高雄高等行政法院判決
107年度訴字第275號民國107年11月6日辯論終結原 告 格林恒業股份有限公司代 表 人 楊國廷訴訟代理人 吳澄潔 律師複代理人 張錦昌 律師被 告 屏東縣政府環境保護局代 表 人 魯臺營訴訟代理人 謝璨謄
鄞仁和上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服屏東縣政府中華民國107年3月8日106年屏府訴字第72號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要:被告因接獲檢舉，於民國106年8月1日會同陳情人，赴原告承租之台灣糖業股份有限公司（下稱台糖公司）所有位於屏東縣○○鄉○○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）從事廢棄物再利用事業（即利用禽畜糞、蔬果菜渣製成有機肥）廠址進行現場稽查，發現其未符合農業事業廢棄物再利用管理辦法之資格，逕從事廢棄物再利用業務，且廢棄物貯存區未有防止地面水、雨水、地下水流入、滲透之設備或措施，致有機堆肥夾雜雨水溢流入隔鄰農田土地，違反廢棄物清理法第39條第1項、第36條第1項、事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第6條第1項第2款及第10條第1項第1款、第2款規定，遂依廢棄物清理法第52條規定，以106年9月25日屏環查字第10633334000號函（裁處書編號：屏環查廢處字第106115號）裁處新臺幣（下同）9萬元（違反廢棄物清理法第36條、第39條各處6萬元及3萬元），並限期106年10月10日前改善完成，另依行為時環境教育法第23條第2款規定裁處環境講習2小時，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，乃向臺灣屏東地方法院（下稱屏東地院）提起本件行政訴訟，經該院以107年度簡字第11號行政訴訟裁定移送本院審理。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰
1、原告所有之有機堆肥並非廢棄物，在現場堆置有機肥非屬再利用行為，毋須具備廢棄物再利用資格，亦無違反事業廢棄物貯存清理處理方法及設施標準關於「廢棄物」之貯存規定：
⑴依農業事業廢棄物再利用管理辦法第3條附表一編號一關
於禽畜糞之解釋，禽畜糞蔬果殘渣本為事業廢棄物，至做成有機質肥料時，已為「產品」，不能視為廢棄物。原處分裁處書於說明欄第2點「違法事實」（一）：「貴公司（即原告）從事廢棄物再利用事業，經本局（即被告）於106年8月1日及8月2日派員稽查發現未符合農業事業廢棄物再利用管理辦法所規範之資格，逕從事廢棄物再利用業務，且未依事業廢棄物貯存設施相關規定設置，致該場址有機堆肥夾雜雨水溢流入隔鄰農田土地已違反廢棄物清理法第36條第1項及第39條規定。」嗣提出訴願答辯書略以：原告係從事廢棄物再利用事業（利用蔬果菜渣、禽畜糞製成有機肥），違反貯存相關規定，致有機堆肥夾雜雨水溢流入隔鄰農田土地。嗣於本件訴訟改稱「肥料半成品」（惟依行政程序法第114條規定不得於行政訴訟程序中補充行政處分之理由，被告將有機堆肥變更為肥料半成品應不合法）。
⑵惟不論為「有機堆肥」或「肥料半成品」（已具備肥料特
性），均非「廢棄物」，蓋禽畜糞與果菜殘渣經攪拌混合、重複曝曬、覆蓋發酵後，已產生化學作用，而無禽畜糞或果菜殘渣之外形，物理上已不相類而不得以廢棄物視之。又經過上開製程後，已經具備肥料特質，縱有溢流入隔鄰農田，亦非污染行為。果如被告認定原告係在系爭場址以禽畜糞蔬菜殘渣生產有機肥，而原告自96年即在此承租，衡情將禽畜糞、果菜殘渣製成有機肥之生產過程並未間斷，則現場除有機肥外應尚有禽畜糞、果菜殘渣等原料可資為原告係從事事業廢棄物再利用之行為，惟被告所提證據皆未有上開禽畜糞、果菜殘渣之相關證明，自難遽原告在現場從事廢棄物再利用行為。基此，被告將原告以禽畜糞、果菜殘渣之事業廢棄物原料製成的有機肥，認定為事業廢棄物，認定原告無廢棄物再利用資格，均屬違法，應予廢棄。
