高雄高等行政法院判決
107年度訴字第121號民國107年8月15日辯論終結原 告 麗新大酒店實業有限公司代 表 人 黃鼎竣訴訟代理人 謝凱傑 律師
楊聖文 律師鄭猷耀 律師被 告 臺南市政府代 表 人 李孟諺訴訟代理人 顏綺蓮
邱子玲陳信達上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國107年1月25日交訴字第1070000144號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要︰緣有媒體於民國106年7月21日報導「麗新大酒店」即日起至9月20日止舉行試營運等情，經被告於106年8月31日派員前往臺南市○○區○○○路○○○號稽查，發現原告未領取旅館業登記證，即擅自經營「麗新大酒店」旅館業務，現場經營房間數135間，遂以106年9月8日府觀業字第1060949876號函請原告陳述意見，經原告陳述意見後，被告認原告違反發展觀光條例第24條第1項規定，爰按同條例第55條第5項及發展觀光條例裁罰標準(下稱裁罰標準)第6條附表2第1項規定，以106年10月16日府觀業字第0000000000A號裁處書(下稱原處分)，裁處原告新臺幣（下同）50萬元罰鍰，並勒令歇業。原告不服，提起訴願，經遭駁回，於是提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨：
1、依發展觀光條例第2條第8款、第24條第1項及第55條第5項之規定，必係以提供不特定人住宿、休息，並收取費用，而有經營事實之旅館業者，方有上開規定之適用。被告僅憑媒體於106年7月21日報導原告即日起至9月20日將舉辦試營運之報導、原告於網路上有刊登廣告，及查得現場有接待櫃台、客房鑰匙及客房設施等，並有房間數135間之事實，即謂本件原告有違規經營旅館業務，並據此作成原處分。然原告刊登廣告僅屬商業宣傳之行為，係意圖待登記領得執照後得順利營業之前置作業行為，而客房鑰匙、設施及接待櫃台，皆係將來準備開業之硬體設施，主管機關既未查得原告有將其所有之房間提供不特定之多數人住宿或休息，且有收取費用之事實，顯有擴張解釋並適用前開發展觀光條例之規定。
2、本件依發展觀光條例第55條第5項之規定，法定罰鍰之額度為10萬元至50萬元之間，縱認被告之認定屬實，惟原告僅係初犯，犯意甚微，且並無對社會造成任何之實害，違規情節顯屬輕微，惟被告卻處以最重之50萬元罰鍰，顯有輕重失衡、裁罰過當而有違比例原則。另行政程序法第10條之規定，係要求行政機關行使裁量權時不得有裁量瑕疵。亦即行政機關具「合義務性裁量義務」，若行政機關於個案中行使裁量權違法或不當，該決定即為違法。按發展觀光條例第55條第5項規定雖賦予被告裁量權，惟原處分之作成，並未就公益與私益之均衡予以考量，且原處分之作成亦無助於公益之維護與增進，故有違比例原則等一般法律原則，自難謂被告於行使系爭裁量權時，已為合義務性之裁量，符合以及貼近個案正義之要求。
(二)聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1、按所謂「經營」旅館業務，並非以有具體營業結果產生始足認定，舉凡備妥準備住宿相關軟硬體設施已可提供住宿，對外有以收取對價為目的之招攬旅客行為，即構成經營行為，不以有旅客實際住宿為必要(臺北高等行政法院105年度訴字第1854號、101年度訴字第267號判決參照)。本件原告所經營之麗新大酒店於被告聯合查報旅(賓)館現場紀錄表及陳述意見通知書(下稱現場紀錄表)所述時、地，經被告於106年8月31日辦理聯合查報旅（賓）館稽查業務，現場會同該酒店現場工作人員，執行各樓層房間數清點盤查作業，遂查得該業未依法領有旅館業登記證，除少部分房間(房號601、602、603、605、701、702、703、705、1201、1202、1203、1205)尚有施工外，餘客房均已備妥供住宿之床舖、枕頭、棉被及衛浴用品等供住宿使用之軟硬體設施，經營之房間數共135間。