高雄高等行政法院判決
107年度訴字第31號民國107年9月25日辯論終結原 告 林大樹（兼如附表所示11人之被選定人）
鄭文斌（兼如附表所示11人之被選定人）被 告 高雄市政府交通局代 表 人 黃萬發訴訟代理人 錢宜玲
吳契輝郭長隆上列當事人間高雄市愛河水域管理自治條例事件，原告不服高雄市政府中華民國105年2月4日訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、訴願決定及原處分（被告民國104年7月7日高市交運監字第10435096200號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第000000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號函）關於罰鍰部分均撤銷。
二、確認原處分關於命原告於104年7月12日前駛離愛河水域部分為違法。
三、訴訟費用由被告負擔。事實及理由
壹、程序方面：
一、本件被告代表人原為陳勁甫，嗣於訴訟繫屬中變更為黃萬發，已由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，先此敘明。
二、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第2項及第3項第2款分別定有明文。本件原告起訴聲明原為：「訴願決定及原處分（被告民國104年7月7日高市交運監字第10435096200號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第000000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號函）均撤銷。」惟因原告已於104年7月7日下午將船舶駛離愛河水域，原處分關於命原告於104年7月12日前駛離愛河水域部分，業已執行完畢而無回復原狀之可能，原告為此將訴之聲明變更為：「1、訴願決定及原處分（被告104年7月7日高市交運監字第10435096200號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第000000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號函）除命原告於104年7月12日前駛離愛河水域外均撤銷。2、確認原處分關於命原告於104年7月12日前駛離愛河水域部分為違法。」核其變更後訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變，且被告亦同意原告所為訴之變更，依前揭規定，應予准許。又原處分係裁處罰鍰並限期駛離愛河水域，故原告聲明第1項：「訴願決定及原處分（被告104年7月7日高市交運監字第10435096200號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第000000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號函）除命原告於104年7月12日前駛離愛河水域外均撤銷」等語，即係訴請撤銷原處分關於罰鍰部分之意，併此敘明。
貳、實體方面：
一、爭訟概要:被告稽查人員於104年7月7日執行高雄市愛河水域違規停泊船舶稽查時，發現原告所有船舶（下稱系爭船舶）有未經許可，即停泊於前開水域之情事，乃拍照存證。案經被告核認原告均違反高雄市愛河水域管理自治條例（下稱愛河自治條例）第6條規定，爰依同自治條例第14條規定，於104年7月7日以高市交運監字第10435096200號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第000000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號處分書（以上合稱原處分）各裁處原告罰鍰新臺幣（下同）6,000元，並載明：「自本處分書送達後，如逾104年7月12日仍未駛離愛河水域船舶，將依規定再處以新臺幣10,000元罰鍰。」原告不服，提起訴願，經遭訴願駁回，遂提起行政訴訟，經臺灣高雄地方法院105年度簡字第41號行政訴訟判決訴願決定及原處分均撤銷，被告不服，提起上訴，經本院106年度簡上第60號判決將原判決廢棄，發回臺灣高雄地方法院行政訴訟庭，復經臺灣高雄地方法院以106年度簡更（一）字第2號行政訴訟裁定移送本院審理。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰
1、小船管理規則雖對總噸位未滿20噸之動力船舶設備有規範，對於停泊處所並未設限，內河航行規則第23條則規定船舶不得在河道中流或交叉轉彎處停泊，除外，未見其他中央法令有管制之明文。而愛河水域雖係高雄市政府所管轄之河川，然仍屬內河航運，103年9月4日公布施行之愛河自治條例，其所遵循者亦不脫內航行規則，再者，高雄市政府為管理維護愛河水域之景觀與環境品質、發展愛河觀光功能而制定愛河自治條例，雖非法所不許，然關於20噸以下小型漁舢舨於愛河上之航運，應不屬於地方制度法第18條直轄市之自治事項內，且愛河自治條例第6條第2項已明文規定，愛河水域內船舶或浮具之通行或停泊，準用內河航行規則，可見愛河自治條例規定之行政法上義務，仍應遵循交通部公告施行之內河航運規則，不得逾越。又並無任何法律授權直轄市或縣（市）政府得就有關小船內河航運事項要求預先同意或改正並予裁罰之權限，則愛河自治條例第6條第1項及第14條規定，對小船於內河航運停泊等事務訂定自治條例，規定愛河水域之航行需得其同意，否則予以裁罰，已限制人民合法權利；且事實上除了可為市府賺取觀光財之觀光船隻外，其他原本停泊於愛河之小船通通被趕走，被迫至已擁塞不堪之港口停泊。則愛河自治條例未取得法律授權，逕對人民之權益加諸法所無之限制，並對違反者課以罰鍰，顯然已逾越憲法所劃分之地方自治立法權與行政執行權。另愛河自治條例第6條第1項停泊之禁止及第14條課予處罰之規定，違反法律保留原則及法律優位原則，依地方制度法第30條第1項規定而無效，於具體個案即應拒絕適用。原告縱未經被告同意而於蓮花颱風警報期間將小船停泊於愛河水域，亦無愛河自治條例第6條第1項所示義務之違反，被告不得援引同自治條例第14條規定予以處罰。
2、愛河自治條例第6條第1項於103年9月4日制定前，依據內河航行規則第23條第2項規定，僅禁止船舶停泊於河道中流或交叉轉彎處，原告數十年來，除颱風期間當然可將小船停泊於愛河口沿岸避難外，其餘未捕魚時間，小船均可於愛河口沿岸停泊，當時愛河並沒有觀光船，只有像原告靠人之小型漁舢板往來。然近年來高雄市政府為發展觀光，只讓太陽能愛之船及水陸觀光船航行於愛河，並以航行安全為由，將已為數甚少之小型舢板船趕出愛河，不駛離則予以連續開罰。原告之小船早於愛河自治條例施行前，即已合法停放愛河河口10年，被告長期允許原告之小船於愛河口之停泊資格，使原告形成信賴利益，即須遵守信賴保護原則。即若涉及法規之變更，或將來訂定之新規範予以限制人民行使已受信賴保護之權益，在信賴保護原則的要求下，若新法規不利於人民，則新法規須採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，而不得斷然地直接適用於人民既已存在的法律關係（司法院釋字第525號、第589號解釋參照）。愛河自治條例訂定後，對於船舶進入愛河水域雖採許可制，但實際上對原告之小型舢板船而言，實已無機會進入，且被告要求原告改停泊之鼓山漁港第二船渠，早已不堪負荷，遇上颱風期間更是擁擠不堪、一位難尋，市府為發展觀光而剝奪原告原有停泊愛河口之權利，連帶影響原告之財產權，卻毫無制定任何過渡條款而直接適用，更於104年3月4日至3月25日、104年4月2日至4月7日對原告停泊於愛河口沿岸之小船進行裁處。愛河自治條例限制原告數10年以來停泊於愛河口之行為，使合法變成違法，卻無任何補償，自難謂無違反信賴保護原則，被告本件裁罰處分即有違法。
3、因港口內浪花較大，小船常碰撞岸邊，且因港口潮差較大，低潮時常造成小船與碼頭底岩碰撞，船舶已生多處毀損，原告之小船於非颱風期間停泊於港口，都會因此發生毀損，更不用說颱風期間，風大浪大及與其他船隻相互碰撞下，甚至可能因損壞嚴重而導致沈船。原告不得已於104年7月6日蓮花颱風海陸上警報期間將共12艘漁舢板駛進愛河口靠岸停泊，確係為保護自身財產所必要，警報解除後便立刻將小船駛離，足徵原告確係基於緊急避難所為。且104年7月6日當時海上颱風警報發布後，風雨確實變大，郊區港口之風浪當然比市內愛河大，縱被告於隔日裁處時風雨變小，尚不得執此否認前述緊急避難之確定事實存在。況於蓮花颱風警報期間，愛河水域停止一切水上交通活動，無載客船舶往來，亦無工程之進行或任何賽事活動，故原告之小船暫時靠岸停泊於愛河口，並未對於他人造成任何損害或致生公共危險，自無避難過當可言。被告雖指愛河口屬喇叭狀，於颱風期間逢雨勢強烈時，該區段水流速度極快，亦將危害停在該處之原告之船舶，不符合緊急避難要件云云。然被告亦自稱其於104年7月7日當天裁處時，愛河水域尚屬平穩，如此即無其所稱「該區段水流速度極快，亦將危害停在該處之原告船舶」之情。則原告於颱風期間之特殊例外情形下，將小船暫時靠岸停泊於愛河口，確實可以使小船躲避颱風之強大風雨，並避免與港口內其他中大型船隻相互碰撞而損壞，符合緊急避難條件，亦無避難過當，而依行政罰法第13條之規定，應不予處罰。
