高雄高等行政法院判決
107年度訴字第120號民國107年11月6日辯論終結原 告 林志興訴訟代理人 洪國欽 律師
李倬銘 律師被 告 國立臺灣史前文化博物館代 表 人 王長華訴訟代理人 李百峯 律師上列當事人間升等事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國107年1月16日107公審決字第0011號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、復審決定及原處分均撤銷。
二、被告對於原告106年6月26日申請升等比照教授等級聘任研究員之事件，應依本判決之法律見解另為適法之處分。
三、原告其餘之訴駁回。
四、訴訟費用由被告負擔。事實及理由
壹、程序方面：
一、被告代表人原為李玉芬，於本件訴訟審理中變更為王長華，業經新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。
查原告起訴時訴之聲明原為：「復審決定及原處分均撤銷。
」嗣原告於民國107年11月6日言詞辯論期日將訴之聲明變更為：「一、復審決定及原處分均撤銷。二、被告應依106年6月26日之申請作成通過複審及送外審決定之行政處分。」核其訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變，依前揭規定，應予准許。
貳、實體方面：
一、爭訟概要:原告係被告之副館長，並為被告依教育人員任用條例（下稱任用條例）比照副教授資格聘任之專業人員。原告於106年6月26日向被告申請升等為比照教授等級聘任之研究員，經被告專業人員評審會（下稱專評會）106年第1次及第3次會議審查結果，以原告專門著作未達5篇以上為由，決議複審不通過。被告乃以106年9月8日臺史前館人字第1063001901號書函（下稱原處分）通知原告上開結果。原告不服，提起復審，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰
1、原告申請升等研究員，提出8篇（本）論文與著作送審查，經被告專評會認定其中4篇（本）論文與著作不予通過，理由如下：《一個文化政治的夢：卑南遺址與都蘭山「申遺運動」的考察》（下稱送審著作1），專評會以該篇論文送審時，原告沒有推薦任何審查委員名單，無法判斷或證明原告有無迴避推薦（即有無推薦審查人員名單），亦不同意由原告切結保證未曾有推薦任何審查委員名單，直接表決以無法判斷有無迴避事由，認定該篇著作不合格。《小米酒與白米酒：從原住民「酒歌」解讀文化變遷與機會》（下稱送審著作2），專評會以該篇係由原告以匿名方式，函送至少2名以上各相關領域專家審查，並非由第3人函送審查，即以違反學術倫理之迴避原則為由，認定該篇論著不合格。《na se ludja ni zingrur a senai
a sinitulu ni sa kuljilji從安平部落古謠到傳唱排灣－高明喜歌謠輯論》（下稱送審著作3）及《 kipalikuz
ta pinakazuanan na seludja回首來時路 點滴話安平－兼論排灣語法：高寶勤與高明喜憶從前》（下稱送審著作4），專評會認有學術資料價值，但是否為學術性著作，難以界定，遂以投票表決而認定該篇論著不合格。由上述審查理由可知，專評會審查及決議存有重大違法及瑕疵，原處分應予撤銷。
2、被告作成原處分有違反證據調查義務及舉證責任分配原則之違誤：
（1）依行政程序法第36條規定，行政機關作成行政處分，應依調查證據之結果認定事實，倘窮盡調查之結果仍無法認定，該不利益應歸行政機關承擔，有最高行政法院104年度判字第412號判決意旨可參。又依舉證責任分配法則，主張消極事實者，無庸舉證，主張積極事實者，應負舉證責任，有最高行政法院91年度判字第439號判決意旨可佐。換言之，就舉證責任分配而言，消極事實根本無法舉證，本應由主張積極事實存在之人負舉證責任。
（2）本件送審著作1之外審作業，係依被告出版品審議規定完成學術審查程序，原告未參與外審作業，外審名單係由被告之館長（時為張善楠）勾選外送審查，該公文流程未經原告，已完全符合學術論文要求之雙向匿名審查作業原則，原告何來迴避質疑？被告調查結果亦無從認定原告有參與外審作業而有需迴避之情形，專評會委員原本認為由原告切結未參與外審作業程序即可，詎最後竟以表決方式認定「無法判斷或證明原告有須迴避事由」，作為該篇著作不合格之理由，形同將無法證明之不利益歸由原告承擔。原告既主張「未參與外審作業程序」、「無迴避事由」（消極事實），自應由主張原告有「參與外審作業程序」、「有迴避事由」之被告負舉證責任。被告作成原處分形同將舉證責任分配給主張消極事實之原告負擔，實屬違法。
3、原處分違反明確性原則而有濫用裁量之違法：
（1）原處分認定送審著作2違反學術倫理之迴避原則而不合格。惟究係違反何種態樣之學術論理，是法理抑或是具體學術倫理規範，均無說明，已違反明確性原則。
（2）各級機關或學術單位本於行政作為，或訂有各自之學術倫理規範及審議要點。以行政院國家科學委員會（現為科技部）為例，該部針對申請或取得該部學術獎勵、專題研究計晝或其他相關補助之研究人員，自行訂有「行政院國家科學委員會學術倫理案件處理及審議要點」供遵守。該審議要點針對學術倫理之迴避原則訂定如下：「15、學術倫理審議會委員及初審人員之迴避原則學術倫理審議會委員及初審人員有下列情形之一者，應自行迴避。但有特殊情形，不在此限：（一）任職同一系、所、科或單位。（二）近3年曾有指導博士、碩士論文之師生關係。（三）近2年發表論文或研究成果之共同作者。（四）審查案件時有共同執行研究計畫。（五）配偶或三親等以內之血親或姻親。（六）現為或近2年曾為該當事人之訴訟代理人或輔佐人。」如以上述規定而言，原告將送審著作2以匿名方式，函送至2名以上各相關領域專家審查，應無違反學術倫理迴避原則。
4、原處分違反文化部附屬機關（構）專業人員聘任及考核作業原則（下稱考核作業原則），有濫用裁量之違法：
（1）依考核作業原則第5點及第21點規定可知，專門著作之認定有一定之形式要件，並無所謂抽象之學術性要件存在。蓋著作是否具有「學術性」，其定義已涵蓋於形式要件（諸如：通過刊物審查之發表、公開之電子期刊、國內外具正式審查程序研討會發表、出版公開發行之著作，或專業人員資格之學位論文認定等）之審查條件中。專評會否准送審著作3及送審著作4之理由，竟創設「須具備學術性」之新審查要件。甚至一面稱上述送審著作有學術資料價值，卻又認定無法界定是否具學術性，最終以投票表決之方式認定上述2篇送審著作不合格。
