高雄高等行政法院判決
107年度訴字第332號民國108年1月16日辯論終結原 告 台灣糖業股份有限公司代 表 人 黃育徵訴訟代理人 凃嘉益 律師被 告 臺南市政府代 表 人 黃偉哲訴訟代理人 葉冠志
沈俊榮上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國107年6月25日台內訴字第1070421022號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序部分：本件被告代表人原為李孟諺，嗣於本件訴訟審理中變更為黃偉哲，並經新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，先此敘明。
貳、實體部分：
一、爭訟概要：緣被告為辦理「臺南市○○區○○○號道路東段工程」（下稱系爭工程），申請徵收原告所有臺南市○○區○○○○○區○○○段○○○○○○號等19筆土地（下稱系爭土地），經內政部以民國106年9月12日台內地字第1061306336號函（下稱106年9月12日函）核准徵收，被告據以106年9月28日府地用字第0000000000A號公告（下稱系爭公告）徵收補償（公告期間自106年9月29日起至106年10月30日止）。原告認系爭土地徵收價格低於市價，於106年10月18日向被告提出異議，被告以106年11月15日府地價字第1061168100號函予以維持。原告不服查處結果，又於106年12月1日提出復議，被告將本案提請臺南市地價及標準地價評議委員會(下稱地評會)107年1月29日召開107年第1次會議復議，經地評會決議維持原補償價格。被告遂以107年2月21日府地價字第1070222004號函(下稱原處分)通知原告復議結果。原告不服，提起訴願，經決定駁回，原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、被告就本案徵收補償市價之查估程序有違反土地徵收補償市價查估辦法（下稱查估辦法）等規定之違法不當情形。
(1)被告將系爭土地徵收補償市價之查估全部委由查估單位客觀不動產估價師事務所（下稱查估單位）辦理，惟因查估單位就本案土地徵收補償市價之查估結果明顯偏離市場正常交易價格，為釐清其查估過程是否確實遵循有關法令，原告前曾向被告請求提供查估單位之估價報告書，惟遭被告以政府資訊公開法及個人資訊保護法為由拒絕。
(2)然依被告106年11月15日府地價字第1061168100號函（下稱106年11月15日函）內容，仍可見本案查估過程有下列違法不當之情形：
A、查估單位就比較標的之區域因素或個別因素調整幅度過大，違反不動產估價技術規則（下稱技術規則）第25條規定。按不動產估價師受託查估土地徵收補償市價者，固應依查估辦法辦理，惟依內政部102年10月23日台內字第1020326961號函：「查估辦法未為規範之處，不動產估價師執業時仍應遵守技術規則，俾符合不動產估價師法第19條規定。」及技術規則第25條之規定，查估單位於辦理本案徵收補償市價查估時，原則上固應依查估辦法之規定辦理，然就查估辦法未規範之處，例如「對比較標的區域因素或個別因素之調整率上限」，仍應依技術規則第25條規定辦理，否則仍屬違法。查估單位就本案比較標的區域或個別因素之調整幅度已超過總調整率30%上限（由此推論其單獨項目調整率亦極可能超過15%上限），違反技術規則第25條之規定。
a、依被告106年11月15日函所載，查估單位將本案土地劃分為P001-00、P001-01及P001-02等3個地價區段，另就其毗鄰部分劃設P002-00、P003-00、P004-00、P005-00、P006-00、P006-01、P008-00及P001-03等8個地價區段，並就上開地價區段，以案例蒐集期間內（105年3月2日至105年9月1日）無適當買賣及收益實例為由，於附近地區選取4件估價基準日前1年內之買賣實例作為比較標的【實例1每平方公尺新台幣（下同）6,300元（農業區），實例2每平方公尺8,388元（農業區），實例3每平方公尺38,971元（農業區建地目），實例4每平方公尺24,762元（農業區建地目）】；據此估計P002-00地價區段比準地之地價每平方公尺4,600元、P003-00地價區段比準地之地價每平方公尺3,900元、P004-00地價區段比準地之地價每平方公尺4,000元、P005-00地價區段比準地之地價每平方公尺5,900元、P006-00地價區段比準地之地價每平方公尺6,200元、P006-01地價區段比準地之地價每平方公尺26,400元。
