高雄高等行政法院判決
107年度訴字第157號民國107年8月23日辯論終結原 告 柯淵華輔 佐 人 甄麗霞被 告 高雄市政府代 表 人 許立明訴訟代理人 王桂春
李秋燕上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國107年2月27日台內訴字第1070004416號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：緣被告認原告所有坐落高雄市○○區○○段○○○○號一般農業區農牧用地土地（下稱系爭土地）上有建築物，未依土地管制作農業使用，以106年6月3日高市府地用字第10631442300號函（下稱106年6月3日函）命原告於106年9月20日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用，屆時若未恢復原狀或作依法容許使用項目之使用，將依區域計畫法相關規定辦理。嗣期限屆滿後，被告審認原告未回復原狀或依法作容許項目之使用，乃以原告違反區域計畫法第15條第1項非都市土地使用管制之規定，依同法第21條第2項規定，以106年12月11日高市府地用字第10633339400號函檢附同文號裁處書處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，命立即停止使用並限期於107年3月20日前變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，於是提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
㈠、主張要旨：
1、原告於105年5月2日向訴外人李玉川、李同正購買系爭土地及坐落其上門牌號碼高雄市○○鄉○○○0○0號之未保存登記房屋（下稱系爭房屋）後，始自行於系爭土地上興建一鐵皮構造之1樓層集貨運銷處理室（下稱系爭運銷處理室）、混凝土之農路設施（下稱系爭農路）及圍籬。其後，原告接獲被告106年6月3日函通知限期改善，該函記載：「台端於本市○○區○○段○○○○號土地興建建築物、鋪設水泥地面及設置圍籬，違反區域計畫法等」等語，其內容所指違反區域計畫法及命原告改善之標的，係原告自行興建之系爭運銷處理室、系爭農路。系爭房屋非原告所興建，自不包括在內。原告依被告106年6月3日函意旨，向高雄市內門區公所（下稱內門區公所）申請系爭運銷處理室及系爭農路部分土地之容許使用同意書，經內門區公所於106年11月20日核准在案，故原告所興建之設施皆經許可使用，並無違反區域計畫法。
2、系爭房屋為訴外人李同正於78年間興建，原告係購買取得之後手，非屬行政罰法第3條規定之行為人，原處分以原告為裁罰對象顯有違誤。況系爭房屋非原告所興建，原告無權拆除，自無違法之故意、過失責任。又原處分未指明原告違反區域計畫法之標的，亦顯有違反明確性原則。又原告就系爭房屋部分，正在補辦農業用地作農業設施使用之申請程序，被告遽以裁處罰鍰，亦有違反比例原則。
㈡、聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
㈠、答辯要旨：
1、系爭土地上蓋有系爭房屋、系爭運銷處理室、系爭農路及圍籬，未作農業使用，與農牧用地之容許使用管制項目不符，經被告106年6月3日函限期命原告恢復原狀或作依法容許使用項目之使用。原告為系爭土地及其上建物之所有權人，即負有恢復作農業使用之義務，惟經內門區公所於同年11月14日赴現場稽查，發現尚未恢復原狀或作依法使用容許使用項目，違規事實至臻明確。
2、原告僅就系爭運銷處理室、系爭農路部分土地，申請農業用地作農業設施容許使用，經內門區公所於106年11月20日核發使用同意書。至於系爭房屋部分，則不在申請取得同意使用範圍內，原告就系爭房屋部分之違規使用，未依限期改善，縱無故意，亦有過失責任，被告自得依區域計畫法第21條第2項規定按次處罰。
㈡、聲明：駁回原告之訴。
四、爭點：被告106年6月3日函限期命原告改善，恢復作農業用地容許使用之範圍，是否包括系爭房屋？被告依區域計畫法第21條第2項規定對非系爭房屋原始起造人之原告裁處罰鍰，有無違誤？
五、本院的判斷：
㈠、前提事實：
1、原告於105年5月27日購買取得屬一般農業區農牧用地之系爭土地及其上於78年由前地主興建之系爭房屋，復於取得系爭土地所有權後，自行興建系爭運銷處理室、系爭農路等設施。高雄市政府農業局（下稱農業局）接獲民眾檢舉其上有違規興建之地上改良物，經調查結果，認並未依土地管制作農業使用，遂於106年5月3日發函通知高雄市政府地政局依權責辦理。內門區公所經高雄市政府地政局通知查報後，遂前往現場勘查並製作非都市土地現況使用案件處理查報表乙份，於106年5月11日函送被告。被告乃於106年5月18日發函通知原告陳述意見。嗣原告提出106年5月26日陳述書，指稱系爭土地上建物乃原地主於78年所興建，伊係購買取得之繼受人，並無違法之故意，容請補辦作農業設施使用同意書。
2、被告以106年6月3日函命原告於106年9月20日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用，屆時若未恢復原狀或作依法容許使用項目之使用，將依區域計畫法相關規定辦理。嗣經內門區公所於106年11月14日現地複查結果，以106年12月6日高市○區00000000000000號函查復系爭土地尚未回復原狀或依法作容許項目之使用。
