高雄高等行政法院判決
107年度訴字第173號民國107年11月22日辯論終結原 告 林文徹即林文徹建築師事務所訴訟代理人 黃順天 律師被 告 臺南市立大灣高級中學代 表 人 楊力鈞訴訟代理人 王巧生上列當事人間政府採購法事件，原告不服臺南市政府中華民國107年2月6日訴0000000-0號採購申訴審議判斷書，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：緣原告參與被告辦理之「B、C棟教室耐震補強監造委託技術服務」(下稱系爭工程)採購案，得標承作該工程，因被告認原告有政府採購法第101條第1項第2款規定情事，乃以民國106年9月4日大灣中總字第1060892707號函（下稱原處分），通知原告將刊登政府採購公報。原告不服，提出異議，復不服被告106年9月29日大灣中總字第1061005793號維持原處分之異議處理結果（下稱異議處理結果），提起申訴，遭臺南市政府107年2月6日訴0000000-0號採購申訴審議判斷駁回其申訴（下稱申訴審議判斷），原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰
⒈原告是否為政府採購法第103條第1項之拒絕往來廠商，被
告應於99年4月8日訂約時審查，不得再於105年7月6日重新審查：
⑴原告於99年4月8日標得被告限制性招標之「98年度A、B
、C棟大樓耐震能力補強設計監造甄選委託技術服務標案(招標案號209)」並與被告簽訂「98年度A、B、C棟教室耐震能力補強工程設計監造甄選委託技術服務契約」(下稱209號契約)，約定履約標的為：「本工程委託辦理標的物為本校A、B、C棟大樓，委託辦理範圍為耐震能力補強設計『監造』甄選委託技術服務事宜……『工程監造』部分及其他服務事項如下……。」故系爭工程是在兩造簽訂209號契約範圍內之履約標的無誤。⑵又209號契約第5條契約價金之給付條件約定：「本委
託技術服務案服務費付款方式如下：㈠設計服務費付款：100%。……㈡監造服務費付款：工程發包訂約後另行議價。」而被告曾以103年6月27日大灣中總字第1030753218號函表示依據上揭契約約定，就「A棟教室耐震補強工程」之監造服務費於工程發包訂約後另行議價，顯見兩造於「A棟教室耐震補強工程監造服務費」議價，係依209號契約第5條第1項第2款規定履約，而非209號標案之延續。
⑶承此，系爭工程發包訂約後，被告於105年6月30日以原
告為監造單位與工程承包商華丞營造股份有限公司舉行協調會，原告於當日有向被告提送系爭工程監造計畫書，經被告於105年7月1日同意核定；則被告於105年7月6日與原告就系爭工程之監造服務費議價時，雖係以「限制性招標」方式辦理，但因系爭工程與「A棟教室耐震補強工程」技術服務相同，俱屬99年4月8日限制性招標所訂之209號契約範圍內，自屬於依209號契約第5條第1項第2款規定與原告另行議價，而非重新招標；且被告亦不應再審查原告是否為政府採購法第103條第1項之拒絕往來廠商；若欲再審查，應以原告在99年4月8日簽訂209號契約時之狀態為據。
⑷況系爭工程已發包並訂於105年7月15日開工，若允許被
告在105年7月6日議價時重新審查原告資格，當發現原告有政府採購法第103條第1項規定之情形，則系爭工程即不得開標、被告不得另行與原告議價，被告將因此陷於不能開工及債務不履行之窘境。由是可知，原告是否有政府採購法第103條第1項規定之情形，應以99年4月8日209號契約投標時認定，不能以105年7月6日議價時認定，至為明顯。
⒉原告無偽造投標文件：
⑴原告主觀上認知105年7月6日議價乃係依99年4月8日簽
訂209號契約第5條第1項第2款規定而行，故原告以209號契約之得標廠商即該契約當事人身分與被告議價，而非投標廠商參加投標。原告既非參加投標之廠商，該投標廠商聲明書即非本件議價之投標文件，自無以偽造變造之文件參加投標之情形。
