高雄高等行政法院判決
107年度訴字第211號民國107年8月21日辯論終結原 告 何乾隆被 告 高雄市政府代 表 人 許立明訴訟代理人 鍾啟南上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國107年5月23日臺內訴字第1072200282號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：原告所有坐落高雄市○○區○○段○○○○○○號等2筆土地（登記面積分別為4,334.77平方公尺及324.96平方公尺，合計4,659.73平方公尺，下稱系爭土地），為一般農業區農牧用地，因民眾陳情系爭土地有興建水泥圍牆及填土，非作農業使用等情，經被告所屬農業局調查認定屬實，該局乃於民國106年10月16日以高市農務字第10632850200號函請被告所屬地政局依權責辦理，被告所屬地政局遂於106年10月17日以高市地政用字第10632815500號函請高雄市彌陀區公所（下稱彌陀區公所）查報系爭土地是否違反非都市土地使用管制規則相關規定，後來彌陀區公所於106年10月23日以高市○區00000000000000號函檢附非都市土地違規使用案件查報表回覆被告所屬地政局，系爭土地有興建擋土牆及填土之違規情事，被告乃於106年10月25日以高市府地用字第10632880100號函通知原告陳述意見，經原告於106年11月2日向被告提出陳述意見書，主張系爭土地周界原有咕咾石護岸（田畦），因年久失修致使土壤流失，因此僱工修補田畦並填補適合種植農作物的土壤，被告認定系爭土地非作農業使用，與事實不符。被告所屬地政局為瞭解系爭土地實際使用情形，遂於106年11月22日會同原告、被告所屬農業局及彌陀區公所辦理現埸會勘，並作成會勘結論：「請依農業局簽註意見改善，於107年1月31日前申請取得農業設施容許使用同意書。」後來原告於107年1月30日向彌陀區公所申請農業用地容許作擋土牆、圍牆設施使用，經彌陀區公所以原告申請設置之農業設施有妨礙周邊農田灌溉或排水功能等由，於107年2月6日以高市○區00000000000000號函駁回其申請在案。後來被告所屬地政局復以107年2月22日高市地政用字第10730497500號函請彌陀區公所查明現況是否業已改善，經彌陀區公所以107年2月26日高市○區00000000000000號函檢附現況相片顯示現況未有改善，被告乃核認原告未經申請核准於系爭土地興建水泥牆及填土，牴觸農牧用地之容許使用管制項目，違反區域計畫法第15條第1項規定，遂依同法第21條第1項規定，以107年3月2日高市府地用字第10730535700號函檢附同字號裁處書，裁處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並命其立即停止使用，且限期於107年6月5日前變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰
1.原告所有系爭土地為非都市土地，使用分區及使用地類別雖編定為一般農業區農牧用地，但原告確實常年在系爭土地上種植各式農作物，且系爭土地亦呈現適合農作的耕地外觀，此有現場照片可參。
2.但因系爭土地地處地勢低窪地區，且靠近灌溉渠道，原告購買系爭土地後一直出現土壤流失的現象，原告為了改善土壤流失，讓系爭土地保持適合耕作的狀態，遂利用系爭土地極小部分面積構築擋土牆，該擋土牆並非一般另有用途的地上物，而是為了防止土壤繼續流失的功能性地上物，故原告主觀上並無違反區域計畫法的故意，該擋土牆的興建與確保土地從事農用，防止土壤流失息息相關，客觀上亦無違反區域計畫法的相關規定。
3.原告針對擋土牆之興建，曾擬訂具體的農業設施使用計畫書，依據「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」向主管機關彌陀區公所申請農業用地作農業設施容許使用，雖遭彌陀區公所於107年2月6日駁回，然原告再循正常法定程序，針對彌陀區公所的處分提出後續行政救濟，但被告未採取輔導、勸導的方式限期先令原告改善，即依區域計畫法第21條第1項規定對原告裁處10萬元罰鍰，並命立即停止使用，且限期於107年6月5日前變更使用、停止使用或拆除地上物，該處分顯然違反比例原則，屬不當的行政處分。
（二）聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰
1.按非都市土地於區域計畫公告實施後，經劃定使用分區為一般農業區，並編定使用地類別為農牧用地者，即應依「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定農牧用地之容許使用項目、許可使用細目及附帶條件而使用；違反管制使用土地者，該管直轄市、縣（市）政府得依區域計畫法第21條第1項規定，裁處罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀；經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，區域計畫法第15條、第21條及非都市土地使用管制規則第6條定有明文。又按行政罰係對違反行政法上義務行為所為裁罰性不利處分，符合法律構成要件之行政不法行為，主管機關應即依法裁罰之，惟如法律有特別規定授權主管機關斟酌具體情況免予處罰者，例如行政罰法第19條規定：「（第1項）違反行政法上義務應受法定最高額新臺幣3千元以下罰鍰之處罰，其情節輕微，認以不處罰為適當者，得免予處罰。（第2項）前項情形，得對違反行政法上義務者施以糾正或勸導，並作成紀錄，命其簽名。」主管機關始有處罰與否的裁量空間。準此，主管機關如依職權調查具體事實符合區域計畫法第21條的構成要件，且無阻卻違法事由者（行政罰法第11條至第13條規定參照），因該條罰鍰法定最低額為6萬元，亦無行政罰法第19條職權不處罰規定的適用，主管機關僅得於法定罰鍰金額範圍內裁量處罰，並無選擇以輔導、勸導等方式限期行為人改善而不予處罰的裁量權限，亦有內政部104年2月25日內授營綜字第1040802581號函釋足參。
2.原告於系爭土地興建圍牆，經被告所屬農業局106年10月16日高市農務字第10632850200號函及彌陀區公所106年10月23日高市○區00000000000000號函認定有未作農業使用屬實，依上開內政部104年2月25日函釋，被告並無選擇以輔導、勸導等方式限期行為人改善而不予處罰的裁量權限。但被告所屬農業局於106年11月22日會勘意見上簽註應予改善，改善後請向當地區公所申請農業設施容許使用，經被告所屬地政局作成會勘紀錄並限期原告於107年1月31日前申請取得農業設施容許使用同意書，然該申請書經彌陀區公所107年2月6日高市○區00000000000000號函駁回，被告據以核認原告違反區域計畫法第15條第1項規定的事實明確，遂依同法第21條第1項規定裁處原告10萬元罰鍰，並令原告立即停止使用及限期於107年6月5日前變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀，於法並無不合。原告事後重新於107年3月30日提出農業設施容許使用申請，亦經彌陀區公所107年4月18日高市○區00000000000000號函駁回。又原告主張其正依「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」辦理興辦事業計畫審查，因審查項目繁瑣，被告所定期限顯然不克完成乙節，然縱其於接獲裁處書後限定期限內取得容許使用同意書或完成審查項目的申請，亦屬事後改善的行為，對本件違規事實的成立，並不生影響。
（二）聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
（一）原告在系爭土地上構築擋土牆及填土，有無違反區域計畫法第15條第1項規定，而應受罰？
（二）被告未採取輔導、勸導的方式限期原告改善，即依區域計畫法第21條第1項規定對原告裁罰，有無違反比例原則？
五、本院的判斷︰
（一）前提事實︰原告所有系爭土地登記面積分別為4,334.77平方公尺及324.96平方公尺，合計4,659.73平方公尺，為一般農業區農牧用地，因民眾陳情系爭土地有興建水泥圍牆及填土，非作農業使用等情，被告所屬地政局為瞭解系爭土地實際使用情形，遂於106年11月22日會同原告、被告所屬農業局及彌陀區公所辦理現埸會勘，並作成會勘結論：「請依農業局簽註意見改善，於107年1月31日前申請取得農業設施容許使用同意書。」後來原告於107年1月30日向彌陀區公所申請農業用地容許作擋土牆、圍牆設施使用，經彌陀區公所以原告申請設置之農業設施有妨礙周邊農田灌溉或排水功能等由，於107年2月6日以高市○區00000000000000號函駁回其申請在案；後來被告所屬地政局復以107年2月22日高市地政用字第10730497500號函請彌陀區公所查明現況是否業已改善，經彌陀區公所以107年2月26日高市○區00000000000000號函檢附現況相片顯示現況未有改善，被告乃核認原告未經申請核准於系爭土地興建水泥牆及填土，牴觸農牧用地之容許使用管制項目，違反區域計畫法第15條第1項規定，遂依同法第21條第1項規定，裁處原告10萬元罰鍰，並命其立即停止使用，且限期於107年6月5日前變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀等情況，此有土地登記謄本（原處分卷第109-115頁）、會勘紀錄、現場照片（原處分卷第89-99頁）、彌陀區公所107年2月6日高市○區00000000000000號函（原處分卷第75頁）、被告所屬地政局107年2月22日高市地政用字第10730497500號函（訴願卷第75頁）、彌陀區公所107年2月26日高市○區00000000000000號函（訴願卷第76頁）、被告107年3月2日高市府地用字第10730535700號函及裁處書（訴願卷第49-51頁）等附卷可以證明。
（二）原告在系爭土地上構築擋土牆及填土，未經申請農業用地作農業設施容許使用同意書，且擋土牆明顯高出鄰地甚多，非經營農業所必要，且有妨礙周邊農田灌溉及排水功能，已違反區域計畫法第15條第1項規定，自應受罰。
1.應適用的法令︰⑴非都市土地使用管制規則第6條第1項前段：「非都市土地
