高雄高等行政法院判決
107年度訴字第245號民國108年3月28日辯論終結原 告 施孜璟被 告 屏東縣萬丹鄉公所代 表 人 劉昭相訴訟代理人 孔麒源
張錦昌 律師上列當事人間農業發展條例事件，原告不服屏東縣政府中華民國106年10月19日106年屏府訴字第47號、107年3月8日106年屏府訴字第69號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面
一、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。經查，原告起訴狀所載訴之聲明為：「㈠確定容許使用同意書，核發建築使用執照。㈡被告需賠償至今損失，核計共新臺幣（下同）450萬元。」嗣於民國107年12月17日（本院收文日，本院卷1第285頁）具狀變更聲明為：「㈠先位聲明：確認103年10月3日103萬鄉字第1033012306號屏東縣萬丹鄉公所農業用地作農業設施容許使用同意書（下稱系爭同意書）有效。㈡備位聲明：被告應給付原告450萬元，暨自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。」又於108年3月4日（本院收文日）追加屏東縣政府為被告，並變更及追加聲明為（本院卷2第13頁）：「㈠被告核發系爭同意書為有效，屏東縣政府盡快核發（104）屏府城管建（萬）字第697號建造執照之使用執照。㈡被告及屏東縣政府共同賠償原告從申請到目前所有建設農作及精神損失600萬元。」嗣經言詞辯論期日，經本院審判長闡明後，原告仍堅持追加屏東縣政府為被告，並變更聲明為：「㈠確認被告核發之系爭同意書為有效。㈡屏東縣政府應盡快核發系爭建照所屬建物之使用執照。㈢被告及屏東縣政府應共同賠償原告600萬元。」至於被告於起訴時之答辯聲明原為：「㈠原告之訴駁回。㈡撤銷原核發之系爭同意書。㈢系爭土地現存農業設施依『申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法』申請補正，未能補正者依法拆除。」（本院卷1第104頁-第105頁）後變更聲明為「原告之訴駁回。」（本院卷1第270頁）經核，被告所為訴之變更追加，均係基於系爭同意書是否合法有效之同一基礎事實，與原已起訴部分可共用相同訴訟程序，訴訟資料可相互援用，且有利於當事人之利益，並無妨礙於原告之防禦及訴訟之終結，是基於訴訟經濟原則，自宜利用同一訴訟程序審理，藉以一次解決本件之紛爭，應予准許。至原告追加屏東縣政府為被告，並請求核發系爭建照所屬建物使用執照及損害賠償之訴訟聲明部分，因其未踐行合法之訴願前置程序，且被告亦表不同意原告之追加，本院認為此部分訴之追加並不適當，不應准許，另以裁定駁回。
貳、實體方面
一、爭訟概要:緣原告以所有坐落屏東縣○○鄉○○段○○○○號（下稱系爭土地）向被告申請農業用地作農業設施容許使用同意書，經被告核發系爭同意書及屏東縣政府核發系爭建照。原告完工後再向屏東縣政府申請使用執照，屏東縣政府卻以系爭同意書尚有疑義，而退回原告之申請。原告於106年5月12日向被告申復，卻經被告106年5月18日萬鄉農字第10630698000號函（下稱原處分1）駁回申復，原告不服，提起訴願，經屏東縣政府以106年10月19日106年屏府訴字第47號訴願決定（下稱訴願決定1）「撤銷原處分1，由被告另為適法處分」。
被告旋以106年10月30日萬鄉農字第10631546900號函（下稱原處分2）撤銷系爭同意書，原告不服，再提起訴願，經屏東縣政府以107年3月8日106年屏府訴字第69號訴願決定（下稱訴願決定2）「撤銷原處分2，由被告另為適法處分」。惟被告已逾3個月未為處分，原告遂於107年6月27日逕向本院提起行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰
⒈確認系爭同意書有效部分，有確認利益：
