高雄高等行政法院判決
107年度訴字第220號民國109年3月24日辯論終結原 告 呂宜峰訴訟代理人 鄭文龍 律師
林石猛 律師林司涵 律師被 告 臺南市政府代 表 人 黃偉哲訴訟代理人 許雅芬 律師複代理人 鄭婷婷 律師上列當事人間農業發展條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國107年4月20日農訴字第1070703982號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面
一、本件被告代表人原為李孟諺，嗣於訴訟進行中變更為黃偉哲，且業經被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、原告呂宜峰固主張黃進忠為大山雞場畜牧場（下稱系爭畜牧場）之承租人暨管理人，對於被告民國106年9月15日府農畜字第1060988137號函（下稱原處分）具有法律上利害關係而依行政訴訟法第42條聲請本院裁定允許黃進忠就先位之訴參加訴訟（見本院卷3第380頁），然：
（一）按行政訴訟法第42條第1項命利害關係之第三人獨立參加訴訟之規定，在於撤銷訴訟之結果，該第三人之權利或法律上利益將受直接損害，如未命該第三人參加訴訟，將影響其訴訟權之實施，而有命其獨立參加訴訟之必要。若訴訟結果，對第三人之權利或法律上利益，不致發生直接損害時，即不屬該條項所規定命獨立參加之範圍。
（二）查原處分之規制內容為廢止「大山雞場畜牧場（負責人：林金足）」容許使用同意及畜牧場登記，並註銷畜牧場登記證書。且黃進忠並非原處分之相對人等情，此觀原處分（見本院卷1第91頁、第93頁）即明。而黃進忠曾向訴外人林金足承租系爭畜牧場坐落土地及其上建物畜牧設施（含未保存登記者），租賃期間自97年3月10日起至107年3月9日止，並以林金足積欠黃進忠之債務分期抵付應付之租金等情，固據原告提出該租賃契約書（見本院卷1第77頁至第81頁）為佐。然系爭畜牧場之土地及其上建物於103年間經法院拍賣時，黃進忠對於原告呂宜峰所取得之部分土地及建物曾主張之租賃權業經民事執行法院以執行命令除去，此觀臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院）不動產權利移轉證書使用情形欄及備註欄（九）記載：「……惟承租人黃進忠之租賃權經執行法院以執行命令除去，因租賃關係不存在，自不得主張優先承買權……」即明（見訴願卷第15頁），是其租賃權已難認依然存續。且縱認黃進忠對於系爭畜牧場之租賃權依然存續，其租賃權倘受侵害亦僅屬單純經濟上損失，充其量僅有事實上利害關係或經濟上利害關係，尚難認其對原處分具有法律上利害關係。
此外，系爭畜牧場登記證書之負責人為林金足、主要管理人員為陳永泰，迄未變更，黃進忠亦未曾就系爭畜牧場申請變更登記等情，有被告107年12月21日府農畜字第1071410582號函在卷可稽（見本院卷3第315頁至第319頁）。對照畜牧法第4條第1項規定：「飼養家畜、家禽達中央主管機關公告指定之飼養規模以上者，應申請畜牧場登記。」第5條第1款規定：「申辦畜牧場登記，應具備下列條件：
一、負責人或主要管理人員須具有職業學校以上畜牧、獸醫或畜牧獸醫科系畢業，或曾受各級政府機關辦理或委辦之畜牧專業訓練1個月以上有結業證明書，或具有2年以上現場工作經驗經鄉(鎮、市、區)公所證明其資格者。」第7條規定：「畜牧場登記證書，應載明下列事項︰一、場名。二、負責人及主要管理人員。三、場址。四、場地面積。五、主要畜牧設施。六、飼養家畜、家禽種類及規模。」第8條第1項規定：「畜牧場之登記事項有變更時，應於事實發生後1個月內填具畜牧場變更登記申請書，報請所在地縣（市）主管機關核轉中央主管機關，或逕送該管直轄市主管機關申請變更登記。」足見申辦畜牧場登記及變更登記，應符合前揭應具備之要件，且就畜牧場登記之負責人及主要管理人員亦有資格限制，並非任意第三人皆可擔任，堪認該公法上地位具有一身專屬性，尚非可隨同畜牧場坐落土地及畜牧設施建物之所有權或租賃權而移轉。黃進忠縱因承租系爭畜牧場之土地及畜牧設施而事實上經營系爭畜牧場，然其既未能申請變更登記為系爭畜牧場之負責人或管理權人，亦難認其就原處分具有法律上利害關係。是以，黃進忠並非原處分法律上之利害關係人，本件撤銷訴訟之結果，尚難認黃進忠有何權利或法律上利益將受直接損害，揆諸前開說明，即不屬行政訴訟法第42條第1項所規定命獨立參加之範圍，故原告上開聲請自難准許。
三、至原告呂宜峰追加備位聲明訴請「確認被告106年9月15日府農畜字第1060988137號函廢止『大山雞場畜牧場（負責人：
林金足）』容許使用同意及畜牧場登記，並註銷畜牧場登記證書廢止處分所形成之公法上關係不成立。」並就該部分追加黃進忠為原告等部分，由本院另以裁定駁回，附此敘明。
貳、實體方面
一、爭訟概要：
（一）訴外人林金足於91年11月間向被告申請於臺南市○○區○○○段（下稱頂山腳段）1596、1608、1612、1613、1614、1615、1616、1617、1622、1625、1626、1628地號○○○區○○○段（下稱埤子頭段）759-2、762、764-2、765、766-1、767、772、773、773-6地號等計21筆土地（下合稱系爭土地），作畜牧設施之容許使用，用以飼養蛋雞，經臺南縣市合併前之臺南縣政府以92年5月21日府農畜字第0920082662號函（下稱92年5月21日函）核發容許使用同意文件。訴外人林金足於94年6月間取得大山雞場之畜牧場登記證書（農畜牧登字第118911號），登記場址為頂山腳段1596、1612、1615、1616、1617、1625、1628地號及埤子頭段762、765、766-1、772等11筆地號土地；同年8月申准變更主要管理人員取得畜牧場登記證書（農畜牧登字第218911號）。
（二）原告呂宜峰於103年7月15日經由法院強制執行程序取得坐落頂山腳段1615、1616、1617、1625、1626、1637-1、1637-2等7筆地號土地，並取得同段652、665、668、675、6
93、694、695、697、698、699、700、702、703等13筆建號建物（下稱系爭建物）；復於106年6月23日取得同段16
13、1614、1622、1628、1637-3、1612、1608等7筆地號土地及頂山腳段664、696、701、704等4筆建號建物。至系爭容許使用範圍21筆土地之其他10筆土地（即頂山腳段1596地號、埤子頭段764-2、765、762、766-1、759-2、
767、772、773、773-6地號）則由訴外人張金瑞、蘇育正、陳泳泉等3人（下稱張金瑞等人）取得。
（三）嗣因訴外人張金瑞等人於106年8月25日向被告提出農業用地作農業設施容許使用之變更申請書申請就渠等取得之上開10筆土地申請變更原容許使用及解除使用執照基地管制並辦理註記登記塗銷事宜。被告乃於106年9月15日以原處分廢止92年5月21日函核發之容許使用同意文件及畜牧場登記證書（農畜牧登字第118911號）；嗣於106年11月1日以府農畜字第1061164203號函（下稱被告106年11月1日函）更正誤植之證書字號為農畜牧登字第218911號。原告呂宜峰對原處分不服，以利害關係人名義提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰
1、原告呂宜峰係實際經營者，且為系爭養雞場實質管理人，又是系爭土地及農業設施所有權人，畜牧法第7條、民法第765條、第767條明文保障原告法律權利，屬於訴願法18條、行政訴訟法第4條第3項之利害關係人，具有訴訟權能，得依法提起行政爭訟。訴願決定逕為不受理，顯有重大違誤。被告違法廢止農業設施容許使用並註銷畜牧場登記，將使得原告呂宜峰經營雞場權利直接受損，自屬該違法不利處分之實際規制對象，依基本權本身含有對抗國家之防禦功能，自得提起撤銷訴訟：
（1）訴外人林金足為系爭雞場之創建經營者，亦為原處分之名義相對人及畜牧場登記證之名義負責人。訴外人林金足於97年間將系爭雞場出租給黃進忠，並於98年間簽立協議書將雞場委託黃進忠經營。黃進忠另案訴請林金足履行租約及協議書契約之臺南地院101年度簡上字第163號民事確定判決已指出，早於98年起，訴外人林金足即非系爭雞場之實際經營者。後於99年7月19日，黃進忠為使雞場管理更有效率，符合現代化之專業管理，故邀請養雞專業之原告呂宜峰共同經營。將租用之系爭雞場同意福頂企業股份有限公司（下稱福頂公司；原告呂宜峰為福頂公司總經理）有權占有使用。故於99年7月19日起，系爭雞場實際上係原告呂宜峰等人共同經營養雞畜牧事業。後訴外人林金足因財務問題，牧場土地及建物遭拍賣，原告呂宜峰復於103年7月15日行使優先購買權取得坐落頂山腳段7筆土地並取得同段等筆建物之所有權；復於106年6月23日取得同段另7筆土地，及其上同段等4筆建物之所有權。原告呂宜峰自99年7月19日經營系爭雞場迄今，已逾8年，且後又經買賣取得系爭畜牧場土地及建物之所有權，顯為系爭畜牧場之實際經營者，亦為實際使用農業設施之人。被告竟違法廢止農業設施容許使用並註銷畜牧場登記，將使得原告呂宜峰經營雞場權利直接受損，自屬該違法不利處分之實際規制對象，本於有權利必有救濟，自得提起撤銷訴訟以資救濟。
（2）本案行政處分（包含核准處分與廢止處分）所援引之法律，包含畜牧法（及其畜牧法施行細則）、非都市土地使用管制規則、農業發展條例（下稱農發條例）、申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱審查辦法），就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可以得知渠等法規之目的係在確保農地農用，但兼及保障實際經營牧場者之意旨。故若行政處分侵害實際經營牧場者（即原告），依保護規範理論自應依法許其救濟。原告呂宜峰透過優先承買之行使而取得蛋雞舍、雞蛋處理室、變電室等農業畜牧設施，自係該等農業設施之所有權人，依民法第765條，自得享有上開畜牧設施之使用、收益、處分等權能，並排除他人之干涉。若遭他人不法侵害，自得可依民法第767條等規定請求侵權行為損害賠償。倘若原核定之農業（畜牧）設施容許使用因違法處分而遭廢止，連帶使畜牧場登記證被註銷，甚至建物使用執照以及建造執照皆面臨廢止進而被拆除之風險。原告呂宜峰不僅雞場之經營、使用合法性喪失，更使得原有規劃的農業設施之建物所有權被剝奪，且使土地所有權之占有使用、收益等權限受到侵害，受憲法第15條所保障之財產權遭國家之不法侵害，自得基於基本權之防禦功能，依法提起撤銷訴訟。
（3）原告提起訴願，行政院農業委員會（下稱農委會）無非僅認定形式上處分相對人為林金足（大山雞場），即率為否認原告為利害關係人，並遽為不受理。惟訴願決定混淆實體理由與訴訟權能之判定，即遽認原告無權利或法律上利益直接受有損害，而非屬利害關係人。是否依原核定之計畫為使用，實際上是實體審理後應調查的實體問題，非訴訟權能的前提程序問題，其論證矛盾並阻絕人民之訴訟（願）權。利害關係人的認定，在撤銷訴願（訴訟），關鍵在於判斷行政處分的規制效力（法效性），即行政處分是否影響、限制人民的權利。系爭廢止處分，使原核定農業設施（畜牧場）容許使用的許可遭廢棄，更註銷、廢止系爭畜牧場登記。不僅使雞場經營、使用合法性喪失，更使原有規劃的農業設施的使用權限受到剝奪，規制對象就相關使用該農業設施者，即因該廢止處分而明顯受到權利限制。原告呂宜峰雖非廢止處分的直接相對人，卻是實際上畜牧場的實質經營者，亦是雞場所設相關土地、建物之所有權人。農業（畜牧）設施使用遭廢棄、畜牧場登記又遭註銷，明顯即實質權利受規制的對象（即為權利或法律上利益受損之人），應得提起撤銷訴訟（願）。
（4）梳理原處分廢止農業設施容許使用處分的相關法規依據，即農發條例第8條之1第2項、第3項，審查辦法第3條、第4條、畜牧法第7條、第8條可知，畜牧場實際負責人及管理人員，即為該等農業設施容許使用的管制內涵之一，故畜牧法方規定要依事實申請變更登記。此更凸顯牧場實質負責人、管理人員，確為該等法規保護對象。衡諸相關法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，原告呂宜峰既為該等畜牧場實質經營者，自當受該等保護規範的射程範圍內。依保護規範理論，原告呂宜峰更應為利害關係人而得提起行政爭訟。
（5）原處分實質限制原告呂宜峰土地所有權、養雞場承租權暨實際經營之財產權等諸多具體權利，更破壞農地農用政策暨農業設施整體規劃設計：
A.原告呂宜峰透過優先承買之行使而取得蛋雞舍、雞蛋處理室、變電室等農業畜牧設施，自係該等農業設施之所有權人，依民法第765條，自得享有上開畜牧設施之使用、收益、處分等權能，並排除他人之干涉。若遭他人不法侵害，自得可依民法第767條等規定請求侵權行為損害賠償。然臺南市政府農業局（下稱農業局）未詳查，亦未通知真正權利人原告呂宜峰陳述意見，逕以系爭養雞場設置停車場為由，逕為廢止畜牧設施容許使用，連帶使臺南市政府工務局（下稱工務局）亦廢止原告呂宜峰所有建物之執照，使所有之建物成為違章建築，恐生被拆除之極大風險。因被告處分違法，造成原告呂宜峰價值數億元的農業設施、相關產權恐遭受被拆除之危險，對於原告呂宜峰即所有權人來說，農業設施被拆除本身即係國家透過違法公權力來達侵害其所有權，屬嚴重侵害財產權之行為，並造成所有權人原告呂宜峰難以回復之財產權損害。且原告雞場之眾多員工，更因此受到工作、生計之影響，連帶侵害其工作權、財產權。