3、原告於106年11月3日就系爭運銷處理室90.7平方公尺、系爭農路59.27平方公尺部分，申請農業用地作農業設施容許使用，經內門區公所核發106年11月20日高市○區000000000000000號農業用地作農業設施容許使用同意書。
4、被告審認原告就系爭房屋部分，未依限恢復原狀或作依法容許使用項目之使用，違反區域計畫法第15條第1項非都市土地使用管制之規定，違規使用面積未達2,500平方公尺，乃依同法第21條第2項規定，於106年12月11日作成原處分，裁處原告6萬元罰鍰，再命立即停止使用並限期於107年3月20日前變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。
5、以上事實，經兩造分別陳明在卷，並有農業局106年5月3日高市農務字第10631229800號函及現場照片（第103-106頁）、內門區公所106年5月11日高市○區00000000000000號函（第91-97頁）、被告106年5月18日高市府地用字第10631308700號函（第87頁）、原告106年5月26日陳述意見書（第79頁）、被告106年6月3日函（第77-78頁）、內門區公所106年12月6日高市○區00000000000000號函及複查照片（第63-65頁）附原處分卷、及原告106年11月3日農業用地作農業設施容許使用申請書（第75頁）、內門區公所106年11月20日農業用地作農業設施容許使用同意書（第19頁）、原處分（第21-23頁）、訴願決定（第27-31頁）附本院卷可查，應可信為真實。
㈡、應適用之法令：
1、區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。……。其管制規則，由中央主管機關定之。」第21條規定：「（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」
2、非都市土地使用管制規則第5條第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用……。」第6條第1項前段及第2項規定：「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……（第2項）前項容許使用及臨時性設施，其他法律或依本法公告實施之區域計畫有禁止或限制使用之規定者，依其規定。」第6條附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定：「五、農牧用地。容許使用項目：……㈡農舍（工業區、河川區除外；特定農業區、森林區不得興建集村農舍）。許可使用細目：1.農舍及農舍附屬設施……附帶條件：限於依農業用地興建農舍辦法或實施區域計畫地區建築管理辦法核准興建之農舍。……。㈢農作產銷設施（工業區、河川區除外）。附帶條件：本款應依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法規定辦理。」
3、高雄市政府處理違反區域計畫法第21條罰鍰案件裁罰基準（下稱裁罰基準）第3點規定：「依本法第21條第1項規定裁處者，其裁罰基準如下：違反本法第15條第1項之管制使用土地，其面積未達2500平方公尺，處新臺幣6萬元罰鍰。」
4、內政部100年9月29日台內營字第1000808089號函（下稱100年9月29日函）釋：「違反本法（即區域計畫法）第15條之行為，如於89年1月26日區域計畫法修正施行前已終了，而僅屬違法狀態之繼續，因該法修正施行前第21條規定並無裁處行政罰之明文，依行政罰法第4條處罰法定原則，自無從依修正後之區域計畫法第21條第1項規定處以罰鍰。然對於該違法狀態，仍得依89年1月26日修正公布後之區域計畫法第21條第1項及第2項規定，限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，如義務人對於貴府限期令其變更使用、停止使巧或拆除其地上物恢復原狀之處分不遵從者，因係違反貴府依法律所課予限期改善之義務，貴府可以其違反前述義務而按次處罰，此則屬行政罰性質……。」
5、綜合上開區域計畫法、非都市土地使用管制規則之規定意旨，可知行為人未依農業用地興建農舍辦法、實施區域計畫地區建築管理辦法或申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法等法規取得主管機關核准，於農牧用地上興建房屋或設置農作產銷設施，即有違反非都市土地使用管制規則，構成區域計畫法第15條第1項規定之違章行為。又主管機關依區域計畫法第21條第1項規定，對違反土地管制之使用人，除得裁處「罰鍰」外，並得命「限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」之限期改善處分。其中「限期改善處分」，係依法律課予義務人一定作為或不作為之義務，旨在防止危害之發生或擴大，如義務人不遵從者，即屬違反行政法上義務，主管機關即得依區域計畫法第21條第2項「按次裁處」之規定，對義務人裁處罰鍰，上開內政部100年9月29日函釋亦有相同意旨可供參考。
㈢、被告106年6月3日函限期命原告改善之範圍，包括系爭房屋部分：
