高雄高等行政法院判決
107年度訴字第365號民國109年7月22日辯論終結原 告 莊生玉被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲訴訟代理人 李佳珍
莊雯珺被 告 臺南市政府代 表 人 黃偉哲訴訟代理人 張虹玉上列當事人間給付退休金事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國107年8月14日107公審決字第000241號復審決定書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面：
一、按「關於公務員職務關係之訴訟，得由公務員職務所在地之行政法院管轄。」行政訴訟法第15條之1定有明文。所謂職務關係之訴訟，包括公務員職務關係是否發生及因職務關係所生之訴訟，例如俸給、銓敘、退休（包含退休及退休金發給之審定）等。至公務員退休後，其與機關之職務關係是否即不存在一節，此觀之民國107年11月21日公布廢止前之公務人員退休法第18條有支領、兼領月退休金人員死亡另給與遺族一次撫慰金之規定；另同法第23條、第24條有擇領或兼領月退休金之人員犯貪污罪或褫奪公權、喪失中華民國國籍等情形，停止或喪失領受月退休金權利之規定；及現行公務人員退休資遣撫卹法亦有相類之規定；同法更有就退休公務員原已審定之退休金予以重新計算之規定（第36條、第37條、第39條）；而各該情形，應由審定機關以行政處分為之，同法第65條定有明文。是公務員退休金之發給一經審定，其後尚存有退休金由機關予以變更之情形，亦即公務員於退休後，其與機關之關係在法定規定之範圍內，並未全然消滅，非謂公務員一退休，與機關即無任何關係存在。而公務員退休金發給之關係屬職務關係，其退休後，退休金變更之關係亦應認屬職務關係。從而，公務員退休後，因不服審定機關所為退休金核定或重新計算之處分所生訴訟，即屬關於公務員職務關係之訴訟，該公務員職務所在地之行政法院對之有管轄權。查，本件原告為退休之公務人員，原具有公務人員身分，其原職務所在地位於臺南市，原告對被告銓敘部就其退休所得審定之處分不服，向其職務所在地之行政法院即本院提起行政訴訟，依前開規定及說明，並無不合，先予敘明。
二、次按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項及第2項及第3項第2款分別定有明文。經查，本件原告起訴時，訴之聲明原為：「一、請命被告銓敘部應依法重啟行政程序，遵依原公務人員退休法退休金給與標準，審定原告退撫新制施行前任職年資（下稱舊制）月退休金，依法作成行政處分；並請被告臺南市政府依法補發短發之月退休金與延遲支付之利息。二、前揭短發退休金，為行政訴訟法第107條第1項第9款所定和解效力所及請求和解。三、公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）107年8月14日107公審決字第000241號違法復審決定書（詳附件1），請廢棄。」（本院卷第13頁）。嗣原告於108年2月20日（本院收文日）提出行政訴訟陳報狀，變更訴之聲明為：「一、請撤銷原處分（詳起訴狀附件2），並請被告銓敘部對原告107年1月9日之申請，應依『新事證』（詳起訴狀理由一）退休金支給標準，變更審定原告退撫新制施行前任職年資月退休金作成行政處分，以及請被告臺南市政府補發短發（自96年7月1日至107年6月30日止）之月退休金與延遲支付之利息。二、復審決定（詳起訴狀附件1）及被告銓敘部100年5月18日部退管一字第1003359040號函行政處分（詳附件1），並請撤銷。」（本院卷第221頁）。又原告於109年1月10日（本院收文日）提出聲請更正訴之聲明及補陳理由狀，變更訴之聲明為：「一、請命被告銓敘部對原告退休原處分（詳起訴狀附件2）所審定之退休金等，應依法重啟行政程序，遵依退撫新制退休法與原公務人員退休法法定退休金給與標準重審及變更，並請撤銷銓敘部100年5月18日部退管一字第1003359040號函之行政處分（詳陳報狀附件1），以及請命被告臺南市政府依法補發（自96年7月1日起至107年6月30日止）所短發之月退休金與延遲支付之利息。二、保訓會復審決定（詳起訴狀附件1），請求撤銷。」（本院卷第293頁）。經核原告上開訴之聲明雖迭有變更，然其請求之基礎不變，均係源自退休給付案件所生之爭議，且被告亦無異議而為本案之言詞辯論，依前揭規定，應予准許。