4、縱認本件不應完全免罰，衡量當時為颱風警報期間，為避免自己及他人之船舶遭遇緊急危難（碰撞毀損），其於颱風來襲前雖未依愛河自治條例第6條第1項之規定取得被告之同意，將所有共12艘舢舨船駛入愛河河口並靠岸停泊，係出於不得已之行為所為緊急避難，無造成任何人員傷亡或財物損失，故縱認避難行為過當而不應免罰，仍有行政罰法第13條減輕之適用。愛河自治條例第14條罰鍰之法定額度為3,000元至1萬元，且未排除行政罰法之適用，故對該項罰鍰予以減輕時，依行政罰法第18條第3項後段規定，應於三分之一即1,000元至3,333元之範圍內予以裁處，始屬適法。然被告卻對每艘船均裁處6,000元之罰鍰，顯然過當，而有違行政罰法第13條及第18條第3項之規定。
（二）聲明︰
1、訴願決定及原處分除命原告於104年7月12日前駛離愛河水域部分外（即關於罰鍰部分）均撤銷。
2、確認原處分關於命原告於104年7月12日前駛離愛河水域部分為違法。
三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰
1、愛河係屬高雄市之排水設施，依地方制度法第18條規定，愛河之管理、船舶交通及觀光等事項係屬高雄市自治事項；依地方制度法第25條規定，高雄市就愛河之管理、船舶交通及觀光等自治事項得制定自治規則。而愛河自治條例係就高雄市自治事項制定之自治法規，而經高雄市議會三讀通過，核屬自治條例，並依地方制度法第26條第4項，報經行政院以103年8月13日院臺交字第1030045841號函准予核定，復以103年9月4日高市府觀維字第10331469600號令公布施行，係依地方制度法之授權訂定之自治條例，並無違反憲法或法律保留之情事。且依地方制度法第30條第1項規定，愛河自治條例僅於與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例發生牴觸情形時，始為無效。而小船管理規則係交通部依船舶法第83條第1項規定訂定，船舶法第83條第1項本即無授權主管機關交通部就小船停泊地點為規範，交通部訂定發布之小船管理規則自無從就小船停泊地點為任何規範，原告卻曲解為小船管理、泊處所並未設限，而謂愛河自治條例第6條第1項及第14條牴觸小船管理規則云云，誠有違誤。至於內河航行規則僅為交通部職權頒訂之行政規則，並非基於法律授權之法規，愛河自治條例自無與內河航行規則發生牴觸而無效之情形。何況，內河航行規則第23條並無規定船舶除於河道中流或交叉轉彎處外均得停泊，愛河自治條例第6條第1項及第14條，規定船舶停泊愛河水域之限制及罰則，實無何牴觸內河航行規則之情事。
2、原告空言主張其等小船於愛河自治條例施行前已停放愛河河口數十年，並未舉證以實其說，已無可採。且原告之小船為漁船，各有所屬船籍港，愛河水域屬於排水設施並非漁港，被告從未給予原告等人之漁船允許停泊於愛河口之停泊資格，縱原告曾長期停泊於愛河河口，然停泊於愛河水域仍並非原告之實體法上權利，愛河自治條例第6條第1項及第14條之施行並無致原告因信賴而生之實體法上利益受損害。且高雄市政府海洋局原係希望原告之漁船回歸各自船籍港，且各船倘依規劃停泊各該設籍港，碼頭及泊區仍足敷使用，係原告所屬之高雄市動力小船漁民發展協會為地利之便爭取停泊鼓山漁港二船渠，而過去鼓山漁港二船渠僅約有30餘艘漁船停泊，並無不堪負荷、一位難求之情況，高雄市政府海洋局亦全力協助原停泊愛河水域之小船入泊旗津漁港、小港臨海新村漁港、彌陀漁港、興達漁港及鼓山漁港，故原告之漁船並無因愛河自治條例第6條第1項及第14條之施行而有無處停泊之情況，原告之漁船於104年4月底前即均固定停泊於其等爭取停泊之鼓山漁港第二船渠，鼓山漁港第二船渠並無擁擠不堪、一位難尋或不適停泊之情事。原告於104年4月底前即已固定停泊於鼓山漁港第二船渠，復於104年7月7日又停泊於愛河水域，而遭被告裁罰，卻稱其等有信賴利益存在，系爭裁罰處分違反信賴保護原則云云，誠無理由。
3、鼓山漁港二船渠原本即係依漁業使用需求加以規劃，此前皆約有30餘艘漁船停泊，並無任何不適停泊之反應，且前因原告所屬高雄市動力小船漁民發展協會無據陳稱鼓山二船渠不適合停泊，縱其主張並非事實，高雄市政府海洋局仍依其要求配合原告船隻入泊後之需求，除函請南巡局第五岸巡總隊協助加強鼓山漁港巡邏勤務，維護漁港環境安全秩序外，並分別於104年4月下旬及6月上旬在該會總幹事及漁船主代表會勘確認下，增設漁港監視器並調整原監視器角度，完成碼頭防舷材增設工程，原告主張其等之漁船於非颱風期間停泊於鼓山漁港二船渠發生毀損，於颱風期間，風大浪大與其他船隻相互碰撞，可能因損壞嚴重而導致沈船云云，實非事實。
4、依據天然災害停止上班及上課作業辦法第4條規定，平均風速須達7級以上得發布停止上班上課，然104年7月7日颱風並未登陸，且高雄測站測得之最大風速平均僅為2.62級風，故當日高雄市水域皆屬平穩，並未有緊急危難或不得已之情狀存在，原告實難主張符合緊急避難之要件。再者，原告之漁船係停泊於愛河水域喇叭狀之出海口，屬愛河河道縮減範圍，颱風暴雨期間，集水區上游夾帶大型漂流物順愛河流下，原告之漁船恐阻滯大型漂流物，有影響愛河排水通暢之虞，對防洪將生重大不利影響，故原告之漁船停泊於愛河水域，對公益實有重大危害。
