高雄高等行政法院判決
107年度訴更一字第6號民國107年6月14日辯論終結原 告 莊玉珠被 告 臺灣臺南地方檢察署代 表 人 張文政訴訟代理人 李方偉上列當事人間申請閱覽卷宗事件，原告不服法務部中華民國105年3月15日法訴字第10513500960號訴願決定，提起行政訴訟，經本院105年度訴字第207號判決後，被告不服，提起上訴，經最高行政法院107年度判字第98號判決廢棄，發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文
一、訴願決定及原處分關於否准原告後列第二項申請部分均撤銷。
二、被告就上開撤銷部分，應依原告之申請，作成准予原告影印被告104年度選偵字第8號違反公職人員選舉罷免法案件關於附表編號1、編號2、編號3（除應遮蔽部分外）、編號5（除應遮蔽部分外）檔案項目之行政處分。
三、原告其餘之訴駁回。
四、第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔四分之一，餘由被告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要︰緣原告係被告104年度選偵字第8號案件（下稱系爭偵查案件）之刑事被告，該案經被告於104年11月5日為不起訴處分，經職權送臺灣高等法院臺南分院檢察署（下稱臺南高檢署）再議，復經駁回再議而確定。原告於105年1月6日向被告申請閱覽系爭偵查案件之卷宗，經被告以105年1月13日南檢文法104選偵8字第02526號函否准（下稱原處分）。原告不服，循序提起訴願、行政訴訟，經本院105年度訴字第207號判決撤銷訴願決定及原處分關於否准該判決主文第2項之申請部分，並命被告依申請作成准予原告影印系爭案件關於上訴人個人部分之法務部調查局調查筆錄、檢察官訊問筆錄及監聽譯文之行政處分。被告不服，提起上訴後，經最高行政法院107年度判字第98號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。
二、原告起訴主張及聲明：
㈠、主張要旨：原告是系爭偵查案件之被告，因此案遭所屬民主進步黨議處除名處分，為將來提出恢復黨籍之申訴，擬以系爭偵查案件之筆錄卷證作為證明清白之證據，故向被告申請影印該案卷宗，而系爭偵查案件已於104年11月5日不起訴處分確定在案，且被告104年11月6日新聞稿表示，對103年臺南市議會議長選舉全部刑事被告已偵查完畢，均不起訴處分或簽結在案。又原告起訴申請影印者，僅關於原告個人部分之法務部調查局訊問筆錄、檢察官偵查筆錄及監聽譯文，純係有關原告個人之卷宗資料，並無檔案法第18條第2款妨害犯罪偵查之事由，亦無政府資訊公開法第18條第1項第6款妨害他人隱私之事由，被告否准處分，自屬違法。
㈡、聲明：
1、撤銷訴願決定及原處分。
2、被告應准予原告影印系爭偵查案件關於原告部分之法務部調查局調查筆錄、檢察官訊問筆錄及監聽譯文。
三、被告答辯及聲明：
㈠、答辯要旨：
1、檔案法第18條第1項第2款所稱有關犯罪之資料，不限於偵查中或審判中之犯罪資料，只要是調查犯罪之資料，均包括在內。原告申請閱覽之歸檔卷宗，係檢察官偵辦原告等人涉嫌違反公職人員選舉罷免法案件時，偵查所得之相關資料，自屬檔案法第18條第1項第2款所指「有關犯罪資料」，與偵查結果有無起訴、是否於偵查終結後申請閱覽，均不生影響。又系爭偵查案件之卷宗資料，具有高度秘密性，大部分攸關他人之資料，倘若公開，恐將侵害個人隱私，依政府資訊公開法第18條第1項第6款規定，亦不能公開。被告所為原處分，援引上開規定拒絕提供，並無違誤。
2、依最高行政法院107年度判字第98號判決發回意旨，原告申請影印之監聽譯文，係依通訊監察法監察通訊所得之資料，依通訊監察法第18條第1項規定，被告亦不得提供與其他機關、團體或個人。
㈡、聲明：原告之訴駁回。
四、本件爭點為：
㈠、原告申請提供之標的是否由被告保存中？
㈡、原告申請之監聽譯文部分，有無就同一事件更行起訴之起訴不合法情形？
㈢、原告申請之監聽譯文部分，有無通訊保障及監察法第18條第1項禁止提供規定之適用？
㈣、是否符合檔案法第18條第2款規定得拒絕提供之事由？
㈤、是否符合政府資訊公開法第18條第1項第6款規定得拒絕提供之事由？
