高雄高等行政法院判決
107年度訴字第388號民國108年6月13日辯論終結原 告 方王慶理訴訟代理人 王識涵 律師被 告 臺南市政府地政局代 表 人 陳淑美訴訟代理人 楊銘仁
陳美賢上列當事人間農地重劃事件，原告不服臺南市政府中華民國107年7月23日府法濟字第1070802531號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、被告代表人變更為陳淑美，經其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、爭訟概要:原告所有坐落臺南市○○區○○段○○○○○○○號土地（重測後為臺南市○○區○○段○○○○號，下稱系爭土地），於民國58年間辦理農地重劃完竣。臺南市佳里地政事務所（下稱佳里地政事務所）辦理106年度地籍圖重測作業，進行清查地籍及派員現場測量時，發現系爭土地原登記面積為653平方公尺，然實際面積為685平方公尺，增加面積32平方公尺。
嗣臺南市政府所屬臺南市農地重劃審議協調會於106年7月27日召開臺南市農地重劃審議協調會（下稱重劃審議協調會）106年第1次會議，決議臺南市已辦竣農地重劃區地籍疑義案件處理，以更正時之公告土地現值作為差額、補償之計算標準。被告遂於106年9月5日召開「106年度地籍圖重測區○○○區○○段○○○○○○○號等15筆土地面積不符」案說明會，向包含原告在內之農地重劃區土地所有人說明，由於上開106年度地籍圖重測作業後，發現參與農地重劃之土地，有重劃後土地實際分配面積超出重劃前原有土地登記面積，且逾地籍測量實施規則第243條法定公差情形，故通知有此情形之各土地所有人應辦理土地標示變更登記，並依更正時之公告土地現值計算應繳納之地價差額。原告於106年10月6日向被告提出重測異議復查申請，經被告以106年10月31日南市地農字第1061066359號函（下稱106年10月31日函），審認應按系爭土地更正時之公告土地現值作為差額地價之計算標準。嗣被告以107年4月11日南市地農字第1070366009號函（下稱原處分）通知原告應繳納新臺幣（下同）480,000元，並辦理系爭土地面積更正登記。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、系爭土地係於58年間辦理農地重劃完竣，自不適用於69年12月19日始公布施行之農地重劃條例及71年3月12日公布施行之農地重劃條例施行細則，故原處分命原告繳納差額地價，於法無據。縱認有繳納差額地價規定之適用，惟原告係79年間因買賣取得系爭土地之繼受人，非為參與重劃分配時取得系爭土地之原所有人，則被告不得向原告請求繳納差額地價，而應向重劃分配時之系爭土地原所有人請求。況且，系爭土地之重劃程序業已於58年間完竣，而告終結，自無上開規範適用之餘地，原處分難謂適法。
2、於58年辦理重劃完竣後迄今，系爭土地之土地登記原因皆未有任何相關「未繳清地價，禁止移轉」之註記，原告完全信賴系爭土地並無任何差額地價產生之可能，因而購入系爭土地並規畫長期持有與利用收益至今，且原告並無行政程序法第119條規定之信賴不值得保護事項，自有信賴原則之適用，則原處分違反信賴保護原則，應予撤銷。
3、被告未於系爭土地重劃程序之「土地交接」後至「編製重劃成果報告書」等程序終結前，認定有繳納差額地價之情事，且編製重劃成果報告書並未列系爭土地所有人須繳納差額地價，被告亦未發函通知系爭土地所有人，是不論以「土地交接」抑或「編製重劃程序終結」時作為時效起算，其差額地價請求權皆業已罹於時效，而當然消滅。縱認差額地價請求權未罹於時效，惟亦因該權利長達48年未行使，而有權利失效之情事。
4、縱認原告應繳納差額地價，惟其地價之計算標準，仍應以「當時重劃查定之地價」為計算標準，即應以58年重劃完竣之土地查定地價計算原告應繳納之差額地價，故原處分以系爭土地更正時之公告土地現值計算，核有違誤。
(二)聲明︰訴願決定及原處分關於補繳差額地價480,000元部分均撤銷。