三、本件被告臺南市政府代表人原為李孟諺，於本件訴訟審理中變更為黃偉哲，經被告新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第205頁），核無不合，應予准許。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：緣原告原係臺南市警察局（99年12月25日因臺南縣市合併改制為臺南市政府警察局）第二分局隊長，其自願退休案前經被告銓敘部以96年5月1日部退四字第0962758870號函核定自0年0月0日生效，並按核定時之公務人員退休法核定其退撫新制實施前、後年資為23年、12年，核給退撫新制施行前、後月退休金83％及24％，支領月退休金，公教人員保險養老給付得辦理之優惠存款最高金額為新臺幣（下同）991,334元；原告復於96年8月23日經由被告臺南市政府，向被告銓敘部申請變更其退休案內核給之「勳獎章給與」，經被告銓敘部以96年8月29日部退四字第0962846018號函，變更原核定之勳獎章金額。然原告並未於法定救濟期間內對上開被告銓敘部96年5月1日函提出救濟。嗣原告於107年1月9日及同年3月20日提出請求書及復審書，以其於106年11月間發現新事實、新證據即「公務人員退休資遣撫卹法第95條第2項規定」，爰依行政程序法第128條第1項第2款規定，申請被告銓敘部重新審定變更其退撫新制施行前任職年資之月退休金，並補發短發之差額與遲延利息，並請求被告臺南市政府對前項月退休金，應依法如數發給，經被告銓敘部以107年3月31日部退四字第1074358619號書函否准其程序再開之申請。
原告不服，對被告銓敘部96年5月1日部退四字第0962758870號函及107年3月31日部退四字第1074358619號書函提起復審，經保訓會以107年8月14日107公審決字第000241號復審決定書決定不受理，原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1、原告前在警界服務，經被告銓敘部以96年5月1日部退四字第0962758870號函暨附件優惠存款金額計算單核定退休，並自0年0月0日生效；復以96年8月29日部退四字第0962846018號函變更核定（但僅變更上開96年5月1日函所核定之勳獎章金額，補發警察獎章加發退休金差額，其餘仍照前案核定）。
2、按「左列事項應以法律定之：一、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。二、關於人民之權利、義務者。三、關於國家各機關之組織者。四、其他重要事項之應以法律定之者。」「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」中央法規標準法第5條及第6條定有明文。次按「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」「命令與憲法或法律牴觸者無效。」憲法第23條及第172條亦有明文。上開被告銓敘部96年5月1日函最大問題，乃以無法律具體明確授權，且牴觸諸多法律與憲法，有違憲之虞之「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保優存要點）第3點之1」規定，依該點第6項第2款違法限制原告每月退休所得之最高金額，及依該點第1項第1款違法限制原告退休所得上限百分比為95％，以及依該點第6項第1款第1目違法審定原告月退休金。嗣後原告發現有誤，循序提起行政救濟，被告銓敘部始終堅稱上述核定並無違誤，並稱上開被告銓敘部96年5月1日函已確定，且原告之申請並不符合重啟行政程序之法定要件。保訓會與各級行政法院對上述最關鍵爭議均不予詳察，司法救濟因此經最高行政法院102年度判字第139號、102年度判字第174號及103年度判字第26號判決確定，致未獲公平合理解決。
3、又按106年8月9日制定公布、107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法第95條規定：「（第1項）本法除第7條第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文自中華民國107年7月1日施行。（第2項）自中華民國107年7月1日起，原公務人員退休法及原公務人員撫卹法不再適用。」由上開公務人員退休資遣撫卹法第95條第2項規定可知，原公務人員退休法在該新法規施行日前均有適用，原告退休生效日96年7月1日在新法施行前，亦有適用原公務人員退休法之餘地，據此凸顯出被告銓敘部爾時違法濫權、不適用原公務人員退休法有關舊制月退休金給與規定，以及顢頇援引上開無法律具體明確授權之行政命令（即公保優存要點），以行政權侵犯立法權限審定原告是項月退休金。原告因發現上述「新事實、新證據」，遂依行政程序法第128條第1項第2款規定向被告銓敘部申請重啟行政程序，然被告銓敘部卻以107年3月31日部退四字第1074358619號書函推諉不作為，原告提起復審，亦遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。又因被告銓敘部96年5月1日部退四字第0962758870號函有行政訴訟法第273條第1項第1款所定「適用法規顯有錯誤」之再審事由，原告主張本件亦可依行政程序法第128條第1項第3款規定申請行政程序再開。又按法務部91年8月12日法律字第0910029335號函釋意旨，非經實體判決確定之行政處分，符合行政程序法第128條規定者，當然得依上開規定申請重新進行行政程序，若經行政法院實體確定判決予以維持之行政處分，關係人可依再審程序謀求救濟，故不在重新進行行政程序之列。