（2）本件乃受理升等「比照教授等級職位（即研究員）」之審查案，被告內部委派之4名專評會委員，具有「比照副教授等級職務（即副研究員）」2名、「比照助理教授（助理研究員）」1名及「比照講師（研究助理）」1名，形成副教授、助理教授及講師來審查升等「教授」論文之荒謬情形，被告專評會自無法判定上述2篇著作是否具有「學術性」。專評會委員既無能力判斷送審著作之學術價值時，自應依考核作業原則，進行專門著作之外審，豈能以無能力判定為由，逕以投票表示方式駁回原告之申請。
5、原處分違反「法律保留原則」：原處分所憑藉之依據乃「國立台灣史前文化博物館專業人員升等作業補充規定」（下稱升等補充規定），惟該規定既非法律，亦無法律授權，充其量僅為被告創設之恣意性作業規定，本不得有限制或侵害人民權益之規定。參照最高行政法院103年度判字第219號判決意旨，被告以此作為行政處分之依據，已違反法律保留原則。
6、專評會不得以多數決方式決定專業能力審查，應送外部審核：專評會審查委員大多數是由被告所屬員工組成，是否有原住民遺址考察及文化歷史背景之專業領域已然存疑。
況系爭專評會審查之結果，自承「有學術資料價值，但是否為學術性著作，難以界定」，最終竟以投票表決而認定該篇著作不合格，誠屬荒謬。依司法院釋字第462號解釋意旨，本件審查爭議，專評會既自承「有學術資料價值，但是否為學術性著作，難以界定」自應送外部審查，讓該領域之專業學者進行實質審查及認定，並提出審查結果作為憑據，殊無由未具該領域專業之機關人員，透過多數決之方式否准送外審，喪失對升等申請人專業學術能力及成就作成客觀可信、公平正確之評量，實質上已構成違憲。
7、「被證12」（即送審著作4「就是寫用力書寫：ljigiyan的文化書寫側觀」）內文所指之「論文」是原告另一篇合著之論文「走上文化傳承之路：編撰排灣古謠集的甘苦談與經驗分享」，該篇論文是於105年10月1日在國立屏東大學民生校區舉辦之排灣學學研討會所發表。研討會大會為出版論文集而進行審查作業，原告根據匿名審查委員之意見，重新修正文章後，經大會審認後並寄給錄用證明書。
惟該論文並未在本次升等申請之中出版，故未納入原告申請著作之列。專評會錯誤引用，並據以進行表決，實侵害原告之權益至重。
（二）聲明︰1、復審決定及原處分均撤銷。2、被告應依106年6月26日之申請作成通過複審及送外審決定之行政處分。
三、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨：
1、原告並非受公立學校聘任之教師，亦非任用條例所定從事教師職務之人員，顯無教師法之適用餘地，更無從恣意援引公立學校教師相關權益保障措施。被告聘任原告屬於公法上聘用契約關係，原告所指被告106年9月8日臺史前館人字第1063001901號書函無非在通知原告關於其申請升等研究員案複審不通過之事實，應屬被告內部管理措施行為，並非行政處分。原告竟對該書函提起撤銷之訴，已有欠缺權利保護要件之不合法。
2、被告依文化部作業原則訂有升等補充規定，其中第10點及第11點，分別規定被告專業人員升等程序，及升等人員應繳交之資格證明、表件。被告作成原處分係因原告未能得到專評會出席委員3分之2以上同意，依考核作業原則第8點、第12點第1項等規定而未能通過複審。故原告指稱專評會以表決方式認定送審著作不合格、逕以投票駁回申請等語，應有誤解。
3、送審著作1未能通過被告專評會複審，係因原告並未依升等補充規定第11點第4款規定，提出該項著作之正式審查程序證明。原告指稱被告違反證據調查義務及舉證責任分配原則，並不可採：
（1）原告申請升等為被告之研究員，自應依升等補充規定第10點第1款及第11點規定，備妥相關證明文件及專門著作，負有提供一定證明文件之義務，故應依升等補充規定第11點第4款規定，提出送審著作1之正式審查程序證明。所謂正式審查程序，係指需具「匿名外審」機制。依升等補充規定第5點第2項規定，所謂「外審」為刊物主編及編輯委員以外之學者審查機制。因送審著作1係收錄於被告出版發行之《國定遺址及其周邊自然與社會研究會論文集》（下稱系爭論文集1）內，系爭論文集1係由原告擔任主編，依被告出版品編輯出版作業要點第6點第2款規定，擔任系爭論文集1主編之原告有逐篇推薦4至5位審查人員之責。故原告是否確實迴避送審論著1之審查程序，自屬敏感，尤需探究。
（2）被告辦理本件升等案之初審小組，發覺送審著作1欠缺審查程序證明後，經被告人事室兩度以電子郵件通知原告補正，原告遲未能提出該著作之審查程序證明，已不符升等補充規定第11點第4款規定。專評會又於106年7月20日第1次複審會議時，檢視系爭論文集1之出版品編輯委員會會議紀錄，查無原告就自己之送審著作1有何迴避審查程序之記載。雖有專評會委員提議採由原告自行切結之方式代之，然未獲專評會同意通過。嗣於專評會106年8月16日第3次複審會議，聽取被告人事室報告關於詢問出版品編輯委員會執行秘書等系爭論文集1相關人員之結果，仍無從判斷原告就送審著作1有何迴避審查程序之具體作為，從而決議送審著作1複審不通過。原告未能提出正式審查程序證明，已違反義務在先，又專評會檢視系爭論文集1相關出版品編輯委員會會議紀錄、經人事室詢問相關人員，原告指摘被告違反調查義務，洵非可採。
（3）被告經系爭論文集1執行編輯林佳靜之同意，由其電子郵件信箱中查獲原告曾就送審著作1於104年10月8日下午以回覆林佳靜電子郵件之方式，提供「林會承、關華山、顏亮一、楊政賢、李莎莉、謝明達」等6名審查人員之名單供林佳靜彙整，林佳靜於104年10月16日下午將系爭論文集1審查名單檔案以電子郵件方式傳送予原告，其中原告送審著作1之審查人選即為「林會承、關華山、顏亮一、楊政賢、李莎莉、謝明達」；嗣後原告送審著作1呈送被告之館長勾選審查人選建議名單為「劉益昌、林會承、關華山、顏亮一、李莎莉、顏亮一」等5人。足見原告對送審著作1之審查人選確實並未迴避，且與雙向匿名審查作業程序不符。原告稱送審著作1係依照被告出版品審議規定完成學術審查程序，其未參與外審作業等語，殊無可採。
4、送審著作2未能通過被告專評會複審，亦係原告未依升等補充規定第11點第4款規定，提出該篇著作之正式審查程序證明。原告主張原處分違反明確性原則而濫用裁量，並無足取：
