪）一起發放，而應俟年度健保點值結算後，始結算各人員之應領獎勵金。另依退輔會95年1月24日輔陸字第0950000414號函略以：「主旨：有關各級榮院醫療折讓提列及獎勵金核發相關事項案，詳如說明……。說明：……二、各榮院（不含榮總，下同）獎勵金核發院長、副院長及各級醫師部分，採月暫發90％；『醫事技術及社工人員』與『行政工作人員』部分採季暫發90％；上開人員皆暫留10％部分至該年健保總額結算點值確定後再結算計發。」故依上開獎勵金發給要點第4點及退輔會95年1月24日函之規定，榮民醫院工作人員之獎勵金，係採月（季）暫發90％，另暫留10％部分至該年度健保總額結算點值確定後再結算計發方式發給。再依上述獎勵金發給要點第5點及審查辦法第7條之規定可知，獎勵金之計算係以榮民醫院「年度事業收入」總淨餘額為基礎，故獎勵金須於年度結束辦理結算完畢後，始能計算正確獎勵金數額，但榮民醫院所申報之醫療服務費用數額在健保署結算確認前，其所得領取當年度之醫療服務費用數額僅為暫定之性質，尚無從計算當年度之年度事業收入數額，亦無從計算當年度之獎勵金數額，故榮民醫院每月暫發其所屬工作人員之獎勵金，於當年度結算前僅屬暫定性質，仍須俟榮民醫院嗣後依據健保署結算確認當年度之醫療服務費用數額，據以計算其年度事業收入數額後，始能終局確認當年度之獎勵金數額。準此，原告於95、96、98年間發放予被告獎勵金僅屬「暫發」性質，亦即，原告於上開年度之事業收入結算完成前，每月「暫發」獎勵金之行為，對被告並未發生具體法律效果，核其性質僅係「事實行為」，仍須俟原告嗣後有無依據健保署辦理「結算確認」上開年度之醫療服務費用數額，據以計算年度事業收支數額後，始能終局確認上開年度之獎勵金數額。換言之，倘原告上開年度僅有每月「暫發」獎勵金之事實行為，然嗣後並無依據健保署確認結果辦理「結算其年度事業收入」，即難謂有何作成行政處分之行為而符合授益行政處分之要件。
⑶原告主張系爭獎勵金之發給方式為原告將原應於各年度結束
後始結算發放之獎勵金，以「每月暫發」方式先行給付被告，俟健保署辦理年度總額預算支付制度浮動點值結算作業，經補付、追扣相抵結果，原告再據以「屆期結算」確定應發放之獎勵金乙節，被告固不爭執原告每月暫發獎勵金之事實行為，惟否認原告嗣有依據健保署確認結果辦理「結算其年度事業收入」並據以確定結算該等年度之獎勵金數額，辯稱：原告各該年度並無屆期結算獎勵金之行政處分等語。經查：
A.關於系爭獎勵金「每月暫發、屆期結算」之行政作業方式，原告固提出高雄榮民總醫院屏東分院醫師獎勵金發放作業流程圖（本院卷二第259頁）為憑，惟依上開流程圖所示：由主計室依會計月報及獎勵金發放要點提供醫師獎勵金發放金額，由醫務企管室依據醫療績效計算各科醫師個人績效，並依本院醫師獎勵金提成辦法核算各科「醫師醫療績效表」及「加點統計表」，送至醫療單位確認醫療績效表等資料無誤後，完成醫師個人點數分配，醫務企管室依各醫療科之點數分配表及人事室異動名冊比對後，製作醫師獎勵金評核表，提送「績效評估管理會」審核，再函陳至總院核定，核定後醫務企管室製作醫師獎勵金發放名冊簽會人事室複核，經主計室確認發放金額，首長核准後，移請主計室辦理醫師人員獎勵金發放作業，出納室匯入個人帳戶，完成發放作業。由上可知，原告主計室依會計月報計算當月獎勵金發放金額，由醫務企管室及醫療科、人事室確認被告醫生醫療績效點數，經總院核定後，主計室確認被告獎勵金發放金額，直接發放至被告帳戶中，上開流程均僅屬「暫發」獎勵金之作業流程，均非嗣後原告應於何時、如何依據健保署健保點值確認結果辦理「結算該年度事業收入」並據以「結算確認（含更正、補付及追扣）獎勵金數額」之相關行政作業流程；又其後獎勵金「屆期結算」行政作業流程為何，原告迄未提出相關事證及資料，僅舉其醫務企管室102年4月23日簽呈作為98年度獎勵金有辦理結算之憑據。