惟如無從依再審程序救濟者，解釋上，亦當容許其申請重新進行行政程序，以求周延。是原告亦可依上開法務部91年8月12日函釋意旨，申請行政程序再開。況且，原告自99年12月20日起至106年不斷為上述權利循行政及司法救濟，並曾以公保優存要點第3點之1規定有違憲之虞等由，聲請司法院解釋，然經該院以106年12月7日院臺大二字第1060010111號函決議不受理。是本件申請時效應自被告銓敘部最後一次違法侵權法定救濟期間經過後起算，並扣除前述時效停止進行期間，原告並未逾行政程序法第128條第2項規定之5年期限。因此，被告銓敘部不能違法扼殺原告上述權利，而應依法對原告上述申請作成准、駁之行政處分，被告應為而不為，顯然有行政程序法第111條第2款所定應以證書方式作成而未給予證書者，行政處分無效之情事。保訓會未予糾正，復審決定亦不確實。
4、原告退休金請求權，乃憲法第18條規定所衍生與政府所定公務人員退休法所賦予。按中央法規標準法第5條、第6條、第7條、第11條規定可知，原告退休金領多、領少，是由法律在決定（即法定支給標準），被告銓敘部在無法律授權情況下，濫權增訂公保優存要點第3點之1，並以之規範原告之法定退休金，明顯牴觸上述中央法規標準法與行政程序法第4條（依法行政）、第158條第1項第1款、第2款（法規無效）、第174條之1（2年落日條款期限）、原公務人員退休法（有關月退休金支給標準及最高限制）、立法院職權行使法第60條至第63條，84年6月29日修正發布之公務人員退休法施行細則第32條第1項（擇領一次退休金始得優惠儲存）及憲法第172條等規定。被告銓敘部96年5月1日部退四字第0962758870號函依公保優存要點第3點之1規定審定原告之退休金，核有行政程序法第111條第6款所定未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者，行政處分無效之情事。又查上開被告銓敘部96年5月1日函說明二核定原告退撫新制施行前、後年資月退休金百分比率分別為83％及24％，卻未載明法律依據，顯見被告銓敘部惡意隱瞞其係依據失效、無效之公保優存要點第3點之1規定核定原告法定退休金一事。另被告銓敘部以100年5月18日部退管一字第1003359040號函重新審定原告之公保養老給付得辦理優惠存款金額，與被告銓敘部96年5月1日部退四字第0962758870號函有牽連關係，證據可以互用，故合併提起行政訴訟，請求予以撤銷。
5、茲就本件被告短發應再補發予原告退撫新制施行前之月退休金金額若干，說明如下：
(1)自原告退休生效日（96年7月1日）起至100年1月31日止：上開期間月退休金依據84年公務人員退休法第16條之1第3項第1款規定，適用68年公務人員退休法第6條第4項法定給與標準給與，計算公式為：月俸額【75/100＋（服務年資－15年）/100】（最高以90％為限）＋實物代金930元。按68年公務人員退休法第8條第1項規定，月俸額包括實領本俸及其他現金給與。原告同等級人員月俸額76,685元83％＋930元＝64,578.55元（以64,579元計），並未超過月俸額76,685元90％＝69,016.5元（以69,017元計）法定上限。被告銓敘部暗自依公保優存要點第3點之1規定，以本（年功）俸【75/100＋（服務年資－15年）/100】＋實物代金930元，即以40,500元83％＋930元＝34,545元核算原告上開期間之月退休金，明顯違法、違憲，且與原告另一退撫新制施行後之月退休金19,440元混合為53,985元，讓原告搞不清楚哪一個月之退休金是否有誤。其次，被告依公保優存要點第3點之1規定核定原告優惠存款金額為991,334元，每月優存利息為14,870元，因上開公保優存要點第3點之1牴觸許多法律及憲法第23條規定，按憲法第172條規定，命令與憲法或法律牴觸者無效，乃自始並無相對應效力。是上開期間被告應發給舊制月退休金64,579元－違法核發舊制月退休金34,545元－違法核定每月優惠存款利息14,870元＝每月短發15,164元，43個月共短發652,052元（15,164元43個月）。
(2)自100年2月1日起至同年6月30日止：公務人員退休法嗣於99年8月4日修正公布，被告銓敘部99年8月30日發文（即第2次）重審原告優惠存款金額，自100年1月1日起突增為1,458,000元，卻對違法、違憲審定之原告月退休金放任不予重審，並無視考試院99年11月10日修正發布之公務人員退休法施行細則第23條規定：「公務人員在退撫新制實施前之年資所計給之退休金支給標準，依附表三規定辦理。」嗣被告銓敘部於100年1月再次（即第3次）重審原告優惠存款金額，再變更為1,053,534元（以1,053,500元計）審定，並自100年2月1日起生效（每月優惠存款利息為15,803元），但優惠存款金額計算方式仍以依違法、違憲之公保優存要點第3點之1規定審定之原告月退休金額作為分子違法連結核算。是上開期間被告應發給舊制月退休金64,579元－違法核發舊制月退休金34,545元－違法核定每月優惠存款利息15,803元＝每月短發14,231元，5個月共短發71,155元（14,231元5個月）。