系爭同意書因具有合法行政處分之外觀，且經原告向屏東縣政府申請核發建築執照，亦經核發系爭建照在案，自係合法有效之行政處分（即系爭同意書）。惟被告竟陸續以原處分1、2，主張系爭同意書無效，或將之撤銷，致令已興建完工之原告，無法向屏縣申請使用執照，損害原告權益甚大。故本件因系爭同意書是否為有效之行政處分存有重大爭議，使原告申請使用執照之權利有遭侵害之風險，而此風險得以判決除去；從而，本件原告自有提起確認系爭同意書有效之法律上確認利益。又原告係確認系爭同意書「有效」而非無效，故無行政程序法第113條第2項規定之適用。又縱使非屬行政訴訟法第6條確認訴訟之相關類型，惟依民事訴訟法247條第1項、行政訴訟法第307條之1等規定，亦無有原告在確有確認利益下，不得提起其他類型之確認訴訟限制。
⒉被告應遵守誠實信用及信賴保護原則：
⑴原告於103年9月合法向被告申請核發系爭同意書，經被
告承辦人員實質審查原告之申請，認為符合要件，並經水利、地政等單位會簽同意，最後於審查意見欄中，勾選「審查事項符合，准其所請」，並經課長及鄉長用印核准同意，其後並經屏東縣政府依系爭同意書核發系爭建照，則系爭同意書自係合法有效之同意書，且已對外發生效力，基於信賴保護原則及誠信原則，不容被告片面指為無效。又被告雖曾以原處分2撤銷系爭同意書，然經原告提起訴願後，業經訴願決定2撤銷原處分2，是系爭同意書目前仍屬有效甚明。
⑵又103年被告舊承辦人員與原告於同年9月至系爭土地會
勘後，104年再完成建築線會勘，作為屏東縣政府核准動工之參考，設施核准與否全由屏東縣政府審查小組為主，則本件既已由屏東縣政府同意動工後才施作，於完工後屏東縣政府不得否定核准動工的程序。然至原告105年11月竣工後，欲申請使用執照，卻因被告的疏失（即舊承辦人員涉有偽造公文書之罪嫌）屏東縣政府提出本案疑義，並以106年2月3日屏府農企字第10603505600號函請被告輔導原告提出變更程序。但相關法規102年及104年有變更，原告於106年2月到6月間積極提出申請、申復，但都遭被告新的承辦人員以官僚作風對待，也未輔導原告即為退件，以致拖延2年多時間，最後以情緒化言語存查本件。在此期間，被告不僅未盡輔導之責，更以不合理的方式勸退原告不要申請或直接使用，或與屏東縣政府間以互踢皮球方式撇清責任，實已重挫政府誠實信用形象。甚至未查本件已領有建照，即向屏東縣政府提報違建。而原告曾於106年8月7日14點30分與鄉長有約，請地方父母官協調，但鄉長爽約，由秘書長告以「我們沒發這張同意書」，新政府顯未延續舊政府幫人民處理問題。
⑶107年5、6月間原告請議員協調第1次開會，惟被告全體
人員缺席，第2次會議上，被告「若原告不拆合法建築就不參加開會」之有失政府作為。然訴願決定1已撤銷拆除高度及面積，訴願決定2命被告依訴願法第81條規定另為適法之處分，然被告以107年7月9日萬鄉農字第10730692300號函（下稱被告107年7月9日函，本院卷1第132頁），對原告為更不利處分，顯有失誠信原則。⑷又屏東縣政府農業處農業企劃科於「104年6月8日建照
執照會辦單」已記載資材室156平方公尺，若屏東縣政府認為被告核准過大，屏東縣政府主管應退回申請或加註，惟屏東縣政府同一承辦人並無加註「被告原核定資材室過大」且縣長、處長、科長、也無加註「不合」（有檔案可查），卻在原告105年竣工後，被告要求原告拆除合法建築，實有損政府誠信及信賴保護原則。
⒊被告不可為更不利處分：
原告提出兩次訴願後，經訴願決定1、2撤銷原處分1、2，並交由被告另為適法處分，惟被告不僅逾越時間，且以被告107年7月9日函請原告重新申請系爭同意書；惟原告已依據系爭建照竣工，且屏東縣政府也已於105年12月會辦單（本院卷1第151頁）「尚符合原核定之農業設施容許同意書之核准事項」記載，今卻要原告重新申請系爭同意書，顯係對原告作出更不利的處分，影響原告權益，已違訴願法第81條規定。
⒋請求損害賠償部分：
本件倘認系爭同意書有無效、得撤銷、得廢止、或其他難認同意書有效之情形，則依據行政訴訟法第7條規定附帶請求被告應賠償原告因地上物將遭拆除及無法使用地上物之損失，以彌補原告所受之損害。
㈡聲明︰
⒈確認被告核發之系爭同意書為有效。
⒉被告應賠償原告600萬元。
三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰
⒈原告請求確認系爭同意書有效部分，不合法：
⑴行政訴訟法並無確認行政處分「有效」之訴訟類型，故