四、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、於農地重劃條例及其施行細則施行前，有關農地重劃之執行事項，係依據行為時之土地法、土地重劃辦法第13條及相關行政命令規定辦理，且依內政部105年3月18日內授中辦地字第1051302617號函（下稱105年3月18日函）附會議記錄及內政部93年4月1日內授中辦地字第0930723465號函（下稱93年4月1日函）會商結論意旨，農地重劃區內參加交換分配之土地，日後再辦理地籍測量或地籍圖重測，發現圖簿不符等面積增減情形，如經主管機關查明係屬重劃作業所致，仍應辦理差額地價相互找補。故被告以原處分命原告繳納差額地價，並無不合。
2、被告於107年4月11日以原處分通知原告辦理標示變更登記及繳納差額地價，故請求權時效起算點為107年4月11日原告受通知時起算，非原告所稱58年農地重劃程序終結時，則本件請求權尚未罹於時效，亦不存在權利失效之情形。
3、有關系爭土地重劃之差額、補償等計算標準，業經被告提請重劃審議協調會106年第1次會議審議，同意按更正時之公告土地現值計價作為差額、補償計算標準，則原處分之差額地價計算標準，並無違誤。原告所稱計算標準應以58年時之土地公告現值，顯屬誤解。
4、原告於79年間因買賣契約而取得系爭土地，是出賣人自交付系爭土地予原告時起，原告自應承受系爭土地之利益與危險，則被告審認原告為系爭土地所有人，並以原處分命其繳納差額地價，並無違誤。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
五、爭點︰
(一)被告作成請求原告繳納差額地價之原處分，有無法律依據？
(二)原處分以系爭土地更正補償時之公告土地現值，作為差額地價之計算標準，據以核算應繳納差額地價480,000元，有無違誤？
(三)應由原告或58年重劃分配取得系爭土地之原所有人負繳納差額地價之義務？
(四)被告請求繳納差額地價之公法上請求權，是否已罹於時效消滅，或有權利失效情形？
六、本院的判斷︰
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所載等情，業經兩造分別陳述在卷，且有佳里地政事務所106年地籍圖重測土地清冊（第199-203頁）、所有權人原有土地與新分配土地對照清冊（第231頁）、農地重劃疑義土地清冊（第199頁）、差額地價計算表（第275頁）、土地登記簿謄本（第279-285頁）、建物查詢資料（第301-303頁）、重劃審議協調會106年第1次會議記錄（第129-130頁）、原告重測異議復查申請書（第85頁）、被告106年10月31日函（第87-89頁）、被告106年9月5日召○○○區○○段○○○○○○○號等15筆土地面積不符案說明會紀錄（第81-84頁）、原處分、訴願決定書附本院卷為證，可信為真實。
(二)被告作成請求原告繳納差額地價之原處分，有法律依據：
1、應適用的法令︰
(1)35年4月29日修正公布之土地法第136條：「土地重劃後，應依各宗土地原來之面積或地價仍分配於原所有權人。但限於實際情形不能依原來之面積或地價妥為分配者，得變通補償。」第139條：「土地重劃後，土地所有權人所受之損益，應互相補償，其供道路或其他公共使用所用土地之地價，應由政府補償之。」
(2)行政院35年10月31日公布之土地重劃辦法第13條：「重劃土地之互相補償一律以原有土地之地價為計算標準其差額以現金清償之。」
(3)內政部71年3月12日訂定發布之農地重劃條例施行細則第49條第6款：「依本條例第34條規定，逕為辦理地籍測量，應於重劃分配土地交接及農路、水路工程施工後，依左列規定辦理：……6、地籍測量後之面積與重劃後土地分配清冊之面積不符時，縣(市)主管機關應即訂正土地分配面積及差額地價，並通知土地所有權人。」第51條：「重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價；其實際分配之土地面積小於應分配之面積者，就其不足部分，按查定重劃地價，發給差額地價補償。」
2、得心證之理由：