(3)自100年7月1日起至106年12月31日止：政府於100年上半年間對軍公教人員加薪3％，自同年7月1日起生效。按94年10月17日及99年11月10日修正發布之公務人員退休法施行細則第26條第2項規定：「領月退休金者，遇有臨時加發薪金時，月退休金亦得按比率支給。」原告同等級人員月俸額78,730元83％＋930元＝66,275.9元（以66,276元計），並未超過月俸額78,730元90％＝70,857元法定上限。於此期間，被告銓敘部不依法定給與標準，暗自依循之前違法之方法核算原告月退休金為35,587元。是上開期間被告應發給舊制月退休金66,276元－違法核發舊制月退休金35,587元－違法核定每月優惠存款利息15,803元＝每月短發14,886元，78個月共短發1,161,108元（14,886元78個月）。
(4)自107年1月1日起至同年6月30日止：政府於107年上半年宣布對軍公教人員加薪3％，溯及自107年1月1日起生效。按106年1月26日修正公布之公務人員退休法施行細則第31條第6項規定：「月退休金發給後，如遇公務人員俸給調整時，應於下次發給月退休金時，配合補發或調整。」原告同等級人員月俸額80,810元83％＋930元＝68,002.3元（以66,002元計），並未超過月俸額80,810元90％＝72,729元法定上限。被告銓敘部仍暗自依照之前違法之方法核算原告月退休金為36,633元。是上開期間被告應發給舊制月退休金68,002元－違法核發舊制月退休金36,633元－違法核定每月優惠存款利息15,803元＝每月短發15,566元，6個月共短發93,396元（15,566元6個月）。
(5)綜上，被告自96年7月1日起至107年6月30日止短發給原告月退休金合計為1,977,711元（計算式：652,052元＋71,155元＋1,161,108元＋93,396元＝1,977,711元）。
6、本件短發之退休金，被告臺南市政府為支給機關，竟不依法糾正，完全配合遵行被告銓敘部違法、違憲之處分，應與被告銓敘部共同負民法第184條第1項、第185條所定連帶賠償責任。又被告銓敘部109年5月21日部退四字第1094936276號函檢附之「臺南市政府警察局退休人員領受舊制月退休金計算單」，其上載有原告舊制月退休金計算方式，足證被告銓敘部係依公保優存要點第3點之1第6項第1款第1目規定計算原告法定退休金，並非依68年公務人員退休法第6條第4項支給標準計算，違法侵權事證明確。另被告銓敘部及臺南市政府對於原告所指控、質疑多項違法事證，迄今完全不敢答辯，益證被告違法侵權事證應可確立。
(二)聲明：
1、請命被告銓敘部對原告退休原處分（詳起訴狀附件2）所審定之退休金等，應依法重啟行政程序，遵依退撫新制退休法與原公務人員退休法法定退休金給與標準重審及變更，並請撤銷被告銓敘部100年5月18日部退管一字第1003359040號函行政處分（詳陳報狀附件1），以及請命被告臺南市政府依法補發（自96年7月1日起至107年6月30日止）所短發之月退休金與延遲支付之利息。
2、保訓會復審決定應予撤銷。
三、被告答辯及聲明：
(一)被告銓敘部部分：
1、答辯要旨：
(1)有關原告訴求撤銷被告銓敘部96年5月1日部退四字第0962758870號函，重啟行政程序，於程序上不合法，應裁定駁回，說明如下：
A、原告訴求重啟行政程序，以重新核算其舊制退休金並補發短發之差額與遲付利息一節：
a、按行政程序法第128條第1項第2款所稱「發生新事實或發現新證據者」，指原行政處分作成時，所根據者係不正確之事實，係自始違法之行政處分，於斟酌所發生新事實或發現之新證據後，當事人得請求撤銷原違法處分。其中新證據係指可證明原行政處分違法性之證據，且係於處分時已存在之證據，為當事人所不知悉，或雖知悉其存在而不能使用，致未經行政機關斟酌者而言），此有最高行政法院103年度判字第632號判決及臺北高等行政法院102年度訴更一字第41號判決可參。據上，本件原告以公務人員退休資遣撫卹法第95條第2項規定為「新事實、新證據」，核與行政程序法第128條第1項第2款所定程序再開之法定事由不符，自不得請求行政程序重新進行。
b、查被告銓敘部96年5月1日部退四字第0962758870號函係於96年5月1日作成，原告針對上開函文並未於收受之次日起30日內有任何不服或救濟之行為，遲至100年1月27日始就上開被告銓敘部96年5月1日函不服，循序提起行政救濟，並經保訓會100年6月21日100公審決字第0193號復審決定不受理、臺北高等行政法院100年度訴字第1169號判決原告之訴駁回及最高行政法院102年度判字第174號判決上訴駁回確定。由上可知，上開被告銓敘部96年5月1日函文自法定救濟期間經過後至今已逾5年，依行政程序法第128條第2項但書規定，原告即不得申請行政程序重開。