b、惟本件案例蒐集期間內，系爭土地之近鄰地區即有多筆買賣實例，不僅地段相同且使用性質與本案地價區段之比準地條件相似，具有極佳替代性。惟查估單位於選擇比較標的時，卻捨棄上述近鄰地區買賣實例，選取距離較遠之土地買賣實例，導致須進行大幅度之區域因素或個別因素調整，實有不當。其中，以實例1土地6,300元/㎡估計P003-00地價區段比準地地價為3,900元/㎡之總調整率約為-38.09%【計算式：
（0000-0000）÷6300=38.09%】；以38,971元/㎡估計比準地地價為26,400元/㎡之總調整率約為-32.26%【計算式：（00000-00000）÷38971=32.26%】。上述之調整幅度總調整率均超過30%，已違反技術規則第25條規定。
B、原告所舉○○○區○○段○○○○○○○○○號」之買賣實例，其中一例（面積2513.4㎡）之交易年月為105年5月、總價1,900萬元、交易單價約為7,560元/㎡；另一例（面積1840.3㎡）交易年月為105年6月、總價1,470萬元、交易單價約為7,988元/㎡。此2筆買賣之土地，面積不同，顯非同一筆土地，並無短期間內重複交易之情況，故被告以具有短期間內重複交易情形，援引查估辦法第7條但書規定作為不予採用之依據，實有違誤。
C、原告所選取之買賣實例究有何無法有效掌握及量化調整之情形，被告並未具體說明，且被告所選取之實例3、實例4之買賣實例，均屬農業區建地目之土地，而原告所選取○○○區○○段○○○○○○○○號、0000-0000地號之買賣交易實例，屬農業區土地，倘僅因現況非做農業使用即不予採用，則被告所選取之農業區建地目之土地何以反適於採用？故被告針對原告所舉前述近鄰之買賣實例，援引查估辦法第7條但書規定作為不予採用之依據，尚有違誤。
2、本件係被告將查估單位之查估報告提交地評會評定後，再依評定結果作成本案徵收補償處分。惟查估單位之查估過程有違反查估辦法及不動產估價技術規則之違法不當情形，詎地評會仍根據查估單位違法不當之估價報告作為評議判斷基礎，其所為之評定自非適法妥當。
(二)聲明︰
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告應依原告106年10月18日之申請，作成再補償原告22,703,380元之行政處分。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、本件查估過程如下：
(1)估價基準日為105年9月1日。案例選取及蒐集期間：因本案用地範圍及毗鄰地價區段於案例蒐集期間內（105年3月2日至105年9月1日）無適當實例，爰依查估辦法第17條但書規定於附近地區選擇4件估價基準日前1年內使用性質、條件相似之買賣實例。A、買賣實例1，農業區○○○區○○段1944、1945地號，105年4月交易，每平方公尺6,300元。B、買賣實例2，農業區○○○區○○段186-2、186-3、186-4地號，105年3月交易，每平方公尺8,388元。C、買賣實例3，農業區建地目○○○區○○○段○○○○號，104年9月交易，每平方公尺38,971元。D、買賣實例4，農業區建地目○○○區○路○段○○○○○○○號，104年9月交易，每平方公尺24,762元。
(2)地價區段劃分：本案屬都市計畫內帶狀公共設施保留地，依查估辦法第10條規定斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、環境污染、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響地價因素，並視臨街情形或原建築使用情形及二側非保留地地價區段差異，將原告所有土地劃屬P001-00、P001-01及P001-02地價區段、毗鄰部分劃設8個地價區段及4個買賣實例區段。A、用地範圍：(1) P001-00地價區段○○○區○○段633-5、636-2、633-2、634-1、617-1、614-1、613-1、608-1、552-1、348-2、605-1、553-2、591-1、595-2地號等14筆。(2) P000-0○○○區段○○○段553-7、591-4、591-
