高雄高等行政法院判決
107年度訴字第25號民國108年11月21日辯論終結原 告 楊宗原
徐明山徐榮山徐盧緣仔共 同訴訟代理人 林昱宏 律師被 告 內政部代 表 人 徐國勇訴訟代理人 洪郁惠
程珍惠
參 加 人 屏東縣政府代 表 人 潘孟安訴訟代理人 黃偉倫律師上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國106年11月9日院臺訴字第1060193803號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序事項：被告代表人原為葉俊榮，於本件訴訟審理中變更為戊○○，業具被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、實體事項：
一、爭訟概要：緣參加人辦理屏東市○○路拓寬工程（下稱系爭工程），需用屏東縣屏東市○街段（下稱新街段）3小段19-1地號等含原告所有之同段53、51、52、50地號土地在內，計42筆土地，合計面積0.4336公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等相關資料，報請被告以民國106年5月9日台內地字第1060416697號函（下稱原處分）核准徵收，並一併徵收土地改良物，交由參加人以106年5月15日屏府地權字第10616208901號公告（下稱系爭公告），公告期間自106年5月16日至106年6月14日止，並以屏府地權字第10616208902號函通知土地所有權人。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1、系爭工程用地經審議小組第129次會議決議補正後准予徵收，該屆小組成員共有訴外人林慈玲、王玉真、田巧玲、李育明、林秋綿、林啟淵、紀聰吉、陳文旺、陳建元、張玉君、張梅英、郭箐、黃金山、黃明耀、黃明塏、黃榮峰、楊松齡、厲媞媞、賴碧瑩、邊泰明、王靚琇等21人所組成。依行為時內政部土地徵收審議小組設置要點（下稱設置要點）第3點第1項規定，任一性別委員不得少於3分之1，惟李育明、林秋綿、林啟淵、紀聰吉、陳文旺、陳建元、張梅英、黃金山、楊松齡、賴碧瑩、邊泰明等11名委員係屬第3點第1項第3款之專家學者及民間團體代表，因此至少應有4名女性委員其組織始合法，然該款之專家學者及民間團體代表僅有林秋綿、張梅英、賴碧瑩等3人屬於女性，是審議小組之組織不合法，其據以作成之准予徵收亦難謂適法。
2、本件徵收案固經審議小組第129次會議通過，惟觀諸該次會議紀錄，審議之徵收案件共有15件，依「審議結果一覽表」所載，本件為編號129-12之案件，對於審議、討論過程，完全付之闕如，至於雖有記載理由，然其理由是否足以認定有就法定審查事項核實審議，尚屬有疑。況依官方網站上查得是次開會通知之資訊，亦未將法定應審查事項所涉之資料，完整提供予審查委員，應認該次審查顯然未就法定審查事項，予以核實審議、判斷，其審議程序實非適法，原處分依該審議決議准予徵收，自屬違法。
3、本件徵收之協議價購程序，參加人並未實質進行，程序上顯不合法，被告未予審查即予核准徵收，應有違法：
(1)參照最高行政法院96年度判字第1442號判決意旨可知，需用土地人不得率以土地徵收條例第30條之按照徵收當期市價補償地價作為協議價購之買價，或以此為由強制被徵收土地所有權人僅具接受或不接受之選擇，致協議價購流於形式，始與正當法律程序無違。又依被告93年3月25日臺內地字第0930060635號函釋，可知協議價購為法定土地徵收行政程序，乃徵收程序比例原則必要性之具體體現。參加人踐行協議價購程序，至少應達到法定「協議價購或其他方式取得」之基本要求。而協議價購如同一般買賣，是由政府和民眾「協商出土地的買賣價格」，以維護地主權益，有與政府協議之機會。
(2)觀諸105年8月17日系爭工程用地取得協議價購會議紀錄，參加人僅告知依土地徵收條例第30條之按照徵收當期之市償補償其地價，並無進行實質協商價格，自與協議價購之正當法律程序有違。被告雖稱原告要求比照光復路站前商業區價格或市區更高之成交案例價購，故與原告價格未能合致，以致協議不成云云，然參加人105年8月17日協議價購會議，僅就市價如何核定之程序為說明，不可片面提高價格，並要求原告若提出較高價格，可循異議救濟；並就原告要求提高徵收補償價格僅回覆：「本次會議所提出之協議價購符合不動產估價技術規則及土地徵收條例第11條規定正常交易價格，倘台端不同意該價格由本府價購，即為協議不成。」可見參加人確以土地徵收條例所定補償地價作為協商價購之買價，地主僅有接受或不接受之選擇。該次會議說明事項，參加人僅複製「屏東市○○路拓寬工程協議價購會議說明資料」，雖給與地主當場及事後書面陳述意見之機會，惟在結束會議時即表明同意者移轉登記、不同意者辦理徵收，並無議價轉圜空間，可見協議價購徒具形式。參加人雖稱其就地主陳述意見事後均有回復，惟參加人在協議時已綜合答覆如上，對不同意者而言，並無協議價購之實，顯與正當法律程序有違。