⑵退而言之，縱認被告105年7月6日以限制性招標方式辦
理系爭工程議價係屬合法，則按政府採購法第18條及第27條以下規定可知，在限制性招標之場合並無所謂之「投標」，既無投標，參與限制性招標比價或議價之廠商即不得謂「投標廠商」，參與限制性招標比價或議價所提供之文件亦不得謂「投標文件」。是被告以「限制性招標」辦理系爭工程（209BC標案）雖提供投標廠商聲明書要求原告勾選，但原告係受被告之邀請參加議價，並非參加公開招標或選擇性招標之「投標」，亦非投標廠商，亦即原告並未參加「投標」，是本件顯與政府採購法第101條第1項第2款規定不合。
⑶又投標廠商聲明書係由招標機關事先印製要求廠商勾選
後，並於投標廠商章及負責人章欄下簽章；故聲明書上所載之事項俱係招標機關依政府採購法第50條第1項、辦理採購作業程序㈢⒏等規定，應審查之事項，並非投標廠商於其上勾選後，招標機關即無需審查；更不能謂原告在前開聲明書上勾選「否」，即謂原告不實之勾選係屬偽造投標文件，而構成政府採購法第101條第1項第2款事由。況如前述，原告係依99年4月8日狀況（彼時並非拒絕往來廠商），於投標廠商聲明書第9項聲明事項勾選為「否」，自無故意登載不實之主觀構成要件，亦無政府採購法第101條第1項第2款之情形。
㈡聲明︰原處分、異議處理結果及申訴審議判斷均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰
⒈被告依209號契約第5條規定於105年7月6日洽原告進行議
價，議價決標後登錄決標公告之組織型態登載「自然人」輸入身分證字號，系統並無出現異常情形之警示。嗣經審計部臺南市審計處00000000000市0000000000000號函知，原告前已遭高雄市政府衛生局於104年7月31日刊登為拒絕往來廠商，拒絕往來期間為104年8月1日至105年7月31日，惟原告於105年7月6日議價時出具之證明文件即投標廠商聲明書之第9項關於是否為採購法第103條第1項及採購法施行細則第38條第1項所規定之不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之廠商，原告勾選為「否」，顯有不實之登載。據此，被告以原處分通知原告有政府採購法第101條第1項第2款情事，將刊登政府採購公報，自屬無誤。
⒉系爭工程為獨立之標案，應重新審查廠商之資格：系爭工
程為「招標案號209BC」，雖為99年4月8日「招標案號209」之延續，但兩者為不同標案，則原告於105年7月6日參與系爭工程議價決標時，自應就系爭工程（招標案號209BC）之投標廠商聲明書為當時狀態真實填載。
⒊原告有偽造投標文件之行為：
⑴系爭工程既為被告依政府採購法等相關規定，於105年7
月6日辦理採購議價決議之標案，並需由廠商提出投標廠商聲明書，則原告欲參與投標自負有提出真實文件資料之義務。
⑵惟原告於系爭工程議價時（105年7月6日）已經高雄市
衛生局於104年7月31日刊登為拒絕往來廠商（刊登期間為104年8月1日至105年7月31日），仍出具投標廠商聲明書，其中第9項是否為不得參加投標之廠商聲明事項，其勾選為「否」，顯係登載不實，自構成政府採購法第101條第1項第2款之情事。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰系爭工程（209BC）與209號契約工程，係個別二招標工程，抑或單一招標工程？被告以原告有政府採購法第101條第1項第2款事由，以原處分刊登政府採購公報，是否適法？
五、本院的判斷︰㈠前提事實︰本件如爭訟概要欄所載之事實，有209號契約影
本（本院卷第47-76頁）、投標廠商聲明書（本院卷第81頁）、105年7月7日決標公告、105年7月6日開標紀錄表（申訴卷第157-161頁）、原處分（本院卷第25頁）、異議處理結果函、申訴審議判斷書在卷可憑，堪以認定。
㈡系爭工程為已自209號契約分析而出之個別標案：