B.原告呂宜峰以經營養雞場為業，並且在取得該農地所有權之前，早已是該大山雞場畜牧場的實際經營者，後更為相關雞場土地之所有權人（訴外人張金瑞等人之鄰地所有人）。原處分率以廢止農業設施的容許使用，並註銷大山雞場畜牧場之畜牧場登記，使張金瑞等人得以規避原農業設施法定空地比之限制，進一步取得相關建照開發，使得身為鄰地所有人之原告呂宜峰應有之財產權受到具體危害，例如：影響原告呂宜峰經營養雞場之日照權、水源、通風、景觀等經營利益，影響法律上權益至明。
C.大山雞場的整體設計早在誕生之際已縝密規劃，包含法定空地的比率、農業設施的種類以及配置、水源設施。雖然土地所有人業已易主，然大山雞場由原告呂宜峰接手營運之後，仍按照當初大山雞場的整體設計經營養雞場，並不因部分土地遭拍賣給張金瑞等人而受影響。然因張金瑞等人以不實之資訊向被告檢舉，逕導致原告呂宜峰所有的農業設施成為違章建築！而目的就是在大山雞場預設之法定空地上申請建造執照（亦即透過檢舉來達到解除限建之目的），將使雞場設計的整體性遭破壞。首當其衝者便是現今大山雞場實際經營者原告呂宜峰，蓋原告若想繼續經營養雞場，勢必須大幅改變原先大山雞場的整體設計，將付出極大的變更成本，此不但違背原先雞場設置之初衷，更造成原告呂宜峰極大的財產損害。
D.張金瑞等人所有的土地，原是與原告呂宜峰的土地合併計算農地建蔽率（法定空地比），而坐落建物更為原告呂宜峰所有，如今倘因被告違法之相關廢止處分，除使得原告呂宜峰所有之建物成違章建築，進而張金瑞等人據此得以解除限建，將實質產生壓縮原告呂宜峰農地建蔽率。有關農地建蔽率的限制規定，例如：農業用地興建農舍辦法第9條第2項第3款、審查辦法第7條等規定固是增加對於人民財產權之限制，然其限制規定背後之目的係為確保農業生產環境、農地合理利用以及農地農用之土地政策，避免農地過度開發、農地土地細分化，進而影響到糧食自給率，此攸關國民生計，係極為重要之公共利益。是以，張金瑞等人進一步向被告另行申請農業設施許可、申請建造執照，據此開發該地，如：建蓋農用設施或另行建造房屋。此舉將使得上述農地建蔽率之限制目的全然落空，並使得農地農用之土地政策無法落實。原告亦將受不利益，進而影響財產權甚鉅。
（6）被告所述張金瑞等人取得而提出變更申請書，被告作成處分前本於行政程序法之調查義務亦應得據以知悉養雞場主要坐落土地已由原告呂宜峰取得，且由其實際經營養雞場，可認原告基於該養雞場土地之所有權人暨實際經營人、管理人之地位，大山雞場畜牧場之存廢對於其等之權利將有嚴重侵害，承最高行政法院103年度判字第365號判決意旨，原告既已指摘原處分致損害其關於養雞場之所有權、管理權等權利，確實具有法律上之利害關係，而得循序提起行政訴訟；至是否確有損害其權利或法律上利益，乃實體上另應審究之事項，應不得從程序上駁回其行政訴訟，被告逕謂原告非利害關係人，顯無理由。
（7）原告呂宜峰透過前揭法院拍賣程序所取得之土地14筆中，依據92年5月21日函所指系爭畜牧場申請使用之地點，有11筆即頂山腳段1608、1612、1613、1614、1615、1616、1617、1622、1625、1626、1628地號之土地為上開地點所包含，且由訴外人張金瑞等人、趙榮波及寓莊建設股份有限公司取得之土地原仍受原告呂宜峰取得之養雞場畜牧設施等建物之建造執照及使用執照等建築基地所管制，具有農業用地興建農舍辦法第12條套繪管制之公法上法律關係，原告自得據此就養雞場所坐落之土地為使用。又系爭畜牧場申請使用之土地及建設之畜牧相關設施係於完成後，僅因租賃及占有同意之法律關係致使用人變更為原告，則承農委會100年7月19日農企字第1000143240號函釋之意旨，系爭畜牧場既於取得農業用地作農業設施容許使用同意書建築完成後，僅因使用人由林金足變更為原告，而該農業設施仍依原核定之計畫內容使用，則原告尚無申請變更同意書之必要，而得當然承繼系爭容許使用同意書等之效力。既為效力所及，則原告確為原處分等不利處分之實際規制對象，其所有權暨經營權、管理權等權利直接受有限制，即具有訴訟權能得提起相關行政爭訟，被告遽論原告顯無法依系爭容許使用同意書核定之經營計畫內容就系爭21筆土地使用過於武斷。
（8）縱認原告不當然承繼系爭容許使用同意書等之效力，然承最高行政法院99年度判字第504號判決意旨及舉輕明重之法理，行政規則之日照權人尚為法律上利害關係人，況原告呂宜峰經由法院正式拍賣程序取得系爭畜牧場之畜牧相關設施及所坐落之土地，並依據相關法規將黃進忠登記為養雞場管理人，既屬原告合法取得之所有權、管理權等財產權益，被告亦承認原告呂宜峰取得所有權，則依法應享有國家對其不得任意侵犯之保障，該等處分已公然侵害原告在憲法上所保障財產權等之正當法律權益，使養雞場之相關畜牧設施等建物形同違章建築，則關於原處分及被告106年10月19日府工管二字第1061092781號（下稱106年10月19日函）有法律上利害關係，當具有提起本件訴訟之程序適格。
（9）本院107年度停字第37號、第38號裁定已認定因原告呂宜峰於103年及106年經由法院拍賣程序取得大山雞場畜牧場之畜牧相關設施及所坐落之土地，堪認原告呂宜峰為大山雞場容許使用同意範圍內之部分土地及畜牧設施建物所有權人，而對於原處分關於廢止系爭容許使用同意部分具有法律上利害關係，則關於系爭畜牧場登記既以92年5月21日函為基礎，原告呂宜峰取得關於大山雞場之畜牧設施既係屬登記於系爭畜牧場登記證書之應載明事項，則自應受系爭畜牧場登記效力所及，於系爭畜牧場登記遭被告以原處分廢止及註銷時，其上所載具之畜牧設施即無法為合法畜牧之使用，致損及該等畜牧設施之所有權得自由使用、收益等權能，是原告呂宜峰當為因系爭畜牧場登記之廢止及註銷，致現存權利或法律上利益受影響之法律上利害關係人。
2、被告92年5月21日函同意畜牧設施容許使用並非附負擔之行政處分，而係單純授益處分，被告主張為附負擔之行政處分，甚至認為有保留系爭容許使用同意書之廢止權，似有誤會：
（1）被告92年5月21日函說明二固提及受處分人諸多不得為之事項，例如：第4點、第5點及第10點，然上開事項與本案爭點之停車場並不相同，因此並無違反附負擔之問題。況上開事項能否當然解釋成行政處分之附負擔事項非無疑問，蓋附負擔之附款按照立法之說明，負擔指處分機關必需課予授益處分人一定之義務。該義務自需具體明確，否則即違反明確性原則，將使受處分人無所適從。而上述諸點所為禁止內容皆屬抽象規範，且援引其他外部法律（水利法、環境處理法）作為依據，例如：指稱違反者依該法律處理。但若能據此解釋成附負擔之行政處分附款，豈非所有之授益處分一律皆屬附負擔之行政處分？因而上述所列事項因僅為訓示事項而不是課予受處分人義務，92年5月21日函並非屬附負擔之附款，而係單純之授益處分。
（2）92年5月21日函說明第8點內容大致上為92年12月15日廢止前非都市土地農業用地作畜牧設施容許使用審查作業要點第6條之重申。被告據此認為該同意書為附負擔之行政處分，甚至認為有保留系爭容許使用同意書之廢止權。然觀其條文結構及意旨，固是要求申請人需按核准內容使用，然當申請人未依核准內容時，該條文前段明確規定「如申請人未能依核准內容使用時，應敘明理由，於核准後3個月內向原核准機關（單位）報准變更」，故該條並非禁止「絕對不准變更」，而係「若有變更需敘明理由並通報」。而非一旦變更處分機關即將原處分廢止，被告據該條推論系爭同意書為附負擔之行政處分，甚至認為有保留系爭容許使用同意書之廢止權，似有誤會。
3、縱認92年5月21日函屬於附負擔之行政處分，原告亦無未履行負擔之情：
（1）因原告經營雞場之規模龐大，每日均需數車次冷藏貨櫃車載運雞蛋對外銷售，為適當規劃員工及客戶之停車問題，乃於雞場內以極小之用地（僅500平方公尺，占整個雞場不到1%）設置停車區。故停車區之設置非與經營管理雞場毫無實質關聯、必要性。原告設置停車場乃係促進雞場營運之輔助措施，並無破壞雞場整體規劃之情形發生。且亦非作為住宅、工廠、或其他非農業使用之情，未違反農業用地作農業設施使用之規定。其與原核定之農業（畜牧）設施容許使用之計畫內容並無明顯不符。原處分率以此等設置停車場之理由，認定違反農業設施容許使用規定或未依計畫內容使用，除顯有違對當事人有利不利事項一律注意之義務，此等事實認定亦有違誤。
（2）細究92年5月21日函之內容，核心規制內容在於說明二、（二）：「主要畜牧設施內容」，包含育雞舍、雞糞乾燥室、雞蛋處理室、蛋雞舍、堆肥室，就主要畜牧設施內容，原告均無未依計畫之情事，完全遵從原計畫內容對農業設施之配置。縱然被告將與核准內容相符當作同意畜牧設施容許使用之負擔，原告亦無未履行負擔之情。
（3）被告於答辯狀除指稱原告增設停車場之外，另提出原處分所無之理由，謂：「申請容許使用之經營計畫與土地使用配置圖」「申請畜牧場登記時之經營計畫與土地使用配置圖」「大山雞場91年、105年航照資料、Google衛星影像」，憑以指稱現有設施亦因增建、改建而與核定計畫不符，進而新增加原處分所無之理由，而認為原告嚴重未履行負擔。然新增之理由並非原處分之理由，不應審酌。且被告僅為空泛指摘，並未具體描述原告有何增建、改建而與原定計畫內容不符之情形，其僅提出衛星影像資料比較圖中指稱增建A、B、C三個部分。
（4）A部分所在之地號為埤子頭段772、762、766-1、765（765現經分割為33筆地號）、B部分所在地號為頂山腳段1612、C部分所在地號為頂山腳段1615、1616、1617。A、C部分皆為拍賣時即存在之建物，原告並無任何增建與改建之情形。A、C部分固在91年如被證5之衛星圖所示，但嗣後已依法定程序申請建造執照及使用執照增加若干農業設施，此有變更建造執照以及使用執照為憑。渠等申請變更建造執照以及嗣後之使用執照，均經合法程序，否則工務局豈能違法核准變更建造執照以及使用執照。故上開地號上之農業設施均在原申請雞場容許使用之範圍內。被告徒以91年之航照空拍圖，指摘原告現有設施亦因增建、改建而與核定計畫不符，進而認為嚴重未履行負擔（即未依核定計畫使用），恐有誤會。
（5）至B部分（即頂山腳段1612號地號），除上述停車場之外原告確有增建3棟佔地約整個雞場不到3%之倉庫。然此係因原雞場之倉庫所坐落之土地因拍賣遭張金瑞等人取得。原告為繼續按原核准計畫經營養雞場，在原倉庫拍賣點交後，改至頂山腳段1612地號增建3棟鐵皮屋作為倉儲使用。故該3棟鐵皮建物固為原告所興建，然仍係作為雞場營運所必需之倉儲之用，並未破壞養雞場整體規劃。以此認定違反農業設施容許使用規定或未依計畫內容使用進而認定原告未履行負擔，並非公允。況原告係為繼續經營養雞場始增建倉庫，此舉乃係為繼續履行負擔（依核准內容經營養雞場）。且原告增建之初早已告知農業局，並欲依法申請執照，然因斯時原告與訴外人張金瑞等人就雞場土地尚有爭端（優先購買權之爭執），農業局以此為由建議原告等該爭端確定並取得土地所有權後再來補行申請增建執照一事。惟待原告取得土地所有權後不久，被告即在未通知身為利害關係人之原告下，率而廢止使用許可（即原處分）。原告根本無充足時間就增建部分辦理相關補照事宜。此舉被告亦有失誠信。
（6）被告當初作成原處分廢止農業設施使用許可時，並未竭盡調查之能事，未能通盤掌握養雞場之實態，亦未通知利害關係人。而係在某議員之壓力下，為圖謀少數鄰地所有人變更地目使用之暴利。逕而輕率廢止原告農業設施使用許可。此舉違反行政程序法第36條、第43條規定，其所為之廢止處分顯有違誤，難謂適法之行政處分。
（7）訴外人林金足早於99年間因經營不善讓與他人經營，林金足早就從99年起並未就雞場管理使用，原處分所謂停車場根本亦非林金足所設置。被告未盡調查義務，釐清實質經營與設置情況，確認實質權利受影響之當事人，顯有違誤。原處分提及之停車場，是實質經營之原告所設置，該面積僅500平方公尺，主要建材為鐵皮造棚架，用途係供畜牧機具（械）設備之存放及清潔使用（如：雞蛋籃等），該等設施顯屬經營畜牧所需之相關農業設施，亦非作為住宅、工廠或其他非農業使用之情，亦無違反農業用地作農業設施使用之規定。原處分逕以此理由，影響重大的廢止涉及占地近5公頃的雞場容許使用並註銷畜牧場登記，顯未盡調查之責。被告未盡職權調查之義務，遽以系爭畜牧場設置停車場、未依計畫內容使用云云，率而廢止畜牧設施容許使用，並廢止註銷畜牧場登記，顯有違誤。