次按，經營旅館業須領取旅館業登記證後始得營業，乃發展觀光條例第24條第1項所明定，是以，經營旅館業應依規定申請旅館業登記證，方屬適法；被告聯合稽查當日現場住宿相關軟硬體設施完備，且被告於106年7月21日查有媒體報導該酒店舉行試營運之報導，亦查有消費民眾評價，顯有提供不特定人士住宿服務，實已該當「經營」旅館業務之要件及事實，並非原告所稱僅供開業準備行為。被告於106年9月6日查有訂房網站智遊網(Expedia.com.tw)，麗新大酒店明確標示客房總數135間，房型有親子套房、精緻雙床房、精緻大床房及精緻家庭房，且為可訂房之狀態，可隨時提供不特定人住宿服務，同日Hotels.com訂房網站亦為可訂房之狀態。次查麗新大酒店臉書及相關網路評價，查有消費者針對其住宿硬體品質及相關設施等住宿評價，是原告有未領取旅館業登記證即擅自經營旅館業之違規事實，洵堪認定。
2、按裁罰標準係發展觀光條例第67條授權交通部所訂定，對外部發生法律效果之法規命令，且裁罰標準業就各種違規行為態樣、構成要件及情節輕重，明定各項裁罰額度，被告自應依規定辦理，而依裁罰標標準第6條附表二所載，旅館違法營業房間數51間以上，處50萬元，並勒令歇業，故被告依前開規定所為之裁處，並無原告所稱有違反比例原則或裁量瑕疵之情形。
(二)聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：原告是否有未申領旅館業登記證即經營旅館業之行為？被告依發展觀光條例第55條第5項規定裁罰，是否適法？
五、本院的判斷：
(一)爭訟概要欄所載事實，有被告線上即時服務系統(非網路部分)人民陳情案件處理聯單、被告線上即時服務系統(網路部分)市長信箱案件處理聯單、現場紀錄表、原處分等各項資料附原處分卷可查，應堪認定。
(二)原告確有未申領旅館業登記證即經營旅館業之行為：
1、按發展觀光條例制定目的為發展觀光產業，宏揚中華文化，永續經營台灣特有之自然生態與人文景觀資源，敦睦國際友誼，增進國民身心健康，加速國內經濟繁榮。該條例第2條第8款規定：「本條例所用名詞，定義如下：．．．八、旅館業：指觀光旅館業以外，以各種方式名義提供不特定人以日或週之住宿、休息並收取費用及其他相關服務之營利事業。」第24條第1項規定：「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證及專用標識後，始得營業。」第55條第5項規定：「未依本條例領取登記證而經營旅館業務者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並勒令歇業。」足見，經營旅館業者，有一定的要件，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，才可以營業。又發展觀光條例第67條規定：「依本條例所為處罰之裁罰標準，由中央主管機關定之。」依此規定授權訂定的裁罰標準第2條規定：「違反本條例及依本條例所發布命令之行為，依本標準之規定裁罰。」第6條規定：「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則之規定者，由直轄市或縣 (市) 政府依附表二之規定裁罰。」而附表二第1項規定：「未領取旅館業登記證而經營旅館業務。．．．房間數51間以上，處新臺幣50萬元，並勒令歇業。．．．」上開裁罰標準，乃為使下級機關辦理各類違規案件之裁罰金額有客觀標準可循，以避免因行政機關之恣意決定或專斷致有輕重之差別待遇而訂定，而按房間數定處罰之基準，係考量違規行為態樣及情節輕重而為，未逾發展觀光條例的授權範圍及目的，自得適用。
