高雄高等行政法院判決
107年度訴字第387號民國108年4月25日辯論終結原 告 吳李鳳琴訴訟代理人 凌進源 律師被 告 高雄市政府代 表 人 韓國瑜訴訟代理人 洪斐倫
楊偉智上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國107年7月23日台內訴字第1072200368號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面︰本件被告代表人原為許立明，於本件訴訟審理中變更為韓國瑜，並具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、實體方面：
一、爭訟概要︰緣原告所有之高雄市○○區○○段○○○○○號土地（重測前為茄苳坑段61地號，面積2,228.69平方公尺，一般農業區農牧用地，下稱系爭土地），經民眾陳情系爭土地上有興建建物之情況，復經高雄市政府農業局（下稱農業局）以民國106年9月7日高市農務字第10632517700號函認定，系爭土地之現況有興建鐵皮建物及鋪設水泥地面，作停車場使用，非屬農業使用，並請高雄市政府地政局（下稱地政局）依權責辦理。案經地政局以106年9月11日高市地政用字第10632458000號函請高雄市梓官區公所(下稱梓官區公所)查報，復經梓官區公所以106年10月13日高市梓區民字第10631018100號函檢陳查報表在案。嗣被告以106年12月6日高市府地用字第10633323000號函請原告陳述意見，並經原告陳述意見後，被告仍認原告於系爭土地有興建鐵皮建物及鋪設水泥地面，違反區域計畫法第15條第1項之事實明確，爰依同法第21條第1項規定及內政部93年6月10日台內營字第0930084541號函示意旨（下稱內政部93年6月10日函），以106年12月19日高市府地用字第10633447600號函（下稱被告106年12月19日函）請原告於107年3月31日前恢復原狀或作依法容許使用之項目。嗣經梓官區公所於107年4月25日至現場勘查，系爭土地現況仍未恢復原狀或作依法容許使用項目之使用，並以107年4月26日高市梓區民字第10730448500號函檢附現場勘查照片予被告，被告審認後，乃依區域計畫法第21條第2項及高雄市政府處理違反區域計畫法第21條罰鍰案件裁罰基準（下稱被告裁罰基準）第3點第1款規定，以107年5月1日高市府地用字第10731207900號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並命立即停止使用及限期於107年8月15日前變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，如未依限辦理，將續依同法第21條第2項及第22條規定辦理等語。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨：
⒈系爭土地於91年11月27日經原告配偶吳德湖法拍取得，10
3年11月18日因吳德湖死亡遂由原告繼承。系爭土地於法拍前即於60幾年就是登記有案之木材加工廠，已存在有鐵皮建物及水泥地面，並非於原告取得所有權後所蓋建、鋪設，並一直留存至今，建物仍維持當時建造時的外貌，現況即是原狀，原告不知要如何恢復原狀；且數十年來行政機關並未給與任何的勸導或要求拆除，讓承受系爭土地之原告誤以為係一合法之建物，而向法院拍買取得，經此合法拍賣程序即是原告信賴基礎及所為信賴表現，且原告經由法院拍賣程序取得系爭土地及其上建物並非出於不正之方法，此種信賴利益應值得保護。如今被告卻以系爭土地違反區域計畫法，限期令原告恢復原狀，明顯違反行政程序法第8條誠實信用原則及信賴保護原則，亦違反同法第7條之比例原則。
⒉本件原告並無故意或過失行為：系爭土地縱經被告認定違