（8）被告迄本件行政訴訟開庭時，始由證人周志勳提出所謂具體事實，被告更於108年5月23日所提出之行政訴訟答辯五狀始具體指稱有不屬於核定內容之建物等，依最高行政法院102年度判字第388號判決意旨，顯為事後追補之裁量理由，已屬無法補正之瑕疵。且觀原處分函文內容係指稱「惟部分用地現作為停車場，未依計畫內容使用」，依文義解釋，所指應為因部分用地作為停車場，故認定未依計畫內容使用，上揭文字之使用根本無從使收受處分之相對人或利害關係人知悉有何停車場以外之事由，亦使原告等人無從知悉原處分作成之基礎何在，且針對被告適用法規是否正確，更無法經由司法審查加以確認，堪認原處分顯有悖於行政行為明確性原則之違法。是究被告作成原處分當下之真意，合理推斷顯僅考量停車場之部分，方為上揭內容之表達，而以外之事由即被告行政訴訟答辯五狀指稱有不屬於核定內容之建物，顯非被告行使裁量權當時所考量之事實與觀點，而應不得追補當時未曾斟酌之理由，被告主張原處分說明二不僅以停車場為由，顯係臨訟企圖將原處分合法化之辯解，並無可採。縱認係屬理由之事後補充，然被告程序上未於訴願終結前為之，有違行政程序法第114條第2項之規定，無從補正外，行政處分事實記載既存有上揭瑕疵，亦難謂合法。且該等建物於原申請人林金足在申請容許使用同意、畜牧場登記之過程即已存在，而證人周志勳作為大山雞場之經辦公務人員，且曾分別於92年1月8日及94年5月20日進行大山雞場申請容許使用同意、畜牧登記部分進行會勘，並對有上揭建物存在之大山雞場予以核准原申請人林金足之申請，是該等被告所指之建物既為大山雞場遭核准之現況，應非得指為原告或林金足之違法事實，被告不問事由恣意行政，而作成違法之原處分無疑。且基於誠信原則，存有上揭建物之大山雞場係原申請人林金足取得容許使用同意後，斥資上億成本設立，並經周志勳作為會勘及承辦人員，就存有上揭建物之大山雞場之現況予以核准，今被告、證人周志勳等卻又將該等建物主張為原告抑或原申請人林金足之違法事實，顯係恣意刁難，更違誠信原則。被告行政訴訟答辯五狀所提之理由並不確實，且除系爭土地有部分用地現作為停車場，其餘之內容，皆非當時原處分所記載之廢止大山雞場畜牧場容許使用同意及畜牧場登記之真正原因。既然本案之標的為原處分之合理性及合法性，則自應以原處分作成時所採用之證據、裁量之方法、處分之對象等性質進行討論，並非得以於事後臨訟之時才由被告補充於原處分所未呈現之理由，作為企圖補強原處分合理性及合法性的手段。原處分既僅就部分用地現作為停車場使用之理由作為裁量基礎，則本案於判斷處分之合理性及合法性時，自當就處分書中所呈現之唯一理由「惟部分用地現作為停車場，未依計畫內容使用」作為判斷基礎，頂多得以審酌被告於訴願程序呈現之理由，倘遲至涉訟後方提出新理由，則自屬於行政機關於處分作成之初怠於依職權進行調查、怠於至現場會勘、怠於給予人民陳述意見機會、未給予任何函告限期改正期間之問題，屬於應歸責於行政機關之事由，自不應由原告來承擔被告怠於依職權進行上開正當程序所造成之後果。基於行政行為明確性原則之法理，應解為上開之理由不得作為本審級審酌原處分合理性及合法性之事由。
4、被告顯有裁量怠惰之違法，且涉及當事人權益重大的處分，未先通知改正，率為處分廢止，違反比例原則：
（1）由審查辦法第33條第2項規範內容已可知法規授權行政機關依個案作成合目的性之裁量，且裁量過程，更須符合行政程序法第4條之一般法律原則（如：比例原則）之誡命。縱系爭停車場未依計畫內容使用，原告經營規模如此龐大的雞場，占地5公頃，且經營多年，系爭停車場不過500平方公尺，占地不過1%，根本不至影響雞場的經營、設施使用。
（2）縱有未依原核定計畫內容的使用，原告經營多年，規模如此龐大，被告可選擇對原告侵害最小的方式，如：通知或請原告補正或改善、罰鍰（參畜牧法第41條）。然完全沒有即廢止設施容許使用許可、逕為廢止並註銷畜牧場登記。使原告鉅額相關產權，驟然面臨違建拆除、倒閉的風險，顯然違反比例原則。且依法規應進行裁量，亦完全未看出被告裁量之理由，顯然該當裁量怠惰之違法。參諸相類之農業用地興建農舍辦法第15條規定是比例原則規範之彰顯，原處分沒有進行裁量，沒有盡調查事實之義務，未對主要實質利害關係人盡有利、不利一體注意之義務，未通知原告改正即逕予廢止，以法效果如此強烈的公權力侵害造成權利灼傷。
（3）原處分作成4天前（106年9月11日），農業局畜產科即曾前來雞場，就曾有報導所產雞蛋品質是否不良爭議，前來進行確認輔導，根本未通知原告，就原處分依據內容進行補正或改善，短短4天後即率然廢止，違反比例原則。被告就違反農業使用許可等類似事件，並未採取如本案極端違反比例原則之作法。以被告府法濟字第1000205468號訴願決定書為例，上開案例將整個菇類栽培場變更為工廠，可謂是嚴重未依原核定計畫使用。然被告作法並非逕行廢止使用許可，而係先通知命補正改善。反觀本案，僅係不到整個雞場5%之用地有違反之爭議，縱認違反原計畫核准內容，亦僅屬輕微違反。然被告竟不命補正或改善，率而廢止雞場之容許使用。被告就此2案顯有輕重失衡，甚且有兩套標準之嫌。
（4）主要畜牧設施才是畜牧場容許使用許可的規制重點。被告所謂須依核准內容使為系爭21筆土地之使用之負擔，主要規範者當然亦是上開主要畜牧設施內容。即便認為「空地不得作為停車場或增建鐵皮倉庫」亦屬該處分之負擔，亦為次要的、不重要的負擔。若主要負擔皆遵守，而僅是違反不重要的負擔，被告率而將整個處分廢止，當屬違反比例原則。
（5）倘主管機關就違規之事實情節，未依個案分別為適當之裁罰，反而一律依裁罰範圍之上限進行裁罰，即便裁罰額度未逾越法律明文之上限，仍屬違反比例原則，構成行政裁量權濫用之違法。本案情形被告僅憑系爭土地有部分用地因作停車場使用，即在未給予陳述意見或是命限期改善機會下，未斟酌案件情節為適當合理之裁量，逕予以最嚴重之處分，以原處分廢止大山雞場畜牧場容許使用同意及畜牧場登記，顯屬行政裁量權之濫用，且侵害人民之財產權甚鉅。法院自得據此認定此違法之行政處分並予以撤銷，以確保行政裁量遵守一般之法律原則及憲法保障基本權利之意旨。
5、被告在訴願程序終結前，從未提出系爭容許使用同意書等為附負擔之行政處分，且有保留廢止權之意旨，係臨訟所為，已屬無法補正之瑕疵，竟仍據以抗辯得隨時作成廢止系爭同意書、登記證等處分，違反行政程序法第124條關於2年除斥期間之規定：
（1）原處分廢止理由，無非依據審查辦法第33條及行政程序法第123條，然原告早從99年就實質經營大山雞場，且陸續取得雞場相關土地、建物所有權，縱有被告所據未依計畫內容使用之情形，亦早已罹於2年，原告確實據以信賴既有的法狀態，已生信賴保護，被告率為廢止，顯違反2年除斥期間規定。被告辯稱：違反系爭容許使用同意書使用事實係持續發生，基於此一持續發生之狀態，故行政程序法第123條之廢止並未逾行政程序法第124條所定之2年除斥期間云云。然如此解釋，顯逾行政程序法第124條最大文義解釋之範圍。且依被告推論之邏輯，只要原告設置停車場被認定是未依計畫使用，即屬不履行負擔，而該不履行狀態將會一直持續發生中，其結果無異於廢止不適用除斥期間之規定，故被告所辯並無所據。
（2）被告迄本件行政訴訟開庭時，始提出其當初核發系爭容許使用同意書時有保留廢止權之意旨，係臨訟企圖排除原告之信賴保護，致原告等人之信賴利益遭恣意違法侵害，已蒙受鉅大財產損害，依最高行政法院102年度判字第388號判決意旨，已屬無法補正之瑕疵，被告竟仍據以主張得隨時作成廢止系爭同意書、登記證等原處分，顯然不問事由而恣意行政，益徵原處分之違法，應予撤銷。縱認被告確有保留廢止權之意旨，仍應以合義務之裁量為是否廢止之決定，並非可任意廢止，然被告作成前揭原處分等已經原告指摘有違反正當行政程序、行政行為明確性原則、行政自我拘束原則、有利不利一體注意原則及信賴保護原則，顯然被告廢止處分已非屬合義務之裁量，構成違法。
（3）原處分廢止依據既援引行政程序法第123條第4款，即應依同法第126條規定，對原告等因信賴該處分致遭受財產上之損失，給予合理之補償。原告經營、管理該養雞場迄今已長達近10年，持有系爭同意書、登記證及建築執照，被告未曾以審查辦法及行政程序法第123條所定之事由廢止，則原告因信賴系爭許可登記證而經營養雞場，歷年來持續投入高額之成本與費用，戮力發展在地優良畜牧產業，促進區域經濟繁榮，係屬合法運用財產之具體信賴行為，然原處分完全未顧慮及此，作成處分同時未依法予以原告合理補償，自屬行政處分違法之情形，應予撤銷。
6、原處分作成事前未經原告陳述意見，且有違不當聯結禁止，更違反正當行政程序：
（1）原處分造成原告諸多權利上之侵害，乃限制人民權利之處分，而原處分未賦予陳述意見之機會，甚至連通知也沒有即逕行廢止，使占地5公頃、價值鉅額的雞場成違建，對原告之權利影響如此之大，根本並無申辯機會，更遑論未盡相關職權調查，還以原告呂宜峰非形式上的處分相對人，阻絕訴願（訟）權之救濟，不符適法性及妥當性。
（2）本件廢止起源於張金瑞等人為想要解除法定空地比，俾利其土地能規避法定空地之限制，並規避農地使用之目的，始能開發利用申請建照，以遂其地目使用變更之暴利，乃於106年9月間向農業局不實申告系爭畜牧場停止營業、未從事養雞事業，而被告未調查釐清事實，逕予廢止，亦有違不當聯結禁止原則之嫌。
（3）原處分並未如實送達林金足：原處分送達訴外人林金足之地址為「臺南市○○區○○里○鄰○○○街○○巷○○號」，該地址為訴外人林金足於92年間向被告聲請農業設施容許使用以及畜牧場登記之戶籍地址。然100年間訴外人林金足與黃進忠之另案訴訟時主張：「……原告黃進忠為免被告察覺，於提出上開假處分聲請時，並讓稱被告之住址為臺南縣○○鎮○○里○○○00號（當時被告之戶籍實設於保大路266號），致被告根本無從收受送達，遲至隔年始知有假處分之存在，被告乃向本院聲請命原告黃進忠限期起訴」（臺南地院100年度南簡字第896號民事判決）。是訴外人林金足早已非設籍上址。被告竟仍以該錯誤地址為送達，訴外人林金足根本無從知悉，其送達自屬違法。被告為地方政府，應掌握人民之戶籍，然卻未如實送達正確之地址，顯係可歸責，其送達自屬無效。
（4）被告明知系爭養雞場已易主，其所為之違法廢止處分竟未通知原告，顯係惡意規避，有違正當法律程序：106年9月11日農業局畜牧科長周志勳帶科員前來雞場輔導，並說「牧場需要變更登記否則農業局同事會來開罰」原告聽聞後答應儘速辦理變更登記。詎被告在短短的數天內，於106年9月15日以系爭養雞場有違反規定設停車場之理由，逕為廢止畜牧設施容許使用。且明知系爭雞場已易主給原告呂宜峰，實已知悉原告呂宜峰乃重要之利害關係人。竟惡意未通知，原告呂宜峰直至臺灣自來水股份有限公司106年10月30日函告變更臨時用水計費始悉上情。然原告根本缺乏時間依畜牧法第7條及第8條之規定辦理畜牧場負責人變更登記。被告此舉顯係惡意為之，有違正當法律程序。
（5）原處分實係針對「農畜牧登字第218911號」畜牧場登記證書，被告發現後雖於106年11月1日發函更正，再次送達上揭大廟一街29巷18號予「大山雞場（負責人：林金足）」，該次的送達證書顯示「未獲會晤本人，已將文書交與有辨別事理能力之同居人」，並有不清晰之陳俊憲用章，括弧寫「子」，惟其該函之送達內容為：「主旨：本府106年9月15日府農畜字第1060988137號函說明二畜牧場登記證書字號誤植，更正為『農畜牧登字第218911號』，請查照」先不論陳俊憲是否確為林金足女士之子及是否住居該處，該函並無原處分之行政處分內容，也無附件令收受送達之人陳俊憲得以知悉原處分之內容。可見原處分尚未送達生效。又訴外人林金足之送達地址錯誤，根本無法如實送達。且未通知身為利害關係人之原告，均屬非法送達，有違正當法律程序。
（6）原處分首次對位於「臺南市○○區○○○00號」之林金足為送達時已經查註為「查無此人」，上揭門牌號碼所依附之建物係坐落於非容許使用計畫書內之土地即頂山腳段1597地號，且早於73年即大山雞場設立前已存在，惟該建物於104年12月經法院拍賣點交時拆除（觀106年4月29日即處分作成前之航照圖可知，該建物確已不復存在），顯隨同失所附麗，應無從存在，現大山雞場所使用之門牌號碼係於105年由臺南市新化戶政事務所重0000000市○○區000000000號」（益證「臺南市○○區○○○00號」已不復存在，戶政事務所始需要重新編定），是被告作成原處分未事先調查應受送達人之處所，而逕對錯誤甚不存在之地址為送達，顯悖於職權調查義務，送達難謂合法。而林金足之戶籍地址「臺南市○○區○○里○鄰○○○街○○巷○○號」所在的建物業於104年4月2日因拍定移轉所有權予他人所有，證人林柔彣復證述：「（問：證人在業務上處理是否可以查詢戶籍地址）可以向戶政機關函查。」（參108年8月20日準備程序筆錄第4頁），足認被告確實可以於查得正確且存在之地址後始行送達之程序，原處分第1次之寄送竟未事先調查應受送達人之處所，而逕對錯誤甚不存在之地址即「臺南市○○區○○○00號」為送達，顯悖於職權調查義務，送達難謂合法。
（7）就106年11月1日函之送達證書顯示「未獲會晤本人，已將文書交與有辨別事理能力之同居人陳俊憲（子）」乙節，亦已經證實該送達證書上「陳俊憲」之印文，應係他人以來源不明之印章予以偽造，且依行政程序法第73條規定及承最高行政法院108年度判字第15號判決之見解，所謂補充送達之對象僅限應受送達人之同居人、受雇人或應送達處所之接收郵件人員，如所交付之對象並非應受送達人之同居人、受雇人或應送達處所之接收郵件人員，即難謂為合法之補充送達，被告逕主張一般親友基於內部授權、代理關係，執陳俊憲印章代林金足收受郵件等云云，惟該等親友並非應受送達人即林金足之同居人、受雇人或應送達處所之接收郵件人員，無從作為補充送達之合法對象，是被告據此認無違背行政程序法第73條，已然與該法條之明文規定及上揭實務見解相悖，要無足採。故本件原處分之送達並非合法，而係屬尚未發生效力之行政處分。