2、原告雖主張被告僅憑其於網路上有刊登廣告，及查得現場有接待櫃台、房號鑰匙及客房設施等，並有房間數135間，卻未查得其有提供不特定多數人住宿或休息並收取費用之事實據以裁罰，有擴張解釋並適用發展觀光條例之規定云云。然按發展觀光條例第第55條第5項所謂「經營」旅館業務，並非以有具體營業結果產生始足認定，舉凡為達經營旅館目的所為之營業行為，均該當經營之意。發展觀光條例係為確保提供旅客住宿之便利與安寧之權益，而對於旅館之輔導與管理採申請許可制，並處罰未經領取營業執照即經營旅館業務者，藉以防止旅館業者未經主管機關核准，即自行營業，造成旅客身心健康及交易安全之危害。因此，發展觀光條例第55條第5項「未依本條例領取登記證而經營旅館業務者」之規定，所欲規範之對象係對已妥善準備住宿相關之軟硬體設施，可隨時從事對旅客提供住宿、休息服務之業務，卻未依發展觀光條例領取登記證者，即足當之，並不以已有旅客實際住宿或休息為要件。經查，本件原告對於其所有麗新大酒店尚未取得旅館業登記證乙節，並不爭執。而被告係據媒體106年7月21日報導得知麗新大酒店有舉行試營運情事，該報導載明：「．．．麗新大酒店即日起至9月20日止，推出試營運住房及餐飲優惠，平日住宿每晚最低2,480元起．．．
」，嗣經被告於106年8月31日派員前往稽查，現場查獲麗新大酒店之市招、接待櫃台、房號鑰匙及備妥床舖、枕頭、棉被之客房，並查得牆上懸掛載有「賀試賣體驗價客房住宿平日NT2,480元」之宣傳海報等情，有上開新聞報導、現場稽查照片附訴願卷第34-37、70-75頁可稽，核與前述媒體報導內容相符；另依被告於106年9月6日下載「Hotels.com」及「智遊網」訂房網頁所示，其上刊登麗新大酒店各式房型、價位資訊以招攬不特定人住宿，亦有單日入住時段可供線上訂房(訴願卷第38-41、54-64頁參照)；又依麗新大酒店臉書粉絲專頁所示，查有入住旅客於106年11月6日留言稱：「整潔度高、服務周到。浴室設備也很好，惟缺少溫水洗淨便座。早餐菜色都有變化，連續住的人也不會天天吃一樣的菜．．．。」「不管是人員素質、設備裝潢完全是五星級酒店等級！」麗新大酒店亦有回復：「謝謝您的鼓勵與支持！我們會繼續努力！」綜合上開事證，足認麗新大酒店確有提供不特定人住宿並收取費用之事實，原告既未依規定領取登記證，其未依規定領有旅館業登記證即經營旅館業務之違章事證明確，依前開規定及說明，自應受罰。從而原告以被告未查得其有提供不特定多數人住宿或休息並收取費用之事實即據以裁罰之主張，應屬卸責之詞，並不足採。故原告確有未申領旅館業登記證即經營旅館業之行為，應堪認定。
(三)被告依發展觀光條例第55條第5項規定裁罰，應為適法：按裁罰標準為使行政機關辦理各類違規案件之裁罰金額有客觀標準可循，乃衡酌業者違規經營房間數目多寡（各該具體違章情節），而訂有不同額度之罰鍰，即該裁罰標準之訂定，已有比例原則之考量。本件被告依裁罰標準第6條附表二所載，以麗新大酒店違法營業房間數在51間以上，而對原告裁處罰鍰50萬元，並勒令歇業，並未逾越發展觀光條例第55條第5項所規範裁處罰鍰數額10萬元以上50萬元以下之範圍，且已考量原告違規行為態樣及情節輕重，核無裁量逾越、裁量濫用，無違比例原則，應屬適法。原告主張本件裁處之罰鍰違反比例原則、裁量違法或不當云云，均無可取。
(四)本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
六、判決結論：本件原告之訴為無理由，應予駁回。中 華 民 國 107 年 8 月 29 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 邱 政 強
法官 黃 堯 讚法官 吳 永 宋以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 8 月 29 日
書記官 陳 嬿 如