高雄高等行政法院判決
107年度訴字第112號民國107年7月5日辯論終結原 告 家福股份有限公司代 表 人 王俊超訴訟代理人 林石猛 律師
梁志偉 律師被 告 屏東縣政府代 表 人 潘孟安 縣長訴訟代理人 林惠珠上列當事人間勞動基準法事件，原告不服勞動部中華民國106年10月6日勞動法訴字第1060014622號及106年10月11日勞動法訴字第1060014910號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰本件原告代表人原為貝賀名，嗣於訴訟繫屬中變更為甲○○，並據原告新任代表人甲○○具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、爭訟概要︰緣原告從事綜合商品零售業，為適用勞動基準法（下稱勞基法）之行業。被告於民國105年10月24日及同年11月9日實施勞動檢查，發現原告未經工會同意，有使原告屏東分公司女性勞工蔡奇莉於105年8月17日在正常工時外延長工作時間至23時10分，及於105年6月份在午後10時至翌晨6時之時間內工作之情事，乃以105年11月15日屏府勞資字第10577879100號函（下稱被告105年11月15日函）請原告陳述意見。案經被告審酌調查事實證據及原告之陳述意見後，核認原告分別違反勞基法第32條第1項及第49條第1項規定之違規事實明確，分別依行為時勞基法第79條第1項第1款及第80條之1第1項規定，以106年5月15日屏府勞資字第10615780900號行政裁處書及第00000000000號行政裁處書（下合稱原處分），各處原告罰鍰新臺幣（下同）2萬元，並公布原告名稱。原告不服，提起訴願，經訴願機關分別以106年10月6日勞動法訴字第1060014622號及106年10月11日勞動法訴字第1060014910號訴願決定駁回（下合稱訴願決定），原告遂向臺灣屏東地方法院（下稱屏東地院）提起本件行政訴訟，嗣經該院以107年1月2日106年度簡字第43號行政訴訟裁定移送本院審理。
三、原告起訴主張及聲明︰㈠以文義、體系及立法目的解釋勞基法第32條第1項及第49條
第1項之「事業單位」非「事業場所」，無法直接涵蓋「事業場所」之意思，上揭條文未考量「事業單位有個別不同事業場所，而『事業場所』無工會」之情形。於此情形，應按改制前行政院勞工委員會（其於103年2月17日改制升格為「勞動部」，下稱勞動部）92年7月16日勞動2字第0920040600號函釋（下稱勞動部92年函釋）「於各該廠場無事業場所工會者，應經各該廠場之勞資會議同意」，始得以落實勞工自主權及民主精神，保障勞工工作權及福祉。本件原告有個別不同分公司（事業場所），原告屏東分公司（屏東事業場所）無工會，以勞資會議為延長工時決議及同意女性勞工夜間工作制度，未違反勞基法第32條第1項及第49條第1項規定：
1.依勞基法第32條第1項之92年12月25日修法理由及修法精神，係以「勞工自主權」為首要考量，避免資方在協商過程中居於強勢地位而侵害勞工權益，爰以工會或勞資會議得以代表勞方之團體同意為要件，使勞資雙方立於對等地位協商，以保障勞工權益。探究該條立法目的，其解釋及適用，應衡酌代表勞方團體之民主正當性與代表性，是否足以代表勞工表達意見並保障其權益。又法治國原則下之民主原則，以人性尊嚴與個人基本價值為中心之民主理念，要求與人民鄰近之事務，應盡可能由其自我決定與實現，此為民主原則之「就近原理」（參葛克昌，稅法基本問題，94年9月，頁251）。又關於地方自治，從憲法民主原則思考，以個人為中心，藉同心圓說明人民與地方自治團體及國家的主客、親疏關係，從而就事務的處理上，導出地方優先原則。即地方能夠處理的事務，宜歸屬地方；下級地方自治團體能處理的事務，上級地方自治團體與國家不宜置喙（參許志雄，地方自治權的基本課題，月旦法學雜誌，第1期，84年5月，頁13）。則以民主原則與地方自治理論之觀點切入，勞工自主權及民主精神之實踐，應以勞工個人為中心，各事業場所之勞工代表團體（事業場所工會、事業場所勞資會議）與勞工個人較為鄰近，其決定自應較總公司、事業單位工會之決定為優先，總公司、事業單位工會應居於補充、次要之地位外，更不應取代或否決各個事業場所勞工代表團體之自我決定。從而，以目的解釋勞基法第32條第1項及第49條第1項之事業單位與事業場所應分別以觀，始得以因地制宜，落實勞工自主權及民主精神，「事業單位無工會」實與「事業場所無工會」之情形不同，勞基法第32條及第49條並未規範「事業場所無工會」之情形，依其立法目的之意旨，應為「如事業單位無事業單位工會，得由事業單位勞資會議同意；如事業場所無事業場所工會，由事業場所勞資會議同意」，而非將不同層級之工會、勞資會議混為一談，且優先考量各事業場所之勞工代表團體（事業場所工會、事業場所勞資會議）之決定，更符合保障勞工自主權之意旨。
