高雄高等行政法院判決
107年度訴字第258號民國108年11月28日辯論終結原 告 孫献祥
孫献祝共 同訴訟代理人 鄭曉東 律師
魏緒孟 律師被 告 高雄市政府代 表 人 韓國瑜訴訟代理人 蔡郁傑
蔡美惠上列當事人間地籍清理條例事件，原告不服內政部中華民國107年5月21日台內訴字第1070027178號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、被告代表人於審理中變更為韓國瑜，經其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、爭訟概要:緣原告於民國106年6月3日依地籍清理條例第15條第2項規定，向被告申請發給原登記為日據時期瑞美土地株式會社（即我國之股份有限公司，下稱系爭會社）所有，坐落高雄市○○區○○段○○段0000000號、1264-10地號、1264-11地號等土地（重劃○○○區○○段○○○號，下合稱系爭土地）之地籍清理後之土地價金。經被告所屬地政局分別以106年8月17日高市地政籍字第10632197800號函（下稱106年8月17日函）、106年12月11日高市地政籍字第10633314500號函（下稱106年12月11日函）命原告補正相關權利證明文件，原告遂分別於106年12月1日、107年2月8日提出補正說明書。被告審認原告未依地籍清理條例及同法施行細則規定，提出系爭會社之株主台帳（股東名簿）及株券（股票）等相關證明文件，未完成補正事項等情，以107年3月2日高市府地籍字第10730564500號函（下稱原處分）駁回原告申請。原告不服，提起訴願，遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、日據時期終結已逾70年，年代久遠，證據保存不易，相關資料多已散迭，為解決此問題，立法院於96年間制定地籍清理條例，以解決日據時期會社、組合、神明會等多年來「無解套方案」之土地問題。地籍清理條例第18條第1項第2款所規定要件：「原權利人之股權或出資比例全部或部分不明」，此項條文所謂「不明」，解釋上應包含「會社總共有多少名股東人數不明，且其股權或出資比例亦不明」，及「會社之全部股東人數雖已明確，但其股權或出資比例不明」二種情形。
2、余蔡氏倫、孫龍水、孫福世（原告之父親，原告業已依法繼承其一切權利義務）、陳文元等4人為系爭會社之取締役（即董事）兼股東，而孫福三、林如東等2人為系爭會社之監察役（即監察人）兼股東，則系爭會社有上開6名股東。又系爭會社除上開6名股東外，乃因其他得以證明股東人數、股份數及股份比例之文件皆已滅失無法取得，而無法知悉全體股東人數為何及是否尚有其餘股東等情事，則系爭會社核屬「股東人數及股權均不明」之情形，原告自得類推適用地籍清理條例第18條第1項第2款規定，就「已知之4位董事兼股東、2位監察人兼股東」各依6分之1比例，分配系爭土地之權利價金。再者，原告依地籍清理條例施行細則第18條第2項規定，檢具倘若日後有任何其他「6位董監事以外」之股東出現，原告願對之負返還溢領款項或損害賠償責任之切結書，原告之申請程序完備。從而，原告自得依地籍清理條例第15條第2項、第18條第1項第2款規定，請求被告按已知之股東人數6人，按均等比例6分之1發給原告系爭土地之土地價金。
(二)聲明︰
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告應依原告106年6月3日之申請，於辦理地籍清理條例第15條第2項公告3個月期滿無人異議後，作成核發系爭土地之土地價金之處分。
四、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、地籍清理條例第18條第1項第2款規定要件，係以權利人提出之證明文件，足以確認會社之全體股東，僅權利人之股權比例部分或全部不明者，始得透過權利人間之協議，或於協議不成時，認定其股權比例為均等。亦即，本款適用前提限於會社之股東人數明確之情形，倘會社之股東人數仍有部分或全部不明時，並不符合本款之要件。內政部98年11月18日台內地字第0980201973號令、內政部100年8月25日台內地字第1000169309號函，亦採相同見解，可資參照。
