高雄高等行政法院裁定
107年度訴字第329號原 告 呂宜峰訴訟代理人 鄭文龍 律師原 告 黃進忠共 同訴訟代理人 林石猛 律師
林穎 律師上 一 人複 代理人 林司涵 律師被 告 臺南市政府代 表 人 黃偉哲訴訟代理人 林汎柏
翁順衍黃勉樹上列當事人間建築執照事件，關於原告追加備位之訴並就該部分追加黃進忠為原告部分，本院裁定如下：
主 文
一、原告追加之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。理 由
一、本件被告代表人原為李孟諺，嗣於訴訟進行中變更為黃偉哲，且業經被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第2項、第3項第2款分別定有明文。查原告起訴聲明原為：「原處分、訴願決定均撤銷。」（見本院卷1第13頁）。嗣於訴狀送達後，有下列變更：
（一）民國107年11月5日追加備位聲明：「確認被告106年9月15日府農畜字第1060988137號函廢止『大山雞場畜牧場（負責人：林金足）』容許使用同意及畜牧場登記，並註銷畜牧場登記證書，及同府106年10月19日府工管二字第1061092781號函廢止本局核發之（91）南工局使字第334號使用執照（（91）南工局造字第311號建造執照）（使用執照及建造執照號碼詳見該函主旨）等之廢止處分所形成之公法上法律關係不成立。」（見本院卷1第195頁至第196頁）。
（二）107年12月4日準備程序變更其訴之聲明為：「一、先位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。二、備位聲明：確認被告106年10月19日府工管二字第1061092781號函『廢止本局核發之(91)南工局使字第334號使用執照〔(91)南工局造字第311號建造執照〕』（使用執照及建造執照號碼詳見該函主旨）等廢止處分所形成之公法上法律關係不成立。」（見本院卷2第10頁）。
（三）108年1月24日具狀變更其訴之聲明為：「先位訴之聲明：內政部台內訴字第1070040768號訴願決定、原處分被告106年10月19日府工管二字第1061092781號函『廢止本局核發之（91）南工局使字第334號使用執照〔（91）南工局造字第311號建造執照〕』（使用執照及建造執照號碼詳見該函主旨）等均撤銷。備位訴之聲明：確認被告106年10月19日府工管二字第1061092781號函『廢止本局核發之
（91）南工局使字第334號使用執照〔（91）南工局造字第311號建造執照〕』（使用執照及建造執照號碼詳見該函主旨）之廢止處分所形成之公法上法律關係不成立。」（見本院卷2第521頁至第522頁）。
（四）109年3月24日言詞辯論時變更其聲明為：「先位聲明：訴願決定及原處分（被告106年10月19日府工管二字第1061092781號函）均撤銷。備位聲明：確認被告106年10月19日府工管二字第1061092781號函之廢止處分所形成之公法上法律關係不成立。」（見本院卷4第9頁）。
三、經查：
（一）原告於107年11月5日具狀追加備位聲明固記載：「確認被告106年9月15日府農畜字第1060988137號函廢止『大山雞場畜牧場（負責人：林金足）』容許使用同意及畜牧場登記，並註銷畜牧場登記證書，及同府106年10月19日府工管二字第1061092781號函『廢止本局核發之（91）南工局使字第334號使用執照〔（91）南工局造字第311號建造執照〕』（使用執照及建造執照號碼詳見該函主旨）等之廢止處分所形成之公法上法律關係不成立。」（見本院卷1第195頁至第196頁）然觀諸原告所提前揭書狀所載案號係將本案（本院107年度訴字第329號）及本院另案（本院107年度訴字第220號）之案號併列，且其所載關於確認被告「106年9月15日府農畜字第1060988137號函廢止『大山雞場畜牧場（負責人：林金足）』容許使用同意及畜牧場登記，並註銷畜牧場登記證書」之廢止處分所形成之公法上法律關係不成立。」部分，僅與另案其於本院107年度訴字第220號所提撤銷訴訟之程序標的相關，故該部分記載顯係針對本院前揭另案所為。