（二）聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰原告於104年7月7日違反愛河自治條例第6條規定將系爭船舶停泊於愛河口之行為，是否該當行政罰法第13條之緊急避難？
五、本院的判斷︰
（一）應適用的法令︰
1、愛河自治條例第3條第2項第2款、第3款：「愛河水域之管理，其目的事業主管機關如下：……二、本府海洋局：愛河水域漁業及供漁業使用之漁船、漁筏、舢舨之管理；採捕或養殖水產動物之管理。三、本府交通局：愛河水域交通、客船及非供漁業或水域遊憩活動使用之船舶或浮具之管理。」
2、愛河自治條例第6條：「（第1項）船舶或浮具，非經本府交通局許可，不得進入、通行、停泊愛河水域，或於愛河水域經營客船營運。（第2項）愛河水域內船舶或浮具之通行或停泊，準用內河航行規則。」
3、愛河自治條例第14條：「船舶或浮具未經許可進入、通行、停泊於愛河水域者，由本府交通局處所有人、使用人或管理人新臺幣三千元以上一萬元以下罰鍰，並命其限期離去或禁止其通行或停泊；屆期未離去或仍為通行或停泊者，得按次處罰；必要時，本府交通局得逕行移置其船舶或浮具至適當處所，其費用並得追償之。」
4、行政罰法第13條：「因避免自己或他人生命、身體、自由、名譽或財產之緊急危難而出於不得已之行為，不予處罰。但避難行為過當者，得減輕或免除其處罰。」
（二）是依前揭愛河自治條例規定可知，愛河水域非經被告許可，船舶或浮具均不得停泊於愛河水域。且原告等人所屬高雄市動力小船漁民發展協會（下稱動力小船協會）於上開自治法規制定前後，隨即於103年間向被告提出停泊許可，惟為被告所否准，然因原告等人持續以違反愛河自治條例第6條規定之方式違規停泊於愛河水域，雖經被告命渠等限期駛離仍未離去後，遂於104年2月至同年4月間，依前揭愛河自治條例第14條規定分別對之科處罰鍰並命其限期駛離。原告等不服前揭裁罰處分，對之提起訴願及行政訴訟，經本院以105年11月10日104年度訴字第362號判決認除部分處分尚未滿足愛河自治條例第14條中段「屆期未離去」之要件而有處分違法情事外，其餘處分均屬適法，且原告等人請求被告應作成准許渠等停泊於愛河水域之行政處分為無理由，因而駁回原告等人此部分之起訴，嗣因原告等不服，經聲明上訴後，業經最高行政法院以107年1月25日107年度判字第60號判決駁回渠等上訴而告確定乙節，有本院104年度訴字第362號判決、最高行政法院107年度判字第60號判決各一份附卷可稽（見高雄地院105年度簡字第41號卷1第197至213頁；本院卷第385至404頁）。是原告提起本件訴訟初時主張愛河自治條例第6條、第14條等規定違反法律優位及法律保留原則而無效，且伊等非屬愛河自治條例第6條所稱之船舶或浮具，況伊等長期停泊於愛河口卻未受補償，基於信賴保護，被告亦不得對伊等處罰等事項，業於前案經本院及最高行政法院於判決內詳予論述，本院不另贅述，合先敘明。
（三）次按行政罰法第13條規定係參考刑法第24條、德國違反秩序罰法第16條所訂定之行政罰法上「緊急避難」法制。緊急避難係阻卻違法之正當事由，倘為避免自己或他人之生命、身體、自由、名譽或財產遭受緊急危難，而出於不得已之行為且未過當者，如因而違反行政法上之義務，應具有阻卻違法之正當事由，惟如避難行為未採取適當手段因而過當者，尚不能認係阻卻違法之正當事由，惟其情可憫，故但書規定避難行為過當者得減輕或免除其處罰（立法理由參照）。而構成行政罰法上阻卻違法正當事由之「緊急避難」，其要件包括：（一）須有緊急危難存在：所謂「緊急」，係指倘未立即採取避難措施，即無法阻止危難之發生或擴大。而所謂「危難」，則係指自己或他人之生命、身體、自由、名譽或財產有發生災難之可能性，至其係肇因於自然災害或人為因素，固非所問。惟為避免「緊急避難」制度遭不當濫用，而成為違反行政法上義務者之遁詞，倘該危難係因行為人蓄意招致以便遂行其違反行政法上義務行為，或行為人事前應防止、能防止而未防止，導致該危難之發生，則均不屬之。（二）避難行為必須客觀上不得已：即緊急避難行為在客觀上須係為達到避難目的之必要手段。行為人因自己或他人之生命、身體、自由、名譽、財產遭遇緊急危難，若非立即採取避難行為犧牲他人法益，否則無法保全自己或他人法益時，固能主張緊急避難，惟此避難行為須係足以挽救法益陷於急迫危險之「必要手段」，亦即所犧牲之他人法益與所保全之法益間，已呈現不可避免之利益衝突現象，兩者僅能擇一存在，不是喪失所要保全之法益，就是犧牲他人之法益，此時方屬所謂「必要」。而「不得已」，則係指避難行為之取捨，祇此一途，別無選擇而言，如尚有其他可行之方法足以避免此一危難，即非不得已之避難行為。