2.又按勞動部92年函釋為勞動部就91年12月25日修正條文公布施行後所為之釋示，其性質屬行政程序法第159條第2項第2款之「解釋性行政規則」，依行政程序法第161條規定，具有拘束訂定機關、其下級機關或屬官之效力，並依司法院釋字第287號解釋意旨，應自法規生效日起發生效力。解釋性行政規則性質上為行政法規，於未受變更或廢止前，人民依該函釋所為之行為，屬行政罰法第11條第1項「依法令之行為，不應處罰」。勞基法第32條第1項及第49條第1項之「事業單位」與「事業場所」本為不同且不能直接涵蓋之概念，其於制定時並未考量「事業單位有個別不同事業場所（廠場）」之情形，參酌勞動部92年函釋，即就「事業單位有個別不同事業場所（廠場）」之情形為釋示：所謂「雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意」之規定，係指「『事業單位有個別不同廠場實施』者，應個別經各該廠場工會之同意；『各該廠場無工會』者，應經各該廠場之勞資會議同意」，如此方符合勞基法第32條第1項及第49條第1項之意旨，落實勞工自主權及民主精神，保障勞工工作權及其福祉。如將事業單位、事業場所兩者不同層級之工會、勞資會議混為一談，將導致與勞工個人較為鄰近、密切、民主正當性較高之勞工代表團體之決定，被較為遙遠、疏離、民主正當性較低者取代，與勞工自主權及民主精神相違。而本件延長工時及女工夜間工作事實「發生時」，勞動部92年函釋未受變更或廢止，原告因屏東分公司無工會，已經屏東分公司勞資會議同意延長工時及女工夜間工作，故本件並未違反勞基法第32條第1項及第49條第1項之規定，且勞動部92年函釋既未經廢止，亦屬行政罰法第11條第1項「依法令之行為，不應處罰」。訴願機關依行政程序法第161條規定，應受拘束，竟未予詳查，未予糾正原處分，應屬違法。
3.勞資會議與工會角色、效力、功能並無不同，應個案衡酌兩者民主正當性，能否完善扮演角色、發揮保障勞工自主權及權益之效力及功能，繫諸於實質上是否具有充足之民主正當性，而非形式上之組織類型。原告屏東分公司勞資會議勞方代表作為團結屏東分公司勞工爭取權益之角色、效力及功能，更甚於事業單位工會。關於事業場所勞方代表之選舉，勞資會議實施辦法第5條第2項僅規定事業單位無工會時應如何選舉，則事業場所選舉勞方代表時，依第2條第1項準用第5條第2項第1款規定，事業場所無工會時，事業場所勞資會議勞工代表由事業場所全體勞工選舉之，則各廠場之勞工代表實具有充分之民主正當性與代表性，勞資會議勞工代表所扮演之角色，與工會同為促進各廠場之勞工團結，表達勞工意見並保障其權益。又工會法第7條規定企業工會勞工強制入會，惟對未加入企業工會未有罰則規定，實質上非所有勞工均加入企業工會，而工會運作及其與雇主間之集體協商，現實上均掌握在少數勞工手中。研究指出，現行勞工總人數相當龐大之企業，對應其組成之工會都有受少數勞工把持之危機（參張烽益，臺灣工會的危機與轉機，臺灣勞工季刊，第22期，99年6月，頁57；林振裕，工會是保障權益，還是挑戰體制？臺灣勞工季刊，第21期，99年3月，頁90）。則工會行使團結權及民主之正當性、代表性，是否必然高於由事業單位或各廠場全體勞工選舉出之勞資會議勞方代表，不無疑義，仍應衡酌個案工會之成員人數占全體勞工人數之比例、代表各廠場勞方人數占工會成員人數之比例等等，否則無異是以少數、非各廠場勞工之決定，取代或否決多數、各廠場勞工之自主決定。
4.再者，勞資會議與工會之功能，同樣包含就勞工勞動條件及工作規則之決定，且勞資會議之決議方式未使勞工代表居於弱勢，更有實質否決權，得以保障勞工自主權，而勞資雙方本於自主權協商出之勞動條件、工作規則決議，應拘束勞資雙方。據此，各事業場所之勞資會議與事業單位工會同為以團體方式與資方協商、團結勞工，並保障勞方權益，如事業場所勞資會議之勞工代表係由該廠場全體勞工選舉而來，如事業單位工會之成員人數占全體勞工人數之比例低、代表各廠場勞方人數占工會成員人數比例低，事業單位工會所團結者，非各事業場所之勞工，且與各廠場之事務較為遙遠、疏離，則事業場所勞資會議之民主正當性、代表性甚至超越事業單位工會，更得以因地制宜、落實勞工自主權，並保障其權益，從而，勞資會議與工會之角色、效力及功能，並無不同，甚至更甚於工會。本件原告事業單位工會之人數，於104年7月時僅60人，占原告全體勞工人數（10,000多人）比例不到0.006，是否有足夠之民主正當性及代表性，不無疑義。原告屏東分公司之勞資會議勞方代表，係由屏東分公司全體勞工選舉而來，其民主正當性及代表性顯然高於事業單位工會，從而，原告屏東分公司勞資會議勞方代表作為團結屏東分公司勞工爭取權益之角色、效力及功能，更甚於事業單位工會。
5.最高行政法院105年度判字第165號、臺灣彰化地方法院106年度簡字第4號判決等案件，與本件之主要爭點同為：「原告有各個事業場所，91年勞基法修法後，原告成立『事業單位工會』後，惟各廠場無『事業場所工會』，各廠場能否以各廠場勞資會議同意調整勞基法相關條文訂定之工作規則」之問題，本案應得以援引前揭判決，則系爭延長工時及女工夜間工作之事實，符合勞基法第32條第1項及第49條第1項之規定。