本院為免上開2案件程序紊亂，促請原告就其關於本案訴之聲明範圍加以特定，原告乃於107年12月4日準備程序將其聲明修正為：「一、先位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。二、備位聲明：確認被告106年10月19日府工管二字第1061092781號函『廢止本局核發之(91)南工局使字第334號使用執照〔(91)南工局造字第311號建造執照〕』（使用執照及建造執照號碼詳見該函主旨）等廢止處分所形成之公法上法律關係不成立。」（見本院卷2第10頁）而被告對於原告追加前揭備位之訴並就該部分追加黃進忠為原告部分，均表示不同意（見本院卷2第11頁）。至原告於108年1月24日及109年3月24日所為上開聲明內容之更正，則僅係針對其先前之聲明所為文字之調整，尚非訴之追加或變更，合先敘明。
（二）按「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」行政訴訟法第6條第3項定有明文。其修正立法理由載明：「本條第3項原規定確認訴訟之補充性，限於『確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟』，並不及於第1項後段之確認行政處分違法之訴訟。而認定行政處分是否違法，已有撤銷訴訟作為權利保護方式，如其得提起撤銷訴訟，卻逕行提起確認訴訟，或原得提起撤銷訴訟而怠於為之，至撤銷訴訟已無法提起時，始提起確認訴訟，不僅混淆行政訴訟權利保護之機制，且將使『確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟』既無期間之限制，亦不受補充性之限制，恐將有失法律秩序之安定性，爰將原第3項『確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟』，修正為『確認訴訟』，並設但書排除確認行政處分無效之訴訟，以符法理。又確認訴訟之補充性，理論上不僅係對於撤銷訴訟而言，基於訴訟經濟及最大法律保護原則之要求，如得提起課予義務訴訟或一般給付訴訟者，亦不得提起確認訴訟。」準此，就確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟而言，公法上法律關係因行政處分而發生者，當事人如有爭執，本應提起撤銷訴訟撤銷原處分，使該法律關係隨之變更或消滅，避免當事人怠於提起訴願及撤銷訴訟，而聽任行政處分確定後，再以無起訴期間限制之確認訴訟，主張該行政處分而生之法律關係存在或不存在，架空訴願及撤銷訴訟制度。從而，提起確認訴訟自不能違反行政訴訟法第6條第3項所定確認訴訟補充性原則，亦即原告若得提起撤銷訴訟，即不得提起確認訴訟，且不以撤銷訴訟有理由為限。而本件原告呂宜峰業就被告106年10月19日府工管二字第1061092781號函（下稱原處分）於先位聲明提起撤銷訴訟，不論其撤銷訴訟有無理由，即不得再行提起確認訴訟，其追加備位聲明再行提起確認訴訟，依上開說明，此部分追加之訴即屬不備其他法定要件，為不合法，自應裁定駁回。
（三）行政訴訟法第111條第3項第1款所以規定「訴訟標的對於數人必須合一確定者」，追加其原非當事人之人為當事人應予准許，乃因同法第41條規定：「訴訟標的對於第三人及當事人一造必須合一確定者，行政法院應以裁定命該第三人參加訴訟。」蓋行政訴訟法第41條所定之必要參加，於當事人起訴後必要參加之第三人須為參加，其訴訟始為合法。而所謂訴訟標的對於數人必須合一確定，係指為訴訟標的之法律關係為數人所共有，不能分割，其訴訟之實施必須由全體成員共同參與始為合法，法院也必須對全體成員為相同之判決者而言。至於類似必要共同訴訟，因不以共同訴訟人全體一同起訴或被訴為必要，行政法院自無依職權命未起訴或被訴之第三人參加訴訟之必要，是其非行政訴訟法第41條所規範必要參加範疇。準此，行政訴訟法第111條第3項第1款所定「訴訟標的對於數人必須合一確定者」，亦應認不包含類似必要共同訴訟之情形。原告雖主張黃進忠為大山雞場畜牧場之承租人暨管理人，與其對於被告106年9月15日府農畜字第1060988137號函（下稱被告106年9月15日函）及原處分均有法律上利害關係云云。