2、被告是以原告在從事農業事業廢棄物再利用過程未妥善貯存導致有機堆肥溢流裁處原告。惟縱認為原告所有有機肥料原料係廢棄物，承前所述，本件應係有關農業事業廢棄物「再利用」之行為，應適用農業事業廢棄物再利用處理辦法中關於運作管理之規定，而與事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準中之規定無關，被告以原告違反事業廢棄物貯存清處理方法及設施標準第6條及第10條關於「貯存」之規定，是誤用法令，違背處罰法定原則，應予撤銷。
3、倘認為原告在系爭稽查地點從事廢棄物之再利用行為，則原告業已設置降砂池、沈澱池、雨水收集溝。降砂池係把雨水引流的砂子沈澱，把剩下的水引流至沈澱池（上層液貯存池），附近有設置1號收集溝，防止雨水流入有機堆肥場，堆肥現場堆設水泥地板，並以帆布覆蓋。是當日雨量過大而且鄰近水路被佔用為道路（原告有向地主台糖公司申請過水權），雨水無法疏通，逾越降砂池、沈澱池（上層液貯存池）所能蓄積能量，致有機肥溢流。職是原告並無故意或過失。
4、對於卷附第88頁照片，是貯存場址，地面是水泥地防止有機肥液體滲入地面、帆布是不透水層，阻止雨水滲透；第89頁稽查照片，上圖是原告的上層液貯存池，下圖裝滿雨水位置是原告降砂池位置，均是原告為防止有機肥溢流之相關處置。
（二）聲明︰訴願決定及原處分（被告106年9月25日屏環查字第1063334000號函暨屏環查廢處字第106115號裁處書）均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰
1、系爭堆肥場用地於原告未依規定取得事業廢棄物再利用資格，即逕行堆置肥料半成品，不論其目的為自用或販售，該從事農業事業廢棄物再利用業務，依廢棄物清理法第39條第1項規定應向主管機關申請核可後始得運作。準此，被告以原告未具備事業廢棄物再利用資格而從事上開堆置肥料半成品之再利用行為，並致污染環境等行為所為裁罰處分。原告違規事實明確且於105年12月22日之違規事實，經被告裁處不服提起訴願，經訴願駁回。原告不服，遂提起行政訴訟，亦經鈞院107年度訴字第149號判決駁回。
2、原告一再陳稱水路阻塞乙節，倘該業貯存場所相關防制措施完善，縱水路阻塞，亦是雨水溢滿至路面，仍不至發生雨水參雜肥料半成品大量溢流至隔鄰農田土地及路面情事，況水路是否阻塞仍僅是原告片面之詞，其所述實屬推諉卸責之詞。
3、原告之再利用者登記檢核資格，其核准場址為屏東縣○○鄉○○村○路○○號，檢核起始日期為106年10月31日，檢核到期日期為108年10月31日，該核准作業地點明顯與本件違規地點不符，然原告確實於系爭土地從事廢棄物再利用業務，此可由原告於前開違規地點自97年12月12日起至105年9月9日止之期間內，有多次違反廢棄物清理法第36條、第39條規定之污染環境違規紀錄，原告皆未有所異議及目前該場址尚留有廢棄物原料（禽畜糞、紙槳污泥）可證。是原告前因從事農業事業廢棄物再利用行為，多次違反廢棄物清理法之時間甚長，且其所堆置之肥料半成品，因貯存設施未符規定致影響周遭附近環境污染甚大。
（二）聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰原告在系爭土地處理有機堆肥，其處理方法及設施是否違反第36條第1項規定？是否未符合農業事業廢棄物再利用管理辦法之資格，逕從事廢棄物再利用業務，違反廢棄物清理法第39條第1項規定？
五、本院的判斷︰
（一）原告未符合農業事業廢棄物再利用管理辦法之資格，逕從事廢棄物再利用業務，違反廢棄物清理法第39條第1項規定：
1、應適用的法令︰⑴廢棄物清理法第39條：「（第1項）事業廢棄物之再利用
，應依中央目的事業主管機關或中央主管機關規定辦理，不受第28條、第41條之限制。（第2項）前項再利用之事業廢棄物種類、數量、許可、許可期限、廢止、紀錄、申報、再利用產品之標示及其他應遵行事項之管理辦法，由中央目的事業主管機關會商中央主管機關、再利用用途目的事業主管機關定之。但涉及二個以上目的事業共通性再利用之事業廢棄物，經中央主管機關認定有統一訂定再利用種類及管理方式之必要者，其管理辦法由中央主管機關定之。」⑵農業事業廢棄物再利用管理辦法第1條：「本辦法依廢棄