然依該簽呈（本院卷一第221頁）所示：98年度獎勵金係至102年4月23日結算完成，因帳面餘額98年12月份醫師獎勵金有剩餘，奉核後由會計室辦理核發事宜，敬會秘書室、會計室、人事室、政風室，承辦單位為醫務企管室，由分院長決行（副分院長代理）等情，足見原告所稱之獎勵金結算作業，僅由其內部單位醫務企管室辦理，俟結算後帳面確有餘額時，即進行補發獎勵金作業，其發放作業則依上開作業流程圖辦理，亦即，由出納室將獎勵金直接匯款至被告金融機構帳戶方式發放，並未製作獎勵金計算憑單或被告個人之獎勵金計算明細，亦未以任何書面通知，是上開內部簽呈，充其量僅為執行發放獎勵金之作業函文，完全看不出獎勵金屆期結算之依據及如何結算之過程，更無從知悉該等已暫發獎勵金之數額與應核發獎勵金之數額有何關連；此外，原告迄至本院言詞辯論終結為止，亦未能提出其他相關事證足資證明系獎勵金於每月暫發後確有「屆期結算」並作成行政處分對外發布之形式，是原告主張系爭獎勵金確有屆期結算，其性質為授益行政處分云云，洵屬無據。至原告另以其主計室人員104年5月12日簽呈而主張
95、96年度獎勵金至104年5月12日完成再審查，應以該函作成日期為「結算」作業日期云云，惟該104年5月12日函文係依審計作業之再審查程序所為，顯非該等年度獎勵金之結算作業資料，自無從據為對原告有利之認定。
B.原告雖稱被告可自薪資系統查詢獎勵金入帳，就點數有疑義，則可詢問各科室主管云云，惟依原告所提供之95年薪資管理系統截圖畫面（本院卷三第85至153頁），僅提供被告可查詢當月核發獎勵金之數額，並無記載被告當月醫療績效點數、醫師個人點數分配，亦未顯示該筆獎勵金如何計算、其計算依據為何，又係屬每月暫發之獎勵金，抑或年度結算補發、追扣之獎勵金，為單筆或多筆合併方式核發等情均付之闕如；況且獎勵金不論係主計室依會計月報計算獎勵金暫發金額，或依健保點值核算後當年度帳務備抵醫療折讓金額有剩餘時辦理獎勵金補發金額，獎勵金應發放金額均為浮動狀態，被告縱使得知其每月醫師績效點數，亦無法得知其最終所領獎勵金之金額有無溢發？是否金額錯誤？原告並未辦理各該年度獎勵金之結算，且自始未製作獎勵金計算明細或計算憑單通知被告，被告無從對應追扣、扣減之獎勵金具體金額計算確認，自無法開啟後續訴願及訴訟之救濟程序，難認原告系爭獎勵金之發給行為係屬行政處分。原告上揭主張，洵不足採。
C.小結，原告就系爭獎勵金之發給係以「事實行為」之形式為之，應堪認定。則原告於104年12月15日及16日發函通知被告繳回前開3年所溢領之獎勵金，該系爭催繳函之返還請求，即屬原告單純請求被告履行債務之意思通知，核非行政處分，即無原告所稱違法處分之職權撤銷之問題存在，亦無行政程序法第121條第2項規定之適用；且系爭催繳函既非行政處分，無須經訴願前置程序始得提起撤銷訴訟，對於原告本件提起一般給付訴訟請求被告返還溢領獎勵金之不當得利，並無影響，即無書面未記載救濟期間教示之瑕疵可言，原告此部分主張，亦無可採。
㈢原告對被告之系爭獎勵金公法上不當得利返還請求權，已罹於時效而消滅：
1.應適用法令︰⑴行政程序法第131條：「（第1項）公法上之請求權，除法律
有特別規定外，因5年間不行使而消滅；……（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（第3項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」⑵民法第128條：「消滅時效，自請求權可行使時起算。以不行
為為目的之請求權，自為行為時起算。」第129條第1項：「消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。二、承認。三、起訴。」、第130條：「時效因請求而中斷者，若於請求後六個月內不起訴，視為不中斷。」