B、另查本件原告自願退休案，經被告銓敘部先後以96年5月1日部退四字第0962758870號函及同年8月29日部退四字第0962846018號函核定後，原告遲至100年1月27日始就上開被告銓敘部96年5月1日函循序提起行政救濟，最終經最高行政法院102年度判字第174號判決駁回其上訴確定。故依行政訴訟法第107條第1項第9款規定，原告訴訟標的為確定判決之效力所及，應以裁定駁回。
(2)有關原告訴求撤銷被告銓敘部107年3月31日部退四字第1074358619號書函，並無理由，應以判決駁回：蓋上開被告銓敘部107年3月31日書函僅係就原告歷年相同之請求事項，說明過去處理經過及相關救濟結果，係屬單純之事實敘述，是原告請求撤銷上開被告銓敘部107年3月31日書函，於法未合，應予駁回。
(3)有關公教人員退休金其他現金給與補償金之發給緣由一節：
A、查68年1月24日修正公布之公務人員退休法第8條規定：「（第1項）本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與。（第2項）前項其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之。」揆諸其立法意旨，係將其他現金給與之退休金應發給數額，授權考試院及行政院審酌政府財政狀況及現職人員待遇與退休人員所得合理平衡等因素加以考量訂定，合先敘明。
B、次查公務人員退休金其他現金給與補償金之發給，係政府基於財政問題及現職人員待遇與退休人員所得合理性等考量，而未依68年1月24日修正公布之公務人員退休法第8條規定，研訂其他現金給與標準之合理數額，立法院乃於81年12月29日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該項規定，並作成附帶決議：應由政府給與合理補償。據此，被告銓敘部旋會同行政院人事行政局多次與財政、主計機關及退休人員代表研商合理之補償方案；案經多次協商並終獲致共識後，議定按退休、撫卹、資遣人員同等級現職公務人員之本俸或年功俸15％作為每一基數之補償金額，再乘以84年7月1日公務人員退休法修正施行前任職年資應領一次退休金基數之標準計算後發給之（即以本俸的15％乘以應補償之年資，計得應補償之總金額）。上開議定結果經考試院會銜行政院據以訂定公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法，並於84年10月17日發布，以為發放補償金之依據，並解決政府長久以來未能訂定發給其他現金給與應發給數額之問題。因此，退休人員舊制年資月退休金之其他現金給與，業已全數依規定合理補償。
C、復查公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法第3條第1項規定：「補償金依下列標準計算：一、公教人員合於發給補償金之退休、撫卹或資遣年資，依新退撫制度實施前之公務人員退休法或學校教職員退休條例規定，計算其應領一次退休金之基數為補償金基數。……三、前條第2款規定發給補償金之對象，依其退休、撫卹或資遣時之俸薪等級，以當年度公教人員相同俸薪等級之本俸（薪）或年功俸（薪）之百分之十五為補償金基數內涵。四、補償金總額，以公教人員補償金基數乘補償金基數內涵計算。」又查被告銓敘部96年5月1日部退四字第0962758870號函略以：「說明：……二、莊隊長自願退休（職）案核定如下：……（八）退休金其他現金給與補償金：以退休（職）等級之（年功）俸（薪）15％為基數內涵，發給47個基數。」等語。是被告銓敘部業依上開規定發給原告退休金其他現金給與補償金。
D、至於原告已領之舊制月退休金部分，另檢附臺南市政府警察局人事室提供之「臺南市政府警察局退休人員領受舊制月退休金計算單」1份供參。
2、聲明：原告之訴駁回。
(二)被告臺南市政府部分：
1、有關本件給付退休金事件，因事涉法規之適用與解釋，以及退休金審定標準，尊重被告銓敘部意見，不另行答辯。
2、聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
(一)被告銓敘部107年3月31日部退四字第1074358619號書函是否為行政處分？
(二)原告依行政程序法第128條第1項第2款、第3款規定申請行政程序重開，應否准許？
(三)原告請求撤銷被告銓敘部100年5月18日部退管一字第1003359040號函，是否合法？
(四)原告請求被告臺南市政府給付自96年7月1日起至107年6月30日止短發之月退休金與遲延利息，有無理由？
五、本院之判斷：
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有被告銓敘部96年5月1日部退四字第0962758870號函（本院卷第25-27頁）、被告銓敘部96年8月29日部退四字第0962846018號函（本院卷第87-89頁）、原告107年1月9日請求書（本院卷第31-36頁）、原告107年3月20日復審書（本院卷第37-42頁）、被告銓敘部107年3月31日部退四字第1074358619號書函（本院卷第43-44頁）、保訓會107年8月14日107公審決字第000241號復審決定書（本院卷第19-22頁）附卷可稽，堪予認定。