(3)參加人分別於105年3月18日、105年5月10日、105年6月6日舉行3次之公聽會，惟105年3月18日第1次公聽會會議紀錄有關土地所有權人及利害關係人之陳述意見，雖有原告丙○○、乙○○、甲○○等3人之出席紀錄及陳述意見內容，然原告丁○○○及訴外人辛○○、汪介士等3人未出席該次公聽會，何以有渠等陳述意見之相關紀錄？105年5月10日第2次公聽會，雖有原告丙○○之出席紀錄及陳述意見內容，然原告甲○○、乙○○及訴外人癸○○、汪清先、汪介士等人均未出席會議，何以有渠等陳述意見之相關紀錄？105年6月6日第3次公聽會之會議紀錄，並未有土地所有權人（含原告等人）之陳述意見紀錄及其是否確有出席之公聽會簽到簿。是以參加人於徵收計畫確定前，僅於部分之公聽會聽取部分土地所有權人之意見陳述，而未於每次所召開之公聽會聽取土地所有權人及利害關係人之意見陳述，所踐行之程序具有瑕疵，從而，被告所核准之徵收處分即有違法情形。
4、原處分根據之都市計畫，有核定程序上之瑕疵：原處分係依都市計畫法第19條第1項規定之主要計畫案辦理，依該條規定系爭變更都市計畫案應於參加人及屏東縣屏東市公所（下稱屏東市公所）公開展覽並舉行說明會，俾讓包含原告在內之利害關係人得就此計畫提出意見，然原告直至本徵收案召開公聽會時才得知有該計畫案，則系爭變更都市計畫案之核定程序是否合乎都市計畫法第19條第1項規定，即非無疑。
該計畫案既有核定程序上之瑕疵，原處分即於法未合。
5、原處分未就徵收公益性及必要性詳予審酌，亦有違誤：
(1)原告被徵收土地之範圍本非屬既有公勇路道路範圍，已逾越徵收之範圍，不具合理關連性。屏東車站於104年8月23日通車啟用，第2階段（第1股道）亦已於106年1月24日啟用，目前屏東車站之全日進站人數、尖峰時段進出站人數為何？況且目前少子化之傾向，以125年為目標年之預測，有無預設錯誤？再者，公勇路為屏東車站之後站出入口，而非前站之光復路，一般人通勤使用之習慣仍以前站進出為主，且前站為屏東市之主要商業活動區域，是徵收原告所有之土地有無必要，已非無疑。
(2)文化資產保存法第15條雖僅就公有建造物或公有土地上所定著之建造物逾50年者，於處分前應由主管機關進行文化資產評估價值，始能加以處分。本件徵收範圍存有日治時期之房屋，雖屬私人所有，惟已逾50年之久，本諸文化資產之保護不區分公、私有，倘有保護之必要，即應啟動文化資產之保護調查，而非以現況無古蹟、遺址或登錄之歷史建築即逕認無此情況，率爾認定無須辦理相關維護措施。
(3)徵收土地計畫書記載（1）本計畫目的與預計徵收私有土地合理關連理由：「‧‧‧盡量採用原有道路進行拓寬‧‧‧優先以公有土地選用為原則，爰本計畫與預計徵收私有土地有合理關連理由」，然徵收土地計畫書擬徵收原告甲○○等4人及其他土地所有權人之土地，並非以原公勇路之既有道路拓寬，且屏北鐵路高架化後，依照過往之經驗（如臺北鐵路地下化後，原臺鐵鐵道作為臺北市市○○道），若欲紓解交通流量，即得於高架鐵路下方開闢道路作為使用，如需用土地人（參加人）為配合屏北鐵路高架化而為有效改善整體交通動線，亦應優先考量徵收臺鐵之公有土地，而非徵收原告甲○○等4人之私有土地，因此，徵收土地實欠缺合理關連性，且非必要最小限度範圍內，而非無其他可代替地區。
(4)徵收土地計畫書雖列出數種其他方式，卻未以人民立場綜合考量評估，例如計畫書內雖謂有公私有土地交換（以地易地）之方式，然計畫書內逕稱：「本府現有土地多為公共設施用地（道路、橋梁、區域排水等）並無多餘可建築之土地供土地所有權人申請交換，故以地易地事宜無法辦理。」等語，然參加人自始未曾公告土地所有權人申請交換，且其現有土地除公共設施用地外，是否尚有其他縣有土地可供交換，土地所有權人毫無所悉，參加人以此搪塞，顯屬片面之詞。況且，參加人縱未有餘地，其本行政一體，亦可積極協調土地所有權人與其他機關或國營事業進行換地，其逕行排除此一選項，顯有不當並有怠惰，並且悖離土地徵收條例第13條第1項之立法精神，故徵收土地計畫書違法自屬確定。
