高雄高等行政法院判決
107年度訴字第320號民國108年8月14日辯論終結原 告 朱文慶訴訟代理人 陳光秀 律師
張佩珍 律師王裕鈞 律師被 告 嘉義縣政府代 表 人 翁章梁訴訟代理人 林似英
康文綺上列當事人間土地使用編定事件，原告不服內政部中華民國107年6月25日台內訴字第0000000000訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要︰緣原告所有坐落嘉義縣○路鄉○○段○○○○○段0000000號土地（面積253平方公尺，下稱系爭土地），使用分區及使用地類別為山坡地保育區林業用地，於民國106年12月20日向嘉義縣竹崎地政事務所（下稱竹崎地所）申請將系爭土地由山坡地保育區林業用地更正編定為同區丙種建築用地。案經竹崎地所106年12月29日嘉竹地測字第1060006767號函及107年1月25日嘉竹地測字第1070000444號函通知原告補正合法房屋證明文件、75年11月1日公告編定前拍攝之航空照片等，嗣以107年3月13日嘉竹地測字第1070001216號函陳報被告。被告以107年3月23日府地用字第1070052512號函(下稱原處分)復原告略以：「‧‧‧說明：‧‧‧三、本案經台端檢附47年即設籍居住之證明文件及稅籍證明（建管前57年1期起課），惟稅籍證明中土竹造房屋構造與系爭土地之標的物鐵皮構造物不符。進而參酌74年10月7日航照圖及75年土地使用編定資料卡(下稱編定資料卡)所載內容為（林作物），未能符合前述審認編定當時確有合法建物存在之事實，尚無從認定原編定有錯誤之情形。準此，本案予以駁回。‧‧‧」原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨：
1、依內政部107年1月23日內授中辦地字第1071300969號函釋(下稱107年1月23日函)意旨，可知若土地所有權人檢具編定前已為合法房屋之證明文件，如稅捐、設籍及其他經縣政府採認足以明確證明之相關文件，並經實地勘查確有合法建築物存在者，即應准予辦理土地更正編定。坐落系爭土地（83年間分割自同段185地號土地），即門牌號碼為嘉義縣○路鄉○○村0鄰0000000000號之房屋(下稱系爭房屋)，於47年2月4日即由原告舅父彭運添設籍居住，有戶籍謄本可查，嗣於57年並經嘉義縣政府稅務局(下稱嘉縣稅務局)設籍課稅，亦有稅籍證明書足稽；嗣系爭房屋由原告之母取得，原告之父遂於67年至69年間在原址將該土竹造房屋，改建為如今之鐵皮房屋，系爭房屋係75年11月1日實施區域計畫法第一次編定公告前即已合法存在之房屋，並經戶政人員於現址編訂小片門牌迄今，又75年實施區域計畫法前，再編訂大片門牌。原告既已提出編定公告前已為合法房屋之證明文件(包含系爭房屋設籍、稅捐等資料)，且嘉義縣竹崎戶政事務所(下稱竹崎戶政所)透過門牌點位方式，認定系爭房屋確係位於系爭土地上，依上開規定，自應准予將系爭土地更正編定為丙種建築用地。
2、分割前公田段185地號土地編定資料卡之記載有矛盾不實，例如造卡日期填載為74年12月30日，調查日期卻載為75年4月3日，造卡日竟先於調查日，啟人疑竇。另關於編訂土地使用種類欄之重要資訊竟為空白，原告懷疑其有事後塗抹掩飾之情事。又依據行政院農業委員會林務局農林航空測量所（下稱航測所）74年10月12日及78年12月8日航照圖顯示，鄰近公田段185地號土地之公田段400及1039地號土地上均有房屋，其門牌號碼分別為番路鄉公田村隙頂25之5號、25之6號及隙頂42之6號，然亦分別遭編定為「農牧用地」及「林業用地」，足見相關單位是否確有至公田段185地號土地勘查，非無疑義。是縱上開編定資料卡使用現狀蓋有「林作物」之註記，亦難據此認定公田段185地號土地無建物存在，而為不利原告之決定。
3、系爭房屋之稅籍證明書記載之構造別雖為「土竹造（竹造)」，與107年1月23日實地勘查為「鐵皮屋造」不符，然此實因早年興建之原土竹造房屋，歷經數十年曝曬及颱風侵襲，業已損壞而不堪使用，原告之父遂於67年至69年間在原址將該土竹造屋改建為如今之鐵皮造房屋，該房屋稅籍證明書所載之土竹造房屋實為系爭鐵皮房屋之前身，此有證人即系爭房屋之鄰居蘇芳月可證。復由區域計畫法第15條、第21條、第22條規定可知，在75年區域計畫公告實施後，若未依區域計畫法第15條規定，使用土地者，勢必會遭該管直轄市、縣(市)政府處以罰緩且命限期拆除地上物恢復原狀，甚至有被判處有期徒刑之可能。然原告從未遭被告處以罰緩或其他行政罰，且系爭房屋無任何建物違章紀錄，亦有嘉義縣番路鄉公所(下稱番路鄉公所)107年4月20日嘉番鄉建字第1070004075號函，自堪認系爭房屋確於嘉義縣政府75年11月1日實施區域計畫法第一次編定公告前即已合法存在無疑。況系爭土地於83年2月1日經竹崎地政所，以原公田段185地號土地內之合法房屋面積僅253平方公尺為由，逕為分割為185及系爭185之1地號兩筆，嗣原告向財政部國有財產署(下稱國有財產署)台灣南區辦事處嘉義分處(下稱嘉義分處)申請以第一次公告現值讓售系爭土地時，即經認定系爭房屋自35年12月31日以前至96年7月16日讓售止，均確實存在，故於96年7月25日以買賣為原因將系爭土地讓售予原告，有系爭土地登記謄本足稽。