五、本院之判斷：
㈠、前提事實：原告是系爭偵查案件之刑事被告，該案經被告檢察官不起訴處分後，依職權檢送臺南高檢署再議，經駁回再議而確定，該卷宗由被告歸檔在案。原告因此案遭所屬政黨議處除名處分，為取得系爭偵查案件之卷宗資料，作為向所屬政黨申訴復權之證據，於105年1月6日向被告申請閱覽系爭偵查案件卷宗，遭被告於105年1月13日以原處分函駁回，該說明理由：「……二、按檔案法第18條規定：『檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：二有關犯罪資料者。』又按政府資訊公開法第18條規定：『政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。』本件申請應用之上開檔案，為台端涉嫌違反公職人員選舉罷免法案件，且檔案內之資料，與他人之個人隱私有關，依前開……規定，本署依法應不予提供。」原告不服，循序提起行政訴訟，請求影印系爭偵查案件關於原告部分之法務部調查局訊問筆錄、檢察官偵查筆錄及監聽譯文，經本院判決、被告上訴、發回更審等情，此有原告105年1月6日申請書、原處分、訴願決定、本院105年度訴字第207號判決、最高行政法院107年度判字第98號判決在卷可證。
㈡、原告申請提供之卷宗檔案確由被告保存中：
1、人民訴請政府機關提供特定之檔案或政府資訊，自須申請閱覽之標的現由該政府機關保管存有中，始具有被告適格，此為檔案法第18條或政府資訊公開法第18條第1項之當然解釋。
2、經查，被告承認本件申請閱覽之檔案標的（即關於原告個人部分之法務部調查局調查筆錄、檢察官訊問筆錄及監聽譯文），由被告歸檔保存中，復依本院107年4月19日準備程序之諭知，以107年5月20日南檢文法104選偵8字第1079009601號函（本院卷第87頁）將該檔案影本乙份，以密件方式檢送到院，經本院合議庭審視無誤，足認該卷宗檔案確由被告保存中，並無疑義。
㈢、原告申請影印監聽譯文部分，並無同一事件更行起訴之起訴不合法情形：
1、應適用的法規：行政訴訟第107條第1項第7款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之……：……七、當事人就已起訴之事件，於訴訟繫屬中更行起訴者。」
2、經查，原告於105年1月6日向被告申請閱覽系爭偵查案件，依其申請意旨，既未指定哪一部分卷證，自係指全案卷證資料，包括卷內之監聽譯文在內。原告經訴願程序，於105年5月12日提起行政訴訟，依起訴狀所載訴之聲明，亦係請求影印系爭偵查案件卷宗，仍包括監聽譯文在內。至原告105年8月18日具狀（附本院105年度訴字第207號卷第57頁）聲明請求影印系爭偵查案件卷宗之法務部調查局調查筆錄、檢察官訊問筆錄及監聽譯文，核係聲明之減縮，亦即將申請閱覽之檔案標的，從「全案卷宗」減縮為「部分卷宗」，且始終包含監聽譯文在內。
3、次查，原告於105年8月8日復向被告申請閱覽、複製系爭偵查案件內之原告監聽譯文，核係就監聽譯文重複申請閱覽之同一事件。原告不服該申請案之駁回處分，提出訴願，最終由訴願機關法務部以「本次復就同一事件提起訴願，係對已決定之訴願事件重行提起訴願」為由，作成106年11月15日法訴字第10613505170號訴願決定不受理，原告未提起訴訟救濟而告確定，有該訴願決定（本院卷第116-117頁）在卷可證。由此可知，原告105年8月8日申請案之申請時間在後，係在提起本件訴訟之後，且該申請案未經提起訴訟繫屬，則本件訴訟自無行政訴訟第107條第1項第7款就同一事件更行起訴之起訴不合法情形，亦無欠缺權利保護必要之情形。
㈢、原告申請影印監聽譯文部分，並無通訊保障及監察法第18條第1項禁止提供規定之適用？
1、應適用的法規：通訊保障及監察法第1條規定：「為保障人民秘密通訊自由及隱私權不受非法侵害，並確保國家安全，維護社會秩序，特制定本法。」第15條第1項：「第5條、第6條及第7條第2項通訊監察案件之執行機關於監察通訊結束時，應即敘明受監察人之姓名、住所或居所……報由檢察官、綜理國家情報工作機關陳報法院通知受監察人……。」第18條第1項規定：「依本法監察通訊所得資料，不得提供與其他機關（構）、團體或個人。但符合第5條或第7條規定之監察目的或其他法律另有規定者，不在此限。」
