高雄高等行政法院判決
107年度訴字第340號民國107年12月18日辯論終結原 告 徐永昌被 告 高雄市政府水利局代 表 人 韓榮華訴訟代理人 許文銓
張佑任上列當事人間水土保持法事件，原告不服高雄市政府中華00000000000市0000000000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要︰緣原告未先擬具水土保持計畫送被告核定，即擅自於經行政院核定公告為山坡地範圍之高雄市○○區○○○段○○○○○○段000000000000000號土地（下稱系爭土地）開挖整地、開闢施工便道，經高雄市美濃區公所（下稱美濃區公所）0000000000000市○區00000000000000號函檢附查報表及採證照片報請被告處理。被告乃於107年4月13日會同原告及相關機關至現場勘查，發現系爭土地確有開挖整地、開闢施工便道之情事，違規面積約為0.3公頃。原告雖於會勘當場為意見陳述，並作成紀錄，惟經被告審酌調查事實證據及陳述意見後，仍認原告違反水土保持法第12條第1項第4款規定之事實明確，爰依同法第23條第2項、第33條第1項第2款及被告處理違反水土保持法案件裁罰基準（下稱裁罰基準）第2點規定，裁處新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並令停止一切違反水土保持法之開發利用行為。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨：
1.依土地登記謄本及高雄市美濃區農業用地作農業使用證明書（下稱農業使用證明書）之記載，系爭土地之使用分區為森林區，使用地類別為農牧用地，非山坡地保育區土地，故非山坡地。又系爭土地所位於地區之高度不超過15公尺，地勢平緩，不符合水土保持法第3條第3款劃定範圍公告為山坡地之規定。
2.系爭土地荒廢已久，土地上長滿無經濟價值之竹子及雜草，無路可進，附近居民希望能有效利用，均歡迎有人利用土地。而系爭土地其中614-47地號土地為訴外人歐雅馨所有、614-53地號土地則為原告所有，原告為申請土地鑑界，自行僱請怪手與司機剷除地上竹子、雜草。鑑界人員表示不將竹子剷除，無法鑑界，廣興里派出所亦表示只要不載運東西出去，可剷除自己土地上竹子。原告剷除竹子，僅為辦理鑑界，尚未規劃要作何使用，故無開挖整地，開闢施工便道之行為。
3.被告經辦人員是水土保持專業人員，107年4月13日現場勘查時應知原告剷除竹子地點，地形地勢非水土保持法第3條第3款規定之山坡地，原告無開挖整地、施作道路行為，惟被告仍依不相符之水土保持法對原告處罰6萬元整，並停止一切違反水土保持法之開發利用行為。被告107年4月30日再來函命令原告，系爭土地未先擬具水土保持計畫逕為開挖整地、開闢施工便道等行為違反水土保持法一案，依據同法第33條第2項規定限期於107年7月31日期限內完成改正事項，屆期未完成將對原告連續罰款。嗣原告請求被告再次現場勘查，被告於107年8月15日來函：原告違反水土保持法案件，經本局107年8月2日現場勘查，已恢復自然植生，予以結案。即被告承認原告未違反水土保持法，卻不願撤銷原處分。
㈡聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
1.系爭土地屬行政院核定公告山坡地範圍，依水土保持法第4條及第12條第1項第4款規定，該土地使用人或所有人於山坡地從事修築農路、整坡、開挖整地或施工便道等行為時，應先擬具水土保持計畫送請主管機關核定後，始得為之。惟原告未先擬具水土保持計畫送被告核定，即在系爭土地從事開挖整地、開闢施工便道，業經美濃區公所於107年3月28日函報現場有疑似上述違規情形，被告於同年4月13日至現場勘查，認定確有開挖整地、開闢施工便道情事，違規面積約0.3公頃。被告核認原告違反水土保持法第12條第1項第4款規定之事實明確，爰依同法第23條第2項、第33條第1項第2款及裁罰基準等規定，裁處原告6萬元罰鍰，並令立即停止一切違反水土保持法之開發利用行為，於法無不合。