2.得心證理由：⑴行政程序法第131條第1項規定之消滅時效如何起算，同法並
未加以規定，應屬法律漏洞，自可以法理類推適用民法有關時效相關規定。又依前述發回意旨，如獎勵金發給是以「事實行為」形式為之，原告請求被告返還溢領之獎勵金，屬公法上請求權之行使，其請求權之時效期間，依行政程序法第131條第1項規定，為5年；而時效期間之起算點，應依民法第128條規定，以「請求權客觀上處於可行使」狀態之時點為準。所謂「請求權客觀上處於可行使」，係指請求權人行使其請求權，客觀上無法律上之障礙而言，至因權利人個人事實上之障礙不能行使請求權者，並不能阻止時效之進行。⑵依前揭行為時獎勵金發給要點第5點第1項規定，原告所屬工
作人員之獎勵金係由其在醫療作業基金內有關科目項下支應，並以其「年度」事業收入總淨餘數為基礎；而原告為全民健康保險特約醫院，健保醫療費用為其主要收入，該項主要收入之數額，係依上開審查辦法規定之流程核定，故此其年度收入總淨餘數之結算，須待健保局依上開審查辦法核定其醫療服務費用後始得為之；被告於其等服務期間所能領取之獎勵金，原須待原告於被告服務期間所屬年度事業收支總淨餘數確定時始得計算，惟因健保署辦理年度健保浮動點值結算作業未能於每年度即確定年度事業收支（不含事業外收支）總淨餘數之情形，故採先行「暫發」之事實行為方式給付，已如前述。又有關原告年度事業收支（不含事業外收支）總淨餘數之計算及何時即告確定等節，證人楊秀蓉即退輔會會計處人員於另案（即臺灣臺中地方法院107年度簡更一字第1號，下簡稱另案）證稱：「我們年度報告及決算作業規定，都是依決算法及各年度中央政府總決算附屬單位決算編制要點之規定辦理，先由各分基金年度報告於次年度2月5日前送本會，本會進行審查，於次年度2月25日前函送行政院主計總處、審計部、財政部，行政院主計總處於次年度4月底前呈行政院，經行政院會議通過後送監察院。年度是依照會計年度，每年1月1日至同年12月31日，以95年度決算為例，各院決算資料於96年2月5日前送本會，本會於96年2月25日前送行政院主計總處，審計部於96年7月底審定決算。」「高雄榮民總醫院作業基金95、96、98年會計年度之年度報告，結算及分決算均依照各年度中央政府總決算附屬單位決算編制要點於次年度2月5日前送達本會。」「『年度事業收支總淨餘數』等於『業務收入（會計報表可看出）』減去『業務成本與費用（會計報表可看出）』加上『代管資產折舊及獎勵金（無法從會計報表看出）』，但金額可以確定，補充說明，我們會計報告之前還有傳票及一些明細帳，那些是沒有辦法從會計報表呈現，不用呈現到這麼細，但金額是可以從傳票及明細帳中計算出來的……爰無法逕於會計報表上計算年度事業收支總淨餘數。」「(健保點值核算是否會影響年度事業收支總淨餘數？)決算書由分院送本會、本會送行政院、行政院再送監察院，決算書經審計部審定之後就不會動，但當年度事業收支總淨餘數會因為健保點值核算而有變動，會在影響的當年度以『業務外收支』來處理，舉例來說，95年度決算書已經送審定了就不會動，但95年的健保點值可能在97年才確定，就會列為97年度的『業務外收支』，這個在決算書看不到。……」「(你剛剛有提到健保點值會影響當年度的事業收支總淨額數，而會影響獎勵金發放，這要如何處理？)就是列為『業務外收支』，再追扣或是補給醫師，會有一個明細帳，這個是各個分院自己做……」「就是看健保署補付的那個年度，是否是剛好在做帳務的年度，如果是當年度，就會做在『業務收支』，如果已經跨年度了，他來補付，就會做在『業務外收支』……」「事業收支總淨餘數在報表上並不會呈現，決算報表的數字不會動。決算報表經審計部審定就不會動，當以後年度收到健保點值浮動，要去調整獎勵金計算基礎時，必須重新計算事業收支總淨餘數，就會影響他領到的錢。例如97年收到通知要調整95年度的部分，就會重新計算95年度的事業收支總淨餘數，我的意思是指這部分的變動。」