(二)聲明︰1、訴願決定及原處分關於原告所有之土地及地上物部分均撤銷。2、確認原處分關於原告所有之土地及地上物部分違法。
三、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1、關於本件徵收審議小組之合法性：
(1)被告於106年4月12日召開審議小組會議，該小組計21名委員，其中女性委員計有訴外人林慈玲、王玉真、田巧玲、林秋綿、張玉君、張梅英、郭箐、厲媞媞、賴碧瑩及王靚琇等10名，任一性別委員皆超過法定比例，無原告所稱性別比例不合法之情形。
(2)被告官網公開周知之徵收審議小組會議開會通知單、會議議程、待審案件一覽表，係提供社會大眾知悉土地徵收審議小組會議之時間地點及待審查之徵收案件，該開會通知單於紙本寄送時另檢附各審查案件之相關資料供委員於會前先行檢閱，並於會議時依土地徵收條例規定應審查事項詳予審查。另審議小組會議並非逐字記錄，會議紀錄主要內容係記載會議決議，並檢附各審查案件之決議理由，被告審查徵收案件均依土地徵收條例規定予以審查，並無違誤。
2、本件協議價購程序適法性乙節：
(1)依土地徵收條例第11條規定，需用土地人踐行協議取得公共事業所需土地，為徵收合法之要件，須已確實踐行此一程序，仍無法取得公共事業所需土地，以徵收方式取得，方屬不得已之最後手段，而具必要性，此無非要求需用土地人應儘可能採取溫和手段，避免強制剝奪人民之財產，以達公共利益與私益之平衡。而價格之「協議」，必須建立在雙方之共識基礎上，無法強迫。若土地所有權人已充分表達意見，仍無法於土地價格上達成共議，原則上應足證已踐行實質協議價購程序（最高行政法院105年度裁字第999號裁定參照）。
依被告101年12月11日台內地字第1010373546號函釋，有關協議價購市價資訊可參考政府相關公開資訊、不動產仲介業相關資訊或委由不動產估價師查估等方式取得，無論以何種方式取得之市價資訊均可作為需用土地人與所有權人協議時之參考值。至需用土地人欲採何種價格與所有權人協議，屬其內部授權協議範圍，由需用土地人本於權責自行決定。
(2)本案協議價購價格採委託不動產估價師辦理市價查估，於申請徵收前參加人與土地所有權人協議以價購或其他方式取得，會議通知已檢附個別所有權人價格及有關協議價購及後續因協議不成申請徵收相關說明資料；而會議當日參加人另就其他取得方式及協議價格形成過程及價格估定以簡報方式對出席與會之所有權人進行說明，其中以其他方式取得部分因本案係道路交通建設興辦，參加人仍需取得永久權利，故無法透過租用或設定地上權方式興辦事業，另因土地作為道路使用後已無法再透過任何形式開發而從中獲利，爰無法以聯合開發形式取得土地，參加人並於會中向所有權人說明，惟因原告等人對於價格不服，要求比照屏東市○○路站前商業區價格或市區內更高之成交案例價購，故與原告等人因價格未能合致，以致協議不成，始依規定申請徵收。
3、本件關於都市計畫核定疑義乙節：
(1)本案工程屬「變更屏東都市計畫（配合屏北鐵路高架化計畫）（第一階段）」案內變更案之一，參加人於99年起規劃辦理公勇路變更案皆依法辦理公開展覽、說明會、登報周知等程序，同時函請屏東市公所針對變更為道路用地之周邊各里廣發傳單通知，再陸續經參加人及被告都市計畫委員會審議通過後，由被告核定於104年10月27日起公告實施並以計畫道路用地管制迄今。
(2)公勇路變更案係為維持屏東火車站土地使用之完整性及考量車站站區整體規劃法定停車位設置之必要性等因素，並就舊公勇路兩側臨接既有建築部分之路段，就可能替選方案（方案一：向東直線延伸垂直正交復興路；方案二：往北延伸至南昌街；方案三：沿鐵路高架化路權南界延伸至復興路；方案四：沿公勇路既成道路拓寬延伸至復興路）逐一討論後，提供屏東縣都市計畫委員會99年12月17日第175次會議審議後，決議採方案一照案通過，並續報被告都市計畫委員會第5次專案小組審議後，再提大會決議，審議階段與會委員及專家學者已作充分討論，惟最終決議仍採現行公勇路變更方案據以核定並公告實施。
(3)本件都市計畫變更案共召開兩場公開展覽說明會，且均依當時都市計畫法規定刊登公告、新聞紙並廣發文宣周知，另查原告等人當時有提出陳情，且參加人於接獲被告都市計畫委員會審議通知時均另函轉知各陳情人得與會參加；又原告針對都市計畫變更後之土地徵收程序提起行政訴訟，因都市計畫審議期間已就原告主張各路線方案進行充分討論，經被告都市計畫委員會審議結果，最終決議仍維持向東直線延伸垂直正交復興路方案，故原告所稱本案有於法未合情形一節，顯有誤解。