物清理法（以下簡稱本法）第39條第2項規定訂定之。」⑶農業事業廢棄物再利用管理辦法第2條第2項：「本辦法所
稱再利用係指事業將其事業廢棄物自行或送往再利用機構做為原料、添加物、材料、燃料、工程填料、土地改良或經中央農業主管機關認定之用途行為。」⑷行為時農業事業廢棄物再利用管理辦法第3條第2項：「事
業廢棄物之再利用技術成熟且廣為應用者，事業及再利用機構得依附表一之種類及管理方式逕行再利用。」⑸附表一編號1禽畜糞：「再利用管理方式：（一）來源：
飼養家禽、畜所產生之禽畜糞（含墊料或經固液分離後之糞渣）。（二）用途：有機質肥料之原料或栽培介質之原料。（三）產品：有機質肥料或栽培介質。（四）再利用機構應具備下列資格之一：1.自製自用有機質肥料者，應為農民或畜牧場，且具有符合下列條件之一之發酵相關設備或措施者：（1）經所在地直轄市、縣（市）農業主管機關核發農業用地作農業設施容許使用同意書之自用堆肥舍。（2）畜牧場登記證書中主要畜牧設施登載之堆肥舍。（3）經所在地直轄市、縣（市）農業主管機關認可之設備或措施。2.再利用於有機質肥料之原料或栽培介質之原料用途者，應依肥料管理法及相關法規，取得農業主管機關核發之製造、販賣肥料登記證，並於肥料登記核准文件及肥料標示之製肥原料來源，登載本編號事業廢棄物。但依法免辦理登記者，不在此限。」⑹附表一編號8果菜殘渣：「再利用管理方式：（一）來源
：果菜批發市場所產生之果菜殘渣。（二）用途：有機質肥料之原料或飼料。（三）產品：有機質肥料。但直接供畜禽食用者，係提供畜禽所需之養分，無產品產出。（四）再利用機構應具備下列資格之一：1.再利用於有機質肥料之原料用途者，應依肥料管理法及相關法規取得農業主管機關核發製造、販賣肥料登記證，並於肥料登記核准文件及肥料標示之製肥原料來源，登載本編號事業廢棄物。
2.再利用於畜禽食用之飼料用途者，應為領有畜牧場登記證書、畜禽飼養登記證之畜牧場。但依法免辦理登記者，不在此限。……。」
2、是由前揭規定可知，農業事業廢棄物縱屬再利用技術成熟且廣氾應用者，仍必須經合格之再利用事業或機構（農民或畜牧場），於指定地點、具備相關設備後，製成符合國家標準或國際標準之有機質原料、添加物、材料、燃料、工程填料、土地改良等經中央農業主管機關認定物質，始符合前揭規範所稱之再利用行為。依此，農業事業廢棄物如未經事業或機構依前揭規範及程序從事再利用行為及再利用成果之評定處置，則其本質仍屬農業事業廢棄物，不因其外觀或內容物得否該當有機質材料而改變其農業事業廢棄物屬性之認定。
3、經查：⑴原告早於96年間即於系爭土地從事果菜殘渣等廢棄物再利
用事業，被告並以其違反行為時廢棄物清理法第36條、第39條等規定對之裁罰達23次（見原處分卷第54至56頁），最近一次被告復因民眾檢舉於105年9月9日下午2時50分許派員前往系爭土地稽查，發現原告未符合農業事業廢棄物再利用管理辦法的資格，逕行從事廢棄物再利用業務，且廢棄物貯存區未有防止地面水、雨水、地下水流入、滲透之設備或措施，致雨水參雜有機質肥料半成品大量溢流至路面，違反行為時廢棄物清理法第39條第1項、第36條第1項、事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第6條第1項第2款、第10條第1項第1款、第2款規定，遂依行為時廢棄物清理法第52條規定，以105年10月24日屏查廢字第105106號執行違反廢棄物清理法案件裁處書，裁處原告3萬元罰鍰，並限期於105年11月9日前改善完成，另依行為時環境教育法第23條第2款規定，裁處環境講習2小時。原告不服，提起訴願，經被告重新審查結果，認上述105年10月24日處分難謂適法妥當，遂撤銷該處分，另以105年12月22日屏環查字第10534275500號、查廢字第105121號執行違反廢棄物清理法案件裁處書，裁處原告3萬6千元罰鍰（即違反行為時廢棄物清理法第39條第1項、第36條第1項各處6千元及3萬元），並限期於105年11月9日前改善完成，另依行為時環境教育法第23條第2款規定，裁處環境講習2小時。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟後，復經本院107年度訴字第149號判決駁回其訴（因原告不服，聲明上訴，故尚未確定，見原處分卷第43至52頁）。