(1)依35年間修正公布之土地法第6章土地重劃（第135條至142條），就土地重劃（包括耕地）之劃定、核准、補償，已有明文規定。依其中第136條、第139條規定意旨，土地所有權人於土地重劃後，倘有「不能依原來之面積或地價妥為分配者」情形，得「變通補償」，就其「所受之損益」，應「互相補償」。依此規定已發生規制效力，亦即土地所有人於重劃後，倘實際分配土地面積大於應分配面積時，就其所獲利益之價值額度，應補償予其他受損害之人；倘分配面積小於應分配之面積時，就其所受損失之價值額度，則可取得補償，俾以衡平各土地重劃所有人之利益。再者，行政院訂定之上開土地重劃辦法第13條規定，則就土地重劃後「相互補償」之方法，指明為按分配增減面積之地價差額，以現金補償，核係行政院於法定職權，為統一各級機關之適用標準，就執行土地重劃有關之技術性事項，所發布之命令，符合土地法第136條、第139條規定之立法本旨，行政機關自應遵照適用。依此分析結果，可知在農地重劃條例制定前，上開法律規定已完備，足供土地重劃主管機關採為作成命土地所有權人繳納差額地價之法律依據。
(2)又農地重劃條例於69年12月19日公布施行後，主管機關內政部於71年3月12日訂定農地重劃條例施行細則，依細則第49條規定之明白文義，主管機關得對實際分配面積超過應分配面積之土地所有人，按查定重劃地價，限期命繳納差額地價；對實際分配面積小於應分配面積之土地所有人，則發給差額地價補償。核其規制意旨，係總合上開土地法第136條、第139條、土地重劃辦法第13條規定內容，重新制定新法規，具有同一實體規範內容，亦可作為重劃主管機關請求土地所有權人繳納差額地價之法律依據。
(3)經查，系爭土地位於被告58年間辦理之西港農地重劃區，參與重劃土地之交換分合，受分配後登記完竣。惟因當年測量技術及儀器設備簡陋，土地所有人實際分配土地面積大於應分配面積。至106年間辦理地籍調查及地籍圖重測作業時，核算現有地籍圖面積，始發現有土地圖簿不符之情事，經現地實測後，確認系爭土地原登記面積為653平方公尺，惟實際面積卻為685平方公尺，增加原登記面積32平方公尺等情，已如前述。可知系爭土地之實際面積超過其土地登記面積，純係農地重劃作業中，因測量技術上錯誤所引起，其土地所有人自應依法繳納差額地價。從而，被告依土地法第136條及第139條、土地重劃辦法第13條、農地重劃條例施行細則第51條規定，據以辦理系爭土地之面積更正登記，並通知原告繳納差額地價，於法有據。原告主張被告請求原告繳納差額地價，並無法律依據云云，並無可採。
(4)原告雖主張上開規定僅於土地重劃程序終結前有適用，系爭土地之重劃程序業於58年間已辦竣終結，應無適用之餘地云云。惟查，衡諸上開規定之內涵與說明意旨，可知各重劃土地所有人間之差額地價補償及相互找補之目的，係為衡平各重劃土地所有人間之利益，以避免土地重劃而造成土地所有人取得不當利益抑或權益遭受侵害，則重劃土地所有人間之差額地價補償，自不限於重劃程序終結前，於重劃程序終結後，仍有其適用。原告此部分之主張，並不可採。
(三)原處分以系爭土地更正補償時之公告土地現值，作為差額地價之計算標準，據以核算應繳納差額地價480,000元，並無違誤：
1、應適用的法令：
(1)農地重劃條例施行細則第51條：同前。
(2)土地重劃辦法第13條：同前。
(3)內政部93年4月1日函會商結論：「四、……倘係農地重劃交換分配之土地再納入運用新式測量儀器辦理地籍測量時，其測量後面積與重劃後面積如有增減時則有差額地價找補事宜。至於差額地價補償標準，請研擬具體處理意見送縣農地重劃委員會討論決議後據以辦理。五、縣（市）政府發現農地重劃地區有地籍誤謬情形，依上揭意旨個案辦理，俾利解決農地重劃區地籍誤謬情形。」
(4)內政部105年3月18日函檢送會議紀錄會議結論：「(四)……至有關差額地價找補基準，依直轄市、縣（市）政府所訂自治條例、處理原則規定，或依本部93年4月1日內授中辦地字第0930723465號函示研擬具體處理意見提請農地重劃委員會討論決議後據以辦理。……」
(5)臺南市農地重劃審議協調會106年第1次會議決議事項：「本市已辦竣農地重劃區地籍疑義案件處理，其涉差額、補償計算標準之訂定，按更正時之公告土地現值計價作為差額、補償計算標準。」