（8）被告作成原處分之前，當時任職畜牧科科長之周志勳先於106年8月25日收受張金瑞等人提出之變更申請書，其指出因此知悉大山雞場之登記事項有變動，然觀該變更申請書之請求內容敘及解除使用執照基地管制及辦理註記登記塗銷事宜，復觀農業用地興建農舍辦法第12條第1項、第2項可知套繪管制一事亦屬農業局列檔管轄範疇，又變更申請書既為證人周志勳及其部屬所承辦之事項，則關於上揭套繪管制之情形，周志勳應屬知情，其辯稱套繪管制非農業局業務，及先論及因張金瑞等3人非申請人而駁回申請，後卻反述係因著重容許使用計畫書變更等，顯有對其職務上之明知事項謊稱不知之虞，且有所矛盾。嗣曾於106年9月11日因當時新聞報導香草園生活事業股份有限公司所產雞蛋之問題而攜相關科員田佳蓉前往系爭畜牧場所在場址，進行現場訪查暨輔導事宜（此業經證人周志勳證實），惟其當時有針對上述問題作成現場訪查暨輔導紀錄，是周志勳所謂僅立於畜牧管理單位暸解，未作成調查訪視紀錄顯有謊稱之虞。而其既證述當時確與大山雞場之黃進忠接洽，並陳稱大山雞場整個經營者已經換人，因此瞭解到關於大山雞場現實際由原告經營，即向原告提醒大山雞場應進行相關變更登記等，顯於當時被告係已知悉大山雞場已非由林金足負責，而實際上係由原告等人共同經營在先，嗣後竟仍直接於原處分之公文書上僅以「大山雞場畜牧場（負責人：林金足）」「林金足」為正本受文者，獨向林金足送達，卻未依法向其職務上所明知之權利人或具有法律上利害關係人一併送達，顯已違反行政程序法第100條第1項前段規定，益證原處分送達不合法。
（9）被告106年11月1日函再次送達上揭「大廟一街29巷18號」予「大山雞場（負責人：林金足）」，該次的送達證書顯示「未獲會晤本人，已將文書交與有辨別事理能力之同居人陳俊憲（子）」乙節，陳俊憲之入出境資料顯現陳俊憲最後入境時間是105年4月27日，於105年5月5日出境後即未再入境；且陳俊憲之個人戶籍資料，業由管轄之臺南市歸仁戶政事務所註記「105年5月5日出境107年5月23日逕為遷出登記」。該函發文日期為106年11月1日，而送達證書上面之收受者陳俊憲於105年5月5日已不在國內，顯證該送達證書上陳俊憲之印文，應係他人以來源不明之印章予以偽造。而於原處分尚因未合法送達無從發生送達效力之際，農業局之承辦人林柔彣竟於工務局作成106年10月19日函前，於簽稿會核單上擬註「查本局尚未接獲相關訴願之申請」，故意不揭露原處分尚未合法送達之事實，甚即使未接獲亦未合理註記訴願期間尚未起算或屆至，衡情證人周志勳及林柔彣技士作為原處分之承辨公務員豈能對行政程序法關於作成行政處分前應為之調查義務及寄存送達之規定諉為不知？周志勳竟辯稱本件有照送達程序及對陳俊憲一事全然推卸，其證詞顯不實在，足認被告作成之原處分因送達不合法而係屬尚未發生效力之行政處分甚明。
7、原處分無視原告為符合核定計畫已為之有利情形，顯悖於有利不利一體注意原則，且被告怠於輔導合法化而有裁量怠惰之違法：
（1）系爭畜牧場坐落之土地雖經103年及106年之法院拍賣程序，致相關土地因拍得人不一而有所有權分屬他人之情形，然原告為永續合法經營養雞場，並使養雞場符合原核定計畫，竭力按照大山雞場畜牧場當初設計之整體營運該養雞場，確實遵守被告92年5月21日函，就上揭土地及地上建物繼續作畜牧設施容許使用，且所畜養之生蛋雞產出之雞蛋因品質優良，為各大商場所喜愛，並馳名國內外甚至在香港精品超市佔有一席之地，更受知名雜誌為通篇完整之報導，顯具有相當之經濟規模及商譽，原告並對該養雞場建立負壓水簾設備加設風扇之雞舍，以電腦偵測及控制雞舍之燈光、餵食時間、飼料存量等，並著重生技養護，將靈芝酵素與其他天然中藥草調配成飼料添加劑，讓蛋雞服用強健禽體等作為，投入巨額之開發成本只為生產品質優良之雞蛋，故原告確實仍按照原核定計畫使用。衡以他件即本院106年度訴字第121號判決針對同樣違反審查辦法第33條之案件，其現況已全未作農業生產使用，甚所設置之太陽能板已與農業生產目的無關，上揭案件尚得獲現場會勘、陳述意見、限期改善及展延改善期間之機會。基於舉重明輕之法理，本案現況確實仍有按照核定計畫為畜牧之使用，即使有改建或增設設施，核其實際仍係作為大山雞場營運之必需或輔助之用，則依法亦應享有被告處理該類事件之行政慣例保障，以符正當之行政程序。惟被告未慮及此，作成原處分所依據者僅係所謂調閱之書面資料，證人周志勳復據此逕稱事證明確等云云（參108年4月9日準備程序筆錄第5頁、第11頁），乃對前述有利於當事人之情形未予注意，逕行廢止上揭同意書、登記證，除有違反有利不利一體注意原則，更違反行政行為應遵守之採證原則等一般法律原則。
（2）原處分等作成前，原告呂宜峰除以自己名義購入大山雞場畜牧場之畜牧設施主要坐落土地外，更已擬依畜牧法第7條及第8條等申請變更相關登記事項，以期養雞場之使用符合核定計畫，並向農業局通知上情。足見本案尚容有改善以符合大山雞場畜牧場之核定計畫及審查辦法規定之空間，俾保全原告長期經營該養雞場所投入之成本不致付諸東流，而無廢止該養雞場容許使用同意、畜牧場登記之必要。惟被告未慮及此，乃對前述有利於當事人之情形未予注意，逕行廢止上揭同意書、登記證及建築執照，除有違反有利不利一體注意原則，更有違反行政行為應遵守之採證原則，此等悖於一般法律原則之違誤，復證原處分等確有違法不當。
8、原處分違反信賴保護原則：
（1）原告自99年間起，即依黃進忠所簽立之租賃契約書及占有使用同意書，並據被告核發予養雞場之容許使用同意書、畜牧場登記及建築執照，竭力按照大山雞場畜牧場當初整體之設計營運、管理該養雞場，因系爭同意書、登記證具有授益處分之性質，基於行政處分之構成要件效力，足以作為原告經營、管理該養雞場之信賴基礎。原告經營、管理該養雞場迄今已長達近10年，被告未曾以審查辦法及行政程序法第123條所定之事由廢止系爭同意書、登記證，則原告因信賴系爭許可登記證而經營養雞場，歷年來持續投入高額之成本與費用，戮力發展在地優良畜牧產業，促進區域經濟繁榮，係屬合法運用財產之具體信賴行為。原告亦無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情事，足證原告合法持有系爭同意書、登記證及建築執照之信賴利益應予保護，如無正當理由即逕行廢止系爭同意書、登記證，無異將原告之信賴基礎加以除去，其等之權利或利益必因而受有損害。
（2）被告作成原處分及106年10月19日函前所依據者僅係所謂張金瑞等人之片面陳情、變更申請書及被告調閱之書面資料等，有未盡行政程序法所規範作成行政處分前應為之調查義務，併悖於有利不利一體注意原則，且訴外人所取得受養雞場建築基地管制之土地之所以未有任何畜牧設施，係因其等依點交程序欲取得拍得土地時，強制要求原告拆除而致，然縱使其等之土地未有任何畜牧設施，仍為依法規應受套繪管制之土地（此有工務局106年6月13日、6月27日及臺南市新化區公所（下稱新化區公所）106年6月30日之回函，確認該2筆土地確屬法定空地），張金瑞等人及相關建商據上開函文已明知其等之土地受套繪管制下（期間張金瑞等人甚於106年8月11日欲透過民事訴訟程序，請求原告呂宜峰協同辦理解除套繪管制，更加顯示上揭土地確屬管制狀態，途中卻提出另想他法而撤回訴訟，該他法顯即為相關承辦公務員之登載不實等罪嫌），卻基於僥倖心理以不實陳述提出上揭陳情、變更申請書，被告全未審酌，亦未遵循就違反容許使用等同一性事件，應先現場會勘及限期補正之行政慣例，即廢止養雞場之同意書、登記證及建築執照，只為圖利訴外人可藉此解除其等受套繪管制之土地以供建商進行建築，全然忽略前述原告之信賴保護，顯已侵害原告之信賴利益。
（3）質言之，信賴國家授予經營養雞場之權利，歷年來持續投入高額之成本與費用，戮力發展在地優良畜牧產業，促進區域經濟繁榮。於系爭同意書、登記證經被告廢止時，原告於養雞場上所經營之畜牧設施等建物合法性權源失所附麗，恐有經建築主管機關認定係違章建物而遭拆除之風險，致原告蒙受鉅額之財產損失，造成信賴利益受有重大損害。從而，基於信賴保護原則，被告自應先現場會勘及限期補正，以維原告之信賴利益。詎被告竟全未針對其所據以為之違規事由（停車場），函告原告限期改善，事實上遭被告指為違規舖設停車場部分，僅佔養雞場極小比例之土地，被告率斷作成原處分，顯未依行政程序法第7條第2款之比例原則予以衡量，進而有違反同法第8條所揭示信賴保護原則之違法。反觀證人周志勳甚自承須於取得大山雞場相關土地之所有權程序完成後，始得申請變更大山雞場之負責人（參108年4月9日準備程序筆錄第8頁），當時即106年9月11日亦立於承辦之公務員身分告知原告等人應儘速辦理變更，基於誠信與禁反言原則，自不得出爾反爾，卻於原告呂宜峰於100年甫行使完優先購買權取得土地而於同年8月才完納相關稅金之際，即於106年9月15日草率作成廢止處分。復證人周志勳敘及只要在臺南市政府轄區內養殖生產，都會幫忙等云云（參108年4月9日準備程序筆錄第14頁），卻於106年之前甚至早在99年發現之際，未予任何函告限期改善或輔導、協助、建議等行政指導之舉，即作成原處分，在在證實原處分之作成確有違法之處。
（4）被告抗辯廢止之原因既可歸責於受處分人，廢止之原因亦為受處分人所明知，其應無所謂信賴利益存在云云。惟實際上若依被告所認定受處分人為林金足，其所主張基礎事實發生變更之設置停車場事由，自始至終嫌疑人皆非林金足，何以係可歸責於林金足？送達不合法之前提下何以得認已為林金足所明知？被告之抗辯顯已矛盾，其認定原告不合於合理補償之要件，於法無據。
9、證人周志勳之證述矛盾與不實在，可知其顯已利用職務上之職權，罔顧行政程序法依法行政、自我拘束、調查義務先行等法理原則，恣意違法行政，作成違法之原處分，侵害原告受憲法保障之正當財產權益；被告迄未舉證原處分符合法定要件，則原處分屬違法之行政處分：
（1）由被告所指稱不屬於核定內容之建物以觀，頂山腳段687建號（稅籍編號00000000000）、689建號（稅籍編號00000000000、被告編號為9之部分）、692建號（被告編號為12之部分）於73年即存在於頂山腳段1596地號之土地上（觀其中改制前臺南縣稅務局新化分局97年4月8日南縣稅新分二字第0970200181號及契稅繳款書，即可知黃進忠當時向原所有權人陳永泰善意買受該等建物並依法繳納契稅，再由稅籍證明書及91年9月16日、96年6月22日、102年10月19日、103年6月20日航照圖所示可證該等建物於73年至103年為止皆仍存於上揭土地）；頂山腳段697建號（被告編號為17之部分）、698建號（被告編號為18之部分）、702建號（被告編號為22之部分）、703建號（被告編號為23之部分），及埤子頭段691建號（被告編號為11之部分）、629建號（被告編號為28之部分）亦為原申請人林金足取得畜牧場登記證書前，即原告接手經營、管理時即已存在（甚被告所指出有部分係屬附屬於原核定建物上緣為遮雨而往外突出1公尺至1.2公尺之小型雨遮，該等僅為原建物之使用更為便利始設置，完全未改變原建物之用途），是否得執為違法之事實已有疑義。另證人周志勳所謂管理室遭拆除，實際上係頂山腳段686建號（稅籍編號00000000000）之建物，坐落於非容許使用計畫書內之土地即頂山腳段1597地號，根本非屬大山雞場之建物。但大山雞場實際申請並經核准之管理室係為頂山腳段668建號之建物【
（93）南縣造字第2835、3523號建造執照、（93）南縣使字第1520號使用執照】，現在管理室亦位於該處，顯無未依核定計畫使用之情，益徵證人周志勳有以非屬大山雞場之建物已經拆除等來誤導大山雞場有未依核定計畫使用情形，其證詞顯不實在。大山雞場為嚴格防疫，極少允許外人自由進出，黃進忠自98年管理至今更從未見過證人周志勳（是證人周志勳應就其陳稱106年9月11日之前曾經去過大山雞場一事提出相關證據，否則顯有虛偽作證之虞），證人周志勳原稱：「我可以自由進出」，復改稱：「不會讓我們輕易進去」（參108年4月9日準備程序筆錄第5頁、第15頁），則其證詞除顯有矛盾外，更足證其作為大山雞場之經辦公務人員於對大山雞場之現況有如此不熟悉之荒唐情形下，竟執事證明確等辯解之詞欲規避其依行政程序法應先行調查之義務，未確實遵守行政程序法之取證規範，怠於履行職權調查證據之義務，則其認定事實已悖於取證法則，應屬違法。原告善意信賴當時接手時大山雞場之現況，進而為經營、管理及買受大山雞場坐落之土地與相關畜牧設施，尚應受考量交易安全上對善意第三人之信賴保護。所謂是否未變更登記負責人管理人及是否未依核定計畫使用屬不同層次之事，前者依畜牧法第8條未變更登記者，僅生該未變更登記事項於保護交易安全下不得對抗第三人之效果；後者則應依審查辦法另為具體之認定。證人周志勳提及從牧場登記書上來看，林金足已不在這個雞場，大山雞場為未辦登記雞場等云云（參108年4月9日準備程序筆錄第4頁），除與實際存在之書證不合外（大山雞場確由林金足於92年5月21日取得容許使用同意，並於94年8月取得確實依法申請之畜牧場登記證書，且畜牧場登記證書仍載林金足之名），尚將上開二事混為一談，其證詞顯不可採。