（三）緊急避難行為必須不過當：緊急避難行為在客觀上若已過當者，即已超出緊急避難之範圍，構成避難過當，自不能阻卻違法，僅能減免處罰。而判斷有無過當之標準，係採「保護優越法益原則」，亦即依「法益衡量理論」之觀點（包括法益位階關係、法益受影響之程度、損害發生之可能性、被犧牲者之自主決定權、危難是否來自於被犧牲者、法益對於個別當事者所具有之特別意義及遭人強制之避難狀態等因素），判斷避難者所保護之法益，是否較其所犧牲之他人法益，具有顯著之優越性。（四）避難行為必須出於救助意思：即行為人主觀上須係出於救助自己或他人生命、身體、自由、名譽、財產之緊急危難的意思（最高行政法院106年度判字第104號判決要旨參照）。由是觀之，緊急避難既為法定之阻卻違法事由，理應就行為人主張之避難時點，當時所存在之所有客觀事證具體評估行為人是否該當上開要件，以便真實判斷行為人之違規結果是否已不具行政處罰之非難性。
（四）經查：
1、原告所有之系爭船舶原有各自設籍之船籍港（分別設籍於鼓山漁港、旗后漁港、小港臨海新村漁港、前鎮漁港、上竹里漁港、旗津漁港、蚵仔寮漁港等處，見本院卷第279頁），但於104年2月以前均向來停泊於愛河水域。嗣因高雄市政府103年9月間頒行愛河自治條例，被告遂自104年2月起，以原告等違反愛河自治條例第6條規定，依同條例第14條規定對之裁罰，並於渠等違反限期駛離命令後再陸續對之按次處罰（詳本院104年度訴字第362號判決附表，附於高雄地院105年度簡字第41號卷1第212至213頁）。
2、後因原告以無適宜停泊港口遲不駛離愛河水域，而被告亦稱除對之按次處罰外，將對該等違規船舶拖吊至鳳山國泰汽車拖吊廠之際，於104年4月23日經高雄市議員黃柏霖出面與高雄市政府協調，將原告等小船遷移安置於鼓山漁港之二船渠（下稱鼓山二船渠，見動力小船協會104年4月27日函，本院卷第275頁），參以被告科長蘇俊欽並二度以電話致原告林大樹，表明其已要求高雄市政府海洋局（下稱海洋局）儘速清理鼓山二船渠底部之鋼筋、石塊等物，並催促原告林大樹通知其餘原告儘快將船舶遷移停泊至鼓山二船渠等語（參見本院依原告所提電話錄音檔所為勘驗紀錄，本院卷第296至297頁），故自104年4月以後，原告所有系爭船舶即依前揭協調安置停泊於鼓山二船渠。另依海洋局承辦人員劉彥芳所提鼓山漁港第二船渠範圍示意圖及水深圖所示，停泊位置係在船渠底部、臨近排水箱涵出口附近之位置（船渠略呈葫蘆形狀，惟嘴大、底小），104年3月間測得該處水深為-1.5m（高低潮差約70cm），左側為高雄市政府運輸補給船停放地點，對岸則為軍事碼頭（見高雄地院105年度簡字第41號卷1第192頁背面至193頁背面；本院卷第167至169、179頁）。由於該停泊點靠近污水處理廠之排水處，水位低時小船易被吸入涵洞，加以吃水淺，動力小船協會遂以前揭104年4月27日函致高雄市副市長許立明辦公室，稱為該處停泊安全之故，請求增設簡易浮動碼頭、固定樁，以及疏浚底部棄置之鋼筋混泥土及淤泥等物（見前揭卷）。惟海洋局於原告等人泊入鼓山二船渠後，除函請南巡局第五岸巡總隊協助加強鼓山漁港巡邏業務，維持漁港環境安全秩序外，僅分別於同年4月下旬及6月上旬在動力小船協會總幹事及漁船主代表會勘確認下，增設漁港監視器並調整原監視器角度、完成碼頭防舷增設工程（見海洋局104年7月30日函，本院卷第218頁），此為兩造所不爭，足認船渠底部直至104年7月底尚未清理。
3、嗣104年7月初，蓮花颱風生成，從呂宋島北方向北移動欲轉進巴士海峽，中央氣象局先於同年7月6日上午發布海上颱風警報，同日下午18時30分發布陸上颱風警報，表示屏東、高雄及臺南地區應嚴加戒備並防強風豪雨。原告所屬動力小船協會總幹事即於陸上颱風警報發布後以電話向被告表示鼓山二船渠不安全，渠等將停泊至愛河水域以防蓮花颱風等語，但被告告以不得駛入愛河水域避颱，惟原告等動力小船協會成員仍駕船於同日晚間駛入愛河口停泊以為避難，被告隨即於翌日（7日）上午到愛河口察看，發覺原告等動力小船協會所屬船舶仍違規前來停泊，遂拍照取證後據以開罰，並作成本件原處分。後蓮花颱風進入巴士海峽後，移動緩慢，同年7月7日後逐漸由北北東轉西北移動，並未侵台，中央氣象局於同年7月7日上午解除陸上颱風警報，原告於獲悉陸上颱風警報解除後，隨即於同日下午駛離愛河水域並返回鼓山二船渠，其後中央氣象局亦於同年7月9日凌晨解除海上颱風警報（見高雄地院105年度簡字第41號卷1第51至52、186頁；本院卷第405至430頁）。
4、後於104年7月30日在關島東方海面復形成蘇迪勒颱風後，其穩定向西北西移動，8月3日增強至強烈颱風，暴風圈有250公里，同年8月8日清晨至上午中心由花蓮登陸並由雲林出海，其中同年月7、8日陸上颱風警報範圍含括臺灣本島各地（見本院卷第431至454頁）。而原告等人因前次颱風駛入愛河水域避難而遭被告裁罰，故於本次蘇迪勒颱風警戒期間遂停泊於鼓山二船渠，惟原告林大樹所有金泰隆號船舶遭該次風浪拍擊，船底被石塊碰撞而毀損（見高雄地院105年度簡字第41號卷1第54頁），足認颱風期間仍停泊鼓山二船渠，確極可能造成船舶損害。