11、588-2地號等4筆。(3) P001-01及P001-02地價區段○○○區○○段○○○○○號。B、毗鄰部分共劃設8個地價區段：(1)P000-0○○○區段○○○路2段以東至三爺宮溪以○○○區區段。(2) P003-00地價區段：用地範圍北側三爺宮溪河川區區段。(3) P004-00地價區段：用地範圍南側三爺宮溪河川區區段。(4) P005-00地價區段：用地範圍北側三爺宮溪以東至中正路2段以西農業區區段。(5) P006-00地價區段：
用地範圍南側三爺宮溪以東至中正路2段以西農業區區段。(6) P006-01地價區段：P001-02區段南○○○區○○○區段。(7) P008-00地價區段：P001-00區段南側公共設施保留地區段。(8) P001-03地價區段：用地範圍公共設施○○○區段。C、買賣實例區段：(1) P101-00地價區段：仁德區三爺宮溪以東、民安路1段以北、國道1號以西之農業區。(2)P102-00地價區段○○○區○○○街以西、仁德交流道以南、86快速道路以東之農業區。(3) P103-00地價區段○○○區○○街○○○巷○○弄兩側之農業區建地目。(4) P106-00地價區段○○○區○○路○段○○巷東側之農業區建地目。
(3)選取比準地及比準地地價查估：依查估辦法第18條規定，於非公共設施保留地區段內選取具有代表性之土地為該區段之比準地，進行價格日期、區域因素及個別因素調整，並考量價格形成因素之相近程度，估計毗鄰各非公共設施○○○區段比準地地價。(1) P002-00農業區區段，比準○○○區○○段○○○○號土地，每平方公尺4,600元。(實例1及實例2各調整區域因素-30%、-37.5%；價格日期0.6%、0.9%；個別因素-3.25%、-8%。)(2) P003-00河川區區段，比準○○○區○○段○○○○號，每平方公尺3,900元。(實例1及實例2各調整區域因素-38.75%、-46.25%；價格日期0.6%、0.9%；個別因素-5%、-8.75%。)(3) P004-00河川區區段，比準○○○區○○段○○○○號，每平方公尺4,000元。(實例1及實例2各調整區域因素-38.75%、-46.25%；價格日期0.6%、0.9%；個別因素-4%、-7.75%。)(4) P005-00農業區區段，比準○○○區○○段○○○○○號，每平方公尺5,900元。(實例1及實例2各調整區域因素-16.25%、-23.75%；價格日期0.6%、0.9%；個別因素2.25%、-1.5%。)(5) P006-00農業區區段，比準○○○區○○段○○○○號，每平方公尺6,200元。(實例1及實例2各調整區域因素-16.25%、-23.75%；價格日期0.6%、0.9%；個別因素7.25%、3.5%。)(6) P000-0○○○區○○○區段，比準○○○區○○段○○○○○號，每平方公尺26,400元。(實例3及實例4各調整區域因素-18.5%、4.5%；價格日期0.3%、0.3%；個別因素-11.5%、-3.25%。)
(4)估計宗地地價：依查估辦法規定按毗鄰非公共設施保留地之區段線比例加權平均計算後，P000-0○○○區段○區段地價為每平方公尺4,600元、P000-0○○○區段○區段地價為每平方公尺4,000元、P000-0○○○區段○區段地價為每平方公尺6,200元，○○○區○○段○○○○○號因跨屬P001-01及P001-02地價區段，經依面積比例分算後為每平方公尺4,496元，並提經地評會106年2月24日第2次會議評議通過在案。
(5)本案於106年9月28日公告徵收，爰依土地徵收條例第30條第3項及查估辦法第29條規定，以仁德區全區市價變動幅度（地評會106年5月25日第5次會議評定為100.37%）計算調整市價後，系爭土地之公告徵收補償地價為每平方公尺4,015-4,618元，查估過程於法尚無違誤。
