高雄高等行政法院判決
107年度訴字第232號原 告 陳春華被 告 高雄市政府工務局代 表 人 蔡長展訴訟代理人 戴百騏
楊森閔余佩君上列當事人間公寓大廈管理條例事件，原告不服高雄市政府中華00000000000市0000000000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。理 由
一、爭訟概要：原告與訴外人龍鄉十二代管理委員會（下稱系爭管委會）就坐落高雄市○○區○○○路○○○號大樓（下稱系爭建物）地下一層可否增設機車停車格及其法令依據一事，分別函詢被告釋疑，經被告以民國107年1月23日高市工務建字第10730322600號函（下稱被告107年1月23日函）覆應按公寓大廈管理條例第11條及高雄市建築物免變更使用執照辦法（下稱系爭辦法）第5條規定辦理等語。原告則於107年2月2日再向被告陳情系爭辦法第5條有關「建築物停車空間所在樓層增加劃設機車停車格」之規定，牴觸建築法第73條第4項、建築物使用類組及變更使用辦法第8條等規定，系爭建物區分所有權人會議不經合法變更使用執照，即隨意通過決議自行增設機車停車格，無法保障眾人生活環境品質及安全等節。案經被告以107年2月6日高市工務建字第10730866100號函（下稱被告107年2月6日函）覆原告略以：「按『為規範本市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照事宜，並依建藥法第73條第3項規定訂定本辦法。』，此高雄市建築物免變更使用執照辦法第1條已定有明文，又涉及貴大樓（龍鄉十二代）地下一層停車位疑義，本局107年1月23日高市工務建字第10730322600號函業已諒達，有關台端反應事項事涉大樓停車化劃設，仍應依前函說明辦理方為適法。」等語。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：
1、被告依據建築法第72條第3項訂定系爭辦法，該辦法第5條未見任何「一定規模」之規定，該辦法附表有針對項目訂立「一定規模以下」免辦理變更使用執照，唯獨有關增加劃設機車停車格，並未訂定「一定規模以下」。高雄市建造執照預審審議原則第14條對機車停車格有如下規定：「經高雄市建造執照預審小組審查核准後，申請建造執照（含變更設計）之案件，有下列情形之一者，應再提送建造執照預審小組審查：同條第2項第3款：……機車停車數量增減幅度大於百分之5且大於10輛者」建築物於施工前，對機車停車格變更有嚴格控管，但竣工後對再增設機車停車格之建築物，卻未依建築法第73條第3項設「一定規模以下」（例如：300平方公尺以下）免辦理變更使用執照之限制。故很多單位鑽此漏洞規避審核，於建築物竣工後，再大規模增設機車停車格之亂象（如系爭大樓已違法自行增設114個機車停車格），已失去施工前嚴格控管用意及目的，影響居住品質及環境安全甚鉅，且令住戶間產生更多的爭執。地方自治條例主要是依據上級機關授權，地方立法機關立法後，由地方行政機關公佈的法規，若地方自治條例與中央制頒的辦法有牴觸，則地方自治條例無效或得撤銷。故機車停車格之增設仍須依建築物使用類組及變更使用辦法第8條第5項、第8項（按應為第5款、第8款之誤載）辦理，或訂立「一定規模以下（例如：300平方公尺以下）」免辦變更使用執照，餘仍須辦理變更使用執照。
2、被告誤解建築法第73條第3項「一定規模以下」法律及立法精神，致逾越法律授權之範圍與立法精神，並與中央制頒的建築物使用類組及變更使用辦法第8條第5項、第8項（按應為第5款、第8款之誤載）相牴觸。被告所定系爭辦法第5條有畫蛇添足、自相矛盾之嫌。試想「妨害建築物防火避難設施、設備功能正常使用」「牴觸建築技術規則停車空間限制規定」、「公寓大廈建築物不符合公寓大廈管理條例有關法令之規定」，違反這三項規定，仍可以申請變更使用執照，讓它合法化嗎？當然不行！既然不行，為何又可以申請變更使用執照！（因為若依字義解釋，表示違反上述三項，仍可以申請變更使用執照）。又依高雄市建造執照預審審議原則第14條規定，建築物於竣工前對機車停車格數量變更有嚴格控管，但竣工後對建築物再增設機車停車格之增減幅度放任不管，有違行政程序法第150條第2項。
3、被告所提補充答辯狀（一）稱：92年6月5日修正後之建築法第73條已增列授權直轄市、縣（市）主管建築機關，得另定建築物在一定規模以下之免辦理變更使用執照相關規定，內政部對前揭條文所示「一定規模以下」並無訂定標準，係全部授權直轄市、縣（市）主管建築機關訂定規模標準，是以，本辦法第5條訂定並無逾越上開建築法授權範圍等語。但「一定規模以下」依字義即可得知其意思，範例在高雄市建築物免變更使用執照辦法之附表即有，且各直轄市、縣（市）主管建築機關均依此附表之類似方式辦理。