（1）原告提出送審著作2，並未依升等補充規定第11點第4款之規定，提出正式審查程序證明，經初審小組發覺，由人事室通知補正後，原告提出自行書立之「學術審查過程說明書」。惟系爭學術審查過程說明書，非正式審查程序證明，並不合於規定，且系爭學術審查過程說明書載明送審著作2收錄於國立臺東生活美學館出版之《第5屆臺灣原住民族與大陸少數民族文化傳承與創新學術研討會論文集》（下稱系爭論文集2），係由原告擔任該論文集之主編，學術審查工作之進行均由原告主持，送審著作2亦同（未經第三者函送）等語。足徵送審著作2未經第三者函送，擔任系爭論文集2主編之原告顯然對於送審著作2函送審查之對象知之甚明，違反原告所稱「學術論文要求之雙向匿名審查作業原則」，亦與升等補充規定第5點第2項之正式審查程序需具「匿名外審」之機制規定不符。專評會以不符迴避原則為由，決議送審著作2複審不通過，應有理由，原處分亦無欠缺明確性，更與裁量無涉。
（2）原告於106年10月16日提出之申訴書及同年月18日提出之復審書，均載明其對專評會依據其陳述認定送審著作2未符迴避規定，為無意見等語，嗣後又興訟爭執，可見原告之主張前後反覆，不足憑採。
5、送審著作3及送審著作4未能通過被告專評會複審，係因上開二書均不符合升等補充規定第5點第1項第1款之規定。原告主張違反考核作業原則，濫用裁量，亦非可採：
（1）原告提出之送審著作3，其序言中載明「本書的讀者設定為部落人民，呈現的主要形式為學習教材」；送審著作4之序言載明，有評論者指出該書「並未依照論文常規書寫」，作者的書寫「就是寫給家人、親人、族人看的書」等語。專評會認上述2送審著作，徒具「已出版公開發行之專書」形式，惟其內容經作者定位讀者為部落族人，呈現之主要形式為學習教材，並未含重要相關文件之評析及資料之討論與論證，故不具學術研究論文之撰寫格式，應屬升等補充規定第5點第1款所指「其他非學術性著作」，從而作成複審不通過之決定，要無違誤。
（2）被告專評會之審議事項，包含「專業人員學術研究、著作之複審」、「專門著作、重要研究成果、特殊貢獻之認定及國內外重要學術或專業刊物之界定」，為考核作業原則第9點第3款及第5款規定甚明。專評會倘怠於為升等著作應具其學術性之討論，不僅愧負考核作業原則第9點第5款賦予之審議職權，亦無異使升等補充規定第5點第1項第1款所指「其他非學術性著作」，無人可以判斷，形同具文。原告主張專評會不得為專門著作關於學術性與否之認定，或指稱專評會創設新審查要件，委無可取。
（3）原告既稱專評會僅得以專門著作之形式要件為認定，不得審查是否具備學術性，又指摘本件形同以副教授、助理教授及講師來審查升等教授之論文情形，主張專評會無法判定送審著作是否具學術性，已有前後矛盾。如依原告所述專評會有不得低階高審之限制，則被告館內迄無比照教授敘薪之研究員，自無從符合考核作業原則第12點第1項後段之規定進行審議，原告升等之申請案即無從進行作業。
（4）被告專評會內之指定委員及票選委員，均為被告館內依法任用之專業人員，有一定之任用資格，且具碩、博士學歷，對於原告送審著作是否有相關參考文獻、是否合於學術研究論文之撰寫格式等事項，顯無不能判斷之理。況由考核作業原則第6點第1項及升等補充規定第9點第3項規定，可知僅於專門著作外審時，始有審查人不得低階高審之限制，益見被告專評會之決議並不生原告所稱低階高審之問題。原告指稱被告專評會4名內部委員無法判定送審著作3及送審著作4是否具學術性，專評會複審決定荒謬等語，實不足採。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
（一）被告專評會認定送審著作1未提出經正式審查程序之證明，而不予採計為專門著作，有無違誤？
（二）被告原處分以送審著作2未符合學術倫理之迴避原則為由而不予採計為專門著作，有無違誤？
（三）被告專評會得否以送審著作3及送審著作4不具「學術性」為由而不予採計為專門著作？
（四）被告以原告未達行為時考核作業原則第21點第1項第2款規定之專門著作5篇以上之門檻，而以原處分通知複審不通過，是否適法？
五、本院之判斷︰
（一）本件爭訟概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，並有被告專評會第1次、第3次會議（見原處分卷第4-3頁至第4-11頁）、原處分（見本院卷第21頁至第23頁）及復審決定書（見本院卷第29頁至第39頁）等附卷可稽，自堪認定。
（二）應適用之法令：
1、任用條例第2條：「本條例所稱教育人員為各公立各級學校校長、教師、職員、運動教練，社會教育機構專業人員及各級主管教育行政機關所屬學術研究機構（以下簡稱學術研究機構）研究人員。」
2、任用條例第14條：「……（第2項）大學、獨立學院及專科學校教師應具有專門著作在國內外知名學術或專業刊物發表，或已為接受且出具證明將定期發表，或經出版公開發行，並經教育部審查其著作合格者，始得升等；必要時，教育部得授權學校辦理審查。……（第4項）大學、獨立學院及專科學校教師之聘任、升等均應辦理資格審查；其審查辦法由教育部定之。……」
3、任用條例第22條：「（第1項）社會教育機構專業人員及學術研究機構研究人員之聘任資格，依其職務等級，準用各級學校教師之規定。……」
4、教育人員任用條例施行細則（下稱任用條例施行細則）第4條：「（第1項）本條例所稱社會教育機構專業人員，指依原社會教育法第4條、第5條及終身學習法第8條第1項、第3項設立之社會教育機構，其組織法規中，除行政人員外，定有職務名稱其職等列為聘任之人員。（第2項）前項專業人員之職務等級，依社會教育機構專業人員與各級學校教師職務等級比照表（附表一）之規定。（第3項）社會教育機構專業人員之遴聘及審查，依教育部之規定。
」
5、專科以上學校教師資格審定辦法（下稱審定辦法）第11條：「依本條例第18條規定申請教授資格審定者，應填具教師資格審查履歷表，並繳交下列書件：一、本條例第18條第1款規定送審者：博士學位或其同等學歷證書、相關服務年資證明及其創作、發明在學術上有重要貢獻之證明或重要之專門著作。二、依本條例第18條第2款規定送審者：副教授證書、相關服務年資與成績證明及重要之專門著作。」
6、審定辦法第29條：「教師資格審定，由學校辦理初審及本部辦理複審；其屬自審學校（包括部分授權自審學校）者，複審程序由本部授權學校為之。」
7、審定辦法第33條：「（第1項）以專門著作、作品、成就證明、技術報告送審者，由本部送三位學者專家審查。審查人不得低階高審。」
8、考核作業原則第2點（000年0月0日生效）：「（第1項）本原則所稱專業人員，指各機關比照教育人員任用條例聘任之人員。（第2項）前項專業人員不含機關首長。」