「(調整獎勵金計算基礎之依據為何？)在94年11月7日有函詢行政院人事行政局，其在97年11月24日函覆，要我們去追扣或補付，我們是依據這個文來辦理。」等語（本院卷三第167至187頁），可知原告依據會計報表製作之年度決算書，於次年度呈送審計部審定決算後即告確定，而作為獎勵金計算基礎之原告「年度事業收支（不含事業外收支）總淨餘數」在年度決算書上雖不會呈現，惟其仍會因健保點值之變動而受影響重新計算，會計帳之處理係列於收受點值變動函文之該年度「業務外收支」項下作調整，獎勵金追繳則係重新計算各實際發生年度事業收支總淨餘數後，依行政院人事行政局94年11月24日局給字第0940034254號函（本院卷三第189頁）說明二：「查現行各公立醫療機構獎勵金規定，主要係按其實際營運績致及員工貢獻程度等原則設計，復查為配合總額支付制度之實施，各公立醫療院所以醫療服務點值核算應收醫療帳款時，如有補發或核減跨年度健保醫療款情形，均應依『公立醫療院所辦理全民健康保險醫療業務被核減（補付）應收醫療帳款帳務處理要點』辦理。本案貴會所屬醫療機構醫事人員，如因『健保醫療點值費用結算』，致實領與應領獎勵金之數額有所不同，基於會計處理一致性原則，並考量獎勵金規定之原旨，自應予以追扣或補付。」足見俟健保醫療點值費用結算之後，原告方可確定「年度事業收支（不含事業外收支）總淨餘數」，始得核算當年度獎勵金發給數額，並辦理追扣或補付獎勵金作業程序。準此，原告請求被告返還95、96、98年度之系爭獎勵金，於健保署完成健保點值結算作業後，原告應得辦理獎勵金之追補作業，即原告客觀上已得行使獎勵金不當得利返還請求權，符合民法第128條之規定。從而本件請求權時效之計算基準日，應自「健保署完成結算作業之日期」起算。至健保署完成結算後，如原告因一己事由或其他事實上障礙，未能行使請求權者，時效之進行不因此而受影響。⑶本件應以健保署完成原告95、96、98年度總額預算支付制度
浮動點值結算作業之時間，為原告追補獎勵金時效起算之基準日：
A.有關95年度第一季至第四季總額預算支付制度浮動點值結算作業結果，原告係分別於95年10月13日、95年11月16日、96年3月21日、96年6月6日收受各應補付（追扣）8,803,500元、11,042,480元、2,734,843元、5,450,075元之核定通知，此有原告所提出之中央健康保險局高屏分局95年10月5日健保高費二字第0950068615號函、（未載發文日期）健保高費二字第0950068725號函、96年3月16日健保高費二字第0960055949號函、96年6月1日健保高費二字第0960056619號函附卷可稽（原審卷一第289至296頁）。
B.有關96年度第一季至第四季總額預算支付制度浮動點值結算作業結果，原告各於96年10月3日、96年12月5日、97年3月27日、97年6月27日收受各應補付1,666,960元、2,830,298元、2,511,625元、5,091,431元之核定通知，亦有原告所提出之中央健康保險局高屏分局96年9月28日健保高費二字第0960058903號函、96年11月26日健保高費二字第0960059233號函、97年3月25日健保高費二字第0970053936號函、97年6月25日健保高費二字第0970054483號函附卷可證（原審卷一第297至304頁）。
C.有關98年度第一季至第四季總額預算支付制度浮動點值結算作業結果，原告則於98年10月5日、98年12月29日、99年3月30日、99年7月30日收受各應補付5,608,843元、5,238,546元、2,787,322元、4,041,025元之核定通知，有原告所提出之中央健康保險局高屏分局98年9月30日健保高費二字第0986160170號函、98年12月28日健保高費二字第0986160603號函、中央健康保險局99年3月24日健保高二字第0996113167號函、99年6月24日健保高字第0996113506號函附卷足憑（原審卷一第305至312頁）足憑，均可信實。