2、土地徵收條例施行細則第31條第2項、第3項之規定，係因公共設施保留地之管制條件特殊，與一般宗地估價情況不同，而就其市價之估計方式及原則加以規範，並未指應從高辦理地價補償。又系爭土地雖為公共設施保留地，但範圍內並無零星建築用地或評定地價後始變更為公共設施保留地之情形，自無上開細則之適用；另國家因公益需要，為興辦公共事業徵收私有土地及一併徵收地上改良物所給予之補償，係填補人民因公共利益所受之特別犧牲，國家自應給以相當且合理之補償。參酌司法院釋字第400號、第409號、第425號、第440號、第516號及第579號解釋意旨，係採用相當補償或合理補償，而非盡量補償、較優補償或完全補償（鈞院103年度訴字第562號判決參照）。故徵收土地應補償之地價，如已踐行法定程序並合乎標準，當事人自不能因不滿意於補償地價之數額，而遽指為違法。
3、查估辦法第3條規定：「不動產估價師受託查估土地徵收補償市價者，應依本辦法辦理。」其立法理由：「‧‧‧二、為利查估程序全部或一部委託不動產估價師辦理時，補償市價估計方法一致，爰於第2項明定不動產估價師應依本辦法辦理徵收補償市價查估，於本辦法規定須依不動產估價技術規則查估之條文，方有依該規則查估之適用。」復按內政部
10 2年10月23日台內地字第1020326961號函：「‧‧‧不動產估價師應依查估辦法辦理徵收補償市價查估，其立法目的即為讓徵收補償查估規定一致化，以免查估依據不同造成估價差距爭議。舉例而言，查估辦法第14條及第15條皆規定應依不動產估價技術規則（以下簡稱技術規則）規定辦理，俾使估價技術規則適用相同標準。對於查估辦法已規定事項，如第4條辦理程序、第6條估價方法及第7條情況調整等，不動產估價師即須依查估辦法辦理；至於查估辦法未規範之處，不動產估價師執業時仍應遵守技術規則，俾符合不動產估價師法第19條規定。」準此，主管機關或不動產估價師於辦理土地徵收補償市價之查估時，自應依查估辦法之規定辦理，且於補償市價查估作業中，技術規則並非查估辦法之補充規定，於徵收補償市價查估作業中適用技術規則之前提，必須以查估辦法有特別明文者為限，俾確保主管機關及不動產估價師補償市價估計方法之一致。而上開內政部函文所指不動產估價師於查估補償市價時仍應遵守技術規則規定，實係指不動產估價師執業時應遵守之一般規定而言，如第一章「總則」中之第3條至第6條規定，至於第二章「估價作業程序」與第三章「估價方法」(含技術規則第25條)，乃係查估辦法所欲取代者，自不包括在內，如此解釋始符合該函釋之前後文義及查估辦法第3條第2項規定之立法目的。又有關區域因素及個別因素之調整方式既已於查估辦法第19條及第20條明定，不動產估價師自當依前揭規定以內政部104年1月30日台內地字第10413006723號令修正發布之「影響地價區域因素評價基準表」及「影響地價個別因素評價基準表」規範之最大範圍內為基準調整差異率，以免查估依據不同造成估價差距爭議。本案查估單位區域因素及個別因素調整均依仁德區農業用地區域因素調整明細表及仁德區農業用地個別因素調整明細表調整且於估價報告書已有敘明，並無逾越查估辦法及技術規則第25條規範。
4、本案查估單位按本案比價地使用管制條件，蒐集本案用地範圍周邊管制條件相似之不動產交易情形，考量交易案例之交易日期、勘估標的地理位置、使用性質相近程度及交易案例現況使用情形並按查估辦法第7條但書規定排除不合適案例後，選擇2件農業區及2件農業區建地目案例作為本案買賣實例，爰本案選用之案例應為本案用地範圍及近鄰地區較合適之案例。有關原告行政救濟各階段列舉之交易實例，說明如下：(1○○○區○○段○○○○○○○○號(105年08月交易，單價6,806元/m2)為共有人間持分交易。(2○○○區○○段○○○○○○○○○號(105年5月、105年6月交易，單價5,977元/m2、7,988元/m2)於短期間內重複交易。原告於106年10月18日南仁資字第1064805287號函所舉之案例應○○○區○○段000-0000地號105年5月交易，單價5,977元/m2，惟起訴狀內誤將該案例認屬105年5月，單價7,560元/m2之買賣實例，應為原告誤解。