2、得心證之理由：
(1)關於繳納差額地價之計算標準，農地重劃條例施行細則第51條規定「按查定重劃地價，限期繳納差額地價」，土地重劃辦法第13條則規定「以原有土地之地價為計算標準」，衡其文義上解釋，究係指何時之地價，地價如何決定，規範並不明確。尤其在重劃程序終結多年後，始發現實際分配面積超過應分配面積之情形，究應以土地重劃當時之地價，或嗣後經查明分配面積超過數量而應更正補償時之地價，作為差額地價互相找補之標準，即生有爭議。由於在重劃程序終結多年後，始發現應分配面積錯誤之情形，土地價值因時間經過而有增益，重劃當時之地價與嗣後應互相補償時之地價，已有相當之價值差異。考量繳納差額地價之土地所有人，同時可取得增加土地面積更正登記之利益，兩者間有類似對價關係，自應以貼近價值作為交換之時機，亦即以嗣後應互相補償時之地價較為適當。又實際分配面積小於應分配面積之土地所有人，將受有減少土地登記面積更正登記之不利益，為避免過度剝奪其應受補償之利益，倘不以嗣後應互相補償時之地價為計算標準，而以重劃當時之地價為準，亦有顯失公平。再者，考量每年公布一次之公告土地現值，通常作為土地移轉交易時的價格依據，故以公告土地現值作為繳納差額地價之計算標準，亦較符合金錢補償之公平。綜合上開說明，為落實土地重劃互相補償制度之公平原則，在重劃程序終結後，始發現實際分配面積超過應分配面積之情形，應以嗣後經查明分配面積超過數量而應更正補償時之公告土地現值，作為繳納差額地價之計算標準。原告主張應以農地重劃時之公告土地現值為計算標準云云，並不足採。
(2)內政部93年4月1日函、105年3月18日函釋意旨，就差額地價互相找補之計算標準，並未定有統一之找補基準，而認可由地方主管機關自行訂定適用標準或由農地重劃委員會討論決議辦理。又臺南市政府因辦理農地重劃業務之事實上需要，為組設相當於農地重劃條例第3條第1項「農地重劃委員會」之單位，制定「臺南市農地重劃審議協調會設置要點」，據以成立臺南市農地重劃審議協調會，依該要點第2點第6款規定，賦與差額地價繳領及發給補償標準等審議事項之任務，足認該協調會係臺南市政府為辦理農地重劃業務有關繳納差額地價之相關地方自治事項之權責單位。又依臺南市農地重劃審議協調會106年第1次會議決議，差額地價之計算標準，按更正時之公告土地現值計價作為差額、補償計算標準。此項決議，核係行政機關就農地重劃條例施行細則第51條、土地重劃辦法第13條之行政解釋，其結論核與本院上開說明，大致符合，可供參照。
(3)經查，佳里地政事務所於106年辦理地籍調查及重測時，發現系爭土地有圖簿不符致面積增加情形，遂於106年8月12日發函通知被告。被告依職權調查後，發現系爭土地於58年農地重劃時因當時之測量技術有限與儀器設備不足，致生實際分配之土地面積大於應分配面積之情事。嗣被告查明系爭土地實際分配面積超過應分配面積為32平方公尺，遂以106年公告土地現值為計算標準，核算應繳納差額地價為480,000元（計算式：32平方公尺×15,000元／平方公尺），並於召開106年9月5日說明會時通知土地所有人，並以106年9月25日南市地農字第1060994088號函送說明會議紀錄予原告，有上開函文及說明會紀錄所載差額地價表（本院卷第79頁、第83頁）在卷可參。經核原處分所採差額地價之計算標準、核算結果，均無違誤。
(四)應由原告負繳納差額地價之義務：原告雖主張應由58年重劃分配取得系爭土地之原所有人負繳納差額地價之義務，而非由繼受取得之原告云云。惟查，原告並非58年參與重劃分配取得系爭土地之原所有人，而係79年間因買賣而取得系爭土地，此有土地建物查詢資料、異動索引查詢資料（本院卷第301-303頁）在卷可證。惟差額地價相互補償之公法上權利義務，係存在於農地重劃區內參與交換分合之「土地本身」，自應附隨土地所有權之移轉，由取得土地之後手繼受之。況土地所有人負有繳納差額地價之義務，同時亦取得土地登記面積增加之利益，兩者具有對價關係，故權利義務自應歸屬同一人，而應指向互相補償時之土地所有人。再者，原告買受時係以登記面積653平方公尺之對價取得系爭土地，嗣地籍圖重測後發現系爭土地實際面積應為685平方公尺，共計增加面積32平方公尺，則原告於繳納面積增加之本件差額地價，同時亦享有系爭土地面積增加之利益，對原告尚無不利。反之，原土地所有權人當時係以登記面積653平方公尺之對價出賣，卻須就其未取得對價之其餘面積32平方公尺負有繳納差額地價義務，則有違公平原則。原告主張被告應向58年重劃分配取得系爭土地之原所有人請求差額地價云云，倘依原告主張，將發生原告獲得利益，卻由他人負擔之不公平情形，足見原告之主張，並不可採。