4、原告質疑徵收之公益性及必要性乙節：
(1)公勇路位於屏東火車站後方，屏東火車站舊站與公勇路不相通，而屏東火車站於104年8月開通啟用後，交通行為已有改變。因公勇路通往省道復興路之路段（舊公勇路）為曲線，線形不佳且寬度不足，已無法負擔現有車流量，參加人為確實解決交通問題，依據104年發布「變更屏東都市計畫（屏北鐵路高架化計畫）（第一階段）」所劃定之12公尺計畫道路辦理屏東市○○路拓寬工程，西端起於柳州街往東延伸直線正交省道復興路，提升屏東車站啟用後車流之順暢度，道路全長約800公尺，系爭工程緊鄰站體路段路寬僅7-8公尺，已由鐵路改建工程局配合拓寬至12公尺，大幅減少使用私有土地。舊屏東車站並無後站之規劃，致使通勤人口必須經由前站進入站體，而今屏東新站建置完成後始有後站進出之設置，對於居住車站以南之通勤人口確實提供相當便利性，對於前站通勤人口進出流量具備一定程度之分流。
(2)參加人於申請徵收前曾就計畫範圍內有無文化資產保存法所稱之文化資產至文化部文化資產局網站查詢屏東縣境內文化資產，並函請該縣主管單位文化資產保護所協助查明結果，工程用地範圍內並未具法定文化資產身分之土地改良物。另文化資產保存法第15條係規範興建完竣逾50年之公有建造物，本工程用地範圍內之私有建造物並無該條文之適用。
(3)系爭工程完竣後，作為屏東車站銜○○○鄉鎮○○○○○道路，改善現況路寬及配合站區整體交通動線，提高車流運作之效率，增進整體運輸效能並提供安全之行車空間，大幅容納通過性車流，強化縣道運輸功能，提升道路服務水準。被告依土地徵收條例第3條之2所定評估因素綜合評估及審查結果，符合徵收之公益性及必要性。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、參加人陳述要旨：
(一)本件原告前已同意配合拆遷，且原告領取系爭徵收補償費、建築改良物救濟金及同意配合拆遷加自動拆遷獎勵金，目前現況均已執行拆除完竣，有現場照片為憑。
(二)參加人已將認定市價之相關資訊充分告知，且依協議價購會議錄影檔所示，原告甲○○、乙○○及丙○○均有出席到場，原告甲○○及丙○○有在場發言。故原告甲○○、丙○○主張其未到場，進而主張本件有未經實質磋商之協議價購程序之違法，乃嚴重誤解而不足採。
(三)被告土地徵收審議小組（由地政、法律、環境影響評估、都市計畫、城鄉規劃等專門學識經驗之學者、專家及行政機關代表組成；參見設置要點第3點）於判斷時，已詳述其理由，並無「未遵守法定程式、基於錯誤之事實、未遵守一般有效之價值判斷原則、夾雜與事件無關之考慮因素等」顯然違法之情形，且所有權人之相關意見，亦附於徵收計畫書內併陳。況系爭徵收案已依土地徵收條例及相關規定舉行公聽會、說明其公益性、必要性、適當性及合法性，併進行實體評估徵收私有土地已達必要最小限度，並踐行協議取得程序，委由不動產估價師辦理協議價購市價之查估。原告雖稱尚有臨時便道可供出入云云，惟：
1、此臨時便道及其四周之鐵路用地原屬私人所有，並非公有土地。嗣因位處交通部規劃之屏東車站及必要鐵道用地範圍內，交通部乃在103年至105年間起透過徵收前之協議價購程序而陸續取得。該土地既係基於興辦土地徵收條例第3條所列公益事業而向原地主協議價購取得，需用土地人即負有依興辦事業計畫使用之義務，倘非供作屏東車站及鐵路用地使用，另作為其他市區道路使用，即有未合。
2、此臨時便道位於102年交通部函報行政院核定之計畫報告書內所載明之「鐵路用地路權範圍」，屏東車站站體之建築執照及使用執照，均係以此範圍提出申請，按建築技術規則計算站體之建蔽率、容積率及法定停車空間等所提出。若將該原屬鐵路用地另作他用，除明顯違背建築法令規範外，倘因此致生公共危險，參加人亦責無旁貸。
3、另考量交通安全，現與公勇路左側正交之復興路車流量大，依107年車流量調查資料顯示車流量大，尖峰時間每小時約1,760PCU。倘公勇路配合台鐵線形規劃（現況通行便道），因與復興路、萬倉街路口過近，將造成「公勇路、復興路口」與「萬倉街、復興路口」2路口間儲車空間僅約18公尺，易造成公勇路及萬倉街左轉復興路之轉向車流回堵，影響交通安全。（依都市計畫開闢後公勇路，則前述儲車空間約為40公尺；PCU係將道路上各車種數量以小客車當量換算成相當於小客車之數量，稱之為小客車當量數。）
五、爭點：(一)本件徵收有無實質落實協議價購程序？(二)原處分是否適法？