9、考核作業原則第5點（000年0月0日生效）：「本原則所稱專門著作，為送審人取得前一等級比照教師資格後之著作；送審時由送審人擇定至多5件，並自行擇一為代表著作，其餘列為參考著作，且應符合下列各款規定之一：（一）已出版公開發行或經出版社出具證明將出版公開發行之專書。（二）於國內外學術或專業刊物發表，或具正式審查程序，並得公開及利用之電子期刊，或經前開刊物，出具證明將定期發表。（三）在國內外具有正式審查程序研討會發表，且集結成冊出版公開發行、以光碟發行或於網路公開發行之著作。（四）未曾送審任一等級專業人員資格之學位論文。代表著作為合著者，須附教育部專科以上學校教師資格審查代表作合著人證明。」
10、考核作業原則第6點（000年0月0日生效）：「（第1項）本原則所稱專門著作外審，係由機關首長一次邀請專業人員評審會委員以外之機關外專家學者至少3名辦理之，審查人不得低階高審。評分結果3分之2以上達70分，即為合格。但若審查意見有明顯疑義，可能動搖著作審查之可信度與正確性時，得由機關首長再邀請1名以上人員審查之。（第2項）外審委員名單除依需要提供本部查核外，應予保密，以維持評審之公正性。外審委員送回之資料、審查意見應加以整理，手寫者應重新打字及校對。評分審查意見表得比照專科以上學校教師資格審查意見表辦理。（第3項）凡經外審通過之專門著作，一律存本機關典藏並公開陳覽，以促進學術研究及資訊公開化。」
11、考核作業原則第8點（000年0月0日生效）：「為辦理專業人員之初聘、升等審議及不續聘、終止聘約、解聘複審事項，各機關應設專業人員評審會(以下簡稱專評會)。」
12、考核作業原則第9點（000年0月0日生效）：「專評會審議事項如下：（一）專業人員初聘候選人之資格審查及名次排定。（二）專業人員升等候選人之資格審查及名次排定。（三）專業人員學術研究、著作之複審。（四）著作外審之專家學者名單建議。（五）專門著作、重要研究成果、特殊貢獻之認定及國內外重要學術或專業刊物之界定。
（六）專業人員不續聘、終止聘約、解聘之複審。（七）依規定應交專評會審議事項或機關首長交議事項。」
13、考核作業原則第10點（000年0月0日生效）：「（第1項）專評會置委員5至9人，由外聘委員、票選委員、指定委員組成，均為無給職。專評會組成時，委員任一性別比例不得低於3分之1。（第2項）前項外聘委員應占全體委員5分之2以上，由機關提報具有副教授以上證書之專家學者或現職副教授以上人員名單送請本部核定。票選委員至少1人，由各機關全體專業人員票選產生之，委員出缺時，由候補委員依序遞補。其餘委員由機關首長就機關人員中指定適當人員擔任之，並指定1人擔任主席，主席因故未能出席會議時，得由主席於會議召開前指定委員1人代理之。（第3項）委員公出、請假或有應行迴避時，均不得由其他人員代理出席。（第4項）專評會出(列)席人員與工作人員應對會中討論內容及決議事項嚴予保密。（第5項）各機關因專業人員人數較少或因特殊情形，經本部同意，得另組成之。」
14、考核作業原則第12點（000年0月0日生效）：「（第1項）專評會開會時，應有委員3分之2以上出席，且外聘委員出席人數，不得低於外聘委員2分之1，始得開會；出席委員3分之2以上同意，始得決議。（第2項）會議決議時，委員中有應行迴避之情事者，不計入該案件出席委員人數。
」
15、考核作業原則第19點（000年0月0日生效）：「（第1項）各機關升等專業人員依下列程序辦理：（一）機關首長核定擬升等職務、人數、專業領域及資格，必要時得召開專評會審議。但依據本部分層負責明細表規定，須經本部同意始能聘任之職務，應先簽報本部核准。（二）成立初審小組，審查申請升等者之資格及相關證明文件。初審小組由3至5人組成，人事單位為當然成員，必要時得外聘專家學者擔任。（三）初審合格人員之學經歷證明、成績證明、專門著作（含學位論文）提請專評會複審，必要時，得舉行面試、筆試或專業能力實地測試。（四）複審通過人員之專門著作（含學位論文）密送外審。非以專門著作為聘任資格者，得免經外審程序。（五）專門著作外審結果，送請專評會再審議，通過者以1職缺排定3倍人員為原則，排定名次送請機關首長圈定升等人選，但申請升等人數不足或審議成績不佳者，經專評會決議，得酌減排定人數。（六）機關首長圈定之人選報請本部敘薪後，再核發聘書。（第2項）已取得各機關副首長職務比照等級之教師證書，並經本部敘薪升等為機關副首長者，免經前項程序。」
16、考核作業原則第20點第1款（000年0月0日生效）：「專業人員升等除符合教育人員任用條例第30條之1規定者，餘應依其職務逐級升等：（一）升等比照教授等級職務，應具備下列條件之一：1.具有博士學位或其同等學歷證書，曾從事與所習學科有關之研究工作、專門職業或職務8年以上，並有專門著作者。2.任比照副教授等級之現職滿3年以上，服務成績優良，並有5篇以上專門著作者。」
17、升等補充規定第5點：「（第1項）本館專業人員升等專門著作，應符合下列規定：（一）有送審人個人之原創性，且非以整理、增刪、組合或編排他人著作而成之編著或其他非學術性著作送審。（二）已出版公開發行之專書（以專書作為「專門著作」送審者，送審者須為作者，而非編著、編輯或主編。非政府出版品之專書不以具正式審查程序為必要。），或於具正式審查程序之國內外學術或專業刊物發表（含具正式審查程序，並得公開及利用之電子期刊），或經前開刊物出具證明將定期發表，或在國內外具有正式審查程序研討會發表且集結成冊出版公開發行（含以光碟發行）之著作。（三）以外文撰寫者，附具中文提要。（四）以二種以上著作送審者，自行擇定代表著作及參考著作；其屬系列之相關研究者，得合併為代表著作。
代表著作並應非為曾以其為代表著作送審者。（第2項）前項所稱正式審查程序，需具「匿名外審」機制，所稱「外審」，為刊物主編及編輯委員以外之學者審查機制。（第3項）專業人員自取得前一等級職務資格至下次申請升等期間，所有個人在專業或學術上之成果，得一併自行列表作為送審之參考資料，並擇要將資料一併附送作為審查之參考。」
18、升等補充規定第9點：「（第1項）專業評審委員、外審委員及其他有關工作人員迴避事項除依行政程序法第32條及第33條規定辦理外，如有下列情形之一者，亦應予迴避：
（一）申請人之研究指導教授。（二）申請人著作之合著人或共同研究人。(三）申請人之配偶或三親等內血親、姻親或曾有此關係。(四）其他具有學術合作關係或利害關係者。（第2項）申請人亦得提供迴避名單，至多以3人為限。（第3項）專門著作審查應由高等級職務之專家學者擔任，不宜有低階高審之情形。」