4、74年10月7日（編定公告前）及78年12月8日（編定公告後）航照圖不見系爭房屋影像，此乃系爭房屋坐落位置因三面高山地貌均高於屋頂之凹陷房屋，且林木遮隱，以當時航空照科技並無法滲透而顯現系爭房屋影像，此觀上開航照圖亦未見龍頭3號(面積約130平方公尺)及龍頭4號之1之凹陷房屋(面積約152平方公尺)即明。另由系爭房屋近況照片可知，系爭房屋坐落地形凹陷，左右及後方地勢均明顯較高，且周圍樹林茂密，實已遮蓋系爭建物屋頂，故以74年、78年之航照技術，極有可能無法滲透林蔭而顯示出系爭建物影像；另觀系爭建物屋況老舊，鐵樑均已嚴重生鏽，甚至有部分天花板因坍塌而重新整修，益證系爭建物於75年11月1日實施區域計畫法第一次編定公告前應已存在。
5、依國有財產署提出原告申請讓售系爭土地之相關卷宗資料，其中系爭房屋原所有權人（即原告舅父）彭運添於96年6月8日出示之切結書，雖記載系爭房屋係於71年間出售予原告云云，然該切結書係原告申請讓售當時，聽從承辦人員之建議，為避免日後彭運添之繼承人出面主張系爭房屋為彭運添所有徒增紛擾，故建議由彭運添具名立下此切結書為憑，實則系爭房屋雖由彭運添起造，但早已移轉所有權予原告母親，後由原告父親於67年至69年間原址改建為現今之鐵皮房屋屬實。且依番路鄉公所85年12月24日嘉番鄉建字第85008460號函及85年12月4日之系爭土地四鄰證明書，即知系爭房屋確係於59年3月27日以前即已建造使用，因年久腐蝕老舊倒榻拆除重建鐵皮屋造房屋，延續使用至今。另依87年4月8日國有土地勘(清)查表記載系爭房屋面積為40平方公尺，顯為誤載。嘉義分處於96年間為讓售系爭土地於實地勘查後，已更正系爭房屋面積為112平方公尺，方屬正確。蓋以系爭房屋面積112平方公尺加計應留設之法定空地百分之60，土地面積大約為280平方公尺，與系爭土地面積253平方公尺，相去不遠，足見竹崎地所82年間將系爭土地逕為分割為253平方公尺，應係依據系爭房屋原有實際面積，再加計法定空地而來。
6、依嘉義縣番路鄉國有原野地與區外保安林解除地清理分割清冊可知，當時公田段185、424、331、599、560、37-7地號土地，均有分割出他筆地號土地，且土地分割時，其上均有建物存在，顯見竹崎地所於82年間應係依據各筆土地上之建物坐落位置及面積，逕將公田段各地號土地分割為多筆土地。換言之，公田段185地號會分割出185-1地號土地，係因系爭房屋於82年間即坐落於公田段185地號土地上。
(二)聲明：1、訴願決定及原處分均撤銷。2、被告應依原告106年12月19日之申請書，就系爭土地作成准予更正編定為丙種建築用地之處分。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨：
1、按製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知(下稱作業須知)第9點規定略以，非都市土地各種使用地之編定原則：國家公園區內土地不辦理使用地之編定，其餘土地依下列原則辦理，(一)依核定計畫編定各種使用地‧‧‧應依其核定用途編定之。(二)現已為某種使用之土地，依下表及說明規定，按宗分別編定之。山坡地保育區林業用地依作業須知編定原則表說明1係依「使用現況編定」。說明2、3規定：「合於下列情形之一土地，在山坡地範圍外之農業區及特定專用區編為甲種建築用地；在山坡地保育區、森林區、風景區及山坡地範圍之農業區編為丙種建築用地：（1）於使用編定結果公告前屬『建』地目者。（2）於使用編定結果公告前已奉准變更為『建』地目者。（3）於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。」「特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、風景區及特定專用區內之一宗土地，於使用編定結果公告前，部分已作建築使用、已依法完成基礎工程者或已領有使用執照者，應於土地使用現況調查清冊或卡片內註記，並以各該區之主要用地編定，俟土地所有權人申請分割後再予更正編定。其有第2目之3但書情形者，不得更正編定為各種建築用地。」又說明8略以，山坡地範圍內之土地，依下列順序辦理：(5)其他土地依本款所定原則表辦理用地編定。系爭土地未查定公告使用分區及編定前為「旱」地目，且無說明2、3例外情形，依上開編定資料卡所載為「林作物」之使用現狀，及被告84年7月22日府地用字第83791號函山坡地保育區以林業用地為主補註編定，核以前開規範將系爭土地劃定為山坡地保育區，而編定為林業用地，循屬有據。惟得依作業須知第23點規定：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照第9點第2款編定原則表及說明辦理更正編定。」