5、以上事實，有兩造分別提出之原告船籍港明細表、本院104年度訴字第362號判決、動力小船協會104年4月27日函、本院勘驗原告庭提電話錄音紀錄、兩造先後於高雄地院及本院提出鼓山二船渠停泊照片數幀、海洋局104年7月30日高市海四字第10431928700號函、中央氣象局颱風警報發布概況表（蓮花）、海上陸上颱風警報、104年度颱風調查報告（蓮花、蘇迪勒）、金泰隆號小船毀損照片等文件附卷可佐，堪信為真實。雖被告於本院引用前揭海洋局104年7月30日函文表示渠等「一貫立場係求原停泊愛河水域之動力小船回歸各自船籍港，從未有該會所述大力推薦鼓山二船渠之說法」，並稱被告科長蘇俊欽只是善意位於居中協調立場，以免原告所有系爭船舶被拖吊至他處而已，絕無同意並指示安置原告等動力小船遷移至鼓山二船渠等語。惟查，證人即海洋局職員劉亦偉、劉彥芳於高雄地院105年度簡字第41號案件審理時證稱：縣市合併後，整個大高雄有17個漁港，漁港均開放給漁民使用，海洋局僅管制漁船以外船舶須經申請，至於非高雄市籍之漁船要進本市漁港停泊則要報備。而漁民所屬船舶並無固定停泊位置，基本上漁民會跟認識之人或經過他人接洽後與其他漁船併靠在一起，海洋局不曾管制漁船停泊地點，也就是開放漁港區讓漁民自己停放，也不拘船舶形式、大小，海洋局不可能約束也不會比漁民更懂停泊地點之安全性，只是要求漁民要空出主航道，不得影響主航道及漁業行為即可等語（見前揭卷1第184至185頁）；另原選定人郭四農於高雄地院審理時亦稱：漁船小船作業習性通常是當天往返，最多兩天，所停泊的位置雖然並不是固定給哪一艘漁船停泊，但漁民間大家彼此都有默契在會停泊其固定的位置，因為停泊的位置會設置一些防撞措施，所以別的漁船不會去停泊別人已經設置好防撞措施的位置停泊。不像大漁船例如cp1、cp2、BK，進港時如果沒有空的位置可停泊，會跟那裡停泊漁船的船主協調，纜繩綁在旁邊，用船錨固定位置，所以他們船的停泊位置就不會固定，最多併二排、三排，如果是在颱風期間就有可能併好幾排。所以小船通常是停泊在固定的位置，自從原告不能停泊在愛河水域後，被趕到鼓山二船渠停泊後，原告就固定在那裡停泊了等語（見前揭卷1第185頁）；佐諸原告林大樹於本院準備程序亦稱：被安置到鼓山二船渠以前，被告曾建議可停泊到蚵仔寮漁港，但該處甚遠，原告本來就不是生活在該處之漁民，該地漁民也不讓原告停泊等語（見本院卷第214頁）。是由前揭證述及陳述情節觀察，高雄市漁船之船籍港與其實際停泊港係屬二事，且其船籍港通常不等同於停泊港。又，高雄市政府為貫徹愛河自治條例之施行，杜絕公務船以外其他船舶及浮具停泊於愛河水域，勢必對向來停泊於愛河水域之動力小船進行安置措施；佐諸鼓山二船渠內灣原本一側為軍港，另一側為高雄市政府運輸補給船或其他工作船停泊點，原告等動力小船現前停泊之鼓山二船渠底部，事實上係從高雄市政府運輸補給船既有停泊地點分割出一部分撥給原告等人停泊使用（參見原告於本院準備程序之陳述，並為被告所不爭，且有兩造分別提出停泊現場照片在卷，本院卷第151、159、167至169、179頁）；復參被告科長蘇俊欽確數度電催原告等人遷移該址停泊安置；海洋局又隨後執行該址巡防、監視器裝置、碼頭防舷工程等安全措施，則觀諸前揭特定舉措，若無高雄市政府之居間決策、安排及指揮各級機構一一執行前揭舉措，原告亦無可能以自力及其少數人之決意即得停泊入鼓山二船渠內，是被告前揭辯解，與事實不符，要難採信。
（五）是由前揭查證事實可知，原告等動力小船於104年4月間被遷移安置於鼓山二船渠之底部，該處水深不足1.5公尺，水底又有遭棄置之鋼筋混泥土塊及淤泥，雖被告科長蘇俊欽電話表示海洋局將作疏浚工程，但直至海洋局104年7月30日發函時為止，均未曾施作；參諸證人劉亦偉在高雄地院105年度簡字第41號案件提出之動力小船協會停泊照片觀察，該處經海洋局立有告示牌表示「排水箱涵出口，禁止停靠船舶」，但立告示牌之處卻同時有海洋局在碼頭所設置之固定樁及防舷工程，以供原告等小船停靠（見前揭卷1第193頁背面），證人劉亦偉亦證稱：「那裡吃水可能不夠，就是水不夠深，因排水區可能會有污泥，穩定度不好，船舶容易受損。」等語（見前揭卷1第184頁）；佐諸原告林大樹所有小船金泰隆號，確於104年8月蘇迪勒颱風警戒期間因停泊鼓山二船渠底部導致船底碰撞該船渠底部石塊而毀損，故由前揭事實觀察，足見鼓山二船渠底部於104年7月6日蓮花颱風來襲前夕，尚非足以抵擋颱風之安全處所。此外，颱風係指西北太平洋上中心持續風速每秒