(二)被告銓敘部107年3月31日部退四字第1074358619號書函為「行政處分」：
1、按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」司法院釋字第423號解釋參照。故行政機關作成之函文是否為行政處分，不應拘泥於該公文書所使用之文字，而應探求行政機關之真意，若行政機關對於人民請求作成行政處分之事項，雖未為具體准駁之表示，但如自其說明之內容，已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上效果者，即應認屬行政處分。
2、經查，本件原告於於107年1月9日及同年3月20日分別向被告銓敘部及公務人員保障暨培訓委員會提出請求書（本院卷第31-36頁）及復審書（本院卷第37-42頁），主張其於106年11月間發現新事實、新證據即「公務人員退休資遣撫卹法第95條第2項規定」，依行政程序法第128條第1項第2款規定，申請被告銓敘部重新審定變更其退撫新制施行前任職年資之月退休金，並補發短發之差額與遲延利息，並請求被告臺南市政府對前項月退休金，應依法如數發給，經被告銓敘部以107年3月31日部退四字第1074358619號書函覆略以：「說明：……二、經查臺端相同之請求案由，前經本部先後以99年12月30日部退四字第0993293462號、100年12月27日部退四字第1003533084號、104年1月21日部退四字第1043928548號等3書函回覆略以：臺端所提並未具行政程序法所定程序再開之法定要件，依規定即不得請求行政程序重新進行，是本案尚不得主張重啟行政程序，仍請參考。」等語。核其內容載明「本案尚不得主張重起行政程序」等語，已足認被告銓敘部不同意原告之主張，而有否准原告申請行政程序再開之表示，並對人民發生法律上效果者，參酌上開說明，自應認被告銓敘部107年3月31日部退四字第10743586 19號書函即屬「行政處分」，而非「觀念通知」。
(三)原告申請被告銓敘部重新審定其退撫新制施行前任職年資之月退休金乙節，與行政程序法第128條所定重開程序之法定要件不符：
1、按「（第1項）行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。（第2項）前項申請，應自法定期間經過後3個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算，但自法定救濟期間經過後已逾5年者，不得申請。」「行政機關認前條之申請為有理由者，應撤銷、廢止或變更原處分；認申請為無理由或雖有重新開始程序之原因，如認為原處分為正當者，應駁回之。」行政程序法第128條及第129條定有明文。
由上可知，行政程序重新進行之決定可分為兩個階段，第1階段准予重開；第2階段係重開後作成決定將原處分撤銷、廢止或仍維持原處分。若行政機關於第1階段認為不符合重開之法定要件，而予以拒絕，即無第2階段之程序。上述2種不同階段之決定，性質上皆為新的處分，受不利處分之申請人或利害關係人自得依法提起行政爭訟救濟。
2、又行政程序法第128條程序重開規定，乃係在一般行政救濟途徑以外，另設之特別救濟途徑，而行政程序法第128條所謂「法定救濟期間經過後」，係指行政處分因法定救濟期間經過後，不能再以通常之救濟途徑，予以撤銷或變更，而發生形式確定力者而言，是非經實體判決確定之行政處分，符合上開規定者，得依上揭規定申請重新進行行政程序，而經行政法院實體確定判決予以維持之行政處分，因其得依再審程序謀求救濟，原不得再依上揭規定申請重新進行行政程序，惟具體個案情形無從依再審程序謀求救濟，因捨申請重新進行行政程序之外別無他途，解釋上亦應容許其申請重新進行行政程序。然無論對「非經實體判決確定之行政處分」抑或「經實體確定判決無從依再審程序謀求救濟之行政處分」申請行政程序重開，均應遵守同條第2項不變期間之規定。亦即，行政程序重開之申請，應自法定救濟期間經過後3個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算，但自法定救濟期間經過後已逾5年者，不得申請。
3、經查，本件原告原係臺南市警察局（99年12月25日因臺南縣市合併改制為臺南市政府警察局）第二分局隊長，其自願退休案前經被告銓敘部以96年5月1日部退四字第0962758870號函核定自同年0月0日生效，並按核定時之公務人員退休法核定其退撫新制實施前、後年資為23年、12年，核給退撫新制施行前、後月退休金83％及24％，支領月退休金，公教人員保險養老給付得辦理之優惠存款最高金額為991,334元，然因原告並未於法定救濟期間內提起行政救濟而告確定在案，此為兩造所不爭，並有被告銓敘部96年5月1日部退四字第0962758870號函附本院卷（第25-27頁）為憑。原告遲於107年1月9日及同年3月20日提出請求書及復審書，主張有行政程序法第128條第1項第2款、第3款行政程序重開事由，顯已逾同條第2項所定自法定救濟期間經過後之5年期間，依法自不得申請行政程序重開。