2、基於非都市土地辦理更正編定為一般建築用地，必須符合編定當時之相關規定，其構成要件事實審認原則析述如下：(參照內政部92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函、93年11月9日內授中辦地字第0930726144號函、105年8月8日內授中辦地字第1051306434號函及107年1月23日內授中辦地字第1071300969號函)
(1)更正編定之目的及意涵：係審認該等土地於實施管制編定前，已有合法房屋存在之事實，並符合作業須知規定之使用地編定原則及說明從而將編定錯誤之使用地類別更正編定為一般建築用地，亦即准駁關鍵應為「是否於實施建管前或公告編定前即有合法建物存在，而有編定錯誤之情形」。實施建築管理前之基準日期，參內政部91年3月19日內授營建管字第0900018726號函釋係指在實施區域計畫地區依當地區域計畫法第15條第1項劃定使用分區並編定各種使用公布之日期。
(2)原有合法建物存在係辦理更正編定重要依據：倘實地無合法建物存在，該合法建物之使用狀況、位置、面積範圍均難以審認，且無法從航照圖上判別仍應編為農牧用地之農舍或禽、畜之農業相關設施。實地有合法建物存在，辦理更正編定時較為客觀、具體，且經現場勘查並拍照存證可免弊端及爭議之發生。另為考量實地建物於編定後恐因毀損、坍塌或修（改、新）建等情形，而以下列替代措施據以認定：
A、編定公告前，部分已合法作建築使用，以各該使用分區之主要用地別編定，於編定公告後，依作業須知第23點規定檢具供居住使用之合法房屋證明文件，申請更正編定為一般建築用地者，主要係審認編定當時確有合法建物存在之事實，並非以會勘當時實地存在建物之現況或用途予以認定。
B、涉及實施建築管理前合法建物面積之認定，除參依建設（工務）單位意見外，爰參酌土地登記規則第79條第4項規定辦理建物所有權第一次登記組成專案小組認定面積方式，以下列方式辦理更正編定案件：
a、在原限制建地擴展執行辦法、實施都市計畫以外地區建築管理辦法及非都市土地使用編定前已有合法建物之土地，申辦分割及更正編定時，由地政機關會同主管建築、農業、稅務、戶政及鄉（鎮、市、區）公所等單位共同會勘，依申請人提出編定當時已為合法房屋之證明文件，就共同會勘當時實地存在建物之位置並參考航照圖確定編定當時確有合法建物存在。
b、該文件已足勘認定為合法建物且載有面積者，依其文件所載面積辦理；其檢附之證明文件未載有面積或面積無法認定者，得依實地會勘認定並經地政機關之測量單位測量之建物面積，或參考航照圖判識其面積辦理。
c、辦理更正編定之範圍，以申請時該使用地編定之建蔽率標準，按建物實際面積反推其應留設之法定空地，據以辦理分割及更正編定。但該等土地扣除合法更正編定範圍所餘面積在50平方公尺以內者，得併同辦理更正編定免再辦理分割。
C、非都市土地編定前合法建物證明文件之認定基準：係以編定前已為合法房屋之證明文件，1.水電證明；2.稅捐；3.設籍或房屋謄本；4.建築執照或建物登記證明；5.未實施建築管理地區建物完工證明書；6.其他證明文件經縣（市）政府採認足以明確證明者。若僅以「門牌編釘證明」「地形圖、航照圖或政府機關測繪地圖」佐證，尚不宜綵納作為更正編定合法建物認定之證明文件，必須再提證前開證明書件併供採認。蓋更正編定首重編定當時土地用途別，前開門牌編釘證明、地形圖、航照圖等圖資尚無法判識該使用地明確之用途別、位置及面積。
D、確定更正編定標的所在位置：更正案件之建物大部分為老舊房屋，普遍存在於多筆土地上或多間房屋編為同一住址，或水、電表共用無法區分之情形，如實地無房屋存在，僅以相關書面文件審認，易造成混淆、糾紛或違法情事。
E、避免以同一證明文件重複申請：實地有合法建物存在，於辦理實地勘查及測量時，始能依據戶政機關核發之門牌等認定建物之基地坐落，而不致發生錯誤；若實地無合法建物存在，單憑編定前之合法房屋證明文件，除難以判定其房屋坐落之基地外，當事人亦可能持同一合法房屋證明文件再至他筆土地重複申辦更正編定之情事。
F、因天然災害而毀損之建物：為顧及實際需要，如因天然災害，實地無合法建物存在，土地所有權人就合於作業須知9(二)說明2、3規定者，依規定提出申請，並能檢附政府機關核發之毀損證件，及檢具合法房屋證明文件(文件內應載有合法房屋之位置、面積範圍等)，其經相關單位會勘參考毀損照片或航照圖認定後，亦得予以辦理分割及更正編定為一般建築用地。
G、證明程度應合理確信公告編定當時即有合法建物存在：台灣地區18縣市之非都市土地，自64年屏東縣首辦編定，各縣市分期分區陸續辦理，至75年嘉義縣辦竣公告，各縣市編定公告距今已逾32年至43年不等，年代均已久遠，資料查考誠屬不易，且因編定結果錯誤或遺漏申辦之更正編定案件，均為特例而非屬常態，為免影響原有法律秩序之正常維持，並維護此類案件之公平性。