㈡退步言之，縱認本件違反勞基法第32條第1項及第49條第1項
規定，原告於延長工時事實及女工夜間工作事實「發生時」，係信賴未經變更、廢止之勞動部92年函釋所為之行為，依司法院釋字第525號解釋之意旨，自得以作為人民之信賴基礎，原告於主觀上並不具有故意或過失，則依行政罰法第7條，即不應處罰。再者，行政罰與刑罰本質上並無不同，基於法秩序之一體性及人民權利之保障，就「原告於主觀上具故意或過失」應由被告負舉證責任，如被告不能舉證原告有故意或過失之情形，即不應處罰，始符合法治國下「有責任始有處罰」之原則。又即使法院事後拒絕適用相關函釋，亦不影響原告於系爭延長工時事實及系爭女工夜間工作事實發生時（即行為時），係信賴該函釋而為行為之事實，依行政程序法第8條、第4條，被告自應受信賴保護原則之拘束，否則即屬違法。且被告於前揭日派員至原告屏東分公司實施勞動檢查，發現原告屏東分公司系爭延長工時及女工夜間工作事實，未依勞動檢查法第22條第2項、第25條規定通知原告為改善，其勞動檢查實施程序已與前揭規定有違。被告未能適時通知違反法規事項，並提供、輔導事業單位遵守勞動法令之意見，使主管機關與受檢查事業單位對意見不一事項有協調事業單位改正或改善機會，逕為裁處，即與勞動檢查法上開規定立法意旨及比例原則相悖，原處分自應予以撤銷。㈢本件有行政法上期待不可能原則之適用，亦有不適用行政罰
法第8條減免處罰規定之違誤。因對於「總公司雖有成立工會，但分公司並無成立工會，則分公司經其勞資會議同意而使勞工於正常工作時間以外有延長工時之情事，或使女性勞工於夜間工作，是否符合勞基法第32條或第49條第1項規定」之爭點，實務上非僅有單一解釋，迄今未形成通說（如決議、判例、行政慣例），原告有數個不同分公司，均因與本件有相同違規事實，遭裁處罰鍰，而不同法院就同一違規事實有不同見解，判決各有勝負。如臺灣苗栗地方法院行政訴訟庭106年度簡字第6號判決與臺灣桃園地方法院行政訴訟庭106年度簡字第9號判決之判決結果即相異，顯見實務上尚未形成統一解釋，使原告有可依循之穩定見解。又勞動部92年函釋，係勞動部本於主管機關之地位，對於勞基法第49條第1項之適用所為之有權解釋，該函釋認：「如事業單位有個別不同廠場，該廠場無工會者，應經各該廠場之勞資會議同意，且事業場所勞資會議之決議效力優先於事業單位勞資會議之決議效力」，此為最高行政法院105年度判字第165號判決所肯認。是以原告參酌上揭勞動部92年函釋及司法裁判予以適用，係屬對行政及司法機關就法規解釋之「合理信賴」，何況勞動部92年函釋未經廢止，仍屬有效之解釋性行政規則，依司法院釋字第287號解釋意旨，應自法規生效日起發生效力，被告不能執不同之法律見解，遽對原告作成不利之原裁罰處分，否則即悖於原告之合理信賴。又本件原告係出於法律見解錯誤，而欠缺違法性認識。揆諸司法院釋字第685號解釋林錫堯大法官協同意見書意旨，本件可認符合期待不可能之超法規阻卻責任事由，而可不加以處罰。是以，就勞基法第49條之適用，原告既已對於勞動部92年函釋及最高行政法院105年度判字第165號判決產生合理信賴，據最高行政法院106年度判字第585號判決意旨，殊難想像原告可能無視對其有利之行政函釋及司法裁判。故本件在統一法律見解之前，應有期待不可能原則之適用而得為超法規之阻卻責任事由。被告未察本件應有行政法上期待不可能原則之適用，仍遽作成原處分對原告裁處本件行政罰，即有不適用行政罰法第8條減免處罰規定之違誤等情。
㈣聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告答辯及聲明：㈠勞基法第32條有關勞工延長工作時間之各項限制，其立法意
旨係為禁止雇主於正常工作時間外，要求勞工繼續延長時間工作，以保護勞工身心之健康。倘雇主有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者，雇主須經工會同意，始得將工作時間延長。又勞基法第49條第1項係基於保護女性勞工身心健康與人身安全為考量，原則上禁止雇主使女性勞工於午後10時至翌晨6時之時間內工作，除非是經過工會同意，如無工會者，須經勞資會議同意，始得為之。另依勞基法第1條、第32條第1項、第49條第1項規定、勞動部100年11月25日勞動2字第1000091838號及103年2月6日勞動2字第1030051386號函釋意旨，原告設有全國性之企業工會（即家福股份有限公司工會，成立於100年5月1日），而原告所屬屏東分公司既無成立企業工會之分會，則應由同一事業單位企業工會之同意以代之，故實施延長工時制度及女性夜間工作制度等須經全國性之企業工會同意。
㈡又勞基法係為勞動條件之最低標準而制定，勞工處於弱勢地