17.2公尺或以上的熱帶氣旋，由於其所到之處經常造成人命及財產之重大損害，因此防颱準備本為西北太平洋沿岸國家人民於夏秋二季必備之工作，然颱風行走路徑及威力瞬息萬變，國人向來均委諸中央氣象局發布之觀測資料及警報通知。而依前揭查證事實，中央氣象局於104年7月6日下午18時30分發布海上及陸上颱風警報已敘明蓮花颱風暴風圈已近入巴士海峽，對臺灣南部陸地構成威脅，而依被告所提104年7月6日晚間風力觀測資料亦顯示當時瞬間最大風速已達6.8級（見高雄地院前揭卷1卷第173頁），是由種種跡證顯示蓮花颱風確有高度侵入臺灣南部陸地之可能性，則揆諸前揭行政罰法第13條規定之說明，原告等停泊於鼓山二船渠之動力小船，確實存有緊急危難之狀態，亦即原告若未採取避難措施，將使其船舶有發生災難之極大危險性。雖被告稱蓮花颱風事後已轉向並未侵台，且104年7月7日上午平均風力僅為2.62級，根本未達停班停課標準，尚無發生危難情事云云，但此等主張純係以事後觀測資料據以否定104年7月6日晚間所存在之危難情狀，亦無足取。
（六）又查，原選定人郭四農於高雄地院105年度簡字第41號案件述稱：蓮花颱風是原告從向來愛河水域停泊點移到鼓山二船渠所遇到的第一個颱風，根據中央氣象局發布之海陸上颱風警報，原告茫然無依，高雄市政府不保護原告財產，原告只好自己保護自身財產。因原告過去在愛河水域遭遇颱風警報，只要船舶綁好纜繩，就可以安然度過。為此，原告為躲避颱風，遂於104年7月6日晚間駛回愛河綁好纜繩停泊，等到警報解除後，同年7月7日就把船駛離愛河轉回鼓山二船渠停放等語（見高雄地院前揭卷1第181頁）；佐諸被告亦自承104年7月6日動力小船協會總幹事有先打電話給被告表示原告小船將駛入愛河水域避颱等語（見高雄地院前揭卷1第186頁），足見原告將系爭船舶駛入愛河水域停泊之行為，其主觀上係出於救助自己財產之緊急危難之意思，亦堪可認定。
（七）再查，鼓山二船渠底部對岸為軍港，軍方僅允許原告等動力小船自其停泊碼頭處牽線協助繫繩，而不得停靠於軍港；另鼓山二船渠緊鄰商業及住宅區，其碼頭腹地有限，亦難以將原告等小船全數上架到陸地；至於鼓山二船渠以外之其他漁港，因非屬原告向來停泊港口，且原告對其他漁港並無認識，易遭排擠，不敢任意停泊至其他港口乙節，為原告被選定人於本院準備程序時自述在卷，並有兩造分別提出之鼓山二船渠碼頭照片數幀可證（見本院卷第160、167、179、214頁）；雖被告對軍港不准停泊乙節並無爭執，但主張原告縱有危難存在，但渠等不曾向漁港主管機關之海洋局請求協助，若原告曾向海洋局請求協助，海洋局就有可能協助其將船舶離岸上架，或輔導其停泊至其他漁港，故原告尚未達到僅剩停泊至愛河水域之唯一手段云云。惟查，原告等動力小船於104年7月6日晚間決意停泊至愛河水域避難前，其所屬動力小船協會總幹事曾電告被告此事乙節，已如前揭查證事實所述，換言之，原告已向被告明確表達需要救助，以及將自力救助之意思。姑不論安置原告所有系爭船舶究屬被告或海洋局所轄業務，但機關所轄業務未必為機關外部之人民所知悉，且被告所代表者既為高雄市政府之一級機構，自機關外部人民所理解之立場，原告實則等同向高雄市政府表達救助之意思，此際被告理應經由內部橫向組織聯繫適當之受理單位，而非逕以伊非漁港之主管機關據以卸責。次查，本院依職權請被告查詢104年7月7日蓮花颱風來襲前後，高雄市各漁港當時實際船舶停放數時，海洋局則以107年5月1日高市海洋港字第10730966000號函表示：「因漁船係動態停泊，本局無104年7月7日蓮花颱風時各漁港相關漁船數等數據資料。」等語（見本院卷第165至171頁）；嗣本院另請其提供104年7月7日所轄管漁港之船舶設籍數量，被告則告以高雄市境內十餘處漁港除鼓山漁港、彌陀漁港、興達漁港尚有少許個位數之空缺外，其餘漁港之設籍漁船均已達滿額或超額，以中洲漁港為例，其容納量已超出公告數量，故僅准許既有船籍移出，而不准其他船舶將船籍遷入等語，並提出海洋局提供之104年7月7日漁業管理資訊查詢系統資料一份供參（見本院卷第209至210、227至259頁）。由是觀之，高雄市所轄各漁港之漁船於104年7月間當時大多數已呈設籍滿額之狀態，雖漁船船籍地不等同於實際停泊地，但高雄市政府海洋局既無從掌握104年7月各漁港之漁船實際停泊數量，也不管制漁民私人間如何結夥並排、分劃停泊區位，又受限於各漁港漁船船籍滿額之狀態，縱使原告於蓮花颱風來襲期間曾正確向海洋局提出救助請求，其又如何將甫於104年4月間因找不到其他合適地點安置之系爭船舶好不容易安置於鼓山二船渠後，又即刻於104年7月6日就能迅速安置系爭船舶至他處漁港？且若海洋局果有能力於104年7月6日颱風來臨前夕安置系爭船舶至其他較諸鼓山二船渠底部更適宜之停泊港灣，何以104年4月間風平浪靜時仍僅能將系爭船舶安置於公有船舶既有停靠處？再佐諸前揭鼓山二船渠碼頭照片觀察，該碼頭腹地狹小，顯難容系爭船舶全數上架至陸面，更無論原告尚需支應可觀之吊運費用（一艘船上岸至下岸至少7千元），足見原告於104年7月6日颱風來襲之際，並無其他停泊港口或漁船上架等避難手段可供選擇。是被告前揭主張，洵無足取。