反區域計晝法第15條第1項規定之行為，然尚須原告主觀上有出於故意或過失情形，始得依同法第22條規定予以處罰。然原告並未具有故意或過失之行政罰主觀構成要件，亦即原告主觀上並無可非難性及可歸責性，被告逕為裁處6萬元罰鍰，並命原告立即停止使用，且限期於107年8月15日（原告誤繕為同年6月5日）前變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，顯然違反行政罰之主觀要件，所為裁處並非合法。況本件建物存在之事實，核屬狀態之繼續，依行政罰法第27條第1項，其行為完成時是60幾年，其裁處權時效應自60年左右起算，業已經過3年期間而消滅，況本件行為時間是60幾年，行為時未違反區域計畫法，被告以區域計畫法第21條第1項及第2項裁罰原告與行政罰第27條規定有違。
⒊系爭土地無法為農業使用，為事實不能：雖然系爭土地為
農地，但政府機關必須設置灌溉系統，才能為農事使用，然系爭土地周圍鄰地皆為建地，也無農地灌溉用水路，不能為農事使用，無法地盡其用，此乃事實不能，縱然將地上物拆除，系爭土地也無法耕作，只能任其荒廢。況原告為一般小市民，只能延續使用原有土地狀態，並不知如何去變更使用，且土地變更使用，程序十分繁雜，時間也很冗長，非短時間可完成。現場勘查系爭土地之梓官區公所勘查人員，對於土地現況應知之甚詳，則系爭土地無法為農事使用，責任並非可歸責予原告。惟被告僅憑原告未依地目編定使用，即逕予處罰，顯然與事實不符。
㈡聲明：撤銷訴願決定及原處分。
三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨：
按區域計畫公告實施後，非都市土地，應由有關直轄市政府、縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。違反區域計畫法第15條第1項之管制使用者，由該管直轄市政府、縣（市）政府處6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀。非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用，分別為區域計畫法第15條、第21條及非都市土地使用管制規則第6條第1項所明定。則系爭土地為一般農業區農牧用地，然土地現況有建物及鋪設水泥地面，顯已違反區域計畫法第15條規定，雖然系爭土地於原告取得前已違反區域計畫法管制使用，但原告取得後之使用行為仍應符合土地編定管制使用之規定，此有內政部93年6月10日函釋意旨可稽。是以，原告未依限恢復系爭土地原狀或作依法容許使用之項目，且其所辯亦難資為有利之論據。從而，本件違規事實明確，原告所辯核不足採，揆諸前揭法令規定及函釋意旨，原處分並無違誤，應予維持。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：㈠存在於系爭土地上之建物非屬區域計畫公告前已存在之建物
？㈡原告配偶因法院執行拍賣取得違反區域計畫法之系爭土地，
原告是否應概括承受前地主恢復土地原狀之義務？㈢如未依規定恢復土地原狀，是否違反區域計畫法第21條規定
？本件原處分是否有行政罰法第27條「3年」裁處權時效之限制？本件裁處是否已逾期？
五、本院之判斷：㈠前提事實：
如爭訟概要欄所示事實，有被告農業局106年9月7日高市農務字第10632517700號函、被告106年12月6日高市府地用字第10633323000號函及原處分在卷可稽，堪以認定。
㈡系爭土地上存在建物非屬區域計畫公告前已存在之建物：
⒈應適用之法規：
⑴區域計畫法第15條第1項：「區域計畫公告實施後，不
屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」⑵前高雄縣政府65年5月31日府地用字第15445號公告：「
公告事項：一、查本縣非都市土地（都市計畫外土地）使用分區及編定，業經本府依照區域計畫法第15條及南區區域計畫製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地……二、前項土地之使用自公告之日起實施管制……。」⑶行為時非都市土地使用管制規則第5條第1項、第6條及第6條援引之附表一（如附表）。
⑷依上開法令及公告足知，原告系爭鐵皮建物若屬土地使
用管制前所建，自非屬區域計畫法第15條、第21條管制標的，然若屬前開土地使用管制公告後所建，自應就其利用是否符合使用分區管制為檢討。
⒉查系爭土地原為訴外人張蔡須所有，為一般農業區農牧用