4、依司法院釋字第742號解釋「法規性質……惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人……之權益……基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟…」。建築物申請變更使用執照，依規定必須經所有權人同意，在公寓大廈建築物須經全部區分所有權人同意始可申請變更。但被告誤解建築法第73條第3項「一定規模以下」且違反行政程序法第150條第2項逾越法律授權之範圍與立法精神，而限制、剝奪公寓大廈區分所有權人之同意權，任由高雄市各大樓之區分所有權人會議以多數暴力，可四處任意劃設機車格停車位之亂象，破壞環境、生活品質，製造住戶間之衝突、訴訟，且摧毀人民窮畢生努力，辛苦蓄積千萬元所購置房產之生活理想品質，隨時憂心財產的不安定性，有違憲法第15條保障人民之財產權。原告之訴符合行政訴訟法第2條、第3條、第4條之規定，故原告可依法提起行政訴訟以資救濟，系爭辦法第5條之機車停車格增設規定，依司法院釋字第156號、第742號解釋、憲法第171條第1項、第172條規定，顯有違誤等語。
（二）聲明：被告之「高雄市建築物免變更使用執照辦法」第5條之機車停車格增設，須依內政部「建築物使用類組及變更使用辦法第8條第5項、第8項辦理，或依建築法第73條第3項訂定「一定規模以下（例如：300平方公尺以下）」，始免辦理變更使用執照，餘仍須辦理變更使用執照。
三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰
1、被告107年2月6日函係就原告前揭107年2月2日提出之陳情事項敘明系爭辦法第1條規定，並就涉及系爭管委會於地下一層設置機車停車格疑義，被告於107年1月23日函覆原告知悉及原告反應事項事涉大樓停車位劃設，仍應依上揭107年1月23日函說明辦理方為適法。上揭答覆原告107年2月6日函文內容僅係被告就原告陳述事項所為之回覆，純屬事實之敘述及理由之說明，尚非就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律上之效果，核其性質應屬觀念通知，並非行政處分。
2、系爭建物地下一樓使用執照用途登載為防空避難室兼停車空間，系爭管委會於前開樓層設置機車停車位核與建築法第73條、系爭辦法第1條、第5條規定相符，故原告之主張係對建築法之誤解。原告之訴不符行政訴訟法第4條之規定，應依同法第107條第1項第10款裁定駁回原告之訴。
3、有關原告主張系爭辦法第5條之機車停車格增設，須依內政部「建築物使用類組及變更使用辦法」第8條第5項、第8項（應為第5款、第8款之誤載）辦理，或依建築法第73條第3項訂立「一定規模以下（例如：300平方公尺以上）」，始免辦變更使用執照，餘仍須辦理變更使用執照乙節。92年6月5日修正後之建築法第73條已增列授權直轄市、縣（市）主管建築機關，得另定建築物在一定規模以下之免辦理變更使用執照相關規定，內政部對前揭條文所示「一定規模以下」並無訂定標準，係全部授權直轄市、縣（市）主管建築機關自行訂定規模標準，是系爭辦法第5條訂定並無逾越上開建築法授權範圍，原告顯係誤解法令。
4、系爭辦法第5條係基於建築法授權訂定，其立意是為放寬停車空間增加劃設機車停車格，可以免辦理使用執照所訂之規範，且民眾因無需再透過專業委託，而減少其費用上之負擔，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，上開辦法其性質應屬法規命令而非行政處分，且與法律或憲法亦無牴觸之情，原告恐有誤解法令之虞。
（二）聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰原告是否有請求如訴之聲明之公法上請求權？
五、本院的判斷︰
（一）本件爭訟概要欄所載事實，業經兩造分別陳述在卷，並有原告107年2月1日建築字第107001號函（見本院卷第97頁至第98頁）、被告107年1月23日函（見訴願卷第59頁至第60頁）及同年2月6日函（見本院卷第95頁）、訴願決定（見本院卷第27頁至第35頁）等附卷可稽，自堪認定。
（二）原告起訴時其訴之聲明固求為判命：「被告之『高雄市建築物免變更使用執照辦法』第5條之機車停車格增設，須依內政部『建築物使用類組及變更使用辦法』第8條第5項、第8項辦理，或依建築法第72條第3項訂定『一定規模以下（例如：300平方公尺以下）』，始免辦理變更使用執照，餘仍須辦理變更使用執照」（見本院卷第13頁）。然原告於107年8月13日（本院收文日）提出行政訴訟補充理由（一）狀復引用行政訴訟法第4條有關撤銷訴訟之規定作為其起訴依據（見本院卷第119頁），其起訴真意不明。本院乃於同年10月2日行準備程序探求原告起訴真意，原告除當庭更正其聲明所指建築法第72條應為同法第73條之誤載，並表明其起訴之真意為「希望被告依據建築法第73條所規定『一定規模以下』，在高雄市建築物免變更使用執照辦法裡面另訂定如訴之聲明所載條文修訂」（見本院卷第158頁至第159頁），且援引建築法第73條第3項作為其請求權基礎（見本院卷第160頁）。故堪認原告提起本件訴訟求為判命被告依其訴之聲明修訂系爭辦法係請求行政機關作成行政處分以外之其他非財產上給付，性質上核屬一般給付訴訟。
（三）按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第8條第1項、第107條第3項分別定有明文。準此，人民請求國家為一定之行為，必須以人民對國家享有公法上之請求權（主觀公權利）為前提，始得為之。若原告之訴，依其陳述之事實，顯無公法上請求權存在時，其訴在法律上即屬顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項規定，行政法院即得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