原告此一訴訟聲明，不符行政訴訟法確認訴訟之類型，故就此部分之聲明，應予不合法駁回。又原告若認其權利有被有效行政處分侵害之危險，應係確認處分違法或提起撤銷訴訟始為適法，此亦是行政訴訟並無確認處分有效之訴訟類型之緣故，故原告提起此一確認訴訟並無確認利益。
⑵此外，原告請求確認系爭同意書有效部分，意指原處分
2撤銷系爭同意書是不合法，惟原處分2已經訴願決定2撤銷，故系爭同意書仍有效存在，則原告此部分訴訟聲明欠缺訴訟實益。況且，訴願決定2理由已經敘明（見訴願書第4頁），是否撤銷系爭同意書應由被告本於職權衡酌各種情形，非屬訴願審議範圍；亦即系爭同意書是否違法並未經第2次訴願程序審議，原告應向被告申請確認，而非逕行提起訴訟，則原告此部分之訴訟，顯無確認利益亦未符訴願前置原則，難謂於法有據。
⑶又原告向屏東縣政府申請核發建築使用執照，是課予義
務訴訟；惟原告提起第1次、第2次訴願均未提及此點，有違訴願前置原則，且屏東縣政府並非本件訴訟適格之當事人。
⒉被告依法行政，應予撤銷系爭同意書：
⑴原告所有系爭土地，面積1,855.80平方公尺、權利範圍
二分之一(經權利人陳秀娟土地使用同意書之同意)，屬特定農業區，農牧用地。原告於103年9月23日向被告申請系爭土地為農業用地之農作產銷設施：農業資材室156平方公尺、溫室（一）96平方公尺、溫室（二）198平方公尺、圍牆（無說明長度）及農路（無敘明施設面積）等。經被告「形式上」（此應為承辦人吳國屏個人行為，與被告無關）核發系爭同意書在案。惟系爭同意書有未依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第4條、第6條及案件審查簽辦單相關規定，應辦理書件審查、現地會勘、案件審查簽辦單及單位主管、機關首長簽核章、調查結果尚無會勘紀錄表（相片）及審查簽辦單等相關資料尚有疑義，其審查簽辦單年月日收文文號空白及承辦人簽註為5月26日與原告申請日期不符，又無系爭土地申請人核發容許使用同意書副本以供備查等缺失，故系爭同意書應僅為承辦人吳國屏個人所核發，非經被告同意所為，即被告無為核准系爭同意書之意思表示，故系爭同意書應非被告之行政處分。據此，本件既無行政處分存在，原告所提訴訟均失所附麗，應予駁回。
⑵況且，系爭同意書之原始承辦人吳國屏，涉嫌偽造公文
書罪，於偵查中自白系爭同意書並未依法令會辦其他審查單位，且向不知情之收發人員陳麗卿蓋用被告關防及鄉長郭寶聯之章戳後發文，此有臺灣屏東地方檢察署檢察官107年度偵字第1840號起訴書可憑（本院卷2第57-66頁）；經檢察官認定吳國屏明知取得容許使用之農業設施，依建築相關法令規定須申請建築執照者，應於6個月內向建築主管機關提出申請，未能於6個月內提出申請書者，得敘明理由向原申請機關申請展延，展延期限不得超過6個月，並以1次為限。惟吳國屏知悉自103年12月24日起農業課內部職務調整，其已非核發系爭同意書之承辦人，卻基於偽造公文書之犯意，於104年4月某日，逕自將原告持有業已失效之系爭同意書月份從「10月」塗改成「12月」，交付原告，以利原告得以持該份變造後之系爭同意書，續向屏東縣政府申請建築執照。原告於偵查中亦證述：「嗣於103年10月3日領到系爭同意書。伊央求展延，吳國屏將系爭同意書從『10』月塗改成『12』月。伊於104年4、5月間向鄉公所申請建築線。」等語，適見原告對於吳國屏將系爭同意書之竄改日期，具有犯意聯絡，符合行政程序法第119條第2款、第3款信賴不值得保護之情事。是縱認系爭同意書為有效之行政處分，被告基於依法行政原則，仍必須撤銷違法之系爭同意書，併此敘明。
⒊原告經被告積極輔導仍無改善補正意願：
⑴屏東縣政府以106年2月3日屏府農企字第10603505600號
函囑被告輔導辦理本件，被告即以106年2月10日萬鄉農字第10630180900號函知原告依「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」第3條及第4條規定，備妥相關資料書件送被告申請。
⑵經原告於106年2月23日收文萬鄉字第10630269400號函