D.原告於96年6月6日、97年6月27日、99年7月30日收受前揭3年度最後一季之總額預算支付制度浮動點值結算作業結果核定通知應補付（追扣）之上述金額後，經此補付、追扣相抵結果，原告即可據以確定結算各該年度應發放之獎勵金，並基於公法上不當得利請求權，向被告等人追繳溢領金額，故本件原告就其前揭3年度溢發系爭獎勵金之不當得利之返還請求權，自原告96年6月6日、97年6月27日、99年7月30日收受各該年度最後一季之總額預算支付制度浮動點值結算作業結果核定通知函時起即得行使，依行政程序法第131條規定，其不當得利返還請求權分別算至101年6月6日、102年6月27日、104年7月30日止，5年消滅時效即已完成，原告遲至104年12月15日及16日方以系爭催繳函請各被告於30日內返還溢領之獎勵金，迄105年12月2日始向本院提起本件給付訴訟，足認其權利顯已罹於時效而消滅，要無疑義。
E.原告雖主張對被告請求溢領系爭獎勵金之期間為95、96及98年度期間，自健保署「受理」原告申報2年後起算時效時間，並請求調查上開健保署受理原告時間為何云云。惟健保署依行為時全民健保審查辦法第6條第2項規定（現行審查辦法第5條第1項），自受理原告申報醫療服務案件2年內仍得追扣，但依上揭健保署函文均載明各季總額支付制度點值結算業已完成，且原告對上開健保署函釋就95、96、98年度第一季至第四季總額預算支付制度浮動點值結算之結果，並未依全民健康保險法第6條規定申請審議及提起訴願或行政訴訟，則法定救濟期間經過，前揭3年度各季健保點值結算之決定（行政處分）即已確定，原告自得重新計算各實際發生年度事業收支（不含事業外收支）總淨餘數，並追扣獎勵金，此際核認原告即具有「請求權客觀上處於可行使」狀態，以原告收受健保局核定點值函之時起算請求時效期間，並無違誤。原告上揭主張，均無可採；其調查證據之申請，應併予駁回。
⑷再原告雖以其於95、96年度先行發放之獎勵金，因於榮民就
醫時，就健保未給付之項目及鑲牙費部分，為記帳登錄，誤列為收入，俟退輔會補助款項撥入時，重複認列收入，導致獎勵金計算有誤；98年度先行發放之獎勵金，則因RCW外包成本少估、備抵醫療折讓少提等因素而造成溢發獎勵金，因此請求被告等人應繳回溢領之數額云云。惟原告於96年6月6日、97年6月27日、99年7月30日收受95、96、98年度各該年度最後一季之總額預算支付制度浮動點值結算作業結果核定通知時，依各該點值核定通知函內容，即得憑以計算被告等人各該年度溢領金額並為追繳，亦即本件不當得利構成要件事實，原告各於96年6月6日、97年6月27日、99年7月30日已可得確定95、96、98年度實際發生年度事業收支（不含事業外收支）總淨餘數，業如上述，至於原告因自己列帳錯誤而重複認列收入、外包成本少估或備抵醫療折讓少提等因素而造成溢發，迄所屬主計室人員於104年5月12日簽報清理帳務時原告始知悉發現，要屬權利人個人事實上之障礙而未行使請求權，並不能阻止時效之進行。否則，原告「年度事業收支總淨額」藉以行政作業疏失或訴訟等因素無法確定，即將使原告請求權時效起算點不斷後延，有違法安定性原則，難認合理，亦經發回意旨指明。原告上開主張，即難採信。
⑸另原告主張95、96年度獎勵金係於104年5月12日完成再審查
，不當得利請求權時效自應於104年5月12日起算，否則再審查完成後，卻因時效無法追償，則再審查機制將形同虛設云云。惟查：