19、升等補充規定第11點：「升等人員應繳交之資格證明、表件如下：（一）本館聘任人員升等審查申請表（附件一）。（二）學歷證明書。（三）最近3年年度成績考核通知書（含年度工作績效或業務研析書面報告）。（四）個人著作清單（附件二）及正式審查程序證明（原刊物封面、目錄及載有審查或編輯委員之封裡或其他具有審查制度之證明）。（五）為著作送審者應檢送代表著作及參考著作各一式6份。（六）如代表著作係2人以上合著者，應加送合著人證明（含放棄送審證明）一式三份（附件三）。但送審人為第一作者或為通信（訊）作者，免繳交其國外合著人簽章證明。（七）如以國內外學術或專業刊物接受將定期發表之證明送審者，應檢具該刊物出具之接受證明。
（八）著作以外文撰寫者，應附中文提要。（九）升等著作審查迴避參考名單（附件四）。」
20、國立臺灣史前文化博物館出版品編輯出版作業要點第6點：「論文集之出版作業程序如下：（一）本館舉辦或接受委託所舉辦之各種研討會，由本館正式出版論文集，須經出版品編輯委員會審議通過，方得出版。（二）論文集出版單位應於集稿完成後，向『出版品編輯委員會』提出審查申請，由主編逐篇推薦4至5位審查人（館內或館外），交由委員會秘書送陳館長圈選2位後，將稿件匿名函送審查人審查，秘書不得向任何人洩漏審查者之姓名。（三）論文集之編輯和校稿作業由主編負貴，並由編輯委員會秘書協助。」
（三）專業人員升等審查程序應符合專業評量之原則：
1、按「各大學校、院、系（所）教師評審委員會關於教師升等評審之權限，係屬法律在特定範圍內授予公權力之行使，其對教師升等通過與否之決定，與教育部學術審議委員會對教師升等資格所為之最後審定，於教師之資格等身分上之權益有重大影響，均應為訴願法及行政訴訟法上之行政處分。受評審之教師於依教師法或訴願法用盡行政救濟途徑後，仍有不服者，自得依法提起行政訴訟，以符憲法保障人民訴訟權之意旨。」「大學教師升等資格之審查，關係大學教師素質與大學教學、研究水準，並涉及人民工作權與職業資格之取得，除應有法律規定之依據外，主管機關所訂定之實施程序，尚須保證能對升等申請人專業學術能力及成就作成客觀可信、公平正確之評量，始符合憲法第23條之比例原則。且教師升等資格評審程序既為維持學術研究與教學之品質所設，其決定之作成應基於客觀專業知識與學術成就之考量，此亦為憲法保障學術自由真諦之所在。故各大學校、院、系（所）教師評審委員會，本於專業評量之原則，應選任各該專業領域具有充分專業能力之學者專家先行審查，將其結果報請教師評審委員會評議。教師評審委員會除能提出具有專業學術依據之具體理由，動搖該專業審查之可信度與正確性，否則即應尊重其判斷。受理此類事件之行政救濟機關及行政法院自得據以審查其是否遵守相關之程序，或其判斷、評量有無違法或顯然不當之情事。」司法院釋字第462號解釋闡釋甚詳。
2、原告為被告依任用條例比照副教授資格聘任之副館長，屬於任用條例施行細則第4條所定之社會教育機構專業人員。而依前揭任用條例第2條、第22條第1項規定，社會教育機構專業人員及學術研究機構研究人員之聘任資格，依其職務等級，準用各級學校教師之規定。從而，被告所聘任之專業人員資格審定應準用任用條例第14條第4項所授權訂定之審定辦法。惟依被告之組織法第1條規定，被告為文化部所屬機關；文化部為使其各附屬機關（構）專業人員聘任及考核作業有原則一致之規範乃依職權訂定前揭考核作業原則（見本院卷第83頁至第92頁），以規範各所屬機關聘任之專業人員初聘、改聘、升等、續聘、不續聘、終止聘約、解聘及成績考核等各相關事項。該考核作業原則之性質核屬行政程序法第159條第2項第1款所稱規範關於機關內部業務處理方式之行政規則。故原告於106年6月26日向被告申請升等為比照教授等級聘任之研究員，其升等相關作業程序，在不違反上開授權法令之範圍內亦應適用前揭考核作業原則之規定。
3、文化部所訂定之前揭考核作業原則在原告106年6月26日提出本件升等申請之後、原處分作成之前，於106年8月3日有所修正，依中央法規標準法第18條規定，自應適用新法規。然無論依原告提出申請時之考核作業原則（000年00月00日生效）第5點第1款、第9點第3款、第5款、第20點及第21點第1款第2目規定；抑或原處分作成時之考核作業原則（000年0月0日生效）第5點第1款、第9點第3款、第5款、第19點及第20點第1款第2目規定，被告針對所聘任專業人員提出升等申請，均應先成立初審小組審查申請人之資格及相關文件，再交由專評會複審；其以「專門著作」送審者，經複審通過後則須將通過複審之專門著作（含學位論文）密送外審，繼而將外審結果提請專評會再審議。
其中「專門著作外審」，依考核作業原則第6點第1項規定，係由機關首長一次邀請專評會委員以外之機關外專家學者至少3名辦理之，審查人不得低階高審；評分結果3分之2以上達70分，即為合格；但若審查意見有明顯疑義，可能動搖著作審查之可信度與正確性時，得由機關首長再邀請1名以上人員審查。
4、由前揭任用條例關於社會教育機構專業人員及學術研究機構研究人員之聘任資格，依其職務等級準用各級學校教師之規定，以及上開文化部訂定所屬機關聘任專業人員升等資格之審查程序以觀，足見文化部所屬機關聘任之專業人員升等資格審查，與司法院釋字第462號解釋所涉及之大學教師升等資格審查，均屬對於專業人員申請升等時之專業學術能力及成就的評量，兩者在規範對象之特徵上具有高度類似性；且文化部所屬機關對於所聘任專業人員升等通過與否之決定，亦屬法律在特定範圍內授予公權力之行使，對於專業人員之資格及其據此得以擔任之職務及所得領取之薪俸等身分上之權益具有重大影響，參照首揭司法院釋字第462號解釋意旨，其決定性質上難謂非屬於訴願法及行政訴訟法上之行政處分，受評審者如有不服，自得提起行政訴訟尋求救濟。而被告106年9月8日臺史前館人字第1063001901號書函既以被告名義針對原告申請升等為比照教授等級研究員案為複審不通過之通知，實已否准原告所提出升等之申請，依上開說明，性質上自屬行政處分無疑，原告於向公務人員保障培訓委員會提起復審遭駁回後，亦得依法提起行政訴訟；故被告抗辯該書函僅屬通知內部管理措施，並非行政處分云云，並不可採。此外，基於前揭專業人員及大學教師升等審查在規範對象特徵上之高度類似性，司法院釋字第462號解釋所闡述：升等資格評審程序決定之作成應基於客觀專業知識與學術成就之考量，本於專業評量之原則；其實施程序應保證能對升等申請人專業學術能力及成就作成客觀可信、公平正確之評量等對於專業人員升等審查應有之規範上要求，基於相同之法理，亦得援為檢視本件專業人員升等審查程序是否合於正當法律程序之標準。故被告抗辯：原告非屬公立學校教師，無教師法適用餘地，無從援引公立學校教師相關權益保障措施云云，並未慮及前述任用條例第2條、第22條第1項所定社會教育機構專業人員及學術研究機構研究人員之聘任資格，依其職務等級準用各級學校教師之規定，以及專業人員及大學教師升等審查在規範對象特徵上之高度相似性，此部分辯詞並不可採。