又原告誤解之買賣實例(105年5月單價7,560元/m2)，為同一權利人分別於105年5月(單價7,560元/m2)及105年6月(單價7,988元/m2)取得毗鄰之兩筆土地，有前述短期間重複交易及合併使用，難以量化調整之情形。(3○○○區○○段○○○○○○○○號(105年4月交易，單價5,800元/m2)緊鄰住宅區，現況非作農業使用亦無出入道路供通行。(4○○○區○○段○○○○○○○○○○號(105年5月交易，單價6,648元/m2)現況已鋪設水泥，非作農業使用。(5○○○區○○段○○○○○○○○號(105年6月交易，單價6,050元/m2)距本案用地範圍較遠，已非近鄰地區，替代性較低。(6○○○區○○段○○○○○○○○○○號(105年1月交易、單價7,109元/m2)含公設地交易且現況非農業用地用途。(7○○○區○○段○○○○○○○○號(103年9月交易，單價6,648元/m2)已非案例蒐集期間且短期內有重複交易情形。(8○○○區○○段○○○○○○○○號(104年5月交易，單價5,867元/m2)已非案例蒐集期間且本案已採用交易日期較近、交易價格較高案例。爰此，原告所舉案例除有逾案例蒐集期間、管制條件不同等因素致無法採用外，其餘交易案件均受與一般農業使用無關之因素影響，因無法確知其對交易價格影響之程度，故按查估辦法第7條但書情形，於無法有效掌握及量化調整下而不予採用。且被告及查估單位業於地評會107年第1次會議，併陳本案近鄰地區未採用之買賣實例及理由，並經地評會決議通過。又因本案P006-01區段○○○區○○○區段，爰選取同屬農業區建地目之買賣實例3及買賣實例4，與原告所稱被告僅因現況非農業使用及不予採用等情不同。
5、原告以自行委託估價師查估之市價，稱被告徵收補償市價未能真實反映市場地價變動云云，惟依土地徵收條例第30條所規定徵收當期之「市價」，係委由地評會以合議機關評定之，蓋不動產交易市場，並無絕對「市價」之地價存在，而影響地價之區域因素甚多，非可一概而論，故而經過不動產估價師嚴密的專業查估報告所評估「市價」，提供予地評會綜合參考判斷，基此評定始為「徵收當期之『市價』」（臺灣雲林地方法院104年度簡字第6號行政訴訟判決參照），故原告自行委託估價師查估之市價，其估算方式是否依查估辦法規定辦理，尚非無疑，況該價格並未提請地評會專業判斷並評議通過，自非屬土地徵收條例第30條第1項所規定之徵收當期之「市價」。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰(1)原處分之作成，關於查估過程比較標的區域因素與特別因素調整幅度是否違反技術規則第25條規定？(2)關於蒐集市場買賣實例，有無違法？
五、本院的判斷︰
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有系爭工程土地歸戶清冊、系爭公告、不動產估價報告書、原處分及訴願決定附卷可稽，堪予認定。
(二)本件應適用之法令：
1、按土地徵收條例第30條：「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。（第2項）前項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。（第3項）各直轄市、縣（市）主管機關應經常調查轄區地價動態，每6個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據。（第4項）前3項查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項等辦法，由中央主管機關定之。」同條例施行細則第30條第1項：「本條例第30條第1項所稱徵收當期之市價，指徵收公告期滿次日起算第15日經地價評議委員會評定之當期市價。」
2、次按土地徵收條例第30條第4項授權訂定之查估辦法第2條：「本辦法用詞定義如下：一、市價：指市場正常交易價格。