3、綜觀區域計畫之目的，係為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，兼顧農業與工業發展所需用地、防止自然災害、改善生活環境及增進公共福利而設。行政機關依法所為區域計畫之土地分區使用計畫及土地使用管制決定，為其實施土地使用管制之依據，是以其所編定各種使用地之結果，自發生公法上使用規制之效力。上開規範係對經劃定使用分區並編定使用地類別後，倘因土地使用編定當時之疏忽，或其他種種關係致錯誤之事實存在，在所難免，若該錯誤情事而不准更正，恐與依「使用現況編定」之原旨相違，故應有「更正編定」之機制以為調和。為慎重計，在程序上，必須提出原始編定時之證明文件及足資證明更正原因之文件，僅能更正為第一次編定當時之使用地類別與原因證明文件所載內容相符為止，不容逸脫此內容範圍，宜避免流於浮濫，並不得率斷為之。退而言之，行政決定有關事實是否存在，行政機關應依各種合法取得之證據資料，本於其確信予以認定，而確信事實存在之標準，必須具有「高度之可能性」，亦即經合理之思維而無其他設想之可能（參照法務部93年8月17日法律字第0930032588號函）。其目的在使用地編定類別所載事項與實際土地使用管制在外觀上可得而知的規制意旨相互一致，以臻規範之明確性。
4、系爭標的分割自公田段185地號(分割前面積為380平方公尺)，地目為「旱」，且緊鄰台18線(阿里山公路)，交通便捷，面積數小，按社會一般通念或地政機關從業人員之特別能力判斷，不足構成作業須知第9點(二)說明2、3之情形。又其提示之戶籍謄本、房屋稅籍證明書等證明文件，僅僅顯示原告之先人於戶籍所示之住所居住，曾於該區域生活，並經稅捐稽徵機關納入稅籍管制，況依其稅籍證明所載構造別為土竹造(竹造)，與地上物現況為鐵皮構造之狀態未符，恐經拆除後修（改、新）建，對此即應審認編定當時確有合法建物存在之事實。故而再經比對74年10月7日及78年12月8日航照圖相對位置，顯示該建物於被告75年11月1日第一次公告編定當時係不復存在於系爭土地上。進而竹崎地所107年2月6日嘉竹地測字第1070000689號函查所轄之竹崎戶政所釐清龍頭13號之編釘位置，經該所107年2月14日嘉竹戶字第1070000322號函查該門牌原係編釘於龍頭17-13號與龍頭17-11號之間，嗣更正該址門牌點位於系爭土地上，更正前後位置相距(直線)約240公尺之遠。徵諸常情，待證事項須於通常一般之人均不致有所懷疑，而得確信其為真實之程度，倘其證明尚未達到此一程度，而有合理之懷疑存在時，自不得遽以推論更正編定之權利存在。
5、行政機關為作成最恰當之行政決定，自應考量行政處分作成以前所存在之一切相關事項，即行政程序應遵守「自由心證原則」及「職權調查原則」，依職權概括調查及運用可掌握之資料來源，以闡明事實之存在或不存在，尚不得以擬制方式推測事實，此為依職權調查證據認定事實之共通法則。而所謂「論理法則」，乃指依立法意旨或法規之社會機能就法律事實所為價值判斷之法則而言；稱「經驗法則」，係指由社會生活累積的經驗歸納所得之法則而言，凡日常生活所得之通常經驗及基於專門知識所得之特別經驗均屬之（參照最高法院91年度台上字第741號判決）。按非都市土地使用之編定，事前必須經過各種的調查，事後則須作綜合研判與認定，諸如現況調查、事實調查、合法性調查等等，並非一有現況調查即會有合法性之認定，主管機關之調查與認定係屬二事。對法規範上之證明控制要求與自然事實上之因果認定，須有事物邏輯之規範意義，以更正編定原既有狀態為待證事項，依此證明程度須以較高之或然率，原告除提出相關證明文件外，主管機關亦須調查其事實狀態存在與否，以累積證明其構成要件，不容任意擴張採證界限，以資衡平更正編定之目的。本件依實地會勘結果及完整之地籍資訊具體表徵作為事實認定之基礎，綜合各種客觀要件通盤評價後，適切地對前述法律概念詮釋而涵攝系爭土地事實關係，並無牴觸既存之上位規範，且以一般公認之價值判斷標準作成實質正當之行政程序，未違背前開闡明之論理法則或經驗法則，其考量之因素而連結事物之效果，亦無違反不當連結之禁止。亦即，以作成行政處分當時及過去之事實，加以適用前開相關法規意旨及行政目的等一切資料，從本件具體原因事實、土地利用之法律上拘束力所建構之客觀法秩序及社會評價認知已臻明確，本府所欲規制之法律效果，並無任意推解，而致失真意。
6、原告既自承系爭土地上建物曾拆除重建，故僅能更正為第一次編定當時之使用地類別與原因證明文件所載內容相符，即更正至編定當時之情狀為止，然原告欲將系爭土地全部(253平方公尺)更正編定為「丙種建築用地」。經查原告提證之房屋稅籍證明書所載為52.9平方公尺，卻未依此為準，按編定當時實際建築之地上建物實際面積數，進而依非都市土地使用管制規則(下稱管制規則)第9條第1項第3款規定丙種建築用地建蔽率百分之40，加計應留設之法定空地，據實計算得以辦理更正編定之面積範圍為132.25平方公尺，擅以拆除重建後的面積數作為計算基準，顯悖於更正編定之目的及客觀法秩序之要求。