位，為平衡雙方之斡旋能力及保障勞工勞動條件之最低標準，雇主自應有遵守勞基法之義務。本件原告屏東分公司為實施延長工時制度及女性夜間工作制度等所召開之勞資會議，係晚於原告企業工會成立後始提案通過，故有未經工會同意以符法定程序之違法。則原告使勞工蔡奇莉於正常工時外延長工作時間，未經企業工會同意，違反勞基法第32條第1項規定；又使女性員工蔡奇莉105年6月份有於午後10時至翌晨6時之時間內工作，違反勞基法第49條第1項規定；被告分別依行為時同法第79條第1項規定，分別處原告罰鍰各2萬元，自屬於法有據等語，資為抗辯。
㈢聲明：原告之訴駁回。
五、本件爭訟概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有經濟部商工登記公示資料查詢服務（本院卷第73-78頁）、被告105年11月15日函（原處分卷第50-51頁）、原處分（地行卷第19-20頁、第24-25頁）、訴願決定（地行卷第29-36頁）及屏東地院106年度簡字第43號行政訴訟裁定（本院卷第15-16頁）等附卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點為：㈠勞基法第32條第1項及第49條第1項但書所謂「雇主經工會同意」，其工會範圍是否包括廠場工會及事業單位工會？㈡被告所為之原處分，有無違反行政罰法第11條第1項規定及信賴保護原則？原告有無故意或過失？是否有期待不可能之超法規阻卻責任事由及行政罰法第8條但書減免處罰規定之適用？有無違反比例原則？本院判斷如下：
㈠本件應適用之法令：
1.勞基法第1條規定：「（第1項）為規定勞動條件最低標準，保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。（第2項）雇主與勞工所訂勞動條件，不得低於本法所定之最低標準。」第2條第5款規定：「本法用辭定義如左：……五、事業單位：謂適用本法各業僱用勞工從事工作之機構。」第32條第1項規定：「雇主有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者，雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後，得將工作時間延長之。」第49條第1項規定：「雇主不得使女工於午後10時至翌晨6時之時間內工作。但雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後，且符合下列各款規定者，不在此限：一、提供必要之安全衛生設施。二、無大眾運輸工具可資運用時，提供交通工具或安排女工宿舍。」行為時第79條第1項第1款規定：「有下列各款規定行為之一者，處新臺幣2萬元以上30萬元以下罰鍰：一、違反……第32條……第49條第1項……規定。」第80條之1第1項規定：「違反本法經主管機關處以罰鍰者，主管機關應公布其事業單位或事業主之名稱、負責人姓名，並限期令其改善；屆期未改善者，應按次處罰。」
2.工會法第1條規定：「為促進勞工團結，提升勞工地位及改善勞工生活，特制定本法。」第6條第1項第1款規定：「工會組織類型如下……：一、企業工會：結合同一廠場、同一事業單位、依公司法所定具有控制與從屬關係之企業，或依金融控股公司法所定金融控股公司與子公司內之勞工，所組織之工會。」第7條規定：「依前條第1項第1款組織之企業工會，其勞工應加入工會。」第11條第1項規定：「組織工會應有勞工30人以上之連署發起，組成籌備會辦理公開徵求會員、擬定章程及召開成立大會。」第26條第1項第10款、第11款規定：「下列事項應經會員大會或會員代表大會之議決：……十、集體勞動條件之維持或變更。十一、其他與會員權利義務有關之重大事項。」第35條規定：「（第1項）雇主或代表雇主行使管理權之人，不得有下列行為：一、對於勞工組織工會、加入工會、參加工會活動或擔任工會職務，而拒絕僱用、解僱、降調、減薪或為其他不利之待遇。二、對於勞工或求職者以不加入工會或擔任工會職務為僱用條件。三、對於勞工提出團體協商之要求或參與團體協商相關事務，而拒絕僱用、解僱、降調、減薪或為其他不利之待遇。四、對於勞工參與或支持爭議行為，而解僱、降調、減薪或為其他不利之待遇。五、不當影響、妨礙或限制工會之成立、組織或活動。（第2項）雇主或代表雇主行使管理權之人，為前項規定所為之解僱、降調或減薪者，無效。」第45條第1項規定：「雇主或代表雇主行使管理權之人違反第35條第1項規定，經依勞資爭議處理法裁決決定者，由中央主管機關處雇主新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰。」