二、比準地：指地價區段內具代表性，以作為查估地價區段內各宗土地市價比較基準之宗地，或作為查估公共設施保留地毗鄰非公共設施保留地區段地價之宗地。」第4條：「土地徵收補償市價查估之辦理程序如下：一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。二、調查買賣或收益實例、繪製有關圖籍及調查有關影響地價之因素。三、劃分或修正地價區段，並繪製地價區段圖。四、估計實例土地正常單價。五、選取比準地及查估比準地地價。六、估計預定徵收土地宗地單位市價。七、徵收土地宗地單位市價提交地價評議委員會評定。」第6條第1項：「依第4條第2款調查實例，以蒐集市場買賣實例為主，無市場買賣實例者，得蒐集市場收益實例。調查實例應填寫買賣實例調查估價表或收益實例調查估價表。」第7條：「買賣或收益實例如有下列情形之一，致價格明顯偏高或偏低者，應先作適當之修正，記載於買賣實例或收益法調查估價表。但該影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整時，應不予採用：一、急買急賣或急出租急承租。二、期待因素影響之交易。三、受債權債務關係影響之交易。四、親友關係人間之交易。五、畸零地或有合併使用之交易。六、地上物處理有糾紛之交易。七、拍賣。八、公有土地標售、讓售。九、受迷信影響之交易。十、包含公共設施用地之交易。十一、人為哄抬之交易。十二、與法定用途不符之交易。十三、其他特殊交易。」第9條：「（第1項）土地徵收補償市價查估應調查影響之區域因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、環境污染、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響因素之資料等。（第2項）前項影響區域因素之資料，應依地價區段勘查表規定之項目勘查並填寫。」第10條第1項、第3項、第4項：「(第1項)劃分地價區段時，應攜帶地籍圖及地價區段勘查表實地勘查，原則以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、環境污染、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。(第3項)公共設施保留地應單獨劃分地價區段，並得視臨街情形或原建築使用情形再予細分。(第4項)帶狀公共設施保留地穿越數個地價○○○區段時，得視二側非保留地地價區段之不同，分段劃○○○區段。」第13條第1款、第2款：「以買賣實例估計土地正常單價方法如下：一、判定買賣實例情況，非屬特殊情況者，買賣實例總價格即為正常買賣總價格；其為特殊情況者，應依第7條及第8條規定修正後，必要時並得調查鄰近相似條件土地或房地之市場行情價格，估計該買賣實例之正常買賣總價格。二、地上無建築改良物（以下簡稱建物）者，計算土地正常買賣單價。其公式如下：土地正常買賣單價＝正常買賣總價格÷土地面積」第17條：「（第1項）依第13條估計之土地正常單價或第14條採用之收益實例租金或權利金應調整至估價基準日。（第2項）前項估價基準日為每年9月1日者，案例蒐集期間以當年3月2日至9月1日為原則。估價基準日為3月1日者，案例蒐集期間以前1年9月2日至當年3月1日為原則。（第3項）前項案例蒐集期間內無適當實例時，得放寬至估價基準日前1年內。」第18條：「比準地應於預定徵收土地範圍內各地價區段，就具代表性之土地分別選取。都市計畫區內之公共設施保留地毗鄰之地價區段，亦同。」第19條第1項至第3項、第5項：「（第1項）比準地比較價格之查估，應填載比較法調查估價表，其估計方法如下：一、就第17條估價基準日調整後之土地正常單價中，於同○○○區段內選擇1至3件比較標的。二、將前款比較標的價格進行個別因素調整，推估比準地試算價格。三、考量價格形成因素之相近程度，決定比準地地價。（第2項）地價區段內無法選取或不宜選取比較標的者，得於其他地區選取，估計時應進行區域因素及個別因素調整。（第3項）第1項第2款及前項區域因素及個別因素調整，分別依影響地價區域因素評價基準表及影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。‧‧‧（第5項）比準地地價之決定理由應詳予敘明於比準地地價估計表。」