7、設籍於此之戶籍謄本係供編定當時作住家使用之間接證據，係為區別仍應編為農牧用地之農舍或禽、畜之農業相關設施。而房屋稅籍證明書係以所載之構造別、面積及起課日期，判別編定前地上建物合法存在之態樣、建築物坐落範圍及時間點。渠等證書雖係內政部例示規定之證明文件具一定程度之證據能力，惟非一經提出必然該當更正編定之構成要件，處分機關仍須查證所提之書件之正確性及證明力。
8、原告不爭系爭房屋曾拆除重建，並援引內政部107年1月23日函釋，認系爭房屋應於75年11月1日編定當時存在，縱因嗣後改建者，亦得經由調閱航照圖、編定當時之記錄表及土地位置面積大小等客觀事實狀態加以認定乙節。對此，須先確定更正編定標的所在位置，並以75年11月1日編定當時於系爭土地上確有合法建物存在之事實，因編定當時迄今有32年之久，須以憑信性較高之75年間編定當時之航照圖為據。進而申調航測所所拍攝系爭土地時間點最接近75年11月1日之航照圖，惟經表示該年度前後攝影時間僅有74年10月7日及78年12月8日，自當以此二時間點之航照圖所示均有地上建物存在，間接合理推證不中斷期間於75年11月1日編定當時確有房屋存在。然經以地籍圖比對航照圖相對位置，於系爭土地上75年間確無合法建物存在，顯示目前鐵皮構造建物係於78年12年8月後所興建，即非編定當時存在之建物。
9、區別現有地上建物係舊有房屋或新建房屋之目的在於，舊有屋舍得以目前情狀(例如建材)據以識別編定前延續至編定後申辦更正編定時，均係時間不中斷的存在，而憑以釐正編定當時之狀態。若屬拆除重建之新建房屋者，無從得知現地位置是否於編定當時存在過合法建物，應以更嚴謹之證明方法審定，而必須以其他輔助資料或工具加以判別(例如編定當時航照圖或編定調查卡)。況拆除重建時間尚難確定，有可能編定前或編定後，惟最重要的時間點仍為編定當時有合法建物存在。執此，調閱竹崎地所近期曾核定之更正編定之案例，依現況舊有建物照片及經工業技術研究院判釋圖，對於相同或具同一性之事件，足以實質正當合法之行政先例識別更正編定事實認定之依循準則。
10、系爭土地編定資料卡之證明度：若編定當時土地面積廣闊，僅一小部分作建築使用，因遺漏而未依現況編定，自得於嗣後循更正編定之機制。系爭土地雖於83年間係分割自同段185地號，分割前總面積為380平方公尺，面積狹小且緊臨阿里山公路旁，於辦理編定現況調查時不生面積廣闊或交通不便致生忽略或遺漏而未發現建物之情形。參照臨近公田段187地號或190地號土地編定資料卡使用現況為「住宅」，依作業須知第9點說明2、3規定劃定為山坡地保育區丙種建築用地；同段193地號(面積10,316平方公尺)土地使用編定資料卡使用現況為「建物2棟約400平方公尺、什樹」，因未確認作住宅使用而依上開作業須知劃定為山坡地保育區林業用地，嗣於91年5月2日分割增加同段193-5地號並更正編定為丙種建築用地，洵屬疏誤致未依現況編定，嗣而按作業須知第23點規定檢具供居住使用之合法房屋證明文件更正編定為一般建築用地。
11、經竹崎戶政所查復「國土資訊系統門牌號碼及位置資料更新維護作業及管理要點第12點，門牌位置資料為代表建物門牌釘掛處概略之空間位置，僅供參考而不做為財產權認定之依據。」觀其目的係為確定原告提證之戶籍謄本所示之門牌位置坐落於系爭土地上，仍肇始於實地有合法建物存在，勾稽戶政機關核發之門牌一致，據以認定建物之基地坐落地號。核屬處分機關為釐清事實所為之調查事項，非形成處分機關作成更正編定要件事實效力，實為參諸查證結果以作整體綜合判斷更正編定處分之構成要件。
12、番路鄉公所85年12月24日嘉番鄉建字第85008460號函及四鄰證明書，或96年1月9日嘉番鄉建字第0950010908號函及四鄰證明書，依國有財產法第42條第1項及國有非公用不動產出租管理辦法第22條、國有財產法第52條之2第1項及辦理國有財產法第52條之2讓售案件注意事項第8點等規定，核屬國有財產主管機關在出租或讓售時，對事實認定之證明方法，並據以採認番路鄉公所核發占用者使用國有土地期間等證明文件，進而所作成出租或讓售之處分作為，與更正編定要件之形成所依憑之原因證明方法或書證並不具關連性，相互間為各自獨立之要件事實，前部分出租及讓售之許可，並無拘束後續更正編定之判定，遑論形成多階段行政程序。亦即國有財產署所審認成立出租及讓售國有土地之特定要件事實而作成行政處分，非成為更正編定准否處分法規範基礎構成要件之一部，並無構成更正編定要件效力之餘地。