2.依水土保持法第4條及行政罰法第7條第1項規定，違反水土保持法第12條第1項規定義務，未限以故意為必要，則水土保持義務人若有過失，仍應負行政責任。是土地使用人有善盡維護土地義務，原告既得614-47地號地主同意而使用系爭2筆土地，自負有維護系爭土地不受破壞之狀態責任。原告主張僅將無用竹子剷除，無開挖整地、開闢施工便道而破壞地形之行為，然依107年4月13日會勘照片，現場遍布多條由怪手開闢之便道，且原始邊坡明顯遭削除形成道路，移除之土石、雜草及竹木等僅往下邊坡推落，現場未見任何水土保持處理與維護設施，原告所陳，顯難採信。原告所述被告第二次勘查，係屬法令規定限期改正部分，若未在期限內完成改善必須連續處罰，與一開始被告以原處分裁處係屬二事。㈡聲明：原告之訴駁回。
四、爭點︰㈠系爭土地是否為水土保持法所定之山坡地？㈡原告於系爭土地上有無開挖整地、開闢施工便道之行為？㈢原處分是否適法？
五、本院之判斷︰㈠前提事實︰
原告未擬具水土保持計畫送被告核定，即擅自於系爭土地動工，經美濃區公所以107年3月28日函檢附查報表及採證照片報請被告處理，被告乃於107年4月13日會同原告及相關機關至現場勘查，發現動工面積約為0.3公頃。經被告審認後，以原告違反水土保持法第12條第1項第1款、第4款規定（原處分僅記載同法第12條第1項，於本院審理中追補理由為同條項第1款、第4款），依同法第23條第2項、第33條第1項第2款及裁罰基準第2點規定，以原處分裁處原告6萬元罰鍰，並令停止一切違反水土保持法之開發利用行為等情，有美濃區公所107年3月28日高市○區00000000000000號函、山坡地管理查報表、被告107年4月18日函、被告山坡地違規使用查報取締會勘紀錄、現場勘查照片、原處分、地籍圖套繪系爭土地位置、裁罰基準表等附卷可稽（本院卷第87、88-8
9、91-94、95-98、209-212、45-47、207、213頁），堪信屬實。
㈡系爭土地為水土保持法所定之山坡地：
1.應適用法令：水土保持法第3條第3款：「本法專用名詞定義如下：三、山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：㈠標高在1百公尺以上者。㈡標高未滿1百公尺，而其平均坡度在百分之5以上者。」
2.得心證理由：⑴依上規定可知，符合該條所謂之山坡地，除國有林事業區、
試驗用林地、保安林地外，尚可經中央或直轄市主管機關就符合一定條件之公、私有土地，報請行政院核定公告。查系爭614-53地號土地自分割自614-47地號土地；系爭614-47地號土地則係分割自614-18地號土地，有土地登記公務用謄本可稽（本院卷第131、133頁）。而系爭土地標高雖未滿100公尺，然其平均坡度在百分之5以上，且經行政院核定公告為山坡地，有行政院農業委員會（下稱農委會）98年8月4日農授水保字第0981850245號公告、98年8月14日農授水保字第0981850815號函○○○鎮○○○○段明細表、竹頭角段（SF0425）界址圖、放大圖附卷足憑（本院卷第145-146頁、第147-148頁、第149頁、第151頁、第103頁），並有被告陳報之系爭土地位置照片及高雄市政府地政局美濃地政事務所函覆之地籍圖謄本可資對照參憑（本院卷第207頁、第183-197頁）。至土地登記謄本上雖記載系爭土地之使用分區為森林區，使用地類別則為農牧用地（本院卷第131、133頁），惟此僅係區域計畫中關於非都市土地實施土地使用管制之依據，與上開水土保持法所認定之山坡地，係為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉（水土保持法第1條條文參照）之目的不同，尚無從單憑系爭土地之謄本上使用地類別及使用分區非登記為山坡地保育區乙節，即遽認系爭土地非水土保持法所定之山坡地。原告此部分主張，尚屬無據，不足採信。
㈢原告有開挖整地、開闢施工便道之行為：
1.應適用法令：⑴水土保持法①第4條：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土
保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」②第8條第1項第2款、第4款、第5款及第2項：「（第1項）下