第20條：「（第1項）預定徵收土地宗地市價應以第18條選取之比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整估計之。但都市計畫範圍內之公共設施保留地，不在此限。（第2項）前項宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等影響地價個別因素依影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。（第3項）依前2項估計預定徵收土地宗地市價，應填寫徵收土地宗地市價估計表。（第4項）第1項預定徵收土地其範圍內各宗地個別因素資料及地籍圖，以需用土地人函文通知直轄市、縣（市）主管機關者為準。」第21條第1項第3款：「比準地地價及宗地市價，應以每平方公尺為計價單位，其地價尾數依下列規定計算：‧‧‧三、每平方公尺單價逾新臺幣1千元至10萬元者，計算至百位數，未達百位數無條件進位。」第22條：「(第1項)都市計畫區內公共設施保留地區段地價以其毗鄰非公共設施保留地之區段地價平均計算。帶狀公共設施保留地穿越數個地價○○○區段○○○○段計算。(第2項)前項非公共設施保留地地價區段，以其比準地地價為區段地價，其尾數進位方式依前條規定辦理。(第3項)第1項所稱平均計算，指按毗鄰各非公共設施保留○○○區段○區段線比例加權平均計算。毗鄰為公共設○○○區段○○區段地價經納入計算致平均市價降低者，不予納入。(第4項)都市計畫農業區、保護區之零星建築用地，或依規定應整體開發而未開發之零星已建築用地，經劃屬公共設施保留○○○區段○○區段地價以與該保留地地價區段距離最近之3個同使用性○○○區段為基準，並得參酌區域因素調整估計之區段地價平均計算結果定之。計算結果較高者，應從高計算。(第5項)公共設施保留地宗地市價以依第1項計算之區段地價為準，宗地跨越2個以上地價區段者，分別按各該區段之面積乘○○○區段地價之積之和，除以宗地面積作為宗地單位地價，其地價尾數無條件進位至個位數。區段徵收範圍內之公共設施保留地區段地價計算方式，以同屬區段徵收範圍內之非公共設施保留地區段地價平均計算為原則。但同一區段徵收範圍內無毗鄰非公共設施保留地者，依第1項規定查估區段地價。」第23條：「前條第3項公共設施保留地區段地價加權平均計算作業步驟如下：一、依第4條規定蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。‧‧‧四、以各區段線長度之和為總長度。五、以毗鄰各非公共設施保留地區段地價乘以各區段線長度，再除以總長度，加總計算公共設施保留地區段地價。」第30條：「依第27條計算土地市價變動幅度結果應於每年6月底前送交地價評議委員會評定，於7月前提供需用土地人，作為7月至12月間調整徵收補償地價之依據。」按查估辦法係內政部基於土地徵收中央主管機關之職權，依土地徵收條例第30條第4項規定之授權，就有關徵收土地之補償市價，其地價調查估計程序、方法及應遵行事項，屬於查估技術性及細節性事項所為之規範，並未逾越其授權之範圍，自應援用。
3、再按「直轄市或縣（市）政府應依本規程組織地價及標準地價評議委員會（以下簡稱本會），評議地價、標準地價事項。」「本會任務為下列事項之評議：一、地價區段之劃分及各區段之地價。二、土地改良物價額。三、市地重劃前後及區段徵收後之地價。四、依法異議之標準地價。五、土地徵收補償市價及市價變動幅度。六、依法復議之徵收補償價額。七、其他有關地價及標準地價評議事項。」為地價及標準地價評議委員會組織規程第2條、第3條所明定。準此，土地徵收之價額，依前揭土地徵收條例第30條規定，即應以徵收當期之市價為準，並由地評會為評議。且依同組織規程第4條之規定，地評會之成員，包括議員代表、地方公正人士、地政專家學者、不動產估價師、法律、工程、都市計畫專家學者、地政主管人員、財政或稅捐主管人員、工務或都市計畫主管人員、建設或農業主管人員等，是有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，為經由該委員會所作成，係本於其專業知識所作成之決定，應享有判斷餘地。