4、原告雖主張其自99年12月20日起至106年不斷為上述權利循行政及司法救濟，並曾以公保優存要點第3點之1規定有違憲之虞等由，聲請司法院解釋，然經該院以106年12月7日院臺大二字第1060010111號函決議不受理，是本件申請時效應自被告銓敘部最後一次違法侵權法定救濟期間經過後起算，並扣除前述時效停止進行期間，原告並未逾行政程序法第128條第2項規定之5年期限云云。惟按行政程序法第128條第2項之立法理由明揭：「申請撤銷、廢止或變更原處分，宜有相當限制，於本條第2項規定申請撤銷、廢止或變更原處分應於3個月內為之。至其期間，係自行政處分於法定救濟期間經過後起算，如其事由發生在後或知悉在後者，則自發生或知悉時起算。但自法定救濟期間經過後已逾5年者，則不得申請。」可知申請行政程序重開之期間，原則上應自行政處分於法定救濟期間經過後起算。查本件原告係因不服被告銓敘部96年5月1日部退四字第0962758870號函所為核定退休金之處分而申請程序重開，是其申請行政程序重開之期間，應自該函法定救濟期間經過後起算，核與被告銓敘部最後一次積極（或消極）作成准、駁原告行政程序重開申請之行政處分無涉。是原告上開所訴，顯係對法律有所誤解，洵無可採。
5、又按當事人因發現新證據而申請重新進行行政程序，其目的在於撤銷或變更已具有存續力之違法行政處分，是行政程序法第128條第1項第2款所謂之「新證據」，自係指可證明原行政處分違法性之證據，且係於處分時已存在之證據，為當事人所不知悉，或雖知悉其存在而不能使用，致未經行政機關斟酌者而言。原告主張其發現公務人員退休資遣撫卹法第95條第2項規定：「自中華民國107年7月1日起，原公務人員退休法及原公務人員撫卹法不再適用」，可知原公務人員退休法在該新法規施行日前均有適用，原告退休生效日96年7月1日在新法施行前，亦有適用原公務人員退休法之餘地云云。惟查現行公務人員退休資遣撫卹法係於106年8月9日制定公布，且除第7條第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文自107年7月1日施行，核非被告銓敘部96年5月1日部退四字第0962758870號函作成核定退休金處分時已存在之證據，自不符合行政程序法第128條第1項第2款所稱之「發現新證據」而得申請行政程序重開之要件。
6、此外，原告所稱被告銓敘部96年5月1日部退四字第0962758870號函所為原核定退休金之處分違法乙節，其所指涉乃屬法律見解之歧異，要難謂係「適用法規顯有錯誤」（最高行政法院62年度判字第610號判決參照）。且退一步言之，縱寬認以相當於行政訴訟法第273條第1項第1款規定「適用法規顯有錯誤」事由，而有行政程序法第128條第1項第3款之情形，然原告於收受上開原核定退休金處分送達時即已得知悉，是計算其申請重開行政程序之期間，應自該處分確定時起算3個月。經查，本件原告收受被告銓敘部96年5月1日部退四字第0962758870號函所為原核定退休金處分，因未於法定期間內提起行政救濟而早於96年間確定，是原告遲至107年1月9日及同年3月20日提出請求書及復審書申請行政程序重開，殊不問原告係依據行政程序法第128條第1項第2款或第3款之事由，申請行政程序重開，均顯已逾行政程序法第128條第2項所規定之3個月法定期間，不符行政程序重開之要件，自難要求被告銓敘部准予重開行政程序，要不待言。
7、另原告主張被告銓敘部就其程序再開之申請，並未作成准、駁之行政處分，僅以107年3月31日部退四字第1074358619號書函敷衍原告，顯然有行政程序法第111條第2款所定應以證書方式作成而未給予證書者，行政處分無效之情事。惟如前所述，被告銓敘部107年3月31日部退四字第1074358619號書函業已載明「本案尚不得主張重起行政程序」等語，已足認被告有為否准原告申請行政程序再開之表示，並發生法律上效果，是被告107年3月31日部退四字第1074358619號書函即屬「行政處分」，而非「觀念通知」，且否准原告行政程序再開申請之行政處分亦無須以證書方式作成。是原告主張上開被告銓敘部107年3月31日部退四字第1074358619號書函有行政程序法第111條第2款所定行政處分無效之情事，實無可採。
8、綜上所述，本件並不符合行政程序重開之要件，則原告請求判命被告銓敘部作成行政程序重開之行政處分，再依原公務人員退休法法定退休金給與標準重核原告之月退休金，參酌上開之說明，因不符合第1階段行政程序重開之要件，自無從進入第2階段實質審查之程序。準此，原告上揭之請求，即不應予准許，應予駁回。
(四)原告請求撤銷被告銓敘部100年5月18日部退管一字第1003359040號函，並不合法：