13、區域計畫法第15、21、22條規範係行政機關依法所為區域計畫之土地分區使用計畫及土地使用管制決定，係其實施土地使用管制之依據，是以其所編定各種使用地之結果，自對土地所有人所有權之使用、收益、處分權能之行使，發生公法上使用管制之效力。依區域計畫法第15條第1項、第21條第1項、管制規則第5條第1項等規定，有關非都市土地使用管制及違反管制使用土地者裁處，由直轄市或縣(市)政府執行，當地鄉(鎮、市、區)公所權責為實施檢查。番路鄉公所以108年4月11日嘉番鄉民字第1080003101號函檢附系爭土地非都市土地違規使用案件處理查報表所記載，土地上有建築物一棟，未有申請農地容許證明及使用執照，涉及違反區域計畫法第15條非都市土地使用管制規定，按行政程序法第102條規定，行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證外，應給予該處分相對人陳述意見之機會，故被告以108年4月23日府地用字第1080084864號函請土地所有權人陳述意見等行政程序，尚未作成裁罰處分。是以原告稱番路鄉公所對系爭土地查無違章紀錄情事，泛言該當更正編定之要件，對此係對待證事實以倒果為因之方式加以推證，顯已悖理論證法則之要求。
(二)聲明：原告之訴駁回。
四、兩造爭點：被告以原處分否准原告之申請，是否適法？
五、本院之判斷：
(一)前提事實：本件如爭訟概要欄所示之事實，為兩造所不爭執，並有航照圖、戶籍謄本、土地登記謄本、原處分在卷可參。
(二)應適用的法令：
1、區域計畫法第15條：「(第1項)區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。(第2項)前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮(市)分別繪製，並利用重要建築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。」
2、區域計畫法施行細則第14條第1項：「依本法第15條及第15條之1第1項第1款製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由中央主管機關定之。」
3、內政部依據區域計畫法施行細則第14條第1項授權訂定之作業須知：
(1)第6點第6款：「山坡地保育區：下列之土地，得會同山坡地保育利用機關等劃定為山坡地保育區：1.山坡地範圍內未能劃定為其他使用區之土地。2.依有關法令認為必需辦理水土保育，以維護自然資源者。」
(2)第8點第3款、第6款：「非都市土地各種使用地及其性質：依區域計畫法施行細則第13條規定，各種使用地之分類及其性質如下：‧‧‧（三）丙種建築用地：供森林區、山坡地保育區、風景區及山坡地範圍之農業區內建築使用者。‧‧‧（六）林業用地：供營林及其設施使用者。」
(3)第9點第2款：「現已為某種使用之土地，依下表及說明規定，按宗分別編定之：‧‧說明：‧‧‧2.合於下列情形之一土地，在山坡地範圍外之農業區或特定專用區編為甲種建築用地；在山坡地保育區、森林區、風景區及山坡地範圍之農業區編為丙種建築用地：（1）於使用編定結果公告前屬『建』地目。（2）於使用編定結果公告前已奉准變更為『建』地目。（3）於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。3.特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、風景區及特定專用區內之一宗土地，於使用編定結果公告前，部分已作建築使用、已依法完成基礎工程者或已領有使用執照者，應於土地使用現況調查清冊或卡片內註記，並以各該區之主要用地編定，俟土地所有權人申請分割後再予更正編定。其有第2目之3但書情形者，不得更正編定為各種建築用地。‧‧‧8.山坡地範圍內之土地，依下列順序辦理：‧‧‧（5）其他土地依本款所定編定原則表辦理用地編定。」
(4)第23點：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照第9點第2款編定原則表及說明辦理更正編定。」
4、綜合上開規定意旨，可知在山坡地內之一宗土地，倘有部分土地合於作業須知第9點第2款第3目規定「於使用編定結果公告前」「已作建築使用」之要件，雖於使用編定公告時，就該部分土地未能依使用現況編定為建築用地，基於公平性考量，乃賦與土地所有權人嗣後得檢具足資證明符合上開規定要件之證明文件，將該部分土地分割後再予更正編定為丙種建築用地之申請權。
5、內政部107年1月23日函略以：「‧‧‧依本部歷來相關函釋意旨，辦理更正編定為一般建築用地案件應具備二項要件，即（一）編定前已為合法房屋之證明文件【如水電證明、稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建物登記證明、未實施建築管理地區建物完工證明書及其他證明文件經縣（市）政府採認足以明確證明者】；（二）實地勘查確有合法建築物存在（除天災毀損或「建」地目土地外）。至實地建物於編定後難免毀損、坍塌或修（改、新）建等情形，否准其更正編定，未盡合理；考量更正編定係審認該等土地於實施管制前，已有合法房屋存在之事實，其准駁關鍵應為『是否於實施建管前或編定公告前即有合法建物存在，而有編定錯誤之情形』，‧‧‧」上開函釋係內政部基於中央主管機關權責，就非都市土地辦理更正編定為一般建築用地之合法房屋認定證明文件等技術事項所為之釋示，無違法律保留原則，所屬地方主管機關辦理相關案件自得援用。