⒈依政府採購法第18條及第22條第1項第6款規定（如附錄法
條）足知，政府採購之招標方式，分為公開招標、選擇性招標及限制性招標，並於同法第22條規定得採取限制性招標之要件，其中邀請1家廠商「議價」並屬限制招標之類型。
⒉本件原告於99年4月8日標得209號契約，並與被告簽訂「
98年度A、B、C棟教室耐震能力補強工程設計監造甄選委託技術服務契約」，約定履約標的為：「本工程委託辦理標的物為本校A、B、C棟大樓，委託辦理範圍為耐震能力補強設計監造甄選委託技術服務事宜，並於第5條約定契約價金之給付條件設計費按服務費50％計算，監造費按服務費50％計算」（見申訴卷第103頁），嗣原告於99年8月間請領「設計費」查知原委託契約約定之給付僅有「設計服務費」並無「監造服務費」，經徵得被告同意後，雙方修改系爭契約第3條：「總包價法：依公告固定服務費新台幣925,000元（補強工程委託技術服務費）。」第5條：
「設計費按服務費50％計算、監造費按服務費之50％計算，分期給付，其辦法如下：設計服務費付款：100％服務費付款」「監造服務費付款工程發包訂約後，另行議價」（見申訴卷第91頁，原告99年8月20日徹大灣字第990820號函）。依上開兩造關於契約範圍更易之歷程可知，209號契約範圍最後僅限於98年度A、B、C棟教室之「設計服務費」，關於監造服務費，則須另採限制性招標之議價方式辦理，則監造服務費已另屬個別之標案。
⒊再者，209ABC工程之監造服務契約，兩造同意另以限制性
招標方式（議價）辦理，雖其標的均屬執行209號工程契約之部分內容，然既已由209號契約分析而出，則其後就各階段工程簽訂之契約，均屬個別之標案。從而，兩造首於103年6月30日辦理「A棟教室耐震補強工程委託規劃設計及監造」監造服務費辦理議價，有採購議價決標紀錄表在卷可參（見本院卷第197頁），即屬個別之標案。105年6月30日辦理之系爭工程，亦非209號契約工程之延續或履約。是原告主張系爭契約之議價，為原告已簽訂209號契約之一部，應視為契約之延續云云，並無足取。
⒋如上所述，209ABC監造服務契約，既屬個別議價之工程，
則被告於各階段辦理議價時，均應依投標須知，要求投標廠商提出投標聲明書，故被告辦理209A監造契約採購時，未要求投標廠商提出投標聲明書再為議價（見本院卷第19
5、197頁）或有缺失，然被告辦理系爭工程採購時，要求原告提出廠商聲明書為投標文件，本屬正確辦理採購程序方式之踐行。故原告主張209A監造服務契約議價時，被告既未要求原告提出廠商聲明書，足見系爭工程為209號契約之一部，其僅需提出與99年4月8日投標時相同狀態之投標廠商聲明書即可，自無可採。
㈢經刊登為不良廠商參與限制性招標之現行法規範：
⒈按政府採購法第103條第1項、政府採購法施行細則第112
之1條第1款規定可知，已參與招標機關部分工程之廠商，在參與採購單位之後續標案時，因其他案件經刊登於政府採購公報，如採購單位因特殊需要，非洽原訂約廠商辦理，不能達契約之目的，於經招標機關上級機關核准後，仍有參與議價之可能。
⒉查被告就系爭工程固於105年6月30日以原告為監造單位與
工程承包商華丞營造股份有限公司舉行協調會（見本院卷第77-79頁），並由原告於當日向被告提送系爭工程監造計畫書，被告並於105年7月1日同意核定，然此無非屬契約標的議價前之前置作業，仍待議價確定由原告得標後始得履行，如原告未參與，或議價不成立，自不生履約之問題，原告依此文件推認系爭契約屬209號契約之一部，認議價僅屬209號契約之履行，尚無足採。且如上所述，本件如被告認系爭契約屬209A契約之相關工程，並宜由原告繼續辦理，而須辦理限制性招標，則原告於系爭工程辦理議價時，據實於聲明書揭露（即於廠商聲明書項次九「是」欄位打V），依上開說明，如經採購單位上級機關核准後，仍有辦理議價之可能。是以，原告以系爭工程已發包並訂於105年7月15日開工，若允許被告在105年7月6日議價時重新審查原告資格，當發現原告有政府採購法第103條第1項規定之情形，則系爭工程即不得開標、被告不得另行與原告議價，被告將因此陷於不能開工及債務不履行之窘境云云，亦無可採。