提出申請系爭土地為「1.農事集貨包裝場156平方公尺、2.溫室（一）96平方公尺、3.溫室（二）198平方公尺」等設施。經被告106年3月2日現場會勘及申請書件初審結果，認定系爭土地現況無農業實際經營情況，且已有施設建築物3棟，施設面積與配置圖均不符，其中農業資材室一項於其經營計畫書敘明作為文創產業使用，與農作產銷經營使用目的不符；另溫室2棟，其經營計畫書內容未敘明種植品項、產量及產銷，現場勘查結果建築物高7公尺，申請書註明建造材料或結構為RC鋼構，似非一般溫室建築且施設面積與配置圖均不符，故被告依「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」第6條第1項第2、3、4款規定，認定原告經營計畫內容顯不合理，或設施與農業經營之必要性顯不相當，而予以駁回。
⑶原告以106年3月27日收文萬鄉字第10630433900號函將
系爭土地再向被告作農業用地之農作產銷設施容許使用同意書變更申請，被告以106年3月31日萬鄉農字第10630433900號函復（本院卷1第117頁），系爭土地內無農業經營狀況，原告並未依實際農業經營需求申請農業產銷設施，亦無依規定將違規設施予以改善之情事，而駁回其變更請求。
⑷原告以106年4月20日收文萬鄉字第10630563100號及106
年5月15日收文萬鄉字第10630698000號再次向被告提出申請系爭土地容許使用同意書申復案，業經被告諸次輔導改善，應依現行相關法令規定申請，惟原告違規設施在先，仍無具體改善之情形，故被告分別以106年4月25日萬鄉農字第10630563100號函（本院卷1第119頁）及106年5月18日萬鄉農字第10630698000號函（本院卷1第121頁）復原告，現況明顯與現行法規不符，故依「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」第6條第1項第2、3、4款規定駁回。
⑸被告嗣後接獲屏東縣政府106年6月5日屏府農企字第106
18919600號函及附件（原告申請書件）及106年6月30日屏府農企字第10622451600號函，原告於106年6月2日向屏東縣政府提出系爭土地之容許使用申請案，經被告於106年6月14日現場會勘結果，系爭土地內除無農業實際經營情況外，業已施設有違規建築物3棟，依所檢附配置圖標示申請「農事集貨場」設施面積156平方公尺，其建物高度達10公尺，溫室2棟申請書註明建造材料或結構為RC鋼構，施設面積與配置圖不符。本件業經多次函復及駁回在案，惟原告屢次申請皆未依「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」規定改善，其無實際農業經營需求卻申請農業產銷設施，亦無將違規設施予以改善之意願，故被告仍維持原駁回處分。
⑹又被告為維行政公信，尚待屏東縣政府函釋憑辦：
原處分2經訴願決定2撤銷後，被告基於申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法曾於104年間經行政院農業委員會發布修正，其間多項設施之計算基準有所變更，爰分別以106年11月14日萬鄉農字第10631624500號函、107年3月21日萬鄉農字第10730399700號函暨107年5月4日萬鄉農字第10730458100號函請屏東縣政府為上開審查辦法之地方主管機關處分時應適用之法規基準予以函釋，惟未獲屏東縣政府明確函示，致未能「另為適法處分」。嗣經被告於107年7月6日獲屏東縣政府電話指示後（本院卷1第131頁），以被告107年7月9日函請原告「原申請之農業資材室應以『……農業用地面積達0.1公頃以上者，每0.1公頃得興建33平方公尺……』之規定從之……。」並據以辦理申請補正作業。
⒋原告請求國家賠償部分，欠缺應合併提起之行政訴訟，鈞
院亦欠缺審判權：原告請求被告須賠償至今之損失，是一國家賠償之請求。惟提起國家賠償訴訟之聲明，既無合併提起所依附之行政訴訟，國賠訴訟即失所附麗而無法依行政訴訟法第7條於鈞院合併提起。復國家賠償法應適用民法及民事訴訟法（國家賠償法第5條、第12條參照），審判權屬於普通法院，故鈞院對原告此部分聲明並無審判權限。更甚者，原告在前處分、訴願程序均未提及此點，有違訴願前置原則外，亦未依國家賠償法第10條規定以書面先行協議，欠缺訴訟合法要件。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰㈠原告是否得提起確認系爭同意書「有效」類型之訴訟？㈡原告請求被告應與屏東縣政府賠償600萬元是否有理由？