(二)被告以原處分否准原告之申請，應屬適法：
1、經查，系爭土地係於83年2月1日分割自公田段段185地號(原處分卷第23頁)，未分割前185地號所有權為中華民國，管理者為行政院農業委員會林務局。未查定公告使用分區及編定前為「旱」地目(原處分卷第23-27頁)，於75年間辦理非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業調查時，依其編定資料卡記載使用現狀為「林作物」(原處分卷第27頁)，被告依作業須知第6點第6款及第8點第6款規定，於75年11月1日實施區域計畫法第一次編定公告時，將公田段185地號使用分區為山坡地保育區，84年7月22日補註使用地類別編定為林業用地(第29-31頁)。原告於106年12月19日以系爭土地於75年11月1日公告編定前即有合法建物存在，依作業須知第9點第2款第3目規定，應編為丙種建築用地，認有編定錯誤情事，而向竹崎地所申請將系爭土地由山坡地保育區林業用地更正編定為同區丙種建築用地(原處分卷第15頁)，雖提出戶籍謄本(原處分卷第53-54頁)、房屋稅籍證明書(原處分卷第55頁)等證明文件，惟經被告審認稅籍證明並參酌74年10月7日航照圖及75年編定資料卡所載內容，以房屋稅籍證明書所載構造別是土竹造與現況地上物鐵皮屋構造不符，參以74年10月7日與78年12月8日航照圖看不出地上物存有現況房屋，遂認無法證明於編定當時確有合法建物存在之事實等情，有編定資料卡、臺灣省嘉義縣土地登記簿、土地使用編定清冊、戶籍謄本、房屋稅籍證明書、都市土地更正編定申請書、原處分附原處分卷可稽，則被告以原告所提出之資料無法證明系爭土地於編定當時確有合法建物存在之事實，遂以原處分駁回原告申請，經核尚屬有據。
2、原告雖主張兩份航照圖看不到影像，主要是當時的航照科技無法顯現出系爭房屋的影像；另依內政部107年1月23日函意旨，原告既已檢具房屋稅籍證明書、戶籍謄本，並經實地勘查確有合法建築物存在，即應准予辦理土地更正編定云云。惟按，「更正編定」之機制，旨在補救行政機關於土地使用編定時因疏忽或其他原因所生之誤載情事。為慎重起見，申請更正編定必須能提出足資證明編定當時系爭土地上確有合法建物存在事實之證明資料，始得更正之。經查：
(1)系爭土地分割自公田段185地號(分割前面積為380平方公尺)，地目為「旱」，依其75年編定資料卡所載其使用現狀為林作物，及被告84年7月22日府地用字第83791號函山坡地保育區以林業用地為主補註編定，以前開規範將系爭土地劃定為山坡地保育區，而編定為林業用地，尚屬有據。原告雖以系爭房屋係75年11月1日實施區域計畫法第一次編定公告前即已合法存在系爭土地上之房屋，且原告既已檢具內政部107年1月23日函所肯認之房屋稅籍證明書、戶籍謄本等證明文件，並經實地勘查確有合法建築物存在，即應准予辦理土地更正編定云云。惟依內政部上開函釋意旨，辦理更正編定為一般建築用地案件應具備(1)編定前已為合法房屋之證明文件；(2)實地勘查確有合法建築物存在等2項要件，始得認定確有編定錯誤之情形。且設籍於此之戶籍謄本係供編定當時作住家使用之間接證據，在區別應編為農牧用地之農舍或禽、畜之農業相關設施；另房屋稅籍證明書係以所載之構造別、面積及起課日期，判別編定前地上建物合法存在之態樣、建築物坐落範圍及時間點。上開證書雖屬上開內政部例示規定之證明文件，然並非一經提出即該當於更正編定之構成要件，行政機關仍須查證所提之書件之正確性及證明力。再查，本件原告所提示之戶籍謄本(原處分卷第53-54頁)、房屋稅籍證明書(原處分卷第55頁)等證明文件，僅能證明原告之先人曾於戶籍所示之住所居住生活，並經稅捐稽徵機關納入稅籍管制。然因稅籍證明書所載構造別為土竹造(竹造)，與被告實地勘查之地上物即系爭房屋現況為鐵皮構造之狀態未符(原處分卷第57-59頁)，而原告亦自承系爭房屋曾經拆除重建，是本件實地勘查之結果顯與房屋稅籍證明書之內容不符。參以該房屋稅籍證明書所載系爭土竹造房屋之面積為52.9平方公尺，惟原告申請之面積範圍卻為132.25平方公尺，尚無法以上開房屋稅籍證明書作為系爭房屋於75年11月1日實施區域計畫法第一次編定公告前已合法存在之證明。且經被告申調航測所所拍攝系爭土地時間點最接近75年11月1日之航照圖（74年10月7日及78年12月8日拍攝），再以地籍圖比對74年10月7日(原處分卷第33-34頁)及78年12月8日(原處分卷第35-36頁)航照圖相對位置，於該2張航照圖中系爭土地上均未見有房屋存在，足認目前鐵皮構造建物應係於78年12年8月後所興建，非編定當時存在之建物。是以被告因而認定原告無法證明系爭房屋於75年11月1日實施區域計畫法第一次編定公告前已合法存在於系爭土地上，而駁回原告更正土地編地之申請，於法無違。