⑵原告曾於106年間向農業主管機關申請登記為再利用機構
，機構地址位於屏東縣○○鄉○○村○路○○號，其核准再利用之廢棄物包含禽畜糞、果菜殘渣、農業污泥、菇類培植廢棄包等4種（見原處分卷第53頁）。
⑶後被告復因民眾檢舉，再於106年8月1日至系爭土地稽查
，惟因原告大門深鎖，被告僅得於門外察看，發現有自大門口及右側土地溢流廢污水至左側隔鄰同段950及953地號土地上之火龍果園，並淹沒火龍果園部分土地（見原處分卷第4至7頁）。待至106年8月2日會同原告人員開門進入系爭土地稽查，系爭796地號土地主要為堆肥場堆置肥料、系爭798地號土地則設有降沙池，而堆肥場內僅部分以帆布掩蓋，未依規定貯存有機堆肥、未保持清潔完整、未有防止地面水、雨水及地下水流入滲透之設備或措施，且堆肥場之廢水未流入降沙池，而是另由其他水路往門口方向流動，另降沙池內廢污水也因滿溢而往隔鄰之同段950、953地號流動（見原處分卷第8至11、14至15頁；本院卷第85至88頁）。
⑷以上事實，為兩造於本院準備程序所是認，並有被告提出
原告96年至105年間裁罰紀錄一覽表、本院107年度訴字第149號判決、再利用機構登記資料、被告106年8月1日及同年月2日稽查工作紀錄及現場照片等文件在卷可證，則此等事實自堪信實。
4、是由前揭查證事實可知，原告固曾向農業主管機關申請登記為再利用機構，惟其再利用機構場址係設於屏東縣九如鄉，與系爭土地毫無干係，則系爭土地即非農業事業廢棄物再利用經申請登記之指定場址，亦堪可認定。雖原告主張被告於106年8月2日稽查當時既自承系爭土地所堆置者為有機堆肥，則此等物品即非廢棄物，自無適用廢棄物清理法之餘地，況系爭土地係因既成水路被隔鄰農地承租戶填平，共用水路亦被堵塞，每當豪雨一來，雨水就往原告場區倒灌，一旦倒灌量大於原告防災的降沙池與雨水上層液貯存池之涵容量，才會造成溢流，原告已於105年9月災後挖坑設置降沙池與雨水上層液貯存池以收集倒灌雨水，並善盡管理人責任，故不該當處罰要件云云。然查，「有機堆肥」僅是被告現場稽查人員對於堆置在系爭土地上物品之概稱，原告事實上僅將禽畜糞、蔬果菜渣攪拌在一起放置在堆肥場上乙節，業據被告訴訟代理人即現場稽查人員鄞仁和於本院審理時陳述明確（見本院卷第125頁）；況系爭土地本非農業事業廢棄物再利用經申請登記之指定場址，原告也未曾證明該等物質係其已依前揭農業事業廢棄物再利用管理辦法製作之有機質材料，甚至以兩造均不爭執之稽查過程，被告現場稽查人員亦不曾攜帶任何檢驗工具實地查核該「有機堆肥」是否已符合國家標準或國際標準之有機質肥料產品，則系爭土地上堆置之物品又怎因被告在稽查工作紀錄單上記載「有機堆肥」之敘述而改變其成為再利用後端之成品屬性？是揆諸前揭規定之說明，系爭土地上所堆置者仍屬農業事業廢棄物，姑不論原告是否於系爭土地廢污水之排放已盡力防止，原告既未依廢棄物清理法第39條、農業事業廢棄物再利用管理辦法等規定從事其再利用行為，自是該當廢棄物清理法第52條規定之處罰要件，乃原告以前詞辯解，洵無足取。從而，被告審酌原告此部分違規行為明確，且原告96年至105年間已於系爭土地上有多次違反廢棄物清理法第39條規定之行為並經裁罰，最近一次對原告於105年9月間之違規已對之科處罰鍰6千元，詎原告不僅未曾改善，仍繼續於系爭土地非法從事農業事業廢棄物之再利用行為，並於不到1年期間再度稽查屬實，是其違規之故意責任非輕，遂爰依廢棄物清理法第52條規定之裁罰額度內對之裁罰3萬元，並命期限期改善，自屬適法之處置。
（二）原告在系爭土地上處理有機肥料，其處理方法及設施違反廢棄物清理法第36條第1項規定：
1、應適用的法令︰⑴廢棄物清理法第36條：「（第1項）事業廢棄物之貯存、
清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。（第2項）前項事業廢棄物之貯存、清除、處理方法及設施標準，由中央主管機關定之。」⑵廢棄物清理法第52條：「貯存、清除、處理或再利用一般