（2）依農業用地興建農舍辦法第12條第1項、第2項，可知套繪管制亦屬農業局列檔管轄範疇；復觀審查辦法第33條第2項本文及第3項規定，證人林柔彣亦證述：「工務局與地政局因為容許使用審查辦法，若有廢止的話要通知建管科及土地管理機關」（參108年8月20日準備程序筆錄第3頁），可知容許使用經廢止時會通知建築主管機關，由建築主管機關針對據此核發之建築執照為相關處理，是所衍生且可預見之法律效果當為建築主管機關將認定本據以核發建築執照之基礎事實已生變更，進而為廢止之行政處分，致原受套繪、建築基地管制之土地得以解除。又張金瑞等人於106年8月25日提出之變更申請書內容明確提及解除管制等語，此既為證人周志勳及林柔彣所承辦之事項（此業經證人周志勳及林柔彣證實，參108年4月9日準備程序筆錄第5頁、108年8月20日準備程序筆錄第13頁）。林柔彣並證述：「（問：為甚麼會去他【林慶鎮議員】的服務處？）當時科長【周志勳】跟我說想要瞭解這件事情。」「（問：林慶鎮議員是不是問能不能廢照這件事？）他那時候不是說廢照，他那時候希望處理整個大山案解除套繪」（參108年8月20日準備程序筆錄第12頁）足認關於上揭套繪管制之情形，周志勳、林柔彣實屬知情，其等辯稱套繪管制非農業局業務，顯有對其職務上之明知事項及可預見之法律效果謊稱不知之虞，且有所矛盾，於法不合。
（3）被告處理關於屬違反農業用地作農業設施容許使用等同類事件，皆會先以函文通知限期改善，以恢復依原核定計畫內容使用之狀態，迨期限屆至，重新會勘複查仍未改善始依審查辦法第33條規定辦理，是依行政自我拘束原則，被告應受上揭限期改善之行政慣例拘束。此業經證人周志勳證實：「（問：作成106年9月15日上開廢止處分前，行政程序上被告有無必須先命其補正或限期改善之行政程序？）農委會106年6月23日有發文，通知地方政府去稽核疑似未登記畜牧場，然後我們會有通知公所，由新化區公所再發文名單內畜牧場。」（108年4月9日準備程序筆錄第5頁）。惟遍查本院卷（包含原處分卷、訴願卷），皆未見證人周志勳所謂農委會106年6月23日之公文，更未見其通知區公文之函文，其甚敘及不知道新化區公所有無發函給大山雞場作改善之推諉之詞，而據證人周志勳之證詞既有先行公文函告之程序存在，則證人林柔彣竟陳稱：「在我簽辦原處分之前，……沒有找到類似案件……。」（參108年8月20日準備程序筆錄第8頁）顯與其直屬長官周志勳之證詞相矛盾，要無可採。
（4）證人周志勳已證述當時確與大山雞場之黃進忠接洽，並陳稱大山雞場整個經營者已經換人（參108年4月9日準備程序筆錄第9頁），並稱於104年1月13日接獲臺南地院民事執行處來函，通知有終局執行拍賣之情事，足認其得知悉經法院開啟拍賣程序致系爭土地及相關畜牧設施將易其所有權人，復敘及因收受訴外人張金瑞等人於106年8月25日提出之變更申請書得知大山雞場有變更情事，可證其於當時已知悉大山雞場已非由林金足負責，而實際上係由原告共同經營在先，竟執只會通知原來申請人等辯詞，顯欲規避其依行政程序法應先行調查之義務，則其認定事實已非基於大山雞場之最新狀態而有悖於取證法則，應屬違法，容無疑義。
（5）依證人周志勳之陳述，在大山雞場於99年至104年間因臺南地院來函禁止任意變更，後又因法院開啟拍賣大山雞場坐落土地及相關畜牧設施之程序，中間並經確認原告呂宜峰有優先購買權、誤遭地政機關滅失登記、處理退稅事件等期間，因所有權辦理移轉登記尚未完成，確無法申請變更大山雞場之負責人或主要管理人，基於誠信與禁反言原則，自不得出爾反爾，卻於原告仍在前揭大山雞場相關不動產所有權移轉及稅務問題之際，即於106年9月15日草率作成原處分，顯已利用其職務上之職權，罔顧行政程序法依法行政、自我拘束、調查義務先行等法理原則，恣意違法行政，侵害原告等人受憲法保障之正當財產權益。
（6）證人周志勳另稱106年9月11日到大山雞場訪視與106年9月15日原處分之作成無關（參108年4月9日準備程序筆錄第3頁），惟此與證人林柔彣證稱：「另外停車場是之前周志勳科長與其他同事去過那裡，告訴我某一設施作為停車場使用」（參108年8月20日準備程序筆錄第5頁），以及證人周志勳因當時新聞報導香草園生活事業股份有限公司所產雞蛋之問題而攜相關科員田佳蓉前往系爭畜牧場所在場址，進行現場訪查暨輔導事宜並作成現場訪查暨輔導紀錄等情相符（此業經證人周志勳證實並有甲證31為證），是證人周志勳所謂「無關」顯有不實。且縱其當時係欲對大山雞場實際現況是否符合核定計畫使用一事進行勘驗，依行政程序法第42條第2項規定即應通知原告等法律上利害關係人及原申請人林金足到場，卻未行通知即逕自對現場片面採證。又周志勳與林柔彣作為本件行政程序之公務員，竟違背行政程序法第47條規定，與代表其利益之人即林慶鎮議員於行政程序外接觸（其所代表之利害關係人即張金瑞甚至是與原告等人於解除套繪等管制一事上利害衝突、相反之人），且未作成書面紀錄並對其他當事人公開。故原處分除違反行政程序法第9條、第36條揭櫫之有利不利一體注意原則外，更違反行政行為應遵守之採證及資訊公開原則等一般法律原則。
（7）證人周志勳自承須於取得大山雞場相關土地之所有權程序完成後，始得申請變更大山雞場之負責人，當時即106年9月11日亦立於承辦之公務員身分告知原告等人應儘速辦理變更，基於誠信原則與禁反言原則，被告自不得出爾反爾，卻於原告等人仍在處理大山雞場相關不動產所有權移轉及稅務問題之際，即於106年9月15日率斷作成原處分，此業由林柔彣證實：「另外停車場事之前周志勳科長與其他同事去過那裡，告訴我某一設施作為停車場使用」「（問：是周科長還是局長交辦證人簽辦廢照簽文？）直屬長官周科長。」足認證人周志勳於106年9月11日前往大山雞場後隨即交辦林柔彣作成原處分，並於短短4天內完成原處分公文簽核程序，益徵原處分之草率。復證人周志勳又敘及只要在臺南市政府轄區內養殖生產，都會幫忙等云云（參108年4月9日準備程序筆錄第14頁），卻於106年之前甚至早在99年發現之際，未予任何函告限期改善或輔導、協助、建議等行政指導之舉，即作成原處分，在在證實被告之公務員確實利用其職務上之職權，罔顧行政程序法依法行政、自我拘束、調查義務先行等法理原則，恣意違法行政，侵害原告等人受憲法保障之正當財產權益。
（8）根據證人林柔彣於108年8月20日準備程序筆錄頁11證稱：「（原告訴代問：為什麼會去他（林慶鎮）的服務處）當時科長跟我說想要了解這件事情。」「我自己過去那裡跟他集合，他（科長周志勳）當時已經在那裡。」「（原告訴代問：林慶鎮議員是不是問能不能廢照這件事？）他那時候不是說廢照，他那時候希望處理整個大山案解除套繪，但是解除套繪不是我們農業局的權責，所以這部分我不清楚。」「（原告訴代問：林慶鎮議員背後後面所代表的利害關係人是誰？)我當時不清楚，之後有送申請案件來，我才知道是張金瑞。」「（原告訴代問：依據行政程序法第47條規定，證人到林慶鎮議員服務處與當事人或利害關係人之代理人接觸，事後有無作成書面紀錄）我當時沒有覺得這種討論的東西，當時長官只是交辦，說只是想要瞭解相關容許相關內容，所以就過去而已。」等語。復比對107年12月6日陳報之會議紀錄，周志勳發言：「因有michael（林慶鎮議員別稱）之壓力，所以拿99年之舊登記謄本，所有權人尚為林金足作出裁定。」益證本案背後恐有政治勢力之介入，併行公私協力操作之恣意違法行政，及圖利特定第三人之不法犯行，以公然侵奪原告等人受憲法保障之合法權益，成就受「套繪管制」地主與鄰地建商之不法利益。本案明顯係張金瑞基於意圖使拍賣所拍得之土地解除套繪管制，找來林慶鎮議員來向農業局關說，美其名是說要「處理整個大山雞場案解除套繪」，但事實上倘若系爭容許使用不廢止，大山雞場根本不可能解除套繪，張金瑞及林慶鎮議員之目的無非係企圖透過先廢止系爭容許使用、後解除系爭土地套繪，以使系爭土地轉換為可建築用地投機謀取暴利。因此，藉由幾番與公務員進行程序外之不當接觸及施壓，如今才會有如此荒腔走板、調查草率且欠缺正當性之一系列行政行為，且此公務員與當事人進行行政程序外接觸相關規定之程序違法，涉及政治勢力介入行政裁量過程，實涉違法行政以圖利特定第三人之罪嫌重大。衡諸本案始末，實為我國長年來關說陋習之具體事例，建商與民意代表沆瀣一氣，藉由干預行政以牟利，這樣的關說陋習，已明顯侵蝕了我國之行政專業及威信，並使人民之財產權陷於極不確定之風險當中。就此違法關說不當程序外接觸之行為，明顯違反禁止片面接觸原則，是屬裁量過程之重大瑕疵，實有必要予以追究，就違法行政處分予以撤銷，以維法紀。
（9）原告既已指摘原處分有違反正當行政程序、行政行為明確性原則、行政自我拘束原則及信賴保護原則等違法之處，則依行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條規定之舉證責任分配法則及改制前行政法院39年判字第2號判例意旨，應由被告就原處分係符合正當行政程序、行政行為明確性原則、行政自我拘束原則之法定要件事實，負舉證之責。被告未為舉證前，仍不能認為合法。惟被告迄今仍未提出證據證明該原處分作成之合法性，原處分之違法性已無疑義。
（二）聲明︰
1、先位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
2、備位聲明：確認原處分所形成之公法上法律關係不成立。（此部分由本院另以裁定駁回）。
三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰
1、就先位之訴之部分，原告呂宜峰非原處分之相對人，且亦非利害關係人：
（1）原告呂宜峰並未經變更為92年5月21日函之申請人、系爭畜牧場登記之負責人。原告呂宜峰就92年5月21日函之21筆土地，僅取得其中11筆土地之所有權（頂山腳段1608、1612、1613、1614、1615、1616、1617、1622、1625、1626、1628地號土地）。而11筆土地中又僅有6筆土地（頂山腳段1612、1615、1616、1617、1625、1628地號土地）屬於系爭畜牧場登記範圍。至其他10筆土地則係由訴外人張金瑞等所有。該3人曾於106年8月25日向被告提出農業用地作農業設施容許使用之變更申請書。原告呂宜峰縱取得92年5月21日函系爭21筆土地中之上開11筆土地之所有權，然其亦顯無法依系爭容許使用同意書核定之經營計畫內容就系爭21筆土地為使用。
且依法務部106年9月1日法律字第10603512060號函釋（下稱法務部106年9月1日函釋），於畜牧法已明定畜牧場登記之申請變更登記之要件、程序之情況下，縱拍定人因法院拍賣取得畜牧場土地及畜牧設施所有權，亦不會因此當然繼受取得原畜牧場登記證書所表彰之法律上權利。仍應視拍定人嗣後是否有向主管機關申請變更登記、主管機關審認「拍定人嗣後申請變更登記之要件、程序」是否適法等情，判斷拍定人是否能取得畜牧場登記相關之法律上權利。由是以觀，就「非都市土地一般、特定農業區農牧用地作畜牧場登記及主要畜牧設施容許使用同意書」或「農業用地作農業設施容許使用同意書」之相關法律上權利，亦然。原告呂宜峰既未經申請變更為92年5月21日函之申請人、系爭畜牧場登記之負責人，於法律上自無法認為其具有92年5月21日函之申請人、系爭畜牧場登記之負責人之地位與權利。關此，自難認原告呂宜峰為92年5月21日函、系爭畜牧場登記效力所及。縱原告呂宜峰在系爭21筆土地上有經營蛋雞場之情形，亦僅屬事實上或經濟上之利害關係，尚不得認為其權利或法律上利益因原告處分而受有損害、具有法律上之利害關係。
（2）至原告援引之最高行政法院106年度判字第108號判決，該案基礎事實係「被上訴人係某祭祀公業之派下權人，而該祭祀公業依農田水利會組織通則第14條第1項第2款規定，為彰化水利會之會員，擁有同通則第15條第1項所定之權利。嗣後因該權利因行政行為而受侵害，被上訴人方提起訴訟為公同共有物為保存行為」，最高行政法院始認為該案被上訴人就行政行為具有法律上之利害關係。與本案情形顯不相類，不得比附援引。
（3）原告呂宜峰主張本件有保護規範理論之適用，應先行說明其依民法第765條、第767條及農發條例農地農用之規定，針對原處分、92年5月21日函、系爭畜牧場登記，究竟有何主觀公權利可資主張。原告呂宜峰縱為系爭21筆土地中11筆土地之所有權人，然關於農業用地作農業設施容許使用之相關權利，依92年5月21日函作成時之非都市土地使用管制規則第6條、廢止前非都市土地農業用地作畜牧設施容許使用審查作業要點，及現行農發條例第8條之1第3項、審查辦法，顯非附麗於土地所有權，反係受法令限制，需要另經申請人申請（或申請變更），方得進行此類使用。並非謂原告呂宜峰係土地所有權人，即當然得基於所有權享有農業用地作農業設施容許使用之權利；此部分係依法令之限制，非經申請人申請農業用地作農業設施容許使用，即無權利逕將農業用地作農業設施容許使用。又依法務部106年9月1日函釋，畜牧場登記之相關權利顯非附麗於土地或建物所有權，反係受法令限制，需要另經登記（或變更登記），方得行使；並非謂原告呂宜峰係土地或建物所有權人，即當然得基於所有權享有畜牧場登記之相關權利。故民法第765條、民法第767條規定，與農業用地作農業設施容許使用、畜牧場登記之相關權利顯然無涉。原告呂宜峰執此主張其係原處分之利害關係人云云，委無足取。
2、92年5月21日函為附負擔之行政處分，被告甚至尚有保留系爭容許使用同意書廢止權之意旨：
（1）92年5月21日函說明二（五）（八）內容略為：92年12月15日廢止前非都市土地農業用地作畜牧設施容許使用審查作業要點第6條之重申，堪認被告於核發系爭容許使用同意書時，即已同時結合處分相對人應依核定內容使用，不得未依計畫書使用及變更同意使用以外之用途之作為及不作為義務，並以之作為核准發給系爭容許使用同意書之前提要件。而結合最高行政法院107年度判字第159號、第179號判決以觀，足徵系爭容許使用同意書此授益行政處分，係附負擔之行政處分。於申請人違反此作為或不作為義務時，被告自得廢止該授益行政處分。92年5月21日函之申請人須遵照核准內容為系爭21筆土地之使用，92年5月21日函確為附負擔之行政處分，被告甚至尚有保留系爭容許使用同意書之廢止權之意旨。原告主張92年5月21日函為單純之授益行政處分云云，委無足取。