（四）原告申請升等為比照教授等級聘任研究員時係依文化部訂定之考核作業原則第21點第1項第2款規定（000年00月00日生效）提出申請，此觀其升等申請審查申請表即明（見原告所提出之專業人員升等資料；外放；乙證2-2）。而該規定在考核作業原則106年修正時僅移列其條次為第20點（000年0月0日生效），條文內容並無變動，仍為：「專業人員升等除符合教育人員任用條例第30條之1規定者，餘應依其職務逐級升等：（一）升等比照教授等級職務，應具備下列條件之一：……2.任比照副教授等級之現職滿3年以上，服務成績優良，並有5篇以上專門著作者。」本件原告申請升等為比照教授等級聘任研究員時共提出8篇著作送審，此觀其申請升等著作清單即明。經被告專評會複審後認定其中4篇著作（即前揭送審著作1至送審著作4）不符合規定而不予採計為專門著作，原處分乃以原告申請升等案所提出之專門著作未達5篇以上，不符合前揭考核作業原則規定為由通知原告複審不通過而否准原告之升等申請。原告則執前詞主張被告專評會認定前揭送審著作1至送審著作4不符規定之理由存有違法瑕疵。故兩造之爭點在於被告專評會決議送審著作1至送審著作4不符合提列為專門著作之認定是否適法？茲就此爭點分述如下：
1、送審著作1及送審著作2均涉及該著作發表是否經正式審查程序之爭議：
（1）依考核作業原則第5點規定，申請人以在國內外研討會發表且集結成冊公開發行之著作列為「專門著作」申請升等者，該研討會須具有「正式審查程序」。前揭被告訂定之升等補充規定第5點第1項，亦有相同規定。且升等補充規定第5點第2項更針對前項所稱「正式審查程序」規定必須具「匿名外審」機制；所稱「外審」為刊物主編及編輯委員以外之學者審查機制。而此「正式審查程序」必須具有「匿名外審」機制之要求，旨在避免審查人與被審查者間囿於人情舊識或恩怨舊隙而影響對受評人專業學術能力及成就作成客觀可信、公平正確之評量，核與前揭司法院釋字第462號解釋所闡述之意旨相符，該規定以此作為採計為「專門著作」之認定標準，自屬妥適。
（2）關於送審著作1部分：
A.收錄送審著作1之系爭論文集1係由被告於104年12月出版發行，並由原告擔任主編等情，有原告所提出之專業人員升等資料在卷可稽（外放；乙證2-2），亦為原告所自承。而依國立臺灣史前文化博物館出版品編輯出版作業要點第6點第2款規定（見本院卷第97頁）：「論文集出版單位應於集稿完成後，向『出版品編輯委員會』提出審查申請，由主編逐篇推薦4至5位審查人（館內或館外），交由委員會秘書送陳館長圈選2位後，將稿件匿名函送審查人審查，秘書不得向任何人洩漏審查者之姓名。」準此，原告既擔任系爭論文集1之主編即得逐篇推薦論文之審查人，交由委員會秘書送被告館長圈選。而原告確因擔任該論文集主編而曾於104年10月8日推薦送審著作1之審查人名單（即林會承、關華山、顏亮
一、楊政賢、李莎莉、謝明達等6名審查人），交由執行編輯林佳靜彙整後，呈送當時被告之館長圈選審查人，嗣亦確由原告建議之審查人李莎莉擔任送審著作1之外審審查人等情，有原告與系爭論文集1執行編輯林佳靜間往來電子郵件（見原處分卷第9-1頁；乙證9-1）及圈選審查人相關簽文（見原處分卷第7-123頁；乙證7-123）在卷可稽。足見原告經由擔任該論文集主編而具有推薦送審著作1審查人名單之機會，已得以自行特定審查送審著作1之審查人範圍，且當時被告之館長亦在原告之推薦名單範圍內圈選審查人；原告參與自身著作審查人之推薦及圈選程序，實已因未為利益衝突之迴避而難以達成由匿名外審機制所欲確保原告之專業學術能力及成就能藉由送審著作1之審查獲得客觀可信、公平正確評量之目的，故自難認送審著作1之審查程序符合前揭升等補充規定第5點第2項「匿名外審」機制之要求，故專評會以送審著作1之發表在由原告擔任主編之系爭論文集不符正式審查程序而認定不予採計為專門著作，自無違誤。
B.原告雖主張：其既主張「未參與外審作業程序」、「無迴避事由」（消極事實），自應由主張原告有「參與外審作業程序」、「有迴避事由」之被告負舉證責任；被告作成原處分形同將舉證責任分配給主張消極事實之原告負擔，有違反證據調查義務及舉證責任分配原則之違誤云云。然原告確係擔任系爭論文集1之主編，此為初審小組審查時，基於原告所提出之升等資料即已得確認之事實，而依前揭依國立臺灣史前文化博物館出版品編輯出版作業要點第6點第2款規定（見本院卷第97頁），被告認定原告作為該論文集之主編應有參與外審委員之推薦程序，亦符合經驗法則及論理法則。且被告初審小組發現送審著作1係發表在由原告擔任主編之論文集時，即經由被告人事室2次通知原告補提正式審查程序證明，以查明外審推薦名單作業程序是否符合由主編以外之第3人推薦等情，有被告人事室電子郵件（見本院卷第99頁、第101頁）及初審小組審查意見Ａ（見原處分卷第3-21頁）附卷可憑，無非係提供原告得以提出對己有利證據之機會，以供專評會審酌。又被告之專評會為審究原告送審著作1是否經正式審查程序而為合格之專門著作，分別於106年7月20日第1次複審會議時，檢視系爭論文集1之出版品編輯委員會會議紀錄，106年8月16日第3次複審會議，聽取被告人事室報告關於詢問出版品編輯委員會執行秘書等系爭論文集1相關人員之結果等情，亦有上開專評會會議記錄在卷可稽，足見被告之專評會確已善盡其調查義務，自堪認定原告確曾參與該外審作業程序之部分階段。而原告既未能提出其他對己有利之證據供專評會審酌，自無從動搖專評會基於上開查證結果所已得認定之事實。被告之專評會係基於原告擔任系爭論文集1主編之事實及上開調查結果而認定送審著作1不符合提列為專門著作，並非僅因原告不能提出其他舉證即為上開認定，故原告上開主張容有誤解，並不可採。
（3）關於送審著作2部分：