事業廢棄物，違反第28條第1項、第31條第1項、第5項、第34條、第36條第1項、第39條規定或依第29條第2項、第39條之1第2項所定管理辦法者，處新臺幣6千元以上3百萬元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰。」⑶事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第6條第1項第2
款：一般事業廢棄物之貯存方法，應符合下列規定：……
二、貯存地點、容器、設施應保持清潔完整，不得有廢棄物飛揚、逸散、滲出、污染地面或散發惡臭情事。」⑷事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第10條第1項：
「一般事業廢棄物應依其主要成分特性設置貯存設施，除經中央主管機關公告者外，應符合下列規定：一、應有防止地面水、雨水及地下水流入、滲透之設備或措施。二、由貯存設施產生之廢液、廢氣、惡臭等，應有收集或防止其污染地面水體、地下水體、空氣、土壤之設備或措施。」⑸行為時環境教育法第23條第2款：「自然人、法人、設有
代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受一小時以上八小時以下之環境講習：……二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣五千元以上罰鍰。」
2、是由前揭查證事實關於被告於106年8月2日稽查照片（見原處分卷第8至11頁）可知，原告於系爭土地堆置相當可觀之農業事業廢棄物，雖部分農業事業廢棄物有以帆布遮蓋，但大部分則散置於系爭796地號土地或隨廢污水到處溢流、滲出並污染地面。雖原告主張伊有設置降沙池、水溝等收集或排水設施云云，然查，依兩造不爭執之現場稽查結果，系爭796地號堆肥場之廢污水並未全數排至系爭798地號土地上之降沙池，且從106年8月1日稽查照片顯示從原告大門口及降沙池分別溢流出廢污水狀態可知，原告設置之降沙池及水溝根本未產生防止地面水、雨水及地下水流入或滲透之作用，是原告設置之降沙池、水溝等物自不該當事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第10條第1項各款所指之設備或措施，則原告即有違反廢棄物清理法第36條第1項、事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第6條第1項第2款、第10條第1項第1、2款規定之情事。
從而，被告審酌原告此部分違規行為明確，且原告96年至105年間已於系爭土地上有多次違反廢棄物清理法第36條規定之行為並經裁罰，最近一次對原告於105年9月間之違規已對之科處罰鍰3萬元，詎原告不僅未曾改善，仍繼續於系爭土地非法堆置農業事業廢棄物，任由廢棄物飛揚、逸散、污染地面，又未設置防止地面水、雨水、地下水流入滲透之設備，且對堆肥場所產生之廢液、惡臭無收集及防止污染之措施，並於不到1年期間再度稽查屬實，是其違規之故意責任非輕，遂爰依廢棄物清理法第52條規定之裁罰額度內對之裁罰6萬元，並命期限期改善及併依環境教育法第23條第2款課其環境講習，亦屬適法之處置。
（三）綜上所述，原告前揭主張，均無足取，被告原處分以原告分別違反廢棄物清理法第39條第1項及第36條第1項規定，並爰依同法第52條規定對之各處罰鍰3萬元及6萬元，並限期於106年10月10日前改善完成，及依行為時環境教育法第23條第2款規定裁處環境講習2小時，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 11 月 20 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 曾 宏 揚法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 11 月 20 日
書記官 謝 廉 縈