五、本院之判斷：㈠原告提起確認系爭同意書「有效」訴訟類型之合法性：
⒈應適用之法規及說明：
⑴按提起任何訴訟，請求法院裁判，均應以有權利保護必
要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在，故又稱為訴之利益，是原告之訴，依其所訴之事實，係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，在法律上顯無理由。
⑵次按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提
起行政訴訟。」「前條所稱之行政訴訟，指撤銷訴訟、確認訴訟及給付訴訟。」行政訴訟法第2、3條定有明文，行政訴訟法固無限制提起除該法所定訴訟類型外之其餘無名訴訟，惟其起訴仍須符合行政訴訟法訴訟要件，並有實體法之依據。又確認行政處分無效與確認行政處分之效力有所區別，蓋行政處分作成之後即受有效之推定，故不生確認有效與其效力範圍之問題，故確認行政處分「有效」（並非無效），則為法所不許。（參吳庚，行政爭訟法論，元照出版，2012年2月，頁177；陳清秀，行政訴訟法，元照出版，2015年9月，頁226）⒉經查，被告就原告容許使用同意書之申請，前以103年10
月3日核發系爭同意書，後原告據此系爭同意書由屏東縣政府核發系爭建照，並於完工後再向屏東縣政府申請使用執照，屏東縣政府則以屏府城管字第10600095200號函，以系爭同意書尚有疑義，而退回原告之申請，而原告於106年5月12日向被告申復，經被告以原處分1駁回申復，原告不服，提起訴願，經屏東縣政府以訴願決定1：「撤銷原處分1，由被告另為適法處分」。被告旋以106年10月30日原處分2撤銷系爭同意書，原告不服，再提起訴願，亦經屏縣訴願決定2：「撤銷原處分2，由被告另為適法處分」，後被告逾3個月未為處分。則原處分2撤銷系爭同意書，因非合法，經訴願決定2撤銷，故系爭同意書仍有效存在，不因被告曾為撤銷之表示（見訴願卷2第22頁）而不明確，亦即原告在公法上之地位，並無因此而不安，而得以本件確認判決予以除去，自亦無受確認判決之法律上利益，故無從提起本件確認之訴。
⒊原告雖稱屏東縣政府屢以系爭同意書合法有疑義，拒絕發
給使用執照，本件仍有確認利益。然系爭同意書，在未經撤銷、廢止或因其他事由失效前，其效力繼續存在，原告所陳屏東縣政府就其申請未發給使用執照之爭議，本應由原告就其申請使用執照遭駁回之處分（如後所述），循序提起訴願以為救濟，與原告得否據此提起確認系爭同意書有效之訴訟並無關連，所述亦無足採。
⒋至被告以系爭土地，雖經承辦人吳國屏形式審查，核發系
爭同意書在案，然系爭同意書有未依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第4條、第6條及案件審查簽辦單相關規定，應辦理書件審查、現地會勘、案件審查簽辦單及單位主管、機關首長簽核章、調查結果尚無會勘紀錄表（相片）及審查簽辦單等相關資料尚有疑義，其審查簽辦單年月日收文文號空白及承辦人簽註為5月26日與原告申請日期不符等諸多缺失，縱認屬實，亦屬系爭同意書有行政程序法第117條所定情形，原處分機關是否依職權撤銷之範疇，若未經職權撤銷前，系爭同意書仍屬有效，應予說明。
㈡屏東縣政府為建築物使用執照核發之主管機關：
⒈應適用之法規：
⑴建築法第1條規定：「為實施建築管理，以維護公共安
全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」⑵建築法第2條規定：「主管建築機關，在中央為內政部
；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」⑶建築法第70條第1項規定：「建築工程完竣後，應由起