經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。」⑵申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第6條第1項第
6款：「申請農業用地作農業設施容許使用，有下列情形之一者，不予同意：……六、妨礙農田灌溉或排水功能。」
2.得心證的理由：依非都市土地使用管制規則第6條附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定，農牧用地雖容許作農作產銷設施之使用，惟其附帶條件應依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法規定辦理，故擋土牆或圍牆如符合其申請基準或條件者，應向主管機關申請取得農業設施容許使用，並由主管機關依職權審查認定。系爭土地為一般農業區農牧用地，依被告所屬農業局106年9月25日農業用地現況調查資料顯示，有整地及設置擋土牆，且未取得農業設施容許使用同意書，經被告所屬農業局106年10月16日高市農務字第10632850200號函認定非農業使用，後來經被告所屬地政局依106年11月22日會勘紀錄限期原告於107年1月31日前申請取得農業設施容許使用同意書，原告雖有提出申請，但是經彌陀區公所以原告建造的擋土牆明顯高出鄰地甚多，非經營農業所必要，且有妨礙周邊農田灌溉及排水功能，符合申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第6條第1項第6款不予同意的規定，並以107年2月6日以高市○區00000000000000號函駁回其申請在案等情況，此有被告所屬農業局106年10月16日高市農務字第10632850200號函、現場照片（訴願卷第52-54頁）、會勘紀錄、現場照片（原處分卷第89-99頁）及彌陀區公所107年2月6日高市○區00000000000000號函（原處分卷第75頁）等附卷足以證明。是原告在系爭土地上建造擋土牆及填土，本應注意農地應作農用，若有施作農作產銷設施，應向主管機關申請取得農業設施容許使用同意書，始得施作，其應注意能注意，卻疏未注意，已構成區域計畫法第15條第1項規定之違章行為，自應受罰。
（三）被告依區域計畫法第21條第1項規定，查獲違章事實，即應予處罰，並無須採取輔導、勸導的方式限期原告改善，逾期不改善始得加予處罰的規定，原告因違反區域計畫法第15條第1項規定，被告依同法第21條第1項規定對原告裁罰，且依裁罰基準規定予以處罰，並無違反比例原則。
1.應適用的法令︰⑴區域計畫法第15條第1項前段：「區域計畫公告實施後，
不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。」⑵區域計畫法第21條第1項：「違反第15條第1項之管制使用
土地者，由該管直轄市、縣(市)政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」⑶高雄市政府處理違反區域計畫法第21條罰鍰案件裁罰基準
第3點第2款：「依本法第21條第1項規定裁處者，其裁罰基準如下：……（二）違反本法第15條第1項之管制使用土地，其面積達2,500平方公尺以上，未達5,000平方公尺，處超過新臺幣10萬元罰鍰。」
2.得心證的理由：原告對其在系爭土地上建造擋土牆及填土的事實並不再爭執，並主張其已重新提出申請，訴請撤銷訴願決定及原處分。依區域計畫法第21條第1項規定，查獲違章事實，即應予處罰，並無須採取輔導、勸導的方式限期原告改善，逾期不改善始得加予處罰的規定。況且，被告所屬地政局依上述會勘紀錄，已經給予原告改善機會，而未完成改善，原告重新提出申請，已屬事後的改善行為，尚難據為免除裁罰之事由。又原告所有系爭土地登記面積分別為4,33
4.77平方公尺及324.96平方公尺，合計4,659.73平方公尺，原告在該土地上周圍建造擋土牆，並全部填土，其違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地，面積達2,500平方公尺以上，未達5,000平方公尺，被告依高雄市政府處理違反區域計畫法第21條罰鍰案件裁罰基準第3點第2款規定，從輕裁處10萬元罰鍰，並命其立即停止使用，且限期於107年6月5日前變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，並無違誤，亦無違反比例原則。原告上述主張，自不可採。
（四）本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
六、結論︰原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 107 年 9 月 4 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 曾 宏 揚法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 9 月 4 日
書記官 蔡 玫 芳