原告雖主張被告106年6月3日函之內容，命原告改善之範圍，僅限於原告興建之系爭運銷處理室、系爭農路及圍籬等部分，不及於系爭房屋。原告就系爭房屋部分，不負限期改善之義務，被告不得據以處罰等語。惟查，被告於查獲系爭土地上有違章建物，供作非農業使用，涉嫌違反區域計畫法後，於106年5月18日發函通知原告陳述意見。嗣原告由代理人盧慈香地政士於106年5月26日提出陳述意見書，表明土地上建物乃78年間興建之既存設施，原告係嗣後購買取得，並無違法故意云云，並檢附系爭房屋於78年12月1日裝設電表之用電證明書（處分卷第81頁）為證，亦即原告已針對系爭房屋部分予以辯駁。被告審認原告之陳述意旨後，作成106年6月3日函通知原告。審酌該函記載內容：「……說明：二、按內政部100年9月29日台內營字第1000808089號函說明四㈠……然對於該違法狀態，仍得依89年1月26日修正公布後之區域計畫法第21條第1項及第2項規定，限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，不遵從者可按次處罰。
三、旨揭土地興建建築物、鋪設水泥地面及設置圍籬，前經本府106年5月18日高市府地用字第10631308700號函請提出陳述意見，經台端檢附民國78年12月1日台灣電力公司裝表供電證明文件。是以，本案興建建築物、鋪設水泥地面及設置圍籬係於民國89年1月26日區域計畫法修正前已存在，依上開內政部之函示暫免處罰鍰，惟仍請台端於106年9月20日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用」等語及上開陳述意見書之脈絡意旨，經整體觀察結果，足認被告106年6月3日函內容，其命原告改善之部分，除原告購買系爭土地後自行興建之系爭運銷處理室、系爭農路等設施外，顯然包含89年1月26日前即已興建存在之系爭房屋在內，則原告就系爭房屋部分，即依法負有遵從限期改善命令之作為義務。原告此部分主張，並無可採。
㈣、被告依區域計畫法第21條第2項規定對原告裁處罰鍰，並無違誤：
1、經查，系爭房屋為78年間興建使用，係在89年1月26日區域計畫法第21條修正增訂行政罰之前，固不能就其興建使用行為適用區域計畫法第21條第1項規定予以處罰。然被告查獲上情後，以106年6月3日函限期命原告於106年9月20日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用，核係依區域計畫法第21條第1項後段規定，對原告課予限期改善之行政法上義務。原告雖於106年11月20日就系爭運銷處理室90.7平方公尺、系爭農路59.27平方公尺之設施，申請取得農業用地作農業設施容許使用同意書，固可認為於裁罰基準日前，就該部分設施土地面積已改善作農業使用。然原告申請取得農業用地作農業設施容許使用同意書部分，不及於系爭房屋，則於106年9月20日期限屆滿後，迄於106年12月11日被告作成原處分為裁罰時，原告仍未改善，此一不作為，即屬違反行政法上義務之行為。又被告106年6月3日函之限期改善命令，業已合法送達原告，有送達證書附卷可證（處分卷第75頁），則原告就系爭房屋部分有違反區域計畫法管制使用之情形，即不能諉為不知。又原告不信賴被告承辦員之行政指導，卻採信地政士盧慈香之諮詢，誤信系爭房屋部分不構成違章情節，顯有過失責任。是以，被告依區域計畫法第21條第2項「按次處罰」之規定意旨，審酌違反管制使用之土地面積未達2500平方公尺，依裁罰基準第3點規定，裁處6萬元罰鍰，未逾越法定裁量範圍，亦無裁量濫用或裁量怠惰情事，實已考量原告違章程度所為之適切裁罰，於法並無不合，亦與比例原則無違。
2、原告雖主張系爭房屋非伊所興建，伊非違章行為人，無權拆除系爭建物，原處分之裁罰對象有誤云云。惟查，依區域計畫法第21條第1項規定意旨，違反區域計畫法第15條第1項之土地使用管制規定而應負「變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」之義務人，包括因自身行為（包含作為及不作為）違反土地使用管制規定致生危險之行為責任人，及因與物之連繫關係，對該土地具有事實上管領力，得以排除土地違規使用所生危險之狀態責任人。原告於105年5月27日因買賣關係取得系爭土地所有權、未保存登記之系爭房屋之事實上處分權；而被告106年6月3日函命原告改善時，原告則為系爭土地之實際使用人。故原告依區域計畫法第21條第2項規定，同時負有行為人責任及狀態責任，與其是否系爭房屋原始起造人，並無影響。從而，被告以原告為課予改善義務之義務人、原處分裁罰之相對人，於法並無不合。原告此部分主張，核係個人主觀之見解，並無可採。
3、按行政程序法第5條規定行政行為之內容應明確，所指應明確之內容標的，除行政機關、相對人外，主要係指行政處分所規制之法律效果而言，其規範理由在於要求法律效果明確，使處分相對人立即知悉其規制內容。至於行政處分所依據之事實上及法律上理由，縱有不明確情形，不影響法律效果之發生，況在行政處分同一性之前提下，於事實審訴訟程序中尚可追補理由，故不構成違反行政程序法第5條規定情形。原處分之違章事實，雖記載「……興建建築物、鋪設水泥地面及設置圍籬……」等語，然被告於審理時，業已陳明僅就系爭房屋部分之違章事實予以裁罰，足供據以判斷是否符合裁罰處分之構成要件。原告主張原處分有違反行政處分明確性原則之違誤云云，尚無可採。
㈤、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，併此說明。
六、結論：原處分合法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 107 年 9 月 13 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 張 季 芬法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 9 月 13 日
書記官 宋 鑠 瑾