3.依勞基法第83條規定授權訂定之勞資會議實施辦法第3條第1項規定：「勞資會議由勞資雙方同數代表組成……。」第12條第4項規定：「雇主或代表雇主行使管理權之人，不得對於勞資會議代表因行使職權而有解僱、調職、減薪或其他不利之待遇。」第13條規定：「勞資會議之議事範圍如下：……二、討論事項……㈡關於勞動條件事項。……。」第19條第1項規定：「勞資會議應有勞資雙方代表各過半數之出席，協商達成共識後應做成決議；無法達成共識者，其決議應有出席代表4分之3以上之同意。」㈡經查，原告總公司工會（事業單位企業工會）於100年5月1
日成立，並經新北市政府以100年5月10日北府勞組字第1000438682號函核准設立登記在案，而原告屏東分公司（下稱屏東分公司）則未籌組工會（廠場企業工會）。被告於105年10月24日及同年11月9日至屏東分公司實施勞動檢查，發現屏東分公司未經原告總公司工會同意，僅依屏東分公司105年4月25日勞資會議之同意，即使屏東分公司所僱用女性勞工蔡奇莉於105年8月17日在正常工時外延長工作時間至23時10分，及於同年6月份在午後10時至翌晨6時之時間內工作等情，為兩造所不爭執，且有新北市政府100年5月10日北府勞組字第1000438682號函及人民團體立案證書（本院卷第235、237頁）、屏東分公司105年4月25日勞資會議紀錄（地行卷第37-38頁）、屏東分公司負責人許心嵐105年11月9日訪談紀錄（原處分卷第42-43頁）、勞工蔡奇莉105年6月、8月出勤時數表（原處分卷第44-47頁）及原告總公司工會105年10月11日家福工字第1051011001號函（原處分卷第26-27頁）等在卷足憑，堪信為真實。
㈢原告雖主張為保障勞工自主權及其他權益之立法目的，並落
實民主原則下之就近原理，事業場所如無事業場所工會（廠場工會）時，應以事業場所勞資會議代工會之同意。是以勞基法第32條第1項及第49條第1項但書所謂「雇主經工會同意」，係指「如事業單位無事業單位工會，得由事業單位勞資會議同意；如事業場所無事業場所工會，由事業場所勞資會議同意」。而勞動部92年函釋及最高行政法院105年度判字第165號判決，均認同此見解等語；惟查：
1.參諸憲法第153條規定：「（第1項）國家為改良勞工及農民之生活，增進其生產技能，應制定保護勞工及農民之法律，實施保護勞工及農民之政策。（第2項）婦女、兒童從事勞動者，應按其年齡及身體狀態，予以特別之保護。」而勞工之工作時間、女性勞工深夜時間工作等事項，係屬勞動關係之核心問題，攸關勞工之身心健康、安全及福祉，特別與女性勞工之保護有關，是以91年12月25日修正前勞基法第32條第1項規定：「因季節關係或因換班、準備或補充性工作，有在正常工作時間以外工作之必要者，雇主經工會或勞工同意，並報當地主管機關核備後，得將第30條所定之工作時間延長之。……。」第49條第1項規定：「女工不得於午後10時至翌晨6時之時間內工作。但經取得工會或勞工同意，並實施晝夜三班制，安全衛生設施完善及備有女工宿舍，或有交通工具接送，且有左列情形之一，經主管機關核准者，不在此限：……。」嗣於91年12月25日第32條第1項修正為：
「雇主有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者，雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後，得將工作時間延長之。」第49條第1項修正為：「雇主不得使女工於午後10時至翌晨6時之時間內工作。但雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後，且符合下列各款規定者，不在此限：……。」
2.揆諸前揭規定之修正立法理由略以：「（第32條）企業內勞工工時制度形成與變更，攸關企業競爭力與生產秩序，勞雇雙方宜透過協商方式，協定妥適方案。為使勞工充分參與延長工時之安排，加強勞資會議功能，乃將第1項雇主經工會或勞工同意之規定，修正為『雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後』。」、「（第49條）為促進職場上兩性之平等，有關女工夜間工作之條件：㈠原條文第1項規定事業單位申請女工夜間工作，需符合一定之條件者，始得為之。其中是否同意於夜間工作，事涉制度之實施，應有團體勞工之參與，是以，除維持現行工會同意之規定外，並將勞工同意修正為勞資會議同意。」等語，可知國家為保障在社會經濟地位上顯較雇主弱勢，而無實質上平等地位得以進行締約磋商之勞工，乃以公權力介入私法勞動契約有關勞動條件之形成與變更，並權衡勞工團體與雇主之協商能力，而將上揭條文從「經（取得）工會或勞工同意」修正為「雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意」，而形成應以工會同意為優先，如無工會時，始以勞資會議同意方式為之之立法裁量決定。