然被告106年9月15日函之規制內容為廢止「大山雞場畜牧場（負責人：林金足）」容許使用同意及畜牧場登記，並註銷畜牧場登記證書；原處分之規制內容則為廢止系爭建照及使用執照，而黃進忠均非上開行政處分之相對人，此觀被告106年9月15日函（見本院卷1第83頁至第85頁）、原處分（見本院卷1第147頁至第152頁）即明。而黃進忠前向訴外人林金足承租大山雞場畜牧場坐落土地及其上建物畜牧設施（含未保存登記者），租賃期間自97年3月10日起至107年3月9日止，並以林金足積欠黃進忠之債務分期抵付應付之租金等情，固據其提出卷附租賃契約書為憑，然系爭畜牧場之土地及其上建物於103年間經法院拍賣時，黃進忠對於原告呂宜峰所取得之部分土地及建物曾主張之租賃權業經民事執行法院以執行命令除去，此觀臺灣臺南地方法院不動產權利移轉證書使用情形欄及備註欄
（九）記載：「……惟承租人黃進忠之租賃權經執行法院以執行命令除去，因租賃關係不存在，自不得主張優先承買權……」即明（見本院卷2第543頁至第547頁），且原告亦自承黃進忠就上開執行命令聲明異議之結果，業經法院駁回確定，是其租賃權更難認依然存續。況縱認黃進忠對於系爭畜牧場之租賃權依然存續，其租賃權倘受侵害亦僅屬單純經濟上損失，充其量僅有事實上利害關係或經濟上利害關係；且被告106年9月15日函之規制內容為廢止前揭容許使用同意及畜牧場登記，並註銷畜牧場登記證書，並未解除黃進忠之占有或對於該養雞場經營管理之事實狀態，其縱曾收受臺南市新化區公所防疫管制之函文，亦係出於其占有或管理之事實狀態所致，核與系爭土地之容許使用同意及畜牧場登記之合法與否狀態無涉，故仍難因其事實上占有狀態而認其對106年9月15日函具有法律上利害關係，亦難認其對原處分具有法律上利害關係。此外，系爭畜牧場登記證書之負責人為林金足、主要管理人員為陳永泰，迄未變更，黃進忠亦未曾就系爭畜牧場申請變更登記等情，有被告107年12月21日府農畜字第1071410582號函在卷可稽（見本院卷2第493頁至第495頁）。對照畜牧法第4條第1項規定：「飼養家畜、家禽達中央主管機關公告指定之飼養規模以上者，應申請畜牧場登記。」第5條第1款規定：「申辦畜牧場登記，應具備下列條件：一、負責人或主要管理人員須具有職業學校以上畜牧、獸醫或畜牧獸醫科系畢業，或曾受各級政府機關辦理或委辦之畜牧專業訓練1個月以上有結業證明書，或具有2年以上現場工作經驗經鄉（鎮、市、區）公所證明其資格者。」第7條規定：「畜牧場登記證書，應載明下列事項︰一、場名。二、負責人及主要管理人員。三、場址。四、場地面積。五、主要畜牧設施。六、飼養家畜、家禽種類及規模。」第8條第1項規定：「畜牧場之登記事項有變更時，應於事實發生後1個月內填具畜牧場變更登記申請書，報請所在地縣（市）主管機關核轉中央主管機關，或逕送該管直轄市主管機關申請變更登記。」足見申辦畜牧場登記及變更登記，應符合前揭法定應具備之要件，且上開規定就畜牧場登記之負責人及主要管理人員設有資格之限制，並非任意第三人皆可擔任，故堪認該公法上權利具有一身專屬性，尚非可隨同畜牧場坐落土地及畜牧設施建物之所有權或租賃權而移轉，則黃進忠縱因承租系爭畜牧場之土地及畜牧設施而事實上經營系爭畜牧場，然其既未能申請變更登記為系爭畜牧場之負責人或管理權人，其資格條件尚未經主管機關審認，自難逕認其得僅因事實上經營管理該畜牧場即對被告106年9月15日函及原處分具有法律上利害關係。準此，原告呂宜峰針對原處分所追加上開備位之訴，尚無須與黃進忠一同起訴，其訴訟始為合法之情形，自非屬固有必要共同訴訟之情形，是原告呂宜峰就該部分追加黃進忠為原告，亦難認符合行政訴訟法第111條第3項第1款之規定，應併予裁定駁回。
四、結論：原告追加之訴不合法。中 華 民 國 109 年 9 月 22 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 林 韋 岑法官 曾 宏 揚以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 109 年 9 月 22 日
書記官 林 幸 怡