⒊至被告承辦本件之採購人員於議價時未依政府採購法第50
條之規定於開標前或開標後發覺原告有以偽造或變造之文件投標情形，並適時為不予開標或不決標予該廠商之決定，而有疏失，有審計部臺南市審計處00000000000市0000000000000號函在卷可參(見申訴卷第171頁)，亦非原告得解免其未據實填載廠商聲明書之責，應予說明。
㈣原告於系爭工程議價時有政府採購法第101條第1項第2款情事之認定：
⒈應適用之法令：
⑴按依政府採購法第101條第1項第2款（如附錄法條）及
系爭工程契約勞務採購投標須知及補充說明第24條第1項第2款規定：「廠商有下列情形之一者，其事實及理由將通知廠商，並附記如未異議者，將刊登政府採購公報：（2）借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標者、訂約或履約者。」可知，廠商有以偽造、變造之文件參加投標者，採購機關應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報。
⑵次按政府採購法規定之行政管制或制裁規範，其用語雖
有類同於刑法或其他刑事法規之情形，但因彼此規範目的並非一致，自不能作相同之解釋，準此，政府採購法第101條第1項第4款規定，原不以行為人成立刑事犯罪之偽造、變造文書罪為必要，無論有權抑或無權製作文件者偽造、變造履約文件者，無論既遂或未遂，均明顯妨礙採購品質及依約履行目的之確保，是該條款所稱偽造、變造履約相關文件，與刑法關於偽、變造之概念並非完全相同，尚包括有權製作文件之廠商自行製作不實之文書及製作未遂之情形在內，最高行政法院101年度判字第431號、105年度判字第440號判決意旨可資參照。
⒉經查，依系爭採購案投標須知第33點及第67點規定(見申
訴卷第368頁、第377頁)可知，系爭採購案之招標文件包含「投標廠商聲明書」及「切結書」，投標廠商須簽具切結書檢附於投標文件內，足見投標廠商聲明書為廠商參加系爭採購案投標所需之投標文件，倘有偽造、變造之情事，即有破壞政府採購程序公平性之虞，而該當政府採購法第31條第2項第1款及同法第101條第1項第2款後段所定「以偽造、變造之文件參加投標」之事由。
⒊次查，原告於系爭工程105年7月6日議價時，前經高雄市
衛生局於104年7月31日刊登為拒絕往來廠商（刊登期間為104年8月1日至105年7月31日，見本院卷第113頁），然仍出具投標廠商聲明書（見本院卷第81頁），其中第9項聲明事項：「本廠商、共同投標廠商或分包廠商是採購法第103條第1項及採購法施行細則第38條第1項所規定之不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之廠商（投標廠商應於投標當日遞送投標文件前至工程會網站web.pcc.gov.tw查詢自己是否為採購法第103條第1項之拒絕往來廠商）」，勾選為「否」，依上開說明，核其所為與「以偽造、變造之文件參加投標者、訂約或履約」之要件相符，原告於參與被告系爭工程標案時，有政府採購法第101條第1項第2款之情事，堪以認定。從而，系爭工程為被告105年7月6日依政府採購法等相關規定辦理採購議價決議之標案，並需由廠商提出投標廠商聲明書，則原告即負有提出真實文件資料之義務，然原告無視於自身已屬拒絕往來廠商，仍於廠商聲明書為不實之記載，被告原處分將原告刊登政府採購公報，並無違誤。
㈤綜上所述，原告前揭各項主張，均無可採。則被告就系爭採
購案所為原處分及異議處理結果，均無違誤，申訴審議判斷遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷原處分（含異議處理結果）及申訴審議判斷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審酌後，核與判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併予敘明。