2、依上開第1條規定意旨，可知該法之首要立法目的，在於保障人民秘密通訊自由及個人隱私權。又參照上開第18條（立法草案為第16條）之立法說明，略以通訊監察所得資料涉及人民之隱私權益，應保守秘密，不得提供與其他機關（構）、團體或個人。」等語，有立法院公報第84卷第5期院會紀錄（本案卷第157頁）可證，足見禁止提供之規範意旨仍在於保障個人隱私權之目的考量，核與政府資訊公開法第18條第1項第6款得不提供有侵害個人隱私資訊之規定意旨，並無不同。再者，依上開第15條規定監察通訊結束後應通知受監察人之意旨，亦隱含有給予受監察人就遭受不法通訊監察為權利主張之機會。是以，受監察人申請提供其本人遭通訊監察所得資料，倘無侵害他人隱私之疑慮，應不在該法規範禁止範圍內。故上開第18條第1項條文所指之「個人」，依合目的性限縮解釋，應不包括受監察對象之「本人」。
3、經查，檢視通訊監察執行機關製作之通訊監察作業報告表，載明監察對象為原告，可知原告申請影印之監聽譯文，確係其本人遭通訊監察所得之資料，依上開說明，並無通訊保障及監察法第18條第1項規定之適用。被告仍須審查有無侵害他人隱私之情形，適用政府資訊公開法第18條第1項第6款規定，作為拒絕提供閱覽之依據。
㈣、不符合檔案法第18條第2款得拒絕提供之事由：
1、應適用的法規：⑴檔案法第1條規定：「為健全政府機關檔案管理，促進檔案
開放與運用，發揮檔案功能，特制定本法。本法未規定者，適用其他法令規定。」第17條規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」第18條第2款、第7款：「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：……二、有關犯罪資料者。……
七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」⑵政府資訊公開法第1條規定：「為建立政府資訊公開制度，
便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」第7條：「下列政府資訊，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開……。」第18條第1項第2款、第6款規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……二、公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者。」
2、綜合上開規定意旨，可知檔案法、政府資訊公開法之立法宗旨相通，有促進政府資訊之開放與運用，達成保障人民知的權利之立法目的，均要求政府機關主動或依申請公開政府保管之資訊，並以公開為原則，不公開為例外，且須有法令為依據始得限制公開。而政府資訊公開法所定義之「政府資訊」，其涵蓋範圍較檔案法所定義之「檔案」為廣，倘政府機關將其保管之政府資訊依照管理程序，送經歸檔管理者，即屬檔案法所指之「檔案」。在現行法律體系下，政府資訊係政府機關檔案之上位概念，政府機關檔案仍屬政府資訊之一部分。因此，人民申請提供之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，自應優先適用檔案法規定處理之。然參酌政府資訊公開法第18條第1項列各款限制公開之規定，與檔案法第18條規定相類似，出於相同之立法精神，係更為具體、縝密規定之較新立法例，且其內容均與檔案法第18條第7款規定之公共利益或第三人正當權益之維護有關，再參照檔案法第1條第2項規定「本法未規定者，適用其他法令規定」之意旨，可導出人民申請公開之資訊，如具檔案性質者，政府機關除得適用檔案法第18條規定外，亦得適用性質相同之政府資訊公開法第18條第1項各款規定據以拒絕提供。