(五)被告請求繳納差額地價之公法上請求權，未罹於時效消滅，亦無權利失效情形：
1、應適用的法令：
(1)行政程序法第131條第1項：「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅……。」
(2)最高行政法院104年2月份庭長法官聯席會議決議：「依同條例施行細則第51條規定……。故關於農地重劃差額地價之請求權，原自重劃土地交接後即得行使。然本件甲辦理之農地重劃雖已依84年公告為分配及交接，但於實施地籍測量後始發現乙實際分配之土地面積超過應分配之面積，乃以85年函通知乙繳納差額地價，故甲之差額地價請求權自85年函送達後可行使，並應開始起算其時效。」
2、得心證之理由：
(1)經查，系爭土地參與之農地重劃，固於58年在辦理分配完成，惟當時並未發現圖簿不符之情形。遲至106年辦理系爭土地之地籍圖重測時，始發現系爭土地有重劃後實際分配面積超過應分配面積之情形，被告遂召開106年9月5日說明會向原告說明系爭土地原登記面積、實際面積與增加之面積，依更正時公告土地現值計算差額地價結果計480,000元，復於107年4月11日以原處分通知原告繳納差額地價等情事，已如前述。依照上開事實，參照上開決議意旨，被告於106年9月5日召開說明會通知繳納差額地價金額時，已可行使請求權，自應開始起算時效，然迄今未逾5年，故被告請求原告繳納差額地價之公法上請求權尚未罹於時效。原告關於時效消滅之主張，並無可採。
(2)次查，系爭土地之農地重劃程序，雖於58年間辦理完竣，惟佳里地政事務所因辦理106年度地籍圖重測作業，始發現系爭土地有實際分配面積大於應分配面積之情事，旋於106年8月12日通知被告。嗣被告調查明確，核算超過面積與應繳納金額，於107年4月11日以原處分行使差額地價請求權，則難謂被告有可歸責事由致長期不行使權利情形，亦無誠信原則之違反，不生權利失效情事。原告雖主張被告自58年系爭土地重劃完竣後迄今，皆未行使差額地價請求權，則該權利將因長期不行使而失效云云，並無可採。
(六)原告雖主張其信賴土地登記簿上，並無繳納差額地價之註記，才會購入系爭土地，且無不值得保護事由，應有信賴保護原則之適用云云。惟查，信賴保護原則係指人民因相信既存之法秩序，已獲取權利或法律上之利益，不得因嗣後法秩序發生變動，使其遭致不能預見之損害而言。故須行政機關對外已有表示國家意思或事實行為之信賴基礎存在，當事人因而表現具體之信賴行為，因行政機關去除該信賴基礎，致使當事人既得權益受損害，始符合信賴保護原則之適用要件。惟原告所主張之信賴基礎為土地登記簿上並無「未繳清地價，禁止移轉」之註記，惟法律上並未課予行政機關此項註記義務，則此項「未註記」之不作為，顯非行政機關對外所為之意思表示或事實行為，性質上尚非得作為人民信賴之基礎，核無信賴保護原則之適用。故原告此部分之主張，亦不足採。
(七)本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，併此說明。
七、結論︰原處分合法，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 108 年 7 月 4 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 李 協 明
法官 黃 堯 讚法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 7 月 4 日
書記官 宋 鑠 瑾