六、本院的判斷︰
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有徵收土地計畫書、原處分、系爭公告、訴願決定書附卷可稽，堪予認定。
(二)本件應適用之法令：
1、土地徵收條例：
(1)第3條第2款：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：‧‧‧二、交通事業。」
(2)第5條第1項前段：「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。」
(3)第10條第4項：「需用土地人興辦之事業無須報經目的事業主管機關許可者，除有第2項但書情形外，應於與所有權人協議價購或以其他方式取得前，先舉行公聽會。」
(4)第11條：「（第1項）需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。（第2項）前項協議之內容應作成書面，並應記明協議之結果。如未能達成協議，應記明未達成協議之理由，於申請時送交中央主管機關。（第3項）第1項協議價購，依其他法律規定有優先購買權者，無優先購買權之適用。（第4項）第1項協議價購，應由需用土地人依市價與所有權人協議。（第5項）前項所稱市價，指市場正常交易價格。」
(5)第13條第1項、第2項：「（第1項）申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。（第2項）中央主管機關為前項之審核，應審查下列事項：一、是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理。二、需用土地人是否具有執行該事業之能力。三、該事業計畫申請徵收之土地是否符合現行都市計畫、區域計畫或國土計畫。四、該事業計畫是否有助於土地適當且合理之利用。五、該事業計畫之財務評估是否合理可行。六、依本條例第34條之1提出之安置計畫是否合理可行。七、其他依法應為或得為審查之事項。」
(6)第14條：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」
2、依前開土地徵收條例第11條規定，需用土地人踐行協議價購取得公共事業所需土地，為徵收合法之要件，須已確實踐行此一程序，仍無法取得公共事業所需土地，以徵收方式取得，方屬不得已之最後手段，而具必要性，此無非要求需用土地人應儘可能採取溫和手段，避免強制剝奪人民之財產，以達公共利益與私益之平衡。而前開徵收補償價格之「協議」本身，必須建立在雙方之共識基礎上，無法強迫。若土地被徵收人已於協議價購會議中充分表達意見，仍無法於土地價格上達成共議；原則上應足證已踐行實質協議價購程序（最高行政法院105年度裁字第999裁定意旨參照）。
(三)本件徵收有實質落實協議價購程序：
1、原告主張本件徵收之協議價購程序，僅告知依土地徵收條例第30條規定之「按照徵收當期之市價補償其地價」，且無議價轉圜空間，不同意其查估市價即辦理徵收，並未與原告進行實質協議價購，顯有違反土地徵收條例第11條規定及正當法律程序云云。按被告101年3月15日台內地字第10101307672號函釋略以：「主旨：有關需用土地人依土地徵收條例第11條規定，依市價與所有權人協議價購，其市價資訊之取得乙案。說明：按本部101年2月2日台內地字第1010085864號函釋：『協議價購應依市價與所有權人協議，所謂市價係指市場正常交易價格，該市價資訊之取得可參考政府相關公開資訊或不動產仲介業之相關資訊，或委由不動產估價師查估。』」至需用土地人欲採何種價格與所有權人協議，屬其內部授權協議範圍，由需用土地人本於權責自行決定。經查，本件參加人提出之協議價購價格係委託不動產估價師依據不動產估價技術規則查估市價，提出估價報告書，作為協議價購之依據，有估價報告書附乙證2卷第215-227頁可稽，並無原告所稱率以土地徵收條例第30條之徵收當期市價作為協議價購買價之情形。是原告據此主張參加人有未踐行實質協議價購違法云云，已屬誤解。次查，本件土地於協議價購程序中，參加人已舉辦3次公聽會及1次協議價購會議，辦理協議價購會議前，均分別通知土地所有權人開會事由、時間、地點，並檢附協議價購說明資料，協議價購地價表（上載協議市價、估價師查估之市價、地政機關提示之一般正常交易價格）等資料，以利土地所有權人進行協議並表示意見。