3.換言之，由勞基法第32條第1項及第49條第1項但書明文規定應經工會同意，如事業單位無工會者，則應經勞資會議同意，可見立法者係期待藉由勞工團體之團結力量，以強化勞工團體之交涉協商能力，避免雇主濫用經濟優勢地位及契約自由名義，使勞工因屈服現實生活壓力，而承擔過重工作負荷，致危害其身心健康及福祉。又依其目的及規範價值取向，考量工會法第35條及第45條明文禁止雇主有妨害勞工或工會團結行為或反工會歧視行為，並提供救濟及制裁手段，以保障勞工團結權與協商權。是為保障勞工權益，確保勞資雙方交涉談判能力之對等，藉由工會組織行使勞動團結權及協商權，確可獲得法律制度較完足之保障，且工會除得聯合會員就勞動條件及會員福利事項與雇主協商，締結團體協約外，如協議不成發生勞資爭議時，尚得依法定程序宣告罷工，以達維持或改善勞動條件之目的。至於依勞資會議實施辦法第3條及第13條規定，由勞資雙方同數代表組成之勞資會議，雖亦可就勞動條件為討論，惟勞方代表僅占勞資會議人數之一半，且雇主如有不當勞動行為時，亦無勞資爭議裁決及制裁相關規定，兩相比較結果顯示，於我國勞動法制架構下，勞工團體經由集體協商形成集體勞資關係之勞工團結權表現方式，工會組織之勞工團體自主性應較優於勞資會議之勞方代表自主性。是故，立法者對於法定手段之選擇，乃優先選擇由工會與雇主進行協商，如無工會時，再由勞資會議為之，以落實勞工權益之保障。因此，勞基法第32條第1項及第49條第1項但書乃明文規定延長工時及女工深夜時間工作等勞動關係事項，雇主應取得工會同意，如事業單位無工會時，方得以取得次順位勞資會議之同意後為之。
4.其次，上揭條文所稱事業單位之意涵，依勞基法第2條定義規定，係指適用勞基法各業僱用勞工從事工作之機構，參諸勞基法施行細則第40條規定：「事業單位之事業場所分散各地者，雇主得訂立適用於其事業單位全部勞工之工作規則或適用於該事業場所之工作規則。」可知事業單位與事業場所間，係全部與一部之組織關係，相當於總公司（總機構）與分公司（分支機構）之關係，亦即事業單位係包含其所屬各事業場所（即分公司、分支機構）在內之整體組織機構。對照工會法第6條第1項第1款規定企業工會，包括結合同一廠場之勞工組成之工會（廠場企業工會）、結合同一事業單位之勞工組成之工會（事業單位企業工會）等工會組織類型，足見於現行工會法制下，同一事業單位可能存在單一或複數之工會組織。衡酌立法者對於勞動法制之規範設計，已考量勞工自主權必須立基於勞工團結權之架構下，始有實現之可能，而其設想兩種不同組織類型之勞工團體，一為全部會員均為勞工之工會組織，一為一半成員為勞工之勞資會議勞方代表，且斟酌勞工團體組織自主性強弱之差異性，而設定其與對勞動條件具有決定權限之雇主進行交涉談判之先後順序。是依此觀之，上揭條文所稱之「雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意」，依其文義、體系及目的解釋，自係指雇主如有必要延長工時或使女工於深夜時間工作之營運需求，應經廠場工會或事業單位工會之同意，如事業單位無事業單位工會，亦無所屬事業場所之廠場工會時，方得以次順位之勞資會議同意為之，以發揮工會應有之功能。
5.此外，參照勞動部100年11月25日勞動2字第1000091838號函釋（下稱勞動部100年11月25日函釋）：「查勞動基準法第30條、第30條之1、第32條及第49條等均有『雇主經工會同意，如《事業單位》無工會者，……』之規定。上開所稱工會，係指依工會法規定，結合同一事業單位之勞工所組織之企業工會，惟考量事業單位如設有眾多廠場，各廠場工作型態難以一致，宜視各廠場之需要個別處理，允應優先經各該擬實施彈性工作時間、延長工作時間或女工夜間工作之廠場企業工會同意；惟如該廠場勞工未組織企業工會者，始允同一事業單位企業工會之同意以代。」及103年2月6日勞動2字第1030051386號函釋（下稱勞動部103年2月6日函釋）說明二、三略以：「二、查本會100年11月25日勞動2字第1000091838號函略以：『……』。三、本案家福股份有限公司屏東分公司勞工如未組織分公司工會，該分公司於家福股份有限公司工會成立……後，如擬實施彈性工作時間等制度，應徵得家福股份有限公司工會同意，尚不得逕據該分公司勞資會議之同意以代。……。」之意旨，可知中央主管機關勞動部對於「經工會同意」之規定，就事業單位各廠場（分公司）而言，係認雇主應經廠場工會或事業單位工會之同意，如事業單位各該廠場（分公司）無廠場工會，亦無事業單位工會時，始得以各該廠場（分公司）之勞資會議同意代之。核其解釋函示意旨與勞基法第32條第1項及第49條第1項但書規定之法規本旨無違，且未對人民增加法律所無之限制，被告援引勞動部100年11月25日及103年2月6日函釋內容為本件論據，自無不合。至於在相同屬性之勞工團體組織情況下，勞基法並無明文規定應如何處理不同層級勞工團體（如事業單位工會與廠場工會、事業單位勞資會議與廠場勞資會議）之同意問題，勞動部基於各廠場有因地制宜之現實需求，乃認宜優先尊重最接近事務領域之廠場勞工團體意見（如廠場工會同意效力應優先於事業單位工會同意效力），並以勞動部100年11月25日函為補充解釋，而此領域方屬原告爭執有據之民主原則及勞工團結自主權可適用之範疇。