A.收錄送審著作2之系爭論文集2係由國立臺東生活美學館出版於103年12月出版發行，並由原告擔任執行主編等情，有原告所提出之專業人員升等資料在卷可稽（外放；乙證2-2）。而被告初審小組發現送審著作2係發表在由原告擔任執行主編之系爭論文集2時，即經由被告人事室通知原告補提正式審查程序證明，以查明外審推薦名單作業程序是否符合由主編以外之第3人推薦等情，此有被告人事室電子郵件（見本院卷第99頁、第101頁）及初審小組審查意見A（見原處分卷第3-21頁）附卷可憑。原告經被告人事室通知補正後，僅提出自行繕打之「學術審查過程說明書」記載：其擔任收錄送審著作2之系爭論文集2之主編，書中各篇文章均經學術審查程序通過後收入論文出版，學術審查工作之進行均由其主持，每篇並以匿名方式函送至少2名以上各相關領域專家審查，其送審著作2亦同（未經第3者函送）等語（見本院卷第115頁）。足見原告因擔任系爭論文集2之執行主編而主持該論文集之學術審查工作，其雖主張包含送審著作2在內之每篇論文均經過以匿名方式函送至少2名以上各相關領域專家審查，然原告既作為該論文集之執行主編並主持各篇文章之學術審查工作，其如參與選定審查送審著作2審查人之程序，仍將無可避免其特定審查人選範圍，縱受審查人對於審查人而言為匿名，然原告同樣亦因未為利益衝突之迴避而難以達成由匿名外審機制所欲確保原告之專業學術能力及成就能藉由送審著作2之審查獲得客觀可信、公平正確評量之目的，基於相同理由，亦難認送審著作2之審查程序符合前揭升等補充規定第5點第2項「匿名外審」機制之要求，故專評會以送審著作2之發表在由原告擔任主編之系爭論文集2不符正式審查程序而認定不予採計為專門著作，亦無違誤。
B.原告固主張：原處分認定送審著作2違反學術倫理之迴避原則而不合格，惟究係違反何種態樣之學術論理，是法理抑或是具體學術倫理規範，均無說明，已違反明確性原則而有濫用裁量之違法云云。惟參諸教育部所訂定專科以上學校學術倫理案件處理原則第3點規定：「學生或教師之學術成果有下列情形之一者，違反學術倫理：……（十）送審人本人或經由他人有請託、關說、利誘、威脅或其他干擾審查人或審查程序之情事，或送審人以違法或不當手段影響論文之審查。」足見送審人以不當手段影響論文之審查，確屬學術界所共認違反學術倫理之具體態樣。原告作為文化部所屬機關聘任之專業人員，雖非屬上開學術倫理案件處理原則之直接適用對象，然升等審查係針對升等申請人專業學術能力及成就之評量，與大學教師升等審查在規範對象特徵上具有高度類似性，業如前述，自非不能參酌上開學術界所共認違反學術倫理之具體態樣作為解釋論文是否合於正式審查程序之判斷標準。而送審人以不當手段影響論文審查既已屬違反學術倫理之具體態樣，本於舉輕以明重之原則，又何能容許送審人憑恃其職務所擁有之職權或影響力而取得選定或特定審查人範圍之機會，造成利益衝突或不當之弊端，故原告主張其就送審著作2並未違反學術倫理云云，並不可採。且按行政行為之內容應明確；行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，行政程序法第5條及第96條第1項定有明文。
而行政程序法第96條之立法目的，在於使受處分之人民得暸解行政處分之原因事實及處分依據之法令，而非要求行政機關將相關之法令、事實或採證認事之理由等鉅細靡遺記載，是書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之（最高行政法院102年度判字第380號、101年度判字第488號判決意旨參照）。本件原處分關於送審著作2部分既已載明：「所附『學術審查過程說明書』提到：『學術審查工作之進行，均由本人（…）主持，每篇並以匿名方式函送至少2名以上各相關領域專家審查。主編（本人)之論文亦同（未經第3者函送）。）是以，本篇著作未符合學術倫理之迴避原則。建議移列參考資料。』等語（見本院卷第22頁），已足使原告瞭解專評會認定送審著作2不符合提列專門著作之理由係因其主持包含其自身所撰寫送審著作2之學術審查工作，並未自行迴避主持其自身著作送外審之相關程序，依上開說明，亦難認有何違反行政行為明確性原則之瑕疵，故原告上開主張亦不足採。
2、送審著作3及送審著作4之審查均涉及是否符合學術性著作之爭議：
（1）文化部所屬機關聘任之專業人員升等資格審查，與司法院釋字第462號解釋所涉及之大學教師升等資格審查，均屬對於升等申請人專業學術能力及成就之評量，兩者在規範對象之特徵上具有高度類似性；因此，司法院大法官釋字第462號解釋所闡述：升等資格評審程序決定之作成應基於客觀專業知識與學術成就之考量，本於專業評量之原則；其實施程序應保證能對升等申請人專業學術能力及成就作成客觀可信、公平正確之評量等對於專業人員升等審查應有之規範上要求，基於相同之法理，亦得援為檢視本件升等審查程序是否合於正當法律程序之標準，已如前述。惟基於學術審查資源之有限性，若就申請升等事件一律送交專業審查，而不許其先為形式上審查，以排除形式上顯然不符升等資格之案件，勢將造成此類專業審查資源不必要之耗損，且對真正需要實質審查之升等事件造成排擠作用。故司法院釋字第462號解釋意旨固強調升等資格評審決定應本於專業評量原則，然亦未否定大學院校將教師升等案送外審前，得就申請人所提送審資料就非涉及專業學術能力及成就部分先為形式上審查。同理，被告就其所聘任專業人員提出升等申請時，在將申請人所提出之著作送外審前亦非不得先行進行之形式上審查，以排除形式上顯然不符升等資格之案件，然基於前揭專業評量之原則，形式上審查自不得涉及專業人員專業能力實質評價之核心判斷部分，且由於升等審查涉及受審查人之權益，各機關所訂定之先行審查事項，亦應具體明確，以符合明確性之要求。
（2）文化部所訂定考核作業原則第9點固規定專評會審議之事項包括：專門著作之認定。然依前揭說明，就升等申請人所提出之著作送外審前所先為之審查，目的僅在排除形式上顯然不符升等資格之案件，以避免造成專業審查資源之無益耗損，故考核作業原則第9點所定專評會所得審議「專門著作之認定」，自應以僅以考核作業原則第5點所列舉之形式要件為限，尚不得涉及專業人員專業能力實質評價之核心判斷部分。且由考核作業原則第10點所定專評會委員之產生方式以觀：專評會委員5至9人由外聘委員、票選委員、指定委員組成。專評會組成時，委員任一性別比例不得低於3分之1。且外聘委員應占全體委員5分之2以上，由機關提報具有副教授以上證書之專家學者或現職副教授以上人員名單送請本部核定。票選委員至少1人，由各機關全體專業人員票選產生之，委員出缺時，由候補委員依序遞補。其餘委員由機關首長就機關人員中指定適當人員擔任之，足見專評會委員之資格及組成並非以專業領域之聲望必須高於受審查者為考量重點。而「升等」之判斷乃是就專業人員「才識」之審查，如其提出「著作升等」即應以申請者依法提出、並接受專業領域同儕審查之「著作」水準來判斷該專業人員在所屬專業領域之「才識」高度，並不能藉由專評會將適用於決議與民主原則相關事項之「多數決」用來決定其是否具備相當之才識高度。從而，就審查升等人員專業能力實質評價之核心判斷部分，必須要求審查人之專業領域符合著作所屬專業類別，且審查人在專業領域上必須比受審查人享有更高之聲譽，此為審定辦法第33條第1項、升等補充規定第9點第3項所定「不得低階高審」之規範意旨。從而，被告所屬專評會於將著作送外審前之複審固非不得先行進行之形式上審查，然不得涉及專業人員專業能力實質評價，始符專業評量之原則。