且估價師並於協議價購會議現場對價格估定之過程及選取案例向土地所有權人進行說明，並對於土地所有權人提出之問題，予以回答等情，有第1次、第2次、第3次公聽會會議紀錄、協議價購會議紀錄、簽到簿附乙證2卷第94-275頁可稽，應認已給予土地所有權人充分表達意見之機會。另依參加人訴訟代理人於本院107年6月5日準備程序時主張，本次協議價購價格直接以不動產估價師估價成果之最高價格與民眾協議，並未減價或議價，故較無空間再調整至原告可以接受之價格範圍等語，有準備程序筆錄附本院卷第169頁可稽。參以原告丙○○、乙○○、甲○○於協議價購會議之陳述意見：「價錢太低，才15萬多，比照光復路價格；以台南徵收制度來徵收（市價百分之150）。」參加人答覆略以：「本案之協議價購價格符合協議價購當時一般正常交易水準；而實際案例選取必須與勘估標的位於同一供需圈之近鄰地區或近似地區者，且與勘估標的使用性質或使用管制相同或相近者，經檢視本案選取3個買賣實例，均與勘估標的存在替代性‧‧‧倘台端不同意該價格由本府價購，即為協議不成，本府將依土地徵收條例第11條及第30條規定查估徵收補償市價並依法申請徵收。‧‧‧台端所提之台南案例為額外百分之50的地上物補償費用，係屬個案，現行並無以市價百分之150補償之法令規定，故無法比照辦理。」等語，有協議價購會議紀錄、參加人105年10月5日屏府工土字第10572618000號函附乙證2卷第261-262、286-287頁可稽，顯見原告並非質疑本件參加人委託不動產估價師提出之協議價購市價有估價錯誤情事，僅係對於所估市價過低，不符期待，希望比照屏東車站前站近主要商○○○區○○○路，或臺南徵收案例之價格。惟因原告前開所提出之2價格均非與系爭工程之土地位於同一供需圈之近鄰地區或使用性質、管制相同，且與參加人提出之協議價購價格差距甚多，難認屬市場正常交易價格，無法作為本件系爭工程土地市價之參考依據，故參加人無從就原告提出之2種價格與原告進行實質協議，只能就協議價購價格之產生程序向原告說明後，若原告仍無法接受依法定方式計算出之協議價購價格，參加人只能視為協議不成，依法申請徵收。是參加人上述處理過程，經核難認參加人有拒絕協議、未提供議價轉圜空間之行為。
2、原告雖主張參加人於徵收計畫確定前，未於每次公聽會聽取土地所有權人及利害關係人之意見陳述，所踐行之程序具有瑕疵云云。惟由上開參加人辦理本件協議價購之過程足證參加人於土地徵收前就原告之意見均曾經確實評估、溝通等程序，且因土地所有人是否出席公聽會、協議價購會議並不具強制性，參加人僅能盡到通知義務，並給予土地所有權人有陳述意見之機會，是以原告尚不得僅因土地所有權人未於每場公聽會、協議價購會議均有出席，即認參加人所踐行之協議價購程序有瑕疵。則參加人於申請徵收前，回歸市場交易機制，於歷次公聽會及協議會議，說明其查估土地市價之形成過程，並供被徵收土地所有權人就該價格充分表達意見，並按該合理市價與原告及其他土地所有權人進行買賣價格之磋商，足認已踐行合法之協議價購先行程序；且由協議價購會議紀錄之會議結論（乙證2卷第270頁），亦有部分出席之土地所有權人同意價購，可認參加人依不動產估價師事務所估價報告書所提出之價購金額應屬合理市價，自不因原告不同意該價格，致雙方未能達成協議，而反推參加人未與原告進行實質協議價購程序。又參加人就歷次公聽會會議紀錄、協議價購會議紀錄，及其就被徵收土地所有權人之陳述意見所為回覆，均已提出作為被告徵收審議小組審議之參考，並納入系爭工程徵收土地計畫書內容，此有系爭工程提會審查單附件二歷次公聽會紀錄中與會者陳述意見之內容與回應（乙證1第58-80頁）、附件三所有權人陳述意見及相關回應處理情形一覽表（乙證1第80-97頁）為憑。
3、準此可知，參加人辦理系爭工程，已依土地徵收條例第11條規定踐行實質協議價購程序，然因未能與原告達成協議，始報請被告以原處分核准徵收，並一併徵收其土地改良物，揆諸前揭規定及說明，核無不合。是原告主張參加人協議價購徒具開會形式，並無進行實質協議，違反土地徵收條例第11條規定，與正當法律程序有違，進而指摘被告未予詳查即與核准，應有違法云云，洵無可採。
(四)本件徵收處分應屬適法：