6.原告雖另援引勞動部92年函釋：「……有關雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意之規定，係指㈠事業單位有個別不同廠場實施者，應個別經各該廠場工會之同意；各該廠場無工會者，應經各該廠場之勞資會議同意。㈡事業單位之分支單位實施者，其有工會之分會，且該分會業經工會之許可得單獨對外為意思表示者，經該分會之同意即可。㈢事業單位之分支機構分別舉辦勞資會議者，分支機構勞資會議之決議優先於事業單位勞資會議之決議。」而據以爭執事業場所如無事業場所工會，雇主經事業場所勞資會議同意後，即得延長工時及使女工於深夜時間工作云云。惟查，細究勞動部92年函釋意旨，僅在闡述各廠場實施者與其廠場工會、廠場勞資會議間行使同意權之先後順序關係，工會與其分會之事務權限範圍，以及分支機構（廠場）勞資會議與事業單位勞資會議之決議效力何者優先問題，並未論及如無廠場工會，但有事業單位工會時，雇主可否逕以廠場勞資會議同意取代事業單位工會同意之爭議問題。是以，原告援引該函釋而為有利於己之主張，尚無可採。原告雖又援引最高行政法院105年度判字第165號判決為論據，惟因上開判決並非判例，僅屬個案法律見解，本院並不受其拘束，自亦不足依此而為有利於原告之認定。因之，原告訴稱為保障勞工自主權，並落實民主原則下之就近原理，勞基法第32條第1項及第49條第1項但書所謂「雇主經工會同意」，係指「如事業單位無事業單位工會，得由事業單位勞資會議同意；如事業場所無事業場所工會，由事業場所勞資會議同意」。屏東分公司勞資會議對勞工保障程度較優於原告總公司工會，故有屏東分公司勞資會議之同意，即符合前揭同意規定云云，難謂可採。
㈣原告雖又主張本件應有行政罰法第11條第1項規定及信賴保
護原則之適用，且原告主觀上亦不具有故意、過失。又各法院對於本件法律見解既有不一，原告出於法律見解錯誤，欠缺違法性認識，應可認有期待不可能之超法規阻卻責任事由，而有行政罰法第8條但書減免處罰規定之適用。另被告未依勞動檢查法第22條第2項及第25條規定，適時給予原告改善機會，即逕為原處分，亦違反比例原則云云；然查：
1.按行政罰法第11條第1項所稱依法令之行為，不予處罰，其所指之「法令」，固包括法律、法規命令、行政規則等一般性、抽象性之規範，亦即其包括有法拘束力之內部法、外部法等。而原告所援引中央主管機關勞動部92年函釋，雖屬行政程序法第159條規定之行政規則性質，然觀其內容，僅係單純論述各廠場實施者與其廠場工會、廠場勞資會議間行使同意權之先後順序關係，並無法得出該函釋有排除應經事業單位工會同意之意旨。且本件原告行為時，勞動部對於相關爭議，早以勞動部100年11月25日及103年2月6日函釋，一再明確說明雇主應取得廠場工會或事業單位工會之同意，如事業單位各該廠場（分公司）無廠場工會，亦無事業單位工會時，始得以各該廠場（分公司）之勞資會議同意代之，足使原告明瞭中央主管機關之法律見解並可供其遵循。惟原告仍執勞動部92年函釋為據，並以其主觀法律見解為爭執，自難謂有正當合理之信賴基礎。另原告所援引之行政法院判決，係針對個案事實所為之判斷，該判決表示之法律上見解，不具有一般法效力，並非前揭條文所指之法令，亦非屬法規或行政處分之變動，故亦無信賴保護原則之適用。從而，原告主張本件應有行政罰法第11條第1項規定及信賴保護原則之適用云云，為不足採。
2.其次，現代國家基於「有責任始有處罰」之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，依行政罰法第7條第1項規定，固不予處罰。惟審酌原告於76年設立迄今，經營時間長久，且全國各地設有分公司（本院卷第73-78頁），顯然具有企業經營及勞工管理之專業能力，應能注意勞基法所課予雇主之行政法上義務。而本件違章行為發生前，中央主管機關勞動部早以100年11月25日函及103年2月6日函釋詳加說明勞基法第32條第1項及第49條第1項但書規定之意涵，且其中103年2月6日函釋即係針對屏東分公司欲實施彈性工作時間，應徵得原告總公司工會同意，不得逕據屏東分公司勞資會議之同意以代所為之函釋。但原告於未取得原告總公司工會同意前，仍逕依屏東分公司105年4月25日之勞資會議決議結果，使屏東分公司女性勞工蔡奇莉於105年8月17日在正常工時外延長工作時間至23時10分，及於105年6月份在午後10時至翌晨6時之時間內工作，而有違反勞基法第32條第1項及第49條第1項規定之情事，依上所述，足認原告主觀上至少有應注意、能注意而不注意之過失。原告以前揭情詞指稱其主觀上無故意、過失云云，並非可採。