列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：二、農、林、漁、牧地之開發利用。……四、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。……。（第2項）前項水土保持技術規範，由中央主管機關公告之。」③第12條第1項第1款、第4款：「水土保持義務人於山坡地或
森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。……。四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」⑵水土保持技術規範第88條第1項：「開挖整地係指為開發目
的，而對原地形採取挖填土石方之行為。」
2.得心證理由：⑴原告為系爭614-53地號土地所有權人，且徵得系爭614-47地
號土地所有權人歐雅馨之同意於該土地上砍伐竹子而使用系爭614-47地號土地，業據原告於107年4月13日會勘時及本院準備程序中自承在卷（本院卷第93、160頁），是依上開水土保持法第4條規定，原告自為系爭土地之水土保持義務人。
⑵系爭土地因民眾向美濃區公所檢舉，美濃區公所派員於107
年3月28日至系爭614-47地號土地上勘查，發現該地有整地之情形，有美濃區公所107年3月28日函、山坡地管理查報表及現場照片附卷可憑（本院卷第87-89頁）。被告遂於107年4月13日會同高雄市政府地政局、農業局、美濃區公所等相關單位及系爭土地之水土保持義務人原告與歐雅馨，至系爭土地上會勘，有被告山坡地違規使用查報取締會勘紀錄、原告詢問筆錄及現場會勘照片存卷足佐（本院卷第91-92頁、第93-94頁、第95-98頁）。而依107年4月13日現場會勘照片顯示：卷附第95頁第1張照片山坡上有明顯係怪手機具開挖的齒痕，第2張照片是直接將竹木往下推之情況，第3張照片是蜿蜒的施工便道，顯係怪手Z字形開路所成的便道；卷附第96頁第1張照片是土方往下推之情形，第2張照片有機具的挖痕，邊坡整個被削掉，第3張照片地表上有輕微的蝕溝出現，坡面一樣有挖痕；卷附第97頁第1張及第2張照片有開路的痕跡成為施工便道，第3張照片邊坡有被削成道路的痕跡，如果沒有削坡面不會有挖痕，以人做比例尺，可以看出路徑大概寬度，如果不是林產道路的話，不會有那麼大的路幅與挖掉上邊坡，將鬆散的土方堆置在下邊坡之情形；卷附第98頁第1張照片邊坡明顯被開挖，第2張照片則係土方下推與出現沖蝕溝（簡稱蝕溝），一般造成蝕溝的原因係因開挖，蓋地表已經裸露，開挖後有一些鬆散的土方，沒有鬆散土方土壤係硬的，雨水不會造成蝕溝，第3張照相右邊可看到挖掘的痕跡，左邊係鬆散的土方等情，復據被告於本院107年10月25日準備程序中陳明（本院卷第162頁）及補正上開勘查照片之文字說明足資對照佐證（本院卷第209-212頁）。參酌原告於107年4月13日會勘時之詢問筆錄中陳稱：我所使用土地為614-53、614-47地號，我有跟614-47地號地主歐小姐報告，歐小姐有同意我砍伐竹子恢復農用，約3月下旬施工，614-53地號是我的土地。沒有依照水土保持法申請。我是為了地政事務所測量及後續農用才施工的等語（本院卷第93-94頁），及於本院準備程序中陳述：附近區民希望我能提供土地做小徑道路。被告主張道路係我開挖，但因為怪手要進去砍竹子，一定要讓機具可以進去等語（本院卷第160頁、第162頁），益證原告為便利怪手機具進入系爭土地，而有開挖山坡地並整地成為便道之行為。是綜觀會勘現場照片顯示系爭土地之開挖規模，與原告自承之開發目的（鑑界測量、農用）等情，足認原告確有於系爭土地從事開挖整地，開闢施工便道之行為甚明。則原告係系爭土地之水土保持義務人，為供農用或其他目的之開發利用，未經調查規劃，亦未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，即於系爭土地從事開挖整地，開闢施工便道之行為，且未依水土保持法第12條第1項第1款及第4款規定，擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，即逕行施工，顯已違反上揭規定。
㈣原處分並無違誤：
1.應適用法令：⑴水土保持法：
①第23條第2項：「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保