（2）由審查辦法第33條第2項、農委會95年7月13日農企字第0950138400號函、101年8月28日農企字第1010731383號函以觀，足徵申請容許使用同意書時所檢附之經營計畫，為主管機關判斷農業用地是否得作農業設施使用之審查重點，亦屬事後查核申請案件是否確實符合原核定計畫內容使用之判斷標準。被告就系爭土地曾於92年5月21日核發系爭容許使用同意書予訴外人林金足。訴外人林金足自應依系爭容許使用同意書核定內容（涵蓋系爭經營計畫內容一）使用農業用地及農業設施。
3、系爭畜牧場確未履行系爭容許使用同意書之負擔，被告依審查辦法第33條第2項、行政程序法第123條第1款至第3款之規定作成原處分，自屬有據：
（1）經被告比對系爭土地中為系爭畜牧場範圍內土地之申請容許使用同意書時之經營計畫與土地使用配置圖、申請畜牧場登記時之經營計畫與土地使用配置圖與航照資料、衛星影像後，發現使用內容與92年5月21日函核准之內容並不相符。系爭畜牧場範圍內之土地僅部分作為飼養雞隻之用，部分土地現況非作畜牧場經營使用，現有設施亦因增建、改建而與原核定計畫內容不符。且原告於本件訴願、起訴時均不爭執其有設置停車場持續使用，甚至提出該停車場之照片。堪認系爭畜牧場確有未履行系爭容許使用同意書之「須依核准內容為系爭21筆土地之使用」之負擔的情形。而依審查辦法第33條第2項規定，被告本有權為行政裁量，決定是否廢止92年5月21日函。
（2）依103年3月27日臺南地院97年度執字第85643號強制執行事件不動產拍定筆錄，「編號9」為未經保存登記之建物，鋼筋混凝土造，用途為「住家及員工宿舍」。「編號11、18、23、28」為未經保存登記之建物，用途為「雨遮」。「編號12、22」為未經保存登記之建物，分別為鐵皮造、鐵骨造，用途為「水塔」。「編號17」為未經保存登記之建物，鋼筋混凝土造，用途為「水池」。顯徵於92年5月21日函所及之21筆土地上，確實建有不屬於系爭容許使用同意書核定內容之建物，各項建物之建築面積、建物坐落地號與92年5月21日函之核定內容均有落差，訴外人林金足確實有未依計畫內容使用92年5月21日函所及之21筆土地之情形。
（3）縱原告呂宜峰於訴願時主張「大山雞場目前飼養數量為12萬隻，遠超過系爭容許使用同意書所核准之經營計畫所載數量9萬隻、系爭畜牧場登記所登記之數量7萬隻」等情為真，亦顯違92年5月21日函所核准內容之情形。
依審查辦法第33條第2項之規定，被告本有權為行政裁量，決定是否廢止系爭容許使用同意書。又本件違規事實確屬客觀上明白足以確認者，被告自得依審查辦法第33條第2項、行政程序法第123條第1款至第3款規定作成原處分，並無任何程序上或實體上之瑕疵。
4、系爭畜牧場登記係「具有經容許作畜牧設施使用之土地」之事實所核發，故92年5月21日函如遭廢止，系爭畜牧場登記即失所附麗，被告自得依行政程序法第123條第4款併予廢止、註銷：
（1）依系爭畜牧場登記作成時所據之畜牧法第5條第2款，系爭容許使用同意書如遭廢止，系爭畜牧場登記即失所附麗。被告作成系爭畜牧場登記所依據之事實係「具有經容許作畜牧設施使用之土地」，該事實於事後已發生變更，且如不廢止之，對公益將有危害。
（2）如92年5月21日函遭廢止，被告自得據行政程序法笫123條第4款併予廢止、註銷系爭畜牧場登記（證書），並無任何程序上或實體上之瑕疵。
5、被告以原處分廢止92年5月21日函及系爭畜牧場登記，並未逾行政程序法第124條所定之2年除斥期間：
（1）依最高行政法院103年度判字第310號判決意旨，系爭畜牧場違反92年5月21日函使用之事實係持續發生（持續使用該違反系爭容許使用同意書設置之設施）。易言之，被告據以廢止92年5月21日函之原因事實仍處於持續發生之狀態。故以原處分廢止92年5月21日函，並未逾行政程序法第124條所定之2年除斥期間。
（2）92年5月21日函如遭廢止，系爭畜牧場登記即失所附麗。故被告作成系爭畜牧場登記所依據之事實於事後已發生變更，被告亦於廢止92年5月21日函之事實一併廢止系爭畜牧場登記，亦未逾行政程序法第124條所定之2年除斥期間。
6、原處分並無任何程序、實體上之違誤，亦無任何裁量瑕疵，且無違反比例原則：
（1）系爭畜牧場確有未經申請變更92年5月21日函即為違反核准內容使用之情形。縱原告主張「其為大山雞場畜牧場之實際負責人」「雞場目前飼養數量為12萬隻，遠超過92年5月21日函所核准之經營計畫所載數量9萬隻、系爭畜牧場登記所登記之數量7萬隻」等情為真，亦顯有違反92年5月21日函所核准內容之情形。而就系爭畜牧場之客觀上明白足以確認之重大違規事實，被告本得依行政程序法第103條第5款規定，不另給予陳述意見之機會（矧原告亦非具有法律上利害關係之人），而得逕依審查辦法第33條第2項、行政程序法第123條第1款至第3款之規定，廢止92年5月21日函。並據此廢止事實一併依行政程序法第123條第4款併予廢止、註銷系爭畜牧場登記（證書）。被告就原處分之作成並無任何程序、實體上之違誤，亦無任何裁量逾越、濫用、怠惰之裁量瑕疵，且無違反比例原則。
（2）就畜牧產業，「農業用地作農業設施容許使用審查制度」「畜牧場登記制度」之主要目的在於經由審查、登記制度，確保農地農用，強化產業之有效管理，防治畜牧污染，並促進畜牧事業之健全永續發展。系爭畜牧場具有重大違規使用之事實，被告依其行政裁量之權限，作成系爭處分，自屬適法。被告就本件之重大違規使用，若不依法裁量廢止系爭容許使用同意書、系爭畜牧場登記，則難達到管理、管制之目的。甚至，更易使各農業用地作農業設施容許使用之申請人、畜牧場負責人心存僥倖，認為只要有農業經營之事實存在，即可不依法提出申請而逕為各項與原申請內容嚴重不符之使用，顯不符農業發展條例、畜牧法之立法意旨。
7、原處分之送達合法：
（1）就原處分部分：由原證16、17，足徵被告係將原處分經由郵政機關分別寄送至「712臺南市○○區○○里○○○00號」「711臺南市○○區○○里○鄰○○○街○○巷○○號」，係就訴外人林金足之營業所（大山雞場）、住居所為送達。而寄往訴外人林金足住居所之原處分，既已依行政程序法第74條第2項規定，寄存於新化郵局，顯經合法送達，原處分應於寄存之日106年9月28日發生送達之效力。
（2）被告106年11月1日函部分：
A.原告呂宜峰並未就此份更正函一併提起訴願、本件訴訟，且此更正函僅係更正原處分誤寫畜牧場登記證書之字號而已。
B.原告行政訴訟準備（三）狀所附原證20，顯徵被告係經由郵政機關寄送更正函至訴外人林金足之住居所「711臺南市○○區○○里○鄰○○○街○○巷○○號」，並經「同居人」執訴外人林金足之子「陳俊憲」之印章簽收。縱被告係於本件訴訟中方因內政部移民署以108年2月12日移署資字第1080021960號函方獲悉訴外人陳俊憲係於105年5月5日出境後即未再返回國內。然一般親友間基於日常生活所需，本即多有互為代理、授權收受郵件之情形。縱該代收文件之人並非訴外人陳俊憲本人，然一般親友基於內部授權、代理關係，執陳俊憲之印章代訴外人林金足收受郵件，亦應無違背行政程序法第73條第1項規定。且由該函之送達證書以觀，顯徵「711臺南市○○區○○里○鄰○○○街○○巷○○號」確係訴外人林金足應受送達之處所。
8、關於行政處分理由追補之實務見解，係有條件肯定：
（1）針對農業設施容許使用廢止理由追補之部分：被告於原處分係記載「惟部分用地現作為停車場，未依計畫內容使用」，固未敘及「未依計畫內容使用」中有關於系爭21筆土地範圍建有不屬於系爭容許使用核定內容之建物（係未依計畫內容使用），然被告已於本件訴訟程序中補充說明如被告所提行政答辯五狀第4頁以下記載，並引用強制執行事件資料，與被告據以廢止容許使用法律事由（即審查辦法第33條）仍屬同一，且不屬於容許使用核定內容之建物，於原處分作成時即已存在，亦不因該理由之補充而改變原處分之本質與結果，並經原告就此予以充分之攻擊防禦而無礙於原告之程序權保障，請准予追補上開理由。
（2）針對畜牧場廢止理由追補之部分：被告於原處分係記載「因所依據之事實發生變更，併予廢止」，固未敘及「畜牧場所依據之事實發生變更」之細節，系爭畜牧場負責人林金足及牧場登記主要管理人均已人事全非、畜牧場場址所在之土地已遭拍賣分由不同人所有、畜牧設施與畜牧場登記申請情形不同，被告已於本件訴訟程序中，補充說明，原告就此也早在行政處分作成之前就已知悉，且為原告明知之事實，請准予追補上開理由。
（二）聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
（一）原告呂宜峰就原處分是否為法律上利害關係人？
（二）被告依行政程序法第123條及審查辦法第33條以原處分廢止92年5月21日函核發之容許使用同意文件，是否適法？
五、本院之判斷︰
（一）本件爭訟概要欄所載事實，業經兩造陳明在卷，並有訴外人林金足之非都市土地農業用地作畜牧設施容許使用申請書（見本院卷1第185頁至第219頁）、臺南縣政府92年5月21日函（見訴願卷第31頁至第33頁）、畜牧場登記申請書（見本院卷1第221頁至第231頁）、農畜牧登字第118911號、第218911號畜牧場登記證書（見訴願卷第69頁、第34頁）、被告106年11月1日函（見訴願卷第94頁）、不動產權利移轉證明書（見訴願卷第11頁至第18頁）、原告之土地登記謄本（見本院卷2第97頁至第126頁）、訴外人張金瑞等人之土地登記謄本（見訴願卷第42頁至第67頁）、農業用地作農業設施容許使用之變更申請書（見原處分卷2第32頁至第33頁）、原處分（見本院卷1第91頁、第93頁）及訴願決定（見本院卷1第111頁至第115頁）等附卷可稽，自堪認定。
（二）應適用之法令：
1、行政程序法第123條：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」
2、農業發展條例第8條之1（92年2月7日增訂）：「（第1項）農業用地上申請以竹木、稻草、塑膠材料、角鋼、鐵絲網或其他材料搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關之設施，免申請建築執照。直轄市、縣(市)政府得斟酌地方農業經營需要，訂定農業用地上搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關設施之審查規範。（第2項）農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。但農業設施面積在45平方公尺以下，且屬一層樓之建築者，免申請建築執照。本條例中華民國92年1月13日修正施行前，已興建有固定基礎之農業設施，面積在250平方公尺以下而無安全顧慮者，得免申請建築執照。（第3項）前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。（第4項）對於農民需求較多且可提高農業經營附加價值之農業設施，主管機關得訂定農業設施標準圖樣。採用該圖樣於農業用地施設者，得免由建築師設計監造或營造廠承建。」
3、審查辦法第33條（106年6月28日修正發布）：「（第1項）依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。但經核准工廠登記之農業設施，不在此限。（第2項）直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。（第3項）前項農業設施已依法領有建築執照者，原核定機關於廢止許可時，應一併通知建築主管機關處理。（第4項）第2項農業設施含綠能設施者，原核定機關於廢止許可時，應一併通知能源主管機關處理。」
（三）原告呂宜峰基於其取得系爭土地之部分土地所有權而就原處分關於廢止容許使用同意部分為法律上利害關係人，惟就原處分其餘部分則非法律上利害關係人：
1、按行政訴訟法第4條第1項所謂之權利或法律上利益，係指權利主體所感受的各式各樣主觀利益中以法規範之力量，來加以保障或提供實現手段（權利）的特定範圍利益；而所謂利害關係人，係指違法行政處分之結果致其現已存在之權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之。又提起行政訴訟之當事人不適格者為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由而以判決駁回其訴。是以，非中央或地方機關之行政處分相對人，或非行政處分相對人以外之利害關係第三人，而就行政處分提起行政訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟者，即屬當事人不適格，應認其訴為無理由而以判決駁回之。
2、查原告呂宜峰並非原處分之相對人，此觀原處分即明。惟原告呂宜峰分別於103年及106年經由法院強制執行程序取得大山雞場畜牧場之畜牧設施之其中5筆建物（頂山腳段6