地，嗣因法院執行拍賣，原告配偶吳德湖經法拍取得，並於91年11月27日完成移轉登記，有高雄市地籍異動索引、土地登記第一類謄本在卷可參（見原處分卷第143-149頁）。而就系爭建物起造日期，經核對被告向行政院農業委員會林務局農林航空測量所調取系爭土地65年2月14日及68年9月12日航空測量圖可見：現系爭建物所在土地位置緊鄰附近木材工廠（典寶段1036地號土地）前儲木池，迄至68年9月12日止，仍屬無任何建物之農地，此經本院當庭提示上開航照圖及地籍套繪圖（航照圖見本院外放證物袋）確認無訛。且系爭土地上建物（即坐落高雄市○○區○○里○○路○○○號旁之鋼鐵造建物）共有3棟，其中卡序D0建物，面積580平方公尺、卡序E0建物，面積472.9平方公尺，上2建物起課年月均為91年7月、卡序F0，面積396平方公尺建物，起課年月則為106年7月，有高雄市稅捐稽徵處岡山分處108年3月19日高市稽岡房字第1088555163號函檢附房屋稅籍證明書在卷可參（見本院卷第151-153頁），是系爭建物非屬區域計畫法非都市土地實施管制前所興建並存在，堪以認定。
⒊從而，原告主張系爭建物係於非都市土地實施管制前（65
年5月31日）前即已存在，自應容許其使用，原土地所有權人並無違反區域計畫法之規定，原告於事後取得系爭土地及其建物，自無繼受違反區域計畫法之情事云云，均不可採取。
㈢原告違反區域計畫法第21條第1項後段（經限期恢復原狀）事實之認定：
⒈應適用之法規：
⑴區域計畫法第15條第1項、前高雄縣政府65年5月31日府
地用字第15445號公告、行為時非都市土地使用管制規則第5條第1項、第6條及第6條援引之附表1（詳前引法條）。
⑵區域計畫法第21條：「（第1項）違反第15條第1項之管
制使用土地者，由該管直轄市、縣(市)政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。（第3項）前2項罰鍰，經限期繳納逾期不繳納者，移送法院強制執行。」⒉依上開規定可知，非都市土地經劃定為農業區並編定為農
牧用地者，僅得供農牧生產及其設施使用，由直轄市或縣(市)政府依行為時非都市土地使用管制規則第6條附表1(即各種使用地容許使用項目及許可使用細目表)之規定，管制其使用；逾越上開容許使用範圍即屬違反土地使用管制之規定，該管直轄市、縣(市)政府得依區域計畫法第21條第1項規定，對違反土地管制之使用人，裁處「罰鍰」，並得為「限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」之限期改善處分。其中區域計畫法第21條第1項前段規定所稱罰鍰係指行政罰；至同項後段「並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」之規定，係命除去違法狀態或停止違法行為，非屬裁罰性之不利處分，當屬「預防性不利處分」；至同條第2項前段：「前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰」，係指違反上述第1項之預防性不利處分所課予之義務，依該項規定得按次處罰，當係指「按次罰鍰」，則屬行政罰。
⒊查系爭土地為一般農業區農牧用地（見原處分卷第231頁
），依行為時非都市土地使用管制規則第6條第1項規定，非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用，上開規則附表1「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定，農牧用地容許使用項目包括農作使用、農作產銷設施等20項，並不包括未經申請許可建築鐵皮建物、鋪設水泥地面。次查，依卷附106年9月30日高雄市梓官區非都市土地違規使用案件處理查報表（見原處分卷第229頁）及107年4月25日系爭土地現況照片（見原處分卷第131頁）可知系爭土地上存有鐵皮建物並鋪設水泥地面，且未依規定作農業使用及依106年12月19日函所命於107年3月31日前改善，是原告未依限改善之違規事實堪以認定。
㈣系爭建物縱為法院拍賣時已存在之建物，原告繼受取得後仍不免其恢復原狀之責任：
⒈「狀態責任」之說明：