3.又按行政罰法及其相關法理如同刑法之適用，可以建構出構成要件該當性、違法性（含有無阻卻違法事由）、有責性或可非難性（含有無阻卻責任事由）三個層次，以檢驗確認行為人是否具備處罰要件，而得予以處罰。關於違法性認識（不法意識），學理上雖有故意理論及罪責理論之別，惟根據行政罰法第8條：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」之規定，可知行政罰法係採取罪責理論之立場，將違法性認識與可非難性相連結，而視為罪責要素。又於行政罰領域內，行為人如欠缺期待可能性，亦可構成「阻卻責任事由」。亦即雖認定行為人有故意或過失，亦具備責任能力，但仍容許有某種「阻卻責任事由」之存在，無期待可能性即屬之，縱行政罰法或其他法律未明文，亦當容許此種「超法定之阻卻責任事由」之存在（司法院釋字第685號解釋林錫堯大法官提出、許宗力大法官加入之協同意見書參照）。換言之，公權力課予人民義務者，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法期待人民遵守時，上開行政法上義務即應受到限制或歸於消滅，否則不啻強令人民於無法期待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益，此即所謂行政法上之「期待可能性」原則，是人民對公眾事務負擔義務之界限（參吳庚，行政法之理論與實用，11版，頁64-65，三民，2010年9月；陳清秀，行政法的法源，收於：翁岳生主編《行政法》，頁136-137，2000年；葉慶元，期待可能性於行政法上之適用，收於：城仲模主編《行政法之一般法律原則》，頁314-342，1997年）。
4.原告雖主張其係因法律見解錯誤，欠缺違法性認識，而有期待不可能之超法規阻卻責任事由，應適用行政罰法第8條但書減免處罰規定云云；然查，原告為適用勞基法之行業，本應善盡履行勞基法所課予雇主之行政法上義務，而勞基法第32條第1項及第49條第1項但書已明文規定：「雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意」之先後順序，且中央主管機關勞動部亦多次以前述函釋詳加說明其意涵，衡諸一般社會通念，責令原告遵守未經工會同意前，不得使所僱用之女性勞工蔡奇莉於正常工時外延長工作時間及於深夜時間工作之不作為義務，並不會使原告陷於客觀事實上特別艱難處境，亦不會使其陷入法律上遭究責、義務衝突或法律上不利益地位之窘境，尚難認原告有事實上或法律上之特殊事由，致已無法期待其有合乎義務規範之行為。又參之行政實務上已據勞動部多次以行政函釋表達可資遵行之明確見解，而司法實務判決所表示之法律見解雖尚有歧異，然此應係透過個案判決達成統合司法實務見解之當然過程，且觀原告所持有利於己之個案法律見解，亦非已形成司法實務通說之法律意見，基此，亦難認原告具有相當合理之正當理由，而有無可避免該違法性認識錯誤之特殊事由存在。因之，原告據以主張本件有期待不可能之超法規阻卻責任事由云云，亦非可採。
5.再按勞動檢查法第22條第2項規定：「勞動檢查員於實施檢查後應作成紀錄，告知事業單位違反法規事項及提供雇主、勞工遵守勞動法令之意見。」第25條第1項規定：「勞動檢查員對於事業單位之檢查結果，應報由所屬勞動檢查機構依法處理；其有違反勞動法令規定事項者，勞動檢查機構並應於10日內以書面通知事業單位立即改正或限期改善……。」核其內容，係就實施勞動檢查之後續行政措施所為具體規範，以貫徹勞動法令之執行，避免雇主繼續違反行政法上義務，危害勞工之權益。是依勞動檢查法所為之改正或改善通知，並非主管機關依勞基法相關規定作成裁罰處分之前置程序，而與勞基法第79條第1項第1款及第80條之1第1項規定無涉。又觀諸勞基法前揭規定內容，並未以對行為人先行告知違法事項、限期命改善為其處罰法定正當行政程序，亦未規定須作成告知違法事項、限期命改善之先行措施後，始得予以裁罰，且衡酌被告作成原處分所採用之手段方法與行政目的之達成間亦無顯不相當之情形。則原告主張被告實施勞動檢查發現原告上開違章情形，並未依勞動檢查法第22條第2項及第25條規定，先為一定之行政措施，即逕對原告為裁罰處分，違反比例原則云云，難謂有據。
㈤綜上所述，原告主張，並無可採。被告以原告有出於過失而
違反勞基法第32條第1項及第49條第1項規定之違章行為，依行為時勞基法第79條第1項第1款及第80條之1第1項規定，分別以原處分各裁處原告2萬元罰鍰，並公布原告名稱（迄至本件言詞辯論終結時，被告公布原告名稱處分部分仍在繼續執行中〈本院卷第247-255頁〉），核無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與本件判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 7 月 19 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 奇 芳法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 7 月 19 日
書記官 周 良 駿