2、依原告106年6月3日向被告提出申請書所檢附之日據時期會社登記簿謄本、申請人之身分證明文件等文件資料可知，上開文件僅足以顯示孫福世等4人為系爭社之取締役（董事）兼股東，孫福三等2人為系爭會社之監察役（監察人）兼股東等情，尚無法顯示全體股東人數，要與地籍清理條例第18條第1項第2款規定要件不符，仍無從確定系爭會社全體股東、股權或出資比例，故被告以原處分駁回原告之申請，於法無違。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
五、爭點︰
(一)原告是否符合地籍清理條例第15條第2項及其施行細則第18條第1、3項發給土地價金之申請要件？
(二)原告得否類推適用地籍清理條例第18條第1項第2款規定據以申請發給土地價金？
六、本院的判斷︰
(一)前提事實︰
1、系爭土地自日據時期即登記系爭會社為土地所有權人，經改制前高雄市政府以98年6月17日高市府地一字第0980035482號公告列為「以日據時期會社或組合名義登記」之土地，公告原權利人申請更正登記期間自98年7月1日起至99年6月30日止，並以98年7月8日高市府地一字第0980039817號函通知利害關係人。嗣於公告期間屆滿後，因無原權利人申請更正登記為系爭土地所有權人，被告乃依地籍清理條例第11條規定代為標售，經辦理2次標售而未完成標售，遂依同條例第15條第1項規定，於106年1月17日發函囑託登記為國有，經土地登記機關於106年1月20日登記完竣。
2、嗣原告委託代理人於106年6月3日依地籍清理條例第15條第2項規定，檢具相關證明文件，向被告申請發給系爭土地之權利價金，經被告以106年8月17日函、106年12月11日函，通知應於6個月內補正相關證明文件，原告乃於106年12月1日、107年2月8日提出補正說明書。經被告審認原告提出之補正說明書並未檢附應提出之相關證明文件，具有屆期仍未補正之情形，遂以原處分駁回原告之申請。原告不服，提起訴願，經決定駁回，致生本件行政訴訟。
3、以上各情，為兩造所不爭執，並有被告106年1月17日高市府地籍字第10630148900號囑託登記函（第41-45頁）、高雄市地籍清理土地囑託登記國有清冊（第7-13頁）附處分卷2、原告申請書（第39-42頁）、被告106年8月17日函（第77頁）、被告106年12月11日函（第87頁）、原告補正說明書（第79-81、89頁）、被告98年7月8日高市府地一字第0980039817號函（第355-357頁）、原處分及訴願決定附本院卷為證，可信為真實。
(二)本案應適用的法令︰
1、地籍清理條例：第3條第1項：「主管機關為清查權利內容不完整或與現行法令規定不符之地籍登記，經釐清權利內容及權屬後，應重新辦理登記；其未能釐清權利內容及權屬者，應予標售或處理；除本條例另有規定外，其清理程序如下：一、清查地籍。
二、公告下列事項：（一）應清理之土地。（二）受理申報或受理申請登記之機關。（三）申報或申請登記之期間。三、受理申報。四、受理申請登記。五、審查及公告審查結果。六、登記並發給權利證書。七、異動或其他之處理。」第11條：「第17條至第26條、第32條及第33條規定之土地，有下列情形之一者，除公共設施用地外，由直轄市或縣（市）主管機關代為標售：一、屆期無人申報或申請登記。……。」第15條第1、2項：「（第1項）依第11條規定代為標售之土地，經2次標售而未完成標售者，由直轄市或縣（市）主管機關囑託登記為國有。（第2項）前項登記為國有之土地，權利人自登記完畢之日起10年內，得檢附證明文件向直轄市或縣（市）主管機關申請發給土地價金；經審查無誤，公告3個月，期滿無人異議時，依該土地第2次標售底價扣除應納稅賦後之餘額，並加計自登記國有之日起儲存於保管款專戶之應收利息發給。所需價金，由地籍清理土地權利價金保管款支應；不足者，由國庫支應。」第17條第1項：「以日據時期會社或組合名義登記之土地，原權利人或其繼承人應於申請登記期間內提出有關股權或出資比例之證明文件，向該管登記機關申請更正登記為原權利人所有。」第18條第1項：「前條規定之土地，依下列方式處理：一、原權利人及其股權或出資比例已確知者，依各該原權利人之股權或出資比例登記為分別共有。二、原權利人之股權或出資比例全部或部分不明者，原權利人或其繼承人應就不明部分之土地權利協議其應有部分，協議不成者，其應有部分登記為均等。三、原權利人及其股權或出資比例全部或部分不明者，其不明部分之土地權利依第11條第1項規定辦理。」