六、判決結論：本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 12 月 6 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 李 協 明
法官 孫 國 禎法官 黃 堯 讚以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 12 月 6 日
書記官 江 如 青附錄法條：
┌──────┬────┬───────────────┐│政府採購法 │第18條 │（第1項）採購之招標方式，分為 ││ │ │公開招標、選擇性招標及限制性招││ │ │標。 ││ │ │（第2項）本法所稱公開招標，指 ││ │ │以公告方式邀請不特定廠商投標。││ │ │（第3項）本法所稱選擇性招標， ││ │ │指以公告方式預先依一定資格條件││ │ │辦理廠商資格審查後，再行邀符合││ │ │資格之廠商投標。 ││ │ │（第4項）本法所稱限制性招標， ││ │ │指不經公告程序，邀請2家以上廠 ││ │ │商比價或僅邀請1家廠商議價。 │├──────┼────┼───────────────┤│ │第22條第│機關辦理公告金額以上之採購，符││ │1項第6款│合下列情形之一者，得採限制性招││ │ │標：……六、在原招標目的範圍內││ │ │，因未能預見之情形，必須追加契││ │ │約以外之工程，如另行招標，確有││ │ │產生重大不便及技術或經濟上困難││ │ │之虞，非洽原訂約廠商辦理，不能││ │ │達契約之目的，且未逾原主契約金││ │ │額百分之50者。 │├──────┼────┼───────────────┤│ │第101條 │機關辦理採購，發現廠商有下列情││ │第1項 │形之一，應將其事實及理由通知廠││ │第2款 │商，並附記如未提出異議者，將刊││ │ │登政府採購公報： ││ │ │二、借用或冒用他人名義或證件，││ │ │或以偽造、變造之文件參加投標、││ │ │訂約或履約者。 │├──────┼────┼───────────────┤│ │第103條 │（第1項）依前條第3項規定刊登於││ │ │政府採購公報之廠商，於下列期間││ │ │內，不得參加投標或作為決標對象││ │ │或分包廠商。 ││ │ │一、有第101條第1款至第5款情形 ││ │ │ 或第6款判處有期徒刑者，自 ││ │ │ 刊登之次日起3年。但經判決 ││ │ │ 撤銷原處分或無罪確定者，應││ │ │ 註銷之。 ││ │ │二、有第101條第7款至第14款情形││ │ │ 或第6款判處拘役、罰金或緩 ││ │ │ 刑者，自刊登之次日起1年。 ││ │ │ 但經判決撤銷原處分或無罪確││ │ │ 定者，應註銷之。 ││ │ │（第2項）機關採購因特殊需要， ││ │ │經上級機關核准者，不適用前項之││ │ │規定。 │├──────┼────┼───────────────┤│政府採購法施│第112條 │本法第103條第2項所稱特殊需要，││行細則 │之1 │指符合下列情形之一，且基於公共││ │ │利益考量確有必要者： ││ │ │一、有本法第22條第1項第1款、第││ │ │ 2款、第4款或第6款情形之一 ││ │ │ 者。 ││ │ │二、依本法第53條或第54條規定辦││ │ │ 理減價結果，廢標2次以上， ││ │ │ 且未調高底價或建議減價金額││ │ │ 者。 ││ │ │三、依本法第105條第1項第1款或 ││ │ │ 第2款辦理者。 ││ │ │四、其他經主管機關認定者。 │└──────┴────┴───────────────┘