3、檔案法第18條第2款規定得拒絕提供「有關犯罪資料」之檔案及政府資訊公開法第18條第1項第2款規定得拒絕提供「有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判……」之政府資訊，核係相類似之規定，具有相同立法精神。參照較新立法之政府資訊公開法第18條第1項第2款立法理由，可知其規範意旨，係因惟恐影響犯罪之偵查、追訴、執行，使犯罪者逍遙法外，影響社會治安甚鉅，或惟恐妨害刑事被告受公正之裁判，或惟恐危害他人生命、身體、自由或財產，而有例外予以拒絕提供之必要。故倘無此疑慮情形者，即不符合上開規定之要件。
4、原告為系爭偵查案之刑事被告，經被告檢察官偵查終結而為不起訴處分確定，且被告未曾主張另有其他相關聯案件偵查、追訴中，足認其偵查作為已終結。又被告僅泛言原告申請標的係屬「有關犯罪之資料」，惟本院準備程序中再次詢問被告，係指有關哪個犯罪案件之調查或犯罪技術之揭露，被告並未具體主張或舉證（本案卷第134頁筆錄）。依此證據調查結果，足認准予原告影印系爭偵查案件之資料，應不生妨礙犯罪之偵查、追訴、執行，或影響刑事被告受公正裁判權利之情事，亦無使犯罪者逍遙法外，影響社會治安或司法審判公正性之疑慮，並不符合檔案法第18條第2款或政府資訊公開法第18條第1項第2款之要件，被告依上開規定駁回原告之申請，於法無據。
㈤、部分檔案符合政府資訊公開法第18條第1項第6款規定得拒絕提供之情形：
1、應適用的法規：⑴政府資訊公開法第18條第1項第6款及第2項規定：「（第1項
）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」⑵個人資料保護法第1條規定：「為規範個人資料之蒐集、處
理及利用，以避免人格權受侵害，並促進個人資料之合理利用，特制定本法。」第2條第1款規定：「本法用詞，定義如下：一、個人資料：指自然人之姓名……聯絡方式……社會活動及其他得以直接或間接方式識別該個人之資料。」第16條規定：「公務機關對個人資料之利用，除第6條第1項所規定資料外，應於執行法定職務必要範圍內為之，並與蒐集之特定目的相符。但有下列情形之一者，得為特定目的外之利用：一、法律明文規定。……七、經當事人書面同意。」
2、參照政府資訊公開法第18條第1項第6款之立法理由：「政府資訊之公開或提供有侵害個人隱私、執業中所獲得之秘密或著作權人之公開發表權時，為保護當事人之權益，該等政府資訊自應限制公開或不予提供；惟對公益有必要或或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意公開或提供者，自不在限制範圍之列，爰為第1項第6款之規定。」可知政府機關原則上固應公開政府資訊，惟政府資訊之公開，尚非絕對至高之價值，遇有更優越之個人隱私權益須保護時，仍須適度退讓，於具體個案如有侵害個人隱私者，即應限制公開或不予提供。至政府資訊公開法第18條第1項第6款但書規定之「但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者」，乃課予政府機關於具體個案有該等但書規定之情形時，應就「公開特定資訊所欲達成之公益」與「不公開資訊所欲維護之個人隱私權益」間為輕重權衡，據以決定有無為達成公益而犧牲個人隱私之必要性。
3、依個人資料保護法上開規定可知，人民申請提供政府資訊，保管機關除應分別適用檔案法或政府資訊公開法規定外，倘該政府資訊包含個人資料保護法第2條第1款所指「個人資料」者，則尚應適用個人資料保護法規定。依第1條揭示之立法目的，在於保護人格權免於受侵害，再參照99年5月26日第2條修正立法理由：「三、本法所保障之法益為人格權……有些資料雖未直接指名道姓，但一經揭露仍足以識別為某一特定人，對『個人隱私』仍會造成侵害，爰參考1995年歐盟資料保護指令（95/46/EC）第2條……以期週全。」等語，核與政府資訊公開法第18條第1項第6款規定得拒絕提供「有侵害個人隱私」之政府資訊，具有保護個人隱私權之相同立法意旨。是以，政府資訊中之個人資料，經與其所在媒介物或前後脈絡之資訊相結合後，性質上即具有隱私性，政府機關自得拒絕提供。
4、政府機關就人民申請閱覽檔案或政府資訊事件，經審查結果，倘無檔案法或政府資訊公開法所列限制公開或不予提供之政府資訊，原則上即應准許提供；倘該檔案或政府資訊中含有部分應限制公開或不予提供之事項，若可將該部分予以遮蔽，施以防免揭露處置，已足以達到保密效果者，依政府資訊公開法第18條第2項規定意旨，即應就該其他部分公開或提供之（最高行政法院104年度判字第168號、106年度判字第250號判決意旨參照）。