按人民如因其本身行為導致干擾或危害之發生，當負有責任自不待言，而純粹之不作為亦有成為行政法上行為人之可能，此即所謂「狀態責任」。而所謂「狀態責任」係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人、管理人、使用人對物的狀態原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者，是物之所有人、管理人、使用人在干預行政法上是否成為責任人的判斷，係以個人社會表現為判斷標準，苟有違反狀態即應負責，例如土地遭人傾倒廢棄物，該土地所有人、管理人、使用人事實上雖並非行為人，也未同意傾倒，但仍有狀態責任，必須擔負排除危害的責任。所有人、管理人、使用人均為狀態責任人，其並非因與危害之發生有因果關係而負擔責任，而是因為對發生危害之物有事實管領力而負責，故稱之為「狀態責任」【黃啟禎，干涉行政法上責任人之探討，收錄於當代公法新論(中)，翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，2002年7月，第295頁以下】。
⒉原告就系爭建物恢復原狀之責任係屬狀態責任：
按區域計畫法規定直轄市或縣市政府應制訂使用分區，編定各種使用地，其中編定使用土地之社會義務，就土地所有人、使用人對土地的狀態原則上係最為明瞭把握而能排除危害者，故土地所有人、使用人實為區域計畫法所規範負有維護其土地合於編定之管制使用狀態責任，是系爭土地縱原告配偶透過法院拍賣取得時已存在系爭建物，因原告為系爭土地之現所有人、使用人，依上開「狀態責任」之說明，原告仍不免其恢復原狀之責任。是倘違反土地管制使用之土地所有人、使用人，就主管機關依區域計畫法第21條第1項後段作成處分所規制之義務不予遵從之行為，具有可責性，主管機關自得依同條第2項規定按次處罰（內政部93年6月10日函釋同此意旨，如附表）。
⒊經查，系爭土地於拍賣前已存卡序D0、E0建物部分，而F0
建物則至106年始起課，然系爭土地原屬原告配偶吳德湖法拍取得，103年11月18日因吳德湖死亡已由原告繼承，有土地登記謄本在卷可參（見原處分卷第71頁）。則依上開所有權人就土地應負狀態責任之說明，原告既為系爭土地之所有權人，而有管理、使用、收益及處分該土地之最大權限，其既負有區域計畫法所欲規範維護其土地合於編定之管制使用責任，自有排除違規使用之義務，不因系爭土地係由原告配偶因法院拍賣取得而有異。從而，原告自103年11月18日繼承取得系爭土地所有權後，業經被告以106年12月19日函通知善盡土地所有權人管理責任，並請原告於107年3月31日前恢復原狀或作依法容許使用之項目，原告迄未遵期辦理，被告依區域計畫法第21條第1項後段、第22條，以原告為限期改善對象，並因原告未依限改善，進而裁罰，並無違法或不當，原告所述，核非可採。⒋再者，被告對原告所為「預防性不利處分」，係因原告未
依限改善而受處分，並非因違反管制使用建造建物之行為而受罰，從而原告主張本件屬違反管制使用之行政罰，已逾裁處時效云云，顯屬誤會，併予說明。
㈤被告裁罰金額並無不法：
⒈應適用之法規及函釋：
按被告裁罰基準第3點第1款規定（詳如附表）為行政機關對於違章目的、手法及情節等，裁處罰鍰額度行使裁量權時，統一裁量基準，協助各機關執法時有客觀參考標準所制定之行政規則，並未逾越區域計畫法第22條罰鍰額度範圍之規定，自得援用。
⒉查被告以106年12月19日函請原告於107年3月31日前恢復
原狀或作依法容許使用，然原告逾期未為恢復原狀或作依法容許使用之項目，是原告即有故意，從而被告審酌系爭建物使用面積未達2,500平方公尺，依區域計畫法第21條第2項及被告裁罰基準第3點第1款規定，於法定裁量範圍內裁處原告6萬元罰鍰，並命立即停止使用及限期於107年8月15日前變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，如未依限辦理，將續依同法第21條第2項及第22條規定辦理等語，核無裁量濫用或違反比例原則之情形。
㈥本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、結論︰原處分合法，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 108 年 5 月 16 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 李 協 明