1、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……九、訴訟標的為確定判決或和解之效力所及者。」行政訴訟法第107條第1項第9款定有明文。
2、經查，本件被告依99年8月4日修正公布、100年1月1日施行之公務人員退休法第32條及100年2月1日施行之「退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法」規定，於100年5月18日以部退管一字第1003359040號函重新核算原告於其原優惠存款契約期滿後，得辦理續存之金額為：（1）自100年1月1日至同年月31日止：1,458,000元；（2）自100年2月1日起：1,053,534元，此有被告銓敘部100年5月18日部退管一字第1003359040號函附本院卷（第231-232頁）可稽。原告不服上開被告銓敘部100年5月18日函，向保訓會提起復審，經該會以100公審決字第0284號復審決定駁回，原告猶未甘服，遂向臺北高等行政法院追加提起行政訴訟並訴請撤銷，經臺北高等行政法院100年度訴字第1169號判決原告追加之訴駁回，並遭最高行政法院102年度判字第174號判決駁回其上訴確定在案，此為原告所是認（本院卷第268-269頁），並有上開2判決附本院卷（第95-109、111-117頁）可考。
原告就業經判決確定之同一事件，再次提起本件撤銷訴訟，依前開規定，其起訴難謂合法，應予駁回。
(五)原告請求被告臺南市政府給付自96年7月1日至107年6月30日止短發之退休金及遲延利息，亦無理由：
1、按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第7條及第8條第1項定有明文。然該規定得合併請求損害賠償或其他財產上給付之規定，查其立法意旨在於提起行政訴訟之際利用同一訴訟程序合併請求，可省訴訟手續之重複之繁。故必須所提起之行政訴訟合法為前提，方得合併請求。茲因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費而為之規範。故於當事人有依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決甚明（最高行政法院97年度判字第988號判決參照）。
2、經查，本件原告原係臺南市警察局（99年12月25日因臺南縣市合併改制為臺南市政府警察局）第二分局隊長，經被告銓敘部核定於96年7月1日自願退休生效，並按核定時之公務人員退休法核定其退撫新制實施前、後年資為23年、12年，而分別由被告臺南市政府支給公務人員退撫新制實施前年資月退休金、公務人員退休撫卹基金管理委員會支給公務人員退撫新制實施後年資月退休金，此觀被告銓敘部96年5月1日部退四字第0962758870號函記載甚明。惟如前所述，本件原告請求命被告銓敘部行政程序重開並重核退休金及撤銷被告銓敘部100年5月18日部退管一字第1003359040號函之訴訟，既不合法且無理由，則被告臺南市政府依銓敘部退休金審定標準，核給原告應領得之月退休金，依法洵無不合，自不生原告所主張有短發月退休金之情形。是原告合併請求被告臺南市政府給付短發之退休金及遲延利息，即失所附麗，應併予駁回。
(六)綜上所述，本件並不符合行政程序重開之要件，是被告銓敘部以107年3月31日部退四字第1074358619號書函否准原告程序再開之申請，並無違誤，保訓會107年8月14日107公審決字第000241號復審決定以上開被告銓敘部107年3月31日書函非屬行政處分為由，遽為不受理決定，雖非妥適，然結論並無二致，仍應予維持，原告訴之聲明第1項其中請求被告銓敘部對原告退休原處分（即被告銓敘部96年5月1日部退四字第0962758870號函）所審定之退休金等，應依法重啟行政程序，遵依退撫新制退休法與原公務人員退休法法定退休金給與標準，重審及更正原告退撫新制施行前任職年資月退休金，並請命被告臺南市政府依法補發（自96年7月1日起至107年6月30日止）所短發之月退休金與延遲支付之利息，及訴之聲明第2項請求撤銷保訓會復審決定（即保訓會107年8月14日107公審決字第000241號復審決定書），均無理由，應予駁回。至原告訴之聲明第1項其中請求撤銷被告銓敘部100年5月18日部退管一字第1003359040號函之行政處分部分，因有起訴不合法情事，本應以裁定駁回之，惟為期卷證齊一，並避免裁判矛盾，本院以程序上更為慎重之判決併予駁回。又本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
六、判決結論：本件原告之訴一部無理由，一部不合法，爰判決如主文。
中 華 民 國 109 年 7 月 31 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 孫 國 禎法官 邱 政 強以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 7 月 31 日
書記官 黃 玉 幸