5、關於附表編號1（法務部調查局調查筆錄）、編號2（檢察官訊問筆錄）：
此部分檔案資訊，均為原告一人單獨接受法務部調查局訊問、檢察官偵訊時，當場製作之訊問筆錄，亦即其內容全屬原告個人陳述內容之文字紀錄。被告提供此項資訊由原告影印，並無侵害他人隱私之疑慮，不符合政府資訊公開法第18條第1項第6款之要件。被告就此部分檔案，否准原告之申請，即有違誤，應予撤銷，命作成准予原告影印之處分。
6、關於附表編號3（監聽譯文之一部分）：此部分檔案資訊，係原告發送予他人之手機短訊，其內容純屬原告個人意思之書寫文字，被告提供此項資訊由原告影印，並無侵害他人隱私之疑慮，不符合政府資訊公開法第18條第1項第6款之要件，故原則上不得拒絕提供。惟此項目檔案之「監聽電話欄」所記載之「他方電話號碼及名銜」，已揭露他人之姓名、聯絡方式，核屬個人資料保護法第2條第1款所指具有隱私性質之個人資料，倘提供由原告影印，即有侵害他人隱私之疑慮，故此部分得不予提供。又此不予提供部分，純屬文字資料，技術上得予遮蔽，而防免其揭露，依政府資訊公開法第18條第2項規定，除遮蔽部分外，被告應提供該其他部分。被告否准原告之申請，即有違誤，應予撤銷，命作成除遮蔽部分（即他方電話號碼及名銜）外，准予原告影印之處分。
7、關於附表編號4（監聽譯文之一部分）：此部分檔案資訊，係他人發送予原告之短訊，純係他人意思之文字書寫，涉及他人之生活隱私，核屬政府資訊公開法第18條第1項第6款規定得拒絕提供「有侵害個人隱私」之政府資訊。又無該條但書所指為達成公益而犧牲個人隱私之必要性，故此部分得不予提供。被告就此部分檔案，否准原告之申請，並無違誤。
8、關於附表編號5（監聽譯文之一部分）：此部分檔案資訊，係原告與他人電話通話紀錄，事後由譯文人員將各別談話內容，以逐字稿方式，即以「原告：……。對方：……。原告：……。對方：……。」之譯文形式呈現。其中原告通話逐字稿部分，純屬原告個人陳述內容之文字記錄，被告提供此項資訊由原告閱覽影印，並無侵害他人隱私之疑慮，不符合政府資訊公開法第18條第1項第6款之要件，故原則上不得拒絕提供。至於他方通話逐字稿部分，涉及他人之內心想法、政治態度、生活隱私，另「監聽電話欄」所記載之「他方電話號碼及名銜」，已揭露他人之姓名、聯絡方式，核屬個人資料保護法第2條第1款所指具有隱私性質之個人資料，倘提供由原告影印，即有侵害他人隱私之疑慮，故此部分得不予提供。又此不予提供部分，純屬文字資料，技術上得予遮蔽，而防免其揭露，依政府資訊公開法第18條第2項規定，除遮蔽部分外，被告應提供該其他部分。被告否准原告之申請，即有違誤，應予撤銷，命作成除遮蔽部分（即他方通話逐字稿、他方電話號碼及名銜）外，准予原告影印之處分。
9、關於附表編號6（監聽譯文之一部分）：此部分檔案資訊，係原告與他人電話通話紀錄，事後由譯文人員將雙方談話內容混合整理後，以摘要敘述方式呈現。亦即譯文內容所敘述者，除原告外，亦包括通話他方之內心想法、政治態度，涉及個人生活隱私，倘提供由原告影印，即有侵害他人隱私之情形。又因譯文係將原告及他方通話內容混合整理，性質上無法將他方通話部分予以遮蔽分離，無從部分遮蔽後提供其餘部分予原告影印。故整體觀之，仍核屬政府資訊公開法第18條第1項第6款規定得拒絕提供「有侵害個人隱私」之政府資訊。又無該條但書所指為達成公益而犧牲個人隱私之必要性，故此部分得不予提供。被告就此部分檔案，否准原告之申請，並無違誤。
㈤、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，併此說明。
六、結論：訴願決定及原處分一部分違法，原告訴請撤銷並命被告作成准予申請之行政處分，為有理由，應予准許。其餘一部分合法，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 107 年 6 月 28 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 張 季 芬法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 6 月 28 日
書記官 宋 鑠 瑾