造人會同承造人及監造人申請使用執照。直轄市、縣（市）（局）主管建築機關應自接到申請之日起，10日內派員查驗完竣。其主要構造、室內隔間及建築物主要設備等與設計圖樣相符者，發給使用執照，並得核發謄本；不相符者，一次通知其修改後，再報請查驗。但供公眾使用建築物之查驗期限，得展延為20日。」⑷建築法第71條規定：「（第1項）申請使用執照，應備
具申請書，並檢附左列各件：一、原領之建造執照或雜項執照。二、建築物竣工平面圖及立面圖。（第2項）建築物與核定工程圖樣完全相符者，免附竣工平面圖及立面圖。」⑸建築法第101條規定：「直轄市、縣（市）政府得依據
地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」⑹地方制度法)第19條第6款規定：「下列各款為縣(市)自
治事項：……六、關於都市計畫及營建事項如下：……
(二)縣(市)建築管理。……。」第25條規定：「直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」由此足知，關於縣之建築管理屬於縣之自治事項，屏東縣本於其自治權就此自治事項，自得訂定自治法規以為規範。而屏東縣建築管理自治條例第14條規定：「申請使用執照除依本法規定外，並應檢附下列文件：
一、建築物竣工彩色照片(各向立面、屋頂突出物、法定空地、防火間隔、天井及停車空間等)。二、建築物申請新建者，應檢附門牌證明。三、地盤圖、位置圖、面積計算表、竣工平面圖及立面圖。四、依有關法令規定應檢附之文件。」⒉依前揭建築執照、使用執照核發之法令足知，屏東縣有關
建物使用執照之核發，係屬屏東縣政府審查、核發。而本件原告於105年11月系爭建物竣工後，申請使用執照，其間經屏東縣政府以106年2月3日屏府農企字第10603505600號函請被告輔導原告提出變更程序（見本院卷1第57頁），除屬駁回原告使用執照之申請外，就其移請被告查明，而被告就原告之申請案，以原告屢次申請皆未依「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」規定改善，其無實際農業經營需求卻申請農業產銷設施，亦無將違規設施予以改善之意願，而駁回其請求，核屬原告就系爭建物事後配合屏東縣政府函文所為系爭建物之改善程序，與本件原告主張系爭同意書有效，屏東縣政府應依其申請，就系爭建築執照所屬建物發給使用執照，係不同之請求標的。本件原告爭執之真意，若為屏東縣政府駁回使用執照之請求為不當，屏東縣政府應發給其使用執照，即應就使用執照核發主管機關之決定（含日後之申請案）為救濟，始能終局解決其爭議，應予說明。
㈢原告附帶請求被告賠償部分亦非合法：
⒈應適用之法規：
按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」行政訴訟法第7條定有明文。次按行政訴訟法所以為第7條得合併請求損害賠償或其他財產上給付之規定，則是因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費而為之規範。
故於當事人有依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決甚明（最高行政法院97年度判字第988號判決參照）。
⒉查本件原告請求確認被告系爭同意書有效，其訴無理由應
予駁回，業經本院認定如上，是其合併請求損害賠償，依上開說明，亦無理由，應併予駁回。
六、綜上，原告提起確認系爭同意書有效，欠缺權利保護必要；是其合併請求損害賠償，亦失所附麗，應併予駁回。再本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已不影響本件裁判結果，爰毋庸一一論列，併此敘明。
七、結論：原告之訴為無理由。依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 4 月 18 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 李 協 明
法官 孫 國 禎法官 黃 堯 讚以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 4 月 18 日
書記官 江 如 青