持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第1次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」②第33條第1項第2款：「有下列情形之一者，處新台幣6萬元
以上30萬元以下罰鍰：……二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」③第33條第2項：「前項各款情形之一，經繼續限期改正而不
改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。」⑵行政罰法第7條第1項：「違反行政法上義務之行為非出於故
意或過失者，不予處罰。」第8條：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」⑶裁罰基準第2點：「（第1項）依水土保持法第33條第1項規
定處以罰鍰者，依其違規面積大小及違規次數處罰之；其裁罰基準如下表：『……違規面積0.2以上未達0.5公頃，第1次違規，罰鍰6萬元。……。』（第2項）前項所稱違規次數，指同一行為人，於違規查報日期前2年內因違反水土保持法事件所受裁罰之次數。」
2.得心證理由：⑴系爭土地屬行政院核定公告之山坡地範圍，原告為系爭土地
之水土保持義務人，於山坡地從事修築農路、整坡、開挖整地或開闢施工便道等行為時，應先擬具水土保持計畫送請主管機關核定後，始得為之。詎原告未擬具水土保持計畫送請主管機關核定，即擅自於系爭土地上從事開挖整地、開闢施工便道之行為，違反第12條第1項第1款、第4款規定屬實，業經本院審認如前；縱原告誤認系爭土地非屬水土保持法所定之山坡地，亦有應注意、並能注意，而未注意之過失。則被告依裁罰基準第2點之規定，審酌原告本次違規面積約0.3公頃（見本院卷第93頁），且係第1次違反規定，然不符合減輕或免除處罰之情形，因而裁罰水土保持法第33條第1項第2款所定最低額之罰鍰6萬元；並依同法第23條第2項規定，除裁處上開罰鍰外，令其停工（即停止一切違反水土保持法之開發利用行為），均據被告陳明在卷（本院卷第163頁），經核其裁量權之行使並無不合，原處分尚無違誤。
⑵原告雖主張：原告違反水土保持法案件，經被告107年8月2
日現場勘查，已恢復自然植生，予以結案，足證被告業已承認系爭土地未有開挖整地、開闢施工便道之行為云云，並舉被告107年8月15日高市水保字第10735839200號函（下稱被告107年8月15日函，本院卷第175頁）為憑。惟查，該被告107年8月15日函，係認定原告已依原處分停止系爭土地開發行為，並依被告107年4月30日高市水保字第10732862000號函（下稱被告107年4月30日函，本院卷第173頁）所示內容，完成限期改正事項，要非認定原告於系爭土地未有開挖整地、開闢施工便道之行為，原告上開主張，顯屬誤會；況上開被告107年4月30日函，乃被告另依水土保持法第33條第2項規定對原告所為之限期改正處分，與原處分係依水土保持法第23條第2項、第33條第1項第2款規定對原告裁處罰鍰及令其停工，核屬不同之處分，此復經被告於本院107年12月18日言詞辯論時陳述明確，是被告107年8月15日函自無從資為對原告有利認定之憑據。
㈤綜上所述，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合
，原告訴請撤銷為無理由。又本件為判決基礎之事證已臻明確，原告聲請本院勘查現場云云，核無必要，應予駁回此部分調查證據之聲請；至兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無逐一論述之必要。
六、結論︰原告之訴為無理由。依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 1 月 8 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 曾 宏 揚法官 林 韋 岑以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 1 月 8 日
書記官 周 良 駿