法官 孫 國 禎法官 黃 堯 讚以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 5 月 16 日
書記官 江 如 青附表：
┌──────┬────┬───────────────┐│非都市土地使│第5條 │非都市土地使用分區劃定及使用地││用管制規則 │第1項 │編定後，由直轄市或縣(市)政府管││ │ │制其使用，並由當地鄉(鎮、市、 ││ │ │區)公所隨時檢查，其有違反土地 ││ │ │使用管制者，應即報請直轄市或縣││ │ │(市)政府處理。 ││ ├────┼───────────────┤│ │裁處時（│（第1項）非都市土地經劃定使用 ││ │107年3月│分區並編定使用地類別，應依其容││ │19日修正│許使用之項目及許可使用細目使用││ │發布） │。但中央目的事業主管機關認定為││ │第6條 │重大建設計畫所需之臨時性設施，││ │第1項、 │經徵得使用地之中央主管機關及有││ │第3項前 │關機關同意後，得核准為臨時使用││ │段 │。中央目的事業主管機關於核准時││ │ │，應函請直轄市或縣（市）政府將││ │ │臨時使用用途及期限等資料，依相││ │ │關規定程序登錄於土地參考資訊檔││ │ │。中央目的事業主管機關及直轄市││ │ │、縣（市）政府應負責監督確實依││ │ │核定計畫使用及依限拆除恢復原狀││ │ │。 ││ │ │（第3項）海域用地以外之各種使 ││ │ │用地容許使用項目、許可使用細目││ │ │及其附帶條件如附表1；……。 ││ │ ├────┬───┬───┬──┤│ │ │裁處時（│使用地│容許使│許可││ │ │107年3月│類別 │用項目│使用││ │ │19日修正│ │ │細目││ │ │發布） │ │ │（免││ │ │第6條 │ │ │經申││ │ │附表1 │ │ │請許││ │ │各種使用│ │ │可使││ │ │地容許使│ │ │用細││ │ │用項目及│ │ │目）││ │ │許可使用├───┼───┼──┤│ │ │細目表 │五、農│㈠農作│農作││ │ │ │牧用地│使用（│使用││ │ │ │ │包括牧│ ││ │ │ │ │草） │ │├──────┼────┼────┴───┴───┴──┤│高雄市政府處│第3點 │三、依本法第21條第1項規定裁處 ││理違反區域計│第1款 │ 者，其裁罰基準如下： ││畫法第21條罰│ │ ㈠違反本法第15條第1項之管制 ││鍰案件裁罰基│ │ 使用土地，其面積未達2,500 ││準 │ │ 平方公尺，處新臺幣6萬元罰 ││ │ │ 鍰。 │├──────┼────┴───────────────┤│內政部93年6 │一、按行政罰應以行為人有故意或過失為必要││月10日台內營│ (司法院大法官釋字第275號解釋參照)， ││字第00000000│ 行為人主觀上非出於故意或過失情形，應││41號函釋 │ 無可非難性及歸責性，不予處罰。本案透││ │ 過法院拍賣取得土地之拍定人，如對土地││ │ 上原已違反區域計畫法之行為，既非行為││ │ 人，亦不具故意或過失之主觀要件，不應││ │ 將其列為該法第21條規定課處罰鍰之對象││ │ 。 ││ │二、至於依該條規定命「恢復原狀」並非行政││ │ 罰，不以具有故意或過失為必要，且拍定││ │ 人取得法院拍賣前已違反區域計畫法管制││ │ 使用之土地後，其使用行為仍應符合該土││ │ 地編定管制使用之規定。準此，如縣(市)││ │ 政府基於維護該土地合於原法定編定管制││ │ 使用之目的或維護公共安全之需要(違規 ││ │ 濫採砂石形成之坑洞遇雨恐成水池影響公││ │ 共安全，如位於山坡地尚可能造成土石崩││ │ 塌)，另依區域計畫法第21條或其他法規 ││ │ 規定，對拍定人作成要求採取相關合法使││ │ 用或不影響公共安全之必要措施(含限期 ││ │ 變更使用、恢復原狀)之行政處分，並無 ││ │ 不妥。 │└──────┴────────────────────┘