(2)原告另主張上開2份航照圖看不到房屋影像，係當時的航照科技無法顯現所致，且有證人蘇芳月及馬銘枋可證明系爭房屋確於區域計畫實施前即已存在云云。惟查，被告經比對75年11月1日實施區域計畫法第一次編定公告前後2張航照圖相對位置，系爭土地於該2期日航照圖上均看不出有任何建築物。原告雖舉該航照圖上亦未見龍頭3號(面積約130平方公尺)及龍頭4號之1之凹陷房屋(面積約152平方公尺)，證明當時之航照技術確實無法拍攝到系爭房屋，惟因原告無法提出龍頭3號及4號之1於75年11月1日確已存在之證明，故尚無法以該2航照圖中未見龍頭3號及4號之1房屋，即得證明該航照圖當時確因航照技術因素而未能拍攝到系爭房屋。另證人蘇芳月及馬銘枋雖於本院108年7月17日準備程序時到庭證稱，系爭房屋確於區域計畫實施前即已存在，惟證人馬銘枋對於系爭房屋是否原來即係鐵皮屋或竹製房屋、70年間阿里山公路修建時間均無印象(本院卷第371-372頁)，惟獨能明確指出系爭房屋於75年間即已存在，容有可疑；另證人蘇芳月雖證稱系爭房屋之前身確係竹製房屋，卻對於該竹製房屋係何時倒塌、改建為鐵皮屋並不確定，其證詞亦難採信(本院卷第376頁)，因本件證人之證詞須能明確證明系爭房屋確於75年11月1日前已存在於系爭土地上始具有可參考性，然上開證人對於系爭房屋之改建等細節，均稱有記憶不清情形，參以系爭土地第1次編定公告至今已逾32年，年代實已久遠，相較於證人恐因年代久遠而有記憶不清之可能性，則航照圖因能完整呈現75年間系爭土地當時空拍之畫面，自應以憑信性較高之75年間之航照圖為據。是以原告尚難以上開證人之證詞作為認定系爭房屋確於75年11月1日前已存在於系爭土地上之依據。
(3)原告復稱依嘉義縣番路鄉國有原野地與區外保安林解除地清理分割清冊可知，當時公田段185、424、331、599、560、37-7地號土地，均有分割出他筆地號土地，且土地分割時，其上均有建物存在，顯見竹崎地所於82年間應係依據各筆土地上之建物坐落位置及面積，將公田段各地號土地分割為多筆土地，足證公田段185地號會分割出系爭土地，係因系爭房屋於82年間即坐落於公田段185地號土地上云云，惟因本件原告須證明系爭房屋確於75年11月1日實施區域計畫法第一次編定公告前即存在於系爭土地上，尚無從因系爭土地於82年間自同段185地號分割出來，而得反推作為系爭房屋於75年11月1日即已存在之證明，故原告上開主張亦不足採。
原告另稱由系爭房屋從未遭被告裁罰及無違章紀錄可證該房屋確於被告75年11月1日實施區域計畫法第一次編定公告前即已合法存在云云。惟由管制規則第5條第1項：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣(市)政府管制其使用，並由當地鄉(鎮、市、區)公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣(市)政府處理。」規定可知，違反非都市土地使用管制之稽查工作係由當地鄉(鎮、市、區)公所以隨時檢查執行，於查有違反土地使用管制者，再報請縣市政府裁罰，惟並不能確保鄉鎮市公所均能查獲轄區內所有違反土地使用管制之情形，更遑論得對之裁罰，是以原告尚難僅以系爭房屋從未遭被告裁處罰鍰或無違章紀錄作為該房屋確於被告75年11月1日實施區域計畫法第一次編定公告前即已合法存在之證明，故原告上開主張，亦不足採。
(4)至番路鄉公所85年12月24日嘉番鄉建字第85008460號函及四鄰證明書，或96年1月9日嘉番鄉建字第0950010908號函及四鄰證明書，依國有財產法第42條第1項及國有非公用不動產出租管理辦法第22條、國有財產法第52條之2第1項及辦理國有財產法第52條之2讓售案件注意事項第8點等規定，核屬國有財產主管機關在出租或讓售時，對事實認定之證明方法，並據以採認番路鄉公所核發占用者使用國有土地期間等證明文件，進而所作成出租或讓售之處分作為，與本件申請更正編定是否應予准許，不生影響，並予敘明。
(三)本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
六、判決結論：本件原告之訴為無理由，應予駁回。中 華 民 國 108 年 8 月 27 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 戴 見 草
法官 邱 政 強法官 吳 永 宋以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 8 月 27 日
書記官 陳 嬿 如