（八）是從前揭事實觀察，原告所有系爭船舶受安置之停泊港即鼓山二船渠底部於104年7月6日蓮花颱風來襲之際顯非適宜且安全之停泊地點，而原告又無其他港口可供其等避難停靠，則採取違反愛河自治條例第6條規定之方式以返回到原告104年4月以前向來停泊之愛河水域避難，已成為原告104年7月6日當時為避免其船舶受損之唯一選項。雖被告援引高雄市政府水利局104年0○0○○市○市00000000000000號函（見高雄地院前揭卷2第10頁）主張颱風暴雨期間，集水區上游夾帶大型漂流物順愛河流下，原告等動力小船停泊愛河出海口恐阻滯大型漂流物，而有影響愛河排水通暢之虞，並造成停泊小船受漂流物衝擊之安全疑慮，故愛河水域於颱風來襲之際亦非安全之停泊處所，原告亦不得選擇愛河水域避難云云。惟查，原告對於104年7月6日自己船舶財產存在現在（指立即或很快將轉換成損害）的危險，且此等危險只能藉由合致違反行政法上義務之行為加以排除乙節，已如前述，則揆諸前揭緊急避難成立要件之說明，原告當然已存在緊急避難之情境，至於原告為保全其個人財產法益所採取之避難行為，是否為防止危險之適當手段，亦即其所保全之法益是否大於或等於所犧牲之法益，則與原告所為之避難行為是否過當有關（亦即其所保全之法益小於所犧牲之法益，即屬避難過當，不阻卻違法）。次查，高雄市政府所以頒行愛河自治條例，其目的係為維護愛河水域之景觀與環境、發展愛河觀光功能，是以其主管機關為高雄市政府觀光局，並由海洋局、交通局、環保局、水利局等局處協助管理愛河水域之漁船、交通、廢氣物清理及防汛等事務，且為管理之需要，復於愛河水域設置碼頭及停泊設施等情，為愛河自治條例第1條、第3條、第7條規定所明定，依此，愛河水域並非全然不得行駛或停泊船舶，只是不得行駛或停泊未經被告許可通行之船舶，更無論其沿岸仍准設置碼頭及停泊設施。且查，愛河自治條例施行以來，愛河沿岸仍停泊相當之工作船、曝氣船、觀光客船等船隻，即使於颱風期間，並未遷移他處乙節，有原告於高雄地院105年度簡字第41號案件審理時提出愛河沿岸照片6幀在卷可證，並為被告所不爭（見前揭卷2第58、65至70頁），則被告所管理之愛河沿岸停放大型工作船舶或浮具尚且未因颱風防汛期間遷移他處，何以同樣於蓮花颱風期間停放於愛河出海口岸旁之系爭船舶就必然會造成防汛危險？是被告實難僅憑水利局前揭函文即足以說明原告避難行為所犧牲之法益有何明顯大於其所保全之法益，故原告前揭避難行為，尚難認有避難過當情事。
（九）綜上所述，原告於104年7月6日晚間至同年月7日上午未經被告許可而將系爭船舶停放於愛河水域之行為，固屬違反愛河自治條例第6條規定，然因渠受安置停泊地點極易造成船舶受損，又刻正遭逢蓮花颱風來襲之際，故出於救助自己船舶安全之需求，而將系爭船舶移置上址，實有客觀不得已之情事，復難認其避難過當，揆諸前揭緊急避難要件之說明，原告依行政罰法第13條規定應已成立緊急避難而阻卻違法。乃被告原處分仍以原告違反愛河自治條例第6條規定，逕依同條例第14條規定處以罰鍰，及命原告應於104年7月12日前駛離愛河水域，於法即有違誤。訴願決定未予糾正，尚有未洽。原告訴請判決：訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷，並確認原處分關於命原告於104年7月12日前駛離愛河水域部分為違法等情，為有理由，爰判決如主文所示。
（十）本件事證已臻明確，兩造其餘爭點經本院斟酌後，核認與本判決結果不生影響，爰不一一論述；又本件僅就原告104年7月6日將系爭船舶進入愛河水域停泊是否成立緊急避難乙事，就個案當時客觀情事，予以綜合審認，此與原告事後是否仍得於颱風警報期間以緊急避難為由進入愛河水域，則屬二事，附此敘明。
六、結論：原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 10 月 9 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 曾 宏 揚法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 10 月 9 日
書記官 謝 廉 縈附表：
編號 選定人 地址
1 鄭佳明 高雄市○○區○○○路○○○號
2 鄭玲珍 高雄市○○區○○街9之2號
3 郭旭利 高雄市○○區○○街○○巷○○號
4 楊金蓮（郭四農之繼承人）
高雄市○○區○○街○○巷○○號
5 郭建志（郭四農之繼承人）
高雄市○○區○○街○○巷○○號
6 郭信德（郭四農之繼承人）
高雄市○○區○○街○○巷○○號
7 郭雅婷（郭四農之繼承人）
高雄市○○區○○街○○巷○○號
8 黃清泉 高雄市○○區○○○路○○巷○○號
9 梁仲壁 高雄市○○區○○路9之19號
10 黃義泰 高雄市○○區○○街○○○巷○○號
11 薛勁揚 高雄市○○區○○○路7之1號