52、665、668、675、664建號；非屬未保存登記建物）及系爭21筆土地之其中11筆土地（頂山腳段1608、1612、16
13、1614、1615、1616、1617、1622、1625、1626、1628地號）等情，此由臺南縣政府92年5月21日函（見訴願卷第31頁至第33頁）、畜牧場登記申請書（見本院卷1第221頁至第231頁）、農畜牧登字第118911號、第218911號畜牧場登記證書（見訴願卷第69頁、第34頁）、不動產權利移轉證明書（見訴願卷第11頁至第18頁）、原告之土地登記謄本（見本院卷2第97頁至第126頁）對照即明，堪認原告呂宜峰確為系爭容許使用同意範圍內之部分土地所有權人及部分畜牧設施建物所有權人，而原處分關於廢止「大山雞場畜牧場（負責人；林金足）」容許使用同意部分勢將限制其所取得上開土地及建物所有權之行使方式及範圍，堪認其對於原處分該部分應具有法律上之利害關係。至原告呂宜峰固主張其自標得上開土地及建物時起即已實際負責經營該養雞場，並已依畜牧法第43條第2項授權訂定之畜禽飼養登記管理辦法第3條第1款申請變更登記聲請人黃進忠為管理人，因而新化區公所自104年1月29日起即以「黃進忠（大山雞場）」為受文者，針對相關應配合防疫管制事項之公文已累計有數十次以上之公文送達，農委會畜牧場登記管理系統並設有電腦連線可透過「在養雞隻調查系統」知悉大山雞場畜牧場之現管理人為黃進忠，其基於該養雞場管理人之地位，對原處分存有法律上之利害關係云云，並提出新化區公所函為佐。然所謂利害關係人，係指違法行政處分之結果致其現已存在之權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之，業如前述。原告呂宜峰固經由法院強制執行程序取得大山雞場畜牧場之畜牧設施之其中5筆建物及系爭21筆土地之其中11筆土地，然其取得權利之範圍僅止上開不動產所有權，並未及於訴外人林金足向被告所申請取得之畜牧場登記與畜牧場登記證書，此觀原告所提出之臺南地院不動產權利移轉證書即明，縱原告呂宜峰自取得上開土地及建物時起即已實際負責經營該養雞場，而具有經濟上、情感上或其他事實上之利害關係，仍未能據此即認原處分關於廢止大山雞場畜牧場之畜牧場登記與註銷畜牧場登記證部分致其現已存在之權利或法律上之利益受影響而具有法律上之利害關係。揆諸上開說明，原告呂宜峰就原處分上開部分既非屬法律上利害關係人部分，即屬當事人不適格，該部分之訴為無理由而應以判決駁回。
（四）被告依行政程序法第123條及審查辦法第33條以原處分廢止92年5月21日函核發之容許使用同意文件，尚屬適法：
1、按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。……」行政程序法第123條第1款至第3款定有明文。其中第1款所稱法規准許廢止者，係指法規就特定之授益行政處分，明文規定行政機關在一定情形得予以廢止者，蓋法規在訂定當時就信賴保護及法律安定已為立法裁量，行政機關自得依該法規所定要件為授益處分之廢止；第2款所稱保留行政處分之廢止權者，係指行政機關於作成授益處分時以附款方式保留在一定原因下得廢止原授益處分，如發生保留廢止權之原因時，行政機關即得予以廢止；第3款所稱附負擔之行政處分，係指於該合法授益行政處分作成同時，為達一定行政目的，以附款方式課加處分相對人之負擔，因於此情形，其負擔之要求，既為相對人所得預見，是以處分相對人若未履行該負擔，自不生信賴保護之問題。
2、查訴外人林金足於91年11月向被告提出非都市土地農業用地作畜牧設施容許使用申請書，申請於系爭21筆土地土地作「畜牧場」之容許使用，嗣經臺南縣政府以92年5月21日函核發系爭容許使用同意，並於該函文內載明：「（五）本容許使用不得憑以辦理變更編定及地目，亦不得擅自變更本容許使用事項以外之用途及擴大面積，另不作本容許使用時應恢復原來使用。」「（八）申請作畜牧設施容許使用經核准後，如申請人未能依核准內容使用時，應敘明理由，於核准後3個月內向原核准機關（單位）報准變更（包括變更項目、設施之形式、材質及面積等）；申請人使用內容與核准內容不符合者，原核准機關則撤銷其容許使用，並副知相關機關（單位）依相關規定處理。」等情，有訴外人林金足91年11月申請書、經營計畫及土地使用配置圖（見本院卷1第185頁至第219頁）、92年5月21日函（見訴願卷第31頁至第33頁）附卷可憑，堪認行政機關以92年5月21日函核發系爭容許使用同意之同時，為達農地使用管制之目的，不但以附款方式課加處分相對人應依核定畜牧設施內容使用，不得擅自變更該容許使用事項以外之用途及擴大面積的行為義務，更明確保留在「申請人使用內容與核准內容不符合」時，行政機關得廢止原授益處分之權限，依前揭說明，臺南縣政府92年5月21日函性質上核屬附負擔之授益處分且亦已表明保留廢止權之意旨。故原告主張：92年5月21日函同意畜牧設施容許使用並非附負擔之行政處分，而係單純授益處分云云，顯與客觀事實相違，並不可採。
3、對照農委會於92年依農發條例第8條之1第3項之授權訂定「農業用地容許作農業設施使用審查辦法」，當時該審查辦法第23條（92年12月15日訂定發布）規定：「依本辦法取得農業用地容許作農業設施使用，未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養者，不在此限。」該審查辦法於98年3月16日修正全文為「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」，該條文移列為第26條規定：「（第1項）依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。（第2項）直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。
但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。」嗣該審查辦法於102年10月9日再度修正發布全文37條，該條文移列第33條規定：「（第1項）依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。但經核准工廠登記之農業設施，不在此限。（第2項）直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。（第3項）前項農業設施已依法領有建築執照者，原核定機關於廢止許可時，應一併通知建築主管機關處理。」同條於106年6月28日修正時僅增訂第4項，其餘未有修正。足見現行審查辦法已明文規定取得農業用地作農業設施容許使用者，未依原核定計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可；此與前揭臺南縣政府92年5月21日函所為附負擔之內容及所表明保留廢止權之意旨及管制機制相同，更徵行政機關得廢止未依計畫內容使用者之許可，向為行政機關落實土地使用管制之所得採取之行政行為無疑。
4、查訴外人林金足於92年5月21日取得系爭容許使用同意之申請使用地點為系爭頂山腳段1596、1608、1612、1613、1614、1615、1616、1617、1622、1625、1626、1628、埤子頭段759-2、762、764-2、765、766-1、767、772、773、773-6地號等計21筆土地；另於94年間以上開頂山頭段1596、1612、1615、1616、1617、1625、1628、埤子頭段
762、765、766-1、772地號等11筆土地取得系爭畜牧場登記證書；而原告呂宜峰於103年、106年間分別經由法院強制執行程序取得11筆土地（頂山腳段1608、1612、1613、1614、1615、1616、1617、1622、1625、1626、1628地號）及5筆建物（頂山腳段652、665、668、675、664建號），足見原告呂宜峰僅取得系爭容許使用21筆土地中之11筆土地，而該11筆土地中亦僅6筆土地（頂山腳段1612、161
5、1616、1617、1625、1628地號）屬畜牧場登記證之範圍；至系爭容許使用範圍21筆土地之其他10筆土地（即頂山腳段1596、埤子頭段764-2、765、762、766-1、759-2、767、772、773、773-6地號）則由訴外人張金瑞等人取得所有權等情，業如上述。而訴外人林金足於92年5月21日取得系爭容許使用同意之面積共計98,394平方公尺（見訴願卷第31頁）；原告呂宜峰取得系爭容許使用21筆土地中之前揭11筆土地面積共計46,640平方公尺等情，此觀前揭土地登記謄本（見本院卷2第97頁至第126頁）即明，足見原告呂宜峰取得土地之總面積僅約佔系爭容許使用土地範圍總面積47.4%。而92年5月21日系爭容許使用同意既係行政機關依畜牧法及非都市土地使用管制規則之規定，就系爭21筆土地為整體範圍所為之許可，原告呂宜峰雖取得系爭容許使用21筆土地中之11筆土地，然因其餘10筆土地則已為訴外人張金瑞等人取得，且訴外人張金瑞等人已另案就92年5月21日系爭容許使用同意向被告提出變更系爭容許使用之申請（見原處分卷2第32頁至第33頁），堪認原告呂宜峰顯然已無從再依原來容許使用同意所核定之範圍就系爭21筆土地全部依訴外人林金足之原使用計畫為繼續使用。從而，訴外人林金足於客觀上既確已有未能履行系爭容許使用同意之負擔的情形，原告呂宜峰亦顯然無從依訴外人林金足之原使用計畫繼續使用；原告縱就其所取得之部分範圍仍實際從事養雞場經營，亦無解於其上開情形。依前揭說明，被告因訴外人張金瑞等人提出上開申請而重新審視92年5月21日函就系爭土地所核發之系爭容許使用同意文件，而依行政程序法第123條第2款、第3款規定作成原處分廢止系爭容許使用同意，即非無據。故原告主張：被告未注意對其有利之情形，逕行廢止上揭容許使用同意，違反有利不利一體注意原則、行政行為應遵守之採證原則云云，自難作為對其有利認定之佐憑。
5、原告雖主張：被告怠於輔導其合法化而未選擇對原告侵害最小之方式，又完全看不出被告裁量之理由，其顯有裁量怠惰之違法，且涉及當事人權益重大的處分，未依被告處理相類事件之慣例先通知改正，即率為廢止，違反比例原則及行政自我拘束原則云云。然：
（1）按行政行為採取之方法應有助目的之達成，有多種同樣達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者，採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，行政程序法第7條定有明文。此即比例原則所派生之適當性原則、必要性原則及相當性原則在實定法上之具體規定；其中適當性原則係指行政行為所採取之方法應有助於目的之達成。次按行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷，此觀行政訴訟法第201條即明。
蓋由於國家行政事務日趨複雜且涉專業，為使行政機關能有效率處理行政事務，並尊重行政機關之專業，對於行政機關裁量權之行使，司法機關原則上僅就裁量事項之行政處分作合法性審查。苟行政機關作成此裁量處分時所為之裁量權行使，未違反法令或濫用權限，亦非行政法院所得審究。再按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第6條、第8條分別定有明文。又合法行政處分之作成，除應遵守法律之明文規定外，尚應慮及公法上一般法律原則之適用。行政機關作成行政處分時，對於相同或具同一性之事件，為保障人民之正當合理之信賴，並維持法秩序之安定，應受合法行政先例或行政慣例之拘束，如無實質正當理由，即應為相同之處理，以避免人民遭受不能預見之損害，此即所謂行政自我拘束原則。準此，在具體個案中如具備實質正當理由，行政機關作成行政處分時即非不得作成不同之處理。
（2）查原告呂宜峰取得系爭容許使用21筆土地中之前揭11筆土地面積共計46,640平方公尺，僅約佔系爭容許使用土地範圍總面積47.4%，其顯然已無從再依原來容許使用同意所核定之範圍就系爭21筆土地全部依訴外人林金足之原使用計畫為繼續使用等情，業如上述。足見原告客觀上根本無從再依原有使用計畫範圍而為原有使用之改正可能；故被告除將系爭容許使用同意加以廢止，其作成原處分確有其客觀事實狀態為據，客觀上亦實無其他方法得以達成其應依原核准之使用計畫管制系爭土地使用之目的。況原告亦自承其已實際經營系爭養雞場將近10年，實難認其無充分之時間足以清查並依法辦理相關容許使用同意之變更程序或主動尋求相關主管機關輔導合法化，以降低其無法依原核定計畫使用而有隨時遭認定違法使用並廢止許可之風險。且原處分僅係廢止訴外人林金足原本取得之容許使用同意文件，至原告呂宜峰得否就其已取得所有權之土地及建物範圍依現行法令重新申請而以自己名義取得新的容許使用同意，則為另一問題，尚難據此否定被告對於92年5月21日函所為系爭容許使用同意之廢止權行使。依上開說明，即難認被告廢止系爭容許使用同意有何違反法令或濫用權限，亦難認有何違反比例原則、行政自我拘束原則或有裁量瑕疵可言。