（四）原告並無請求被告應如何修正系爭辦法之公法上請求權：
1、觀諸建築法第73條第2項至第4項規定：「（第2項）建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。（第3項）前項一定規模以下之免辦理變更使用執照相關規定，由直轄市、縣（市）主管建築機關定之。（第4項）第2項建築物之使用類組、變更使用之條件及程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」而高雄市政府依建築法第73條第3項規定之授權訂定系爭辦法，該辦法第1條規定：「為規範本市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照事宜，並依建築法第73條第3項規定訂定本辦法。」第2條規定：「本辦法之主管機關為本府工務局。」第5條「建築物停車空間所在樓層增加劃設機車停車格而無下列情形之一者，得免辦理使用執照變更：
一、妨礙建築物防火避難設施、設備功能正常使用。二、牴觸建築技術規則停車空間限制規定。三、公寓大廈建築物不符合公寓大廈管理條例有關法令之規定。」足見該辦法乃高雄市政府依建築法第73條第3項規定之授權，事先通案訂定高雄市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照事宜之要件，自屬於對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，性質上核屬法規命令。
2、原告固援引建築法第73條第3項作為其訴請被告修訂系爭辦法之請求權基礎，然行政法院基於權力分立之原則，僅能審查行政機關之決定是否合法，而不能審查行政機關如何決定始更符合行政目的，否則無異於以行政法院取代行政機關行使行政權。而系爭辦法為高雄市政府依建築法第73條第3項規定之授權，基於地方主管機關地位所通案訂定高雄市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照事宜之法規命令，其訂定之內容應由高雄市政府基於其行政之積極性、公益性，酌量其轄內建築管理狀況，而享有行政機關整體性考量之自由形成空間。況由建築法第73條第3項之規定內容以觀，該項規定僅為系爭辦法之授權規定，亦未寓有賦予特定人民得向行政主體或國家機關請求為一定作為之主觀公權利的規範意旨。且按人民或團體固得依行政程序法第152條第1項規定，以書面敘明訂定目的、理由等項向主管機關提出訂定、修正或廢止法規命令之建議。受理提議之行政機關應視其提議內容，依同法第153條規定予以處理或答覆；惟原提議者對於答覆，無論滿意與否，因對其權益並無直接之損害，僅屬反射利益而已，即不得聲明不服（最高行政法院93年度裁字第385號裁定意旨參照），足見目前法制上人民僅能向主管機關提出訂定、修正或廢止法規命令之建議而無公法上請求權。從而，更難認原告有何依據建築法第73條第3項規定得請求行政機關必須依其申請而為訂定、修正或廢止法規命令之公法上權利。
3、至原告另援引司法院釋字第742號解釋為其論據，惟司法院釋字第742號解釋係審酌都市計畫之特殊性質，其核定發布後，都市計畫範圍內土地之使用將受限制（都市計畫法第六條及第三章至第六章等相關限制規定參照），影響區內人民權益甚鉅，且其內容與行政處分往往難以明確區隔。為使人民財產權及訴訟權受及時、有效、完整之保障，於其財產權因都市計畫而受有侵害時，得及時提起訴訟請求救濟，並藉以督促主管機關擬定、核定與發布都市計畫時，遵守法律規範，始要求立法機關應於解釋公布之日（即105年12月9日）起2年內增訂相關規定，使人民得就違法之都市計畫，認為損害其權利或法律上利益者，提起訴訟以資救濟，如逾期未增訂，自解釋公布之日起2年後發布之都市計畫（含定期通盤檢討之變更），其救濟準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定。該解釋僅係基於都市計畫（含定期通盤檢討之變更）之特殊性質所為闡釋，核與本件情形有別，且行政訴訟法亦尚未增訂相關訴訟類型之規定作為行政法院審理之依據，原告自難直接引用司法院釋字第742號解釋作為其提起本件訴訟之依據。
（五）綜上所述，現行法制上並未賦予原告得請求被告應為如何修正系爭辦法之公法上請求權。原告既在顯無公法上之請求權之情形下提起本件一般給付訴訟，依前揭規定及說明，本件原告之訴為顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。至兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後認均與本判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此敘明。
六、判決結論︰本件原告之訴顯無理由。中 華 民 國 107 年 10 月 11 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 曾 宏 揚以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 10 月 12 日
書記官 林 幸 怡