2、地籍清理條例施行細則：第18條第1項、第3項：「（第1項）以日據時期會社或組合名義登記之土地經標售完成後，權利人應檢附第13條第1項規定之文件及其股權或出資比例之證明，申請按其股權或出資比例發給土地價金。（第3項）前2項規定，於權利人依本條例第15條第2項規定申請發給土地價金者，準用之。」
(三)原告不符合地籍清理條例第15條第2項及其施行細則第18條第1、3項之申請要件，不能依此規定請求發給土地價金：
1、綜合地籍清理條例上開規定之結構及規範意旨，可知主管機關為清查權利內容不完整或與現行法令規定不符之地籍登記，以達成健全地籍管理之目的，依法得採行清查、公告、受理申報或申請登記、審查之清理程序。倘土地權屬內容可釐清者，應重新辦理登記為原權利人所有，無須標售處理；倘土地權屬內容未能釐清者，則應進入標售處理程序（第3條第1項）。關於日據時期會社或組合名義登記之土地，主管機關為查明權屬內容而公告申請登記期間（第3條第1項第2款第3目），倘有原權利人或其繼承人申請更正登記者，主管機關應依該條例第二章第17、18條予以審查，以決定是否更正登記為原權利人所有，此階段為更正登記所有權人之清理程序。倘申請登記期間屆滿無人申請或申請登記遭駁回確定者，則進入清理程序第二階段之標售處理程序。亦即主管機關應代為標售後（第11條），設立保管款專戶保管土地價金（第14條第1項），如2次標售而未完成標售者，則囑託登記為國有（第15條第1項）。此後，土地權利人不得再依該條例第17、18條規定申請更正登記，僅得於保管款儲存之日起或登記為國有之日起10年內，申請發給土地價金（第14條第3項、第15條第2項）。
2、依地籍清理條例第14條第3項、第15條第2項規定意旨，土地權利人得檢附證明文件申請發給土地價金，主管機關經審查無誤，公告3個月期滿無人異議時，始得發給。另依籍清理條例第14條第4項、第15條第3項規定意旨，土地權利人已死亡者，部分繼承人得按其應繼分申請發給土地價金，可知關於日據時期會社或組合名義登記之土地，其土地權利人所檢附之證明文件，須足以證明其個人持有之股權或出資比例，始得按其權利範圍之比例計算應發給之土地價金。此觀之地籍條例施行細則第18條第1、3項規定意旨，日據時期會社或組合名義登記之土地，因標售未完成而登記國有後，權利人依地籍清理條例第15條第2項規定申請發給土地價金者，亦明訂應檢附第13條第1項規定之文件及「其股權或出資比例之證明」，始得申請按其股權或出資比例發給土地價金。
3、經查，系爭土地（原登記名義人：系爭會社）屬地籍清理條例第17條第1項「以日據時期會社或組合名義登記之土地」，於公告申請登記期間，因屆期無人申請登記，經被告辦理2次代為標售而未完成標售，乃於106年1月20日登記為中華民國所有，已如前述之事實。由此可知，系爭土地於地籍清理程序之第一階段，因土地權屬內容無法釐清，遂進入第二階段之標售處理程序，嗣因標售未能完成，被告遂依法將系爭土地囑託登記為國有。此後，主張其為系爭土地權利人，依地籍清理條例第15條第2項規定，申請按其個人權利範圍發給土地價金者，依前述分析之法規意旨，自應提出「其股權或出資比例之證明」，以證明其個人之權利範圍，始合於法定申請要件。
4、原告主張其為系爭會社股東孫福世之繼承人，乃系爭土地之權利人，依地籍清理條例第15條第2項規定，檢附繼承系統表、臺灣高雄地方法院發給之日據時期系爭會社登記簿謄本等件，據以申請發給其權利範圍之土地價金。惟查，依原告檢附之上開文件，僅得證明原告為孫福世之繼承人及其應繼分，孫福世於日據時期乃系爭會社之「取締役（董事）」，至於孫福世究竟持有系爭會社之股權若干，則無記載內容。亦即原告所檢附之上開證明文件，核與地籍清理條例施行細則第18條第1項規定所指「……股權或出資比例之證明」，不相符合。原告所提出之證明文件，既無法證明其股權比例，核與地籍清理條例第15條第2項及其施行細則第18條第1、3項規定之要件不合，其公法上請求權並不存在，被告據以駁回，於法並無違誤。
(四)原告不能類推適用地籍清理條例第18條第1項第2款規定請求發給土地價金：
1、核與類推適用之法理不合：