6、原告復主張：被告在訴願程序終結前，從未提出系爭容許使用同意書等為附負擔之行政處分，且有保留廢止權之意旨，係臨訟所為，已屬無法補正之瑕疵，竟仍據以抗辯得隨時作成廢止系爭同意書、登記證等處分，違反行政程序法第124條關於2年除斥期間之規定云云。惟：
（1）臺南縣政府以92年5月21日函核發系爭容許使用同意當時，已於該函文內載明：「（五）本容許使用不得憑以辦理變更編定及地目，亦不得擅自變更本容許使用事項以外之用途及擴大面積，另不作本容許使用時應恢復原來使用。」「（八）申請作畜牧設施容許使用經核准後，如申請人未能依核准內容使用時，應敘明理由，於核准後3個月內向原核准機關（單位）報准變更（包括變更項目、設施之形式、材質及面積等）；申請人使用內容與核准內容不符合者，原核准機關則撤銷其容許使用，並副知相關機關（單位）依相關規定處理。」等關於該授益處分之負擔及保留廢止權之意旨，業如上述，此為原處分作成時即已存在之客觀事實，被告就上開函文記載內容在法規範上之定性加以說明，僅屬其訴訟上之防禦方法，並未變更原處分之內容及其同一性，更難認為將因此訴訟上之抗辯而構成原處分之瑕疵。
（2）按授益處分之廢止受有法定事由及除斥期間之限制，其中除斥期間制度本以保障處分相對人，避免其法律地位長期處於不安狀態。行政程序法第124條所定授益處分廢止權之2年除斥期間規定係以發生廢止原因發生後起算，依其文義，自應認為以廢止原因之事實狀態發生直至終結後始起算2年除斥期間。蓋廢止原因之事實狀態若具有延續性，將使除斥期間制度所欲維繫授益處分所形成之既有法律狀態，與廢止授益處分所欲達成之公益目的長期處於相悖之狀態，自非除斥期間制度之本旨。查被告據以廢止系爭容許使用之原因事實迄原處分作成時仍處於持續發生之狀態且均未曾終結，且被告係因訴外人張金瑞等人於106年8月25日提出農業用地作農業設施容許使用之變更申請書申請就渠等取得之前揭10筆土地申請變更原容許使用，始得以確知原告已無從再依原來容許使用同意所核定之範圍就系爭21筆土地全部依訴外人林金足之原使用計畫為繼續使用，即於106年9月15日作成原處分，依上開說明，被告廢止系爭容許使用同意書及畜牧場登記自難認已逾行政程序法第124條所定之2年除斥期間。
7、原告另主張：原處分作成事前未經原告陳述意見，且未合法送達違反正當行政程序；被告因訴外人張金瑞等人之不實申告而未調查釐清事實逕予廢止，有違不當聯結禁止原則云云。惟：
（1）按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」「有下列各款情形之一者行政機關得不給予陳述意見之機會︰…五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」此觀行政程序法第102條、第103條第5款規定甚明。查原告呂宜峰取得土地之總面積僅約佔系爭容許使用土地範圍總面積47.4%，其餘10筆土地則已為訴外人張金瑞等人取得，且訴外人張金瑞等人已另案就92年5月21日系爭容許使用同意向被告提出變更系爭容許使用之申請（見原處分卷2第32頁至第33頁），無論是訴外人林金足或原告呂宜峰均顯已無從再依原來容許使用同意所核定之範圍就系爭21筆土地全部依使用計畫為繼續使用，業如前述，堪認被告依行政程序法第123條第2款、第3款規定作成原處分廢止系爭容許使用同意，其所根據之事實在客觀上已明白足以確認，依前揭行政程序法第103條第5款之規定，被告縱未在原處分作成前給予處分相對人或利害關係人陳述意見之機會，仍難認原處分已構成應予撤銷之違法。
（2）次按「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容『對其』發生效力。」「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。」行政程序法第110條第1項、訴願法第14條第1項分別定有明文。準此，書面之行政處分是否合法送達於相對人，僅係行政處分對於該相對人之效力何時發生之問題，亦僅涉及處分相對人提起行政救濟期間起算，至於行政處分本身（包括內容與其作成程序）是否合法則為另一層次之問題，尚難僅以行政處分未經合法送達處分相對人作為撤銷該行政處分之理由。且行政程序法第110條第3項、第4項規定：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」「無效之行政處分自始不生效力。」準此，書面之行政處分未送達應送達之人，僅是對該應受送達之人相對未發生效力，並非自始、當然、確定的絕對無效，蓋在行政機關將行政處分交付郵政機關或以其他方式離開行政機關之前，行政機關所製作之公文書，僅為行政之內部事務，行政機關尚得隨時撤回或變更之，但一旦交付郵政機關或以其他方式離開行政機關，即生外部效力，行政機關不能隨時撤回、變更，縱未經合法送達，使當事人或利害關係人知悉行政處分，僅係行政處分未「相對生效」，與行政處分自始、當然、確定的「絕對無效」不同。此外，訴願之提起，不以受行政處分之相對人為限，利害關係人亦得提起（行政訴訟法第4條及訴願法第18條參照），利害關係人既未受原決定之送達，其提起再訴願之期間，自應由其知悉時起算（司法院院字第1431號解釋參照），是書面行政處分縱尚未對應送達之當事人為送達而未相對發生外部效力，但對已知悉該行政處分之利害關係人仍屬有效，對已收受該行政處分之其他機關亦屬有效。而原處分既已記載受處分人、主文、違法事實、理由及法令依據，依此外觀及形式，均具備行政處分之要件，且為具有權責之被告機關所製作，復無行政程序法第111條各款所定行政處分無效之情形，尚非無效之行政處分。從而，原處分縱未合法送達於訴外人林金足，亦僅是原處分對林金足有無相對生效，以及林金足對之提起訴願期間計算之問題，亦難據此即認原處分已構成應予撤銷之違法。
（3）再按行政法上所謂不當聯結禁止原則係指行政行為對人民課以一定之義務或負擔，或造成人民其他之不利益時，其所採取之手段與行政機關所追求之目的間，必須有合理之聯結關係存在，若欠缺此聯結關係，此項行政行為即非適法，但如具有合理聯結之關係，即難謂違反不當聯結禁止原則。查被告係認定系爭土地現況有部分作為停車場，未依核定計畫內容使用，乃依行政程序法第123條規定作成原處分廢止系爭容許使用同意等情，此觀原處分即明。而系爭土地確有使用內容與容許使用同意書核准之內容不相符之情形，現有設施亦因增建、改建與原核定計畫內容不符等情，有被告提出之91年、105年系爭土地之航照圖（見本院卷1第233頁、第235頁）、Google衛星影像資料（見本院卷1第237頁）及原告提出之停車場照片（見訴願卷第28頁）、91年、92年及94年至航照圖（見本院卷4第419頁至第423頁）在卷可稽，且臺南縣政府以92年5月21日函核發系爭容許使用同意當時即已載明關於該授益處分之負擔及保留廢止權之意旨，業如上述，是被告以系爭土地現況未依核定計畫內容使用為由，而依前揭規定作成原處分廢止系爭容許使用同意，無非在於落實系爭土地應依核定計畫內容使用之管制目的，堪認被告所採取之手段與其所追求之目的間，具有合理之聯結關係存在。而訴外人張金瑞等人另案就92年5月21日系爭容許使用同意向被告提出變更系爭容許使用之申請，實際上僅係被告開啟作成原處分程序之緣由，實難認據此開啟作成原處分之程序為欠缺手段與目的間之合理聯結。至原告所稱本案另有政治勢力介入，藉機對公務員進行程序外之不當接觸及施壓等情，縱令屬實，亦屬渠等行為是否涉及違反其他法令之問題，若原處分所據之事實認定及法令適用並未因而遭違反法令之曲解致影響其是否廢止容許使用同意之結果（即原本不應廢止而違法廢止），則尚難據此即謂原處分有違不當聯結禁止原則。故原告此部分抗辯，亦無可採。
8、原告又主張：原告經營、管理該養雞場迄今近10年，持續投入高額之成本與費用，亦無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情事，原告合法持有系爭同意書、登記證及建築執照之信賴利益應予保護，原處分逕予廢止系爭同意書、登記證顯然違反信賴保護原則云云。惟：
（1）按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第8條定有明文。該條前段所規定之「誠實信用原則」係指行政行為應遵循誠實信用原則而為，不應出爾反爾使人民無所適從而言。該條後段所規定「信賴保護原則」，則係指人民因相信既存之法秩序，而安排其生活或處置其財產，嗣後法規或行政處分發生變動，不得使其遭受不能預見之損害。故倘非基於法規或行政處分之變動，則尚無信賴基礎，自不生主張信賴保護原則問題。
（2）查農發條例於92年2月7日即已增訂第8條之1有關農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照之規定，且授權中央主管機關會商有關機關訂定農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，堪認農業設施容許使用之管制機制已行之有年，此管制架構迄無變動；且臺南縣政府以92年5月21日函依畜牧法及非都市土地使用管制規則等相關法令核發系爭容許使用同意當時亦已載明關於該授益處分之負擔及保留廢止權之意旨，業如上述，從而，上開應遵從農業設施容許使用之管制機制的要求及違反管制將遭廢止容許使用同意文件等節均非訴外人林金足及原告所不能預見。原告如欲承接訴外人林金足所經營之系爭畜牧場而繼續投入鉅額資金擴大經營該養雞場，對於相關土地所受之規制及相關管制規範自應善加查證且確實遵循，其未在其投入鉅額資金擴大經營前謹慎評估其遵循既有相關法令規定之可能性及其風險，自難認其有何信賴基礎可言，依上開說明，其顯然無由主張其得受信賴保護原則之保障。故原告此部分主張，亦無可採。
9、原告另主張：原處分之文字使用無從使收受處分之相對人或利害關係人知悉有何停車場以外之事由，亦使原告無從知悉原處分作成之基礎何在，且針對被告適用法規是否正確，更無法經由司法審查加以確認，原處分顯有悖於行政行為明確性原則之違法云云。
（1）按行政行為之內容應明確，行政程序法第5條定有明文，此即明確性原則之具體規定。所謂明確性原則，係指涉及人民權利義務之事項，須有清楚之界限與範圍，使人民可事先預見，以符人民權利保障之要求。次按行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，然為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。
（2）查被告係認定系爭土地現況有部分作為停車場，未依核定計畫內容使用，乃依行政程序法第123條及審查辦法第33條作成原處分廢止92年5月21日函核定之系爭容許使用同意等情，此觀原處分之主旨欄及說明欄即明（見本院卷1第91頁、第93頁），足見原處分就其係欲作成廢止處分之主旨記載甚為明確，且就其作成所依據之法令亦已加以記載；且原處分之說明欄已詳列訴外人林金足於92年5月21日取得系爭容許使用同意之21筆地號土地範圍及其於94年6月30日經核定之畜牧場登記所設場址範圍之11筆地號土地等相關土地範圍等事實，亦已足使人清楚瞭解原處分所涉及人民權利義務之事項的界限與範圍，自難認其此部分記載有何不明確可言。至原處分就系爭容許使用之廢止理由雖僅簡略記載「部分作為停車場，未依核定計畫內容使用」而未逐一列舉現況與計畫內容之出入，然由該記載內容之語意仍非不能使人瞭解原處分係因系爭土地有部分已未依原核定計畫內容使用之理由而作成該廢止處分，亦非無法經由司法加以審查確認；且系爭容許使用所涉及之土地所有權已因前述法院強制執行程序而有大幅變動，難以再依原來核定計畫之內容繼續使用，此為處分相對人及原告所已明知之客觀事實，自不因原處分所記載廢止之理由未臻詳細而使渠等無從判斷行政處分是否合法及影響渠等提起行政救濟之機會，依上開說明，尚難僅據此記載之方式即認原處分已構成應予撤銷之違法。故原告此部分主張，仍不足作為對其有利認定之佐憑。
六、綜上所述，原告就原處分關於廢止畜牧場登記證書部分並非原處分之法律上利害關係人，則其就該部分提起撤銷訴訟即有當事人不適格之情形。至原告就原處分關於廢止容許使用同意部分，雖執前詞主張原處分違法，然其既已無從再依原來容許使用同意所核定之範圍就系爭21筆土地全部依訴外人林金足之原使用計畫為繼續使用，被告依行政程序法第123條第2款、第3款規定作成原處分廢止系爭容許使用同意，即難謂違法。訴願決定所為不受理決定，雖未就原處分各部分加以區別審查而有部分未洽，然其維持原處分之結論尚無二致。從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，均為無理由，應予駁回。
七、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據資料，經斟酌後對於判決結果均不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
八、結論︰原告之訴為無理由。中 華 民 國 109 年 4 月 30 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 林 韋 岑法官 曾 宏 揚以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 4 月 30 日
書記官 林 幸 怡