1、按土地徵收，係國家因興辦公益（如本件交通事業之道路擴建）之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。因此，規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償外；在為具體徵收時，亦應具備：①公益性：因興辦公共事業而徵收私有土地，有助於該公共事業公益目的之達成。②必要性：上開公共事業所欲達成之公益目的，其事業用地之取得，應先以協議價購（詳下述）或聯合開發、設定地上權、捐贈等與所有權人協議方式為之，協議不成，始得予以強制徵收。③符合比例原則：需興辦公共事業徵收私有土地所欲達成之公益目的，與徵收強制剝奪人民財產造成人民財產權損害之私益及未徵收所維持之公益中利益，相互權衡輕重後，確認因興辦公益事業所造成之損害與欲達成目的之利益並無顯失均衡情形，始符合憲法第23條及行政程序法第7條規定之比例原則，其強制徵收私有土地，始為適法。
2、原告雖主張審議小組之女性委員有少於3分之1情事，違反設置要點第3點第1項規定云云。惟按，設置要點第3點第1項規定：「本小組置委員21人至31人，其中1人為召集人，由本部常務次長兼任之，其餘委員由本部就下列人員派兼或遴聘之，任一性別委員不得少於3分之1：（一）主管業務單位主管。（二）有關業務機關首長或單位主管或代表。（三）具有地政、法律、環境資源、都市計畫、城鄉規劃、公共行政、農業、經濟、交通運輸規劃及其他相關專門學識經驗之專家學者及民間團體代表。」係指小組委員總人數之任一性別不得少於小組人數之3分之1。再查，被告於106年4月12日召開本件審議小組會議時，審議小組計21名委員，其中女性委員計有林慈玲、王玉真、田巧玲、林秋綿、張玉君、張梅英、郭箐、厲媞媞、賴碧瑩及王靚琇等10名，可知任一性別委員皆超過法定比例，有被告開會通知單附乙證3卷第69頁可稽，尚無原告所稱性別比例不合法之情形。故原告主張該小組其中11名委員係屬第3點第1項第3款之專家學者及民間團體代表，因此至少應有4名女性委員其組織始合法，然僅有林秋綿、張梅英、賴碧瑩等3人屬於女性，是審議小組之組織並不合法云云，應係對法令之規定有所誤解，並不可採。
3、原告另稱審議小組有會議紀錄未記載理由及未提供審查委員完整資料之未依法定審查事項審查之違法云云。惟按土地徵收條例第15條規定，經中央主管機關遴聘（派）為審議徵收案件之委員，均為地政、環境影響評估、都市計畫、城鄉規劃等專業領域之專家學者、或相關業務之民間團體及相關機關代表。其就土地徵收案件，係依土地徵收條例第13條第2項所定之審查事項予以審查。而被告於土地徵收審議小組會議開會前已將開會通知單於紙本寄送時另檢附各審查案件之相關資料供審查委員於開會前先行檢閱，並於會議時依土地徵收條例規定應審查事項予以審查各節，有被告開會通知單、被告土地徵收審議小組第129次會議議程、待審案件一覽表影本等附乙證3卷第69至74頁可佐，而審議小組成員均屬具專業知識之專業人士，對相關法規及實務操作情形均屬嫻熟，且審查小組成員在會議前取得會議資料，得先行準備、掌握審議重點，自能提升會議進行審查、討論之效率，且法規亦未規定須記載完整開會內容，是被告審議小組就系爭徵收案所為決議，核無原告所稱未依法定審查事項審查之違法。原告上開質疑審查小組未依法定審查事項審查及未提供審查委員完整資料之主張，應屬主觀之猜測，尚不足採。
4、原告復主張原處分亦有未就徵收公益性詳予審酌之違誤云云。經查公勇路位於屏東火車站後方，屏東火車站舊站與公勇路不相通，而屏東火車站新站於104年8月開通啟用後，交通行為已有改變。因公勇路通往省道復興路之路段（舊公勇路）為曲線，線形不佳且寬度不足，僅約7-8公尺，已無法負擔現有車流量。且因屏北鐵路高架化後，車站出入口增加導致停車秩序雜亂，為改善道路寬度之落差及配合站區整體交通動線，預計拓寬公勇路12公尺，降低事故風險。又系爭工程就可能替選方案（方案一：向東直線延伸垂直正交復興路；方案二：往北延伸至南昌街；方案三：沿鐵路高架化路權南界延伸至復興路；方案四：沿公勇路既成道路拓寬延伸至復興路）逐一討論後，提供屏東縣都市計畫委員會99年12月17日第175次會議審議後，決議採方案一照案通過，並續報被告都市計畫委員會第5次專案小組審議後，再提大會決議，審議階段與會委員及專家學者已作充分討論，惟最終決議仍採現行公勇路變更方案據以核定並公告實施。參加人依據104年發布「變更屏東都市計畫（屏北鐵路高架化計畫）（第一階段）」所劃定之12公尺計畫道路辦理屏東市○○路拓寬工程，西端起於柳州街往東延伸直線正交省道復興路，提升屏東車站新站啟用後車流之順暢度，道路全長約800公尺，系爭工程緊鄰站體路段路寬僅7-8公尺，已由鐵路改建工程局配合拓寬至12公尺，大幅減少使用私有土地。