A.各榮民醫院所發獎勵金，係由各榮民醫院在其醫療作業基金內有關科目項下支應，此觀之前揭獎勵金發給要點第5點規定甚明。而榮民醫療作業基金，係行政院依預算法第21條規定，為辦理國軍退除役官兵就醫，並配合全民健康保險，提供一般國民醫療服務與負責醫學研究及教學訓練所設置，亦有行為時榮民醫療作業基金收支保管及運用辦法（90年2月2日修正）第1條可參。同辦法第12條並規定：「本基金有關預算編製與執行及決算編造，應依預算法、會計法、決算法、審計法及相關法令規定辦理。」可知，獎勵金之來源為榮民醫療作業基金，且該基金之預算編制與執行及決算編造，應受審計法規範。而審計法第1條規定：「政府及其所屬機關財務之審計，依本法之規定。」第2條規定：「審計職權如左：……三、審核財務收支，審定決算。……。」第21條規定：「審計機關或審計人員，對於各機關違背預算或有關法令之不當支出，得事前拒簽或事後剔除追繳之。」第36條規定：「各機關或各種基金，應照會計法及會計制度之規定，編製會計報告，連同原始憑證，依限送該管審計機關審核。」第78條第1項規定：「審計機關決定剔除、繳還或賠償之案件，應通知該負責機關之長官限期追繳，……追繳後，應報告審計機關查核。」可知，審計部對於榮民醫療作業基金之財務收支及決算有審核及審定權限，並得就機關違背有關法令之不當支出決定及通知該負責機關之長官限期追繳，然所為追繳決定及通知負責機關之長官限期追繳行為，屬審計機關審計權之行使，旨在監督行政機關財務收支之正當合法，減少國家之損失並確定財務責任。此與行政機關對人民生有公法上不當得利返還請求權時，本於職權得主動行使該請求權，請求人民返還其不當得利，係屬二事。
B.又95、96及98年度決算書分別於96年4月、97年4月、99年4月經審計部核定完畢，有各該年度榮民醫療作業基金決算書在卷可稽（本院卷一第275至479頁），依審計法第27條規定：「審計機關對於審查完竣案件，自決定之日起二年內發現其中有錯誤、遺漏、重複等情事，得為再審查；若發現詐偽之證據，十年內仍得為再審查。」並經發回判決闡明此「再審查許可」制度，不應侵犯第三人對審計結果之信賴，以及信賴保護原則在個案中之適用。原告上開3年度之「年度事業收支總淨額」錯誤更正，係出於重複認列收入或訴訟等原因，原告雖發現其金額錯誤，惟其遲至104年5月12日為再審查，業已逾越審計法第27條前段所訂之2年法定期限（分別為98年4月、99年4月、101年4月），應不得為再審查，況原告以再審查結果追討被告所溢領獎勵金，已影響被告財產權，並與再審查許可制度「監督行政機關財務收支」之目的相悖。此外，原告於收受上開95、96、98年度健保署健保點值結算之核定通知時，此項溢領獎勵金追繳請求權客觀上已可得確定並得行使，業經本院審認如上，則原告係公法上不當得利請求權之主體，且得本於其職權自為決定及執行，法亦無明文規定須待其上級機關退輔會或審計部決定、指示始得行使，客觀上難認有何法律上之障礙。原告仍執前詞主張應以其辦理再審查之時起算時效云云，委無足取。
六、綜上所述，原告主張均無可採。系爭獎勵金之發放為事實行為，非授益行政處分，而原告對被告之系爭獎勵金返還請求權，已罹於時效而消滅，則原告訴請被告等應給付各如聲明所示金額及其遲延利息，為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎之事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據資料，經本院斟酌後均核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
七、結論︰原告之訴為無理由。中 華 民 國 109 年 1 月 14 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 廖 建 彥法官 林 韋 岑以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 1 月 14 日
書記官 周 良 駿