(1)原告主張其雖無法提出株主台帳、株券等資料作為其股權比例之證明，不能直接依地籍清理條例第15條第2項規定請求發給土地價金。然地籍清理條例於立法時已慮及日據時期株式會社之資料蒐集、查證困難，遂有第18條第1項第2款規定，以解決無資料或資料不全致股權或出資比例不明之情形，則本案應得類推適用地籍清理條例第18條第1項第2款規定之法律效果，就「已知之4位董事兼股東、2位監察人兼股東」，依系爭土地6分之1比例，發給原告土地價金云云。
(2)按類推適用係指法規範對於應予規制之案例類型，並無明文規範，形成法律漏洞。基於平等原則，乃援引規制本質上相類似案例類型之法規範，以填補此漏洞。簡言之，就某案例類型可否類推適用某法規範，其檢驗標準有二：一、須屬法律無明文規定之案例類型。二、案例類型與該法規範所設定之案例類型相類似。
(3)就本件之個案事實類型，原告據以申請發給土地價金，地籍清理條例第15條第2項及其施行細則第18條第1、3項，已明文規定其要件及法律效果，已如前述。是以，本件個案事實類型並非法無明文規範，難謂具有法律漏洞之情形，核與類推適用之法理論不合。原告主張可類推適用云云，並無可採。
(4)再者，本件個案事實類型之爭議，係因公告申請登記期間，屆期無人申請登記，致系爭土地權屬未能釐清，經標售處理而未完成標售，遂登記為國有土地後，原告始以土地權利人之地位，申請發給其個人權利範圍之土地價金。至於地籍清理條例第18條第1項第2款規定，係規範公告申請登記期間，因有原權利人申請更正登記為所有權人，且能釐清土地權屬內容，故更正登記原權利人為土地所有權人，以解消日據時期會社為登記所有權人與現行法令不符之地籍登記，而無庸進入標售之清理程序。就前者之個案事實類型與後者之法規範相比較結果，其地籍清理程序之階段不同（前者為未能釐清權屬內容，進入標售程序未完成而登記為國有土地之階段、後者則為原權利人申請登記，土地權屬內容已獲得釐清之階段）、請求之客體亦不同（前者係申請發給個人權利範圍之土地價金、後者則係申請更正登記原權利人全部為土地所有人），兩者之類似性不高，核與類推適用之法理論不合。原告主張可類推適用云云，並無可採。
2、本件事實情形，不符合地籍清理條例第18條第1項第2款規定要件：
(1)依地籍清理條例第18條第1項第1、2、3款文義及體系觀之，第1款之要件為「原權利人及其股權或出資比例已確知者」之情形、第2款之要件為「原權利人之股權或出資比例全部或部分不明者」之情形、第3款之要件為「原權利人及其股權或出資比例全部或部分不明者」，共分為3種要件類型，分別異其處理方式。其中第1款係指「原權利人」及「股權或出資比例」均可釐清明確者，第3款則係指「原權利人」及「股權比例」均無法釐清明確者，至第2款文義之主語為「股權或出資比例」，並非「原權利人」，故所指未能釐清明確者，應指股權或出資比例，而不及於原權利人。亦即第2款之要件情形，應係指「全體之會社股東或組合出資人」可釐清明確，但其股權或出資比例未能釐清明確情形。蓋倘依原告之主張，第2款要件之解釋包括「多少名股東人數不明，且其股權或出資比例亦不明」情形云云，則與第3款之要件發生混淆。再者，股東或出資人尚未能釐清明確，豈有可能依第2款規定進行「由權利人協議」之處理方式。原告此部分歧異法律見解之主張，尚無可採。
(2)經查，原告提出為證之臺灣高雄地方法院發給之日據時期系爭會社登記簿謄本，依其記載內容，僅有該會社之4名取締役（董事）及2名監察役（監事）姓名及住址等資料，並無記載全體股東之姓名。此外，亦查無其他證據資料足以釐清全體股東，可見系爭會社之全體股東，即系爭土地之原權利人，無法釐清明確，核與地籍清理條例第18條第1項第2款規定之要件情形，亦有不符合。從而，原告主張應類推適用該條款之效果規定，亦即按已知股東人數6人之均等比例，發給系爭土地6分1之土地價金云云，亦無可採。
(五)本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審酌後，核與判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併予敘明。
七、結論︰原告之訴為無理由，應予駁回。中 華 民 國 108 年 12 月 19 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 吳 永 宋
法官 黃 堯 讚法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 12 月 19 日
書記官 宋 鑠 瑾