屏東火車站舊站並無後站之規劃，致使通勤人口必須經由前站進入站體，而今屏東火車站新站建置完成後始有後站進出之設置，對於居住車站以南之通勤人口確實提供相當便利性，對於前站通勤人口進出流量具備一定程度之分流等情，有徵收計畫書、土地使用計畫圖、現場照片及附圖附乙證2第385頁及本院卷第333-355頁可稽。經核，參加人為改善屏東火車站新站之進出流量，增設後站以利車站旅客進出流量之分流，而經審查後以其他方案均無法直線銜接省道，故最後擇定拓寬公勇路，使後站道路得直線正交省道復興路，最能達到交通順暢之目的。是以，系爭工程之完成，得作為屏東車站後站銜○○○鄉鎮○○○○○道路，改善現況路寬及配合站區整體交通動線，提高車流運作之效率，增進整體運輸效能並提供安全之行車空間，大幅容納通過性車流，強化縣道運輸功能，提升道路服務水準。故徵收原告所有新街段3小段53、5
1、52、50地號土地確有助於改善屏東火車站後站交通流量之公益目的之達成，難謂不具有公益性。
5、至原告主張徵收範圍非既有公勇路範圍、公勇路非主要進出路線，質疑徵收必要性云云。惟按土地徵收條例第3條之1第1項規定：「需用土地人興辦公益事業，應按事業性質及實際需要，勘選適當用地及範圍，並應儘量避免耕地及優先使用無使用計畫之公有土地或國營事業土地。」依此，需用土地人對於興辦公益事業所需土地之勘選，於不違反法律之限制下，容有一定之「裁量空間」；若其選擇，與所興辦之公益事業需要相符，並於存有多數與需要相符之土地時，已斟酌各土地條件之適合程度，且已就各土地所有權人因徵收所失利益大小，予以衡量，如其裁量與經驗及論理法則並無違背，即難認與土地徵收條例第3條之1規定不符情事。再查，系爭工程既擇定以拓寬公勇路，使後站道路直線正交省道復興路路線興建，已如上述，就公有土地部分，已儘量使屏東火車站北推可使用臺灣鐵路管理局之土地，臺灣鐵路管理局有提供5米道路用地作為道路使用，符合使用公有地為原則，惟辦理道路開闢時，採直線方案的話無可避免使用到所有權人的土地（本院卷第333頁附圖參照），是以原告雖主張應以原先公勇路的部分來拓寬，對民眾損害最小部分等語，惟查，因公勇路斜向與復興路交叉路段，無法達到上開道路直線正交復興路之目的，故參加人基於交通運輸順暢目的，改以徵收原告所有土地另闢新路，難認有違反必要性原則。是原告此部分主張，亦非可採。
6、原告另主張本件徵收範圍存有日治時期之房屋，應啟動文化資產之保護調查云云。惟查原告並未具體指出系爭徵收案內有何土地改良物為文化資產保存法所稱之文化資產；而文化資產保存法第15條規定：「公有建造物及附屬設施群自建造物興建完竣逾50年者，或公有土地上所定著之建造物及附屬設施群自建造物興建完竣逾50年者，所有或管理機關（構）於處分前，應先由主管機關進行文化資產價值評估。」即該條係針對「公有」建造物及附屬設施群或「公有」土地上所定著之建造物及附屬設施群，興建完竣達50年以上者，即可能指定為古蹟或登錄為歷史建築，爰規定所有或管理機關（構）進行處分前，應向主管機關申請審查該建造物之文化資產價值。原告所稱本件徵收範圍存有日治時期之房屋，既非屬公有，尚無化文資產保存法第15條之適用，故原告上開主張，亦不可採。
(五)綜上所述，原處分並無違法，訴願決定予以維持亦無不合，原告聲明1、訴請撤銷訴願決定及及原處分部分，為無理由；至原告聲明2、確認原處分違法部分，原告雖以其土地改良物已遭參加人執行拆除為由，訴請確認原處分違法等語，然原處分並無違法一節已如前述，且依行政訴訟法第6條第1項後段規定，確認行政處分違法須以行政處分已執行完畢而無回復原狀可能或已消滅之行政處分為限，本件土地徵收處分之規制力並未消滅，且所謂不能回復原狀，指法律上及事實上均為不能而言（最高行政法院104年度判字第209號判決參照），本件土地徵收關於原告土地改良物部分雖經執行拆除，然於法律上或事實上尚非不能回復原狀，是原告逕併提起確認違法訴訟，亦與確認訴訟補充性原則有違，其訴亦欠缺權利保護必要。
(六)本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
七、判決結論：本件原告之訴為無理由，應予駁回中 華 民 國 108 年 12 月 11 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 吳 永 宋
法官 孫 奇 芳法官 黃 堯 讚以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 12 月 11 日
書記官 凃 明 鵑