（3）憲法第11條所保障之「講學自由」係指保障研究結果發表之自由，其以學術研究之自由為前提，二者合而為一，即一般所稱之「學術自由」。其以著作方式呈現其學術研究成果時，其題材選擇及其呈現方式之多元性的保障，亦為學術自由之重要內涵。被告訂定之升等補充規定第5點第1項雖規定被告專業人員憑以申請之升等送審著作，除需符合考核作業原則第5點規定外，尚須符合該補充規定第5點第1項第1款規定：「（一）有送審人個人之原創性，且非以整理、增刪、組合或編排他人著作而成之編著或其他非學術性著作送審。」然基於前揭憲法保障學術自由之意旨，專業人員之升等送審著作若非屬於由形式上觀察得以立即判斷其呈現形式不符考核作業原則第5點所列舉之形式要件為，或顯與其專業領域無關，該著作是否具有個人之原創性、是否具備學術性等要件之認定，實已涉及各該專業領域之核心判斷及該申請升等者專業能力實質評價，顯然非僅屬形式上審查，揆諸上開說明，應非被告所屬專評會於將著作送外審前之複審程序所得審查，更不能用多數決取代專業評量。
（4）本件原處分就送審著作3及送審著作4之審查結果載明：「1、106年7月20日106年第1次專評會審查：（1）該著作為學術資料，有文化價值，但非研究成果著作。（2）該著作係自行出版，不符合經出版公開發行著作規定，應由出版社或圖書公司印製發行，載明作者、出版者、發行人、發行日期及定價等相關資料。（3）建議移列參考資料。2、106年8月16日106年第3次專評會審查：經委員會審慎、充分討論，該著作為已出版公開發行之專書（依教育部106年5月24日臺教高（五）字第1060063334號函釋），就人類學領域、特性而言，其資料性豐富，有學術資料價值，但是就其是否為學術性著作乙節，難以界定，爰以無記名投票方式表決，經表決結果，該著作不符合提列專門著作。決議：以上2本著作雖符合「已出版公開發行之專書」，然依補充規定第五點
（一），該著作為『非學術性著作』。作者定位該書讀者為部落族人，呈現的主要形式為學習教材；具推廣傳承、學術資料與民族誌資料價值。惟未含重要相關文獻之評析及資料的討論輿論證等學術研究論文撰寫格式。」（見本院卷第22頁、第23頁）足見原處分係基於專評會以無記名投票表決方式決議送審著作3及送審著作4為「非學術性著作」而認定該2本著作不符合提列專門著作之要件。再由原處分所載上開理由以觀，專評會對於原告所提出之著作是否具備學術性經討論後係認為「就人類學領域、特性而言，其資料性豐富，有學術資料價值，但是就其是否為學術性著作乙節，難以界定，爰以無記名投票方式表決」，顯見專評會委員間對於送審著作3及送審著作4是否具備「學術性」存有爭議，並非由該著作之形式上觀察即得獲致該著作非屬學術性著作之結論，依前揭說明，其引用前揭補充規定第5點第1項第1款有關「學術性」要件規定作為依據，堪認專評會之審議已涉及該專業領域之核心判斷及對原告專業能力之實質評價，而非僅屬形式上審查，實已超出專評會於將著作送外審前之複審程序所得審查範圍。其是否屬於該專業領域之專門著作，自應交由在專業領域上比受審查人享有更高之聲譽之外審人員加以審查，而非以多數決即加以決定。對照當時被告之專評會組成人員，除外聘委員外，其餘委員均為被告所聘任之館內人員，固亦具博、碩士學位，然依其職稱及學經歷以觀，尚難認在專業領域之聲譽具有明顯高於原告之情形，有被告專評會委員名單及相關簽文（見原處分卷第7-51頁至第7-70頁）在卷可稽，基於前述關於才識高度判斷之專業評量，應符合不得低階高審之規範意旨，故由被告專評會委員之組成方式及其成員以觀，亦不適於直接審議涉及原告專業能力實質評價之核心判斷事項。從而，被告專評會審議送審著作3及送審著作4是否屬學術性著作之事項，已超出外審前所為形式上審查所得審查範圍，且其以多數決方式決議涉及專業領域核心判斷事項，亦不符專業評量之原則，被告作成原處分基於專評會以上開方式認定送審著作3及送審著作4不具「學術性」而不予採計為專門著作，並以原告申請升等案所提出之專門著作未達5篇以上，未符合考核作業原則為由，通知原告複審不通過而否准原告之升等申請，即難謂為適法。原告主張原處分不應僅基於專評會之複審程序以多數決方式決定專業能力之審查，並非無據，應屬可採。
（五）綜上所述，被告否准原告申請升等為比照教授等級聘任研究員之原處分（被告106年9月8日臺史前館人字第1063001901號函），既有前揭違誤，復審決定未予糾正，亦有未洽。原告起訴意旨求為撤銷，此部分為有理由，應予准許。另本件原告之申請能否通過複審並送外審，涉及其餘通過複審之要件是否均已充分該當，仍待被告專評會在其法定職權範圍內為審議，該部分事證尚未臻明確，原告聲明被告就其升等申請應作成通過複審及送外審決定之行政處分，尚未達全部有理由之程度，爰依行政程序法第200條第4款規定，命被告依本判決之法律見解作成決定，並駁回原告其餘請求。
六、兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後認均與本判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此敘明。
七、結論︰
（一）本件原告之訴為一部有理由，一部無理由。
（二）訴訟費用負擔之法律依據：行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條。
中 華 民 國 107 年 11 月 20 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 曾 宏 揚以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 11 月 20 日
書記官 林 幸 怡