行政法院對其判斷應採取較低密度之司法審查，僅於其判斷有恣意濫用及其他違法情事，如：1.行政機關所為之判斷，係出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，有違一般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，係出於與事物無關之考量，亦即違反不當聯結之禁止。6.行政機關之判斷，違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織不合法且無判斷之權限。8.行政機關之判斷，違反相關法治國家應遵守之原理原則等情事外，法院原則上應予尊重。
(三)原處分之作成，關於查估過程比較標的區域因素與特別因素調整幅度並未違反技術規則第25條規定：
1、被告就系爭土地市價徵收補償價格之形成程序如下：
(1)系爭土地地價區段之劃分：本件系爭工程所需包含系爭土地在內之19筆土地，經被告於106年9月28日依內政部106年9月12日函公告徵收等情，為兩造所不爭執，且有上述函文附卷可以佐證。原告所有系爭土地屬都市計畫內帶狀公共設施保留地，經查估單位斟酌其土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢、其他影響地價因素，及其地形、地勢、交通位置等因素，認系爭土地範圍穿越之使用分區分別為農業區、河川區、農業區等地價不同之區段，故將系爭土地分段劃分為P001-00、P001-01、P001-02等3個地價區段。其○○○區○○段633-5、636-2、633-2、634-1、617-1、614-1、613-1、608-1、552-1、348-2、605-1、553-2、591-1、595-2地號等14筆劃屬P000-0○○○區段○○○段553-7、591-4、591-11、588-2地號等4筆劃屬P000-0○○○區段○○○段○○○○○號劃屬P001-01及P001-02兩○○○區段。另就毗鄰系爭土地之地價區段，分別劃設P002-00地價區段（農業區）、P003-00地價區段（河川區）、P004-00地價區段（河川區）、P005-00地價區段（農業區）、P006-00地價區段（農業區）、P006-01地價區段（農業區建地目）、P008-00地價區段（公共設施保留地）、P001-03地價區段（公共設施保留地）等8個地價區段，有宗地個別因素清冊（訴願卷第231至232頁）、地價區段勘查表（訴願卷第237至251頁）、地價區段圖（訴願卷第216至221頁）可以佐證，核與查估辦法第10條第1項規定無不合。
(2)選取比準地、估計土地正常單價之形成及查估比準地地價：查估單位依查估辦法第18條規定，於上開非公共設施保留地區段內各選取具代表性之土地為該區段比準地，分別○○○區○○段○○○○號、同段571地號、同段587地號、二王段1043地號、甘厝段245地號、德南段1101地號等為比準地（下稱系爭6筆比準地）。因上開地價區段於市價查估案例蒐集期間內（105年3月2日至105年9月1日）無適當買賣及收益實例，爰於附近地區選擇估價基準日105年9月1日前1年內適當之4件買賣實例作為比較標的：比較標的1（新工段1944、1945地號土地，交易日期：105年4月15日，農業區，每平方公尺6,300元）、比較標的2（甘厝段186-2、186-3、186-4地號土地，交易日期：105年3月3日，農業區，每平方公尺8,388元）、比較標的3（崁腳南段747地號，交易日期：104年9月14日，農業區建地目，每平方公尺38,971元）、比較標的4（車路墘段924-13地號，交易日期：104年9月9日，農業區建地目，每平方公尺27,462元），經由區域因素及個別因素調整，考量價格形成因素之相近程度而推估系爭6筆比準地價格分別為：1、P002-00農業區區段，比準○○○區○○段○○○○號土地，每平方公尺4,600元。(實例1地價區段交易日期調整百分率0.6%、區域調整百分率為-30%；個別因素調整百分率為-3.25%【分別為面積2.5%、形狀-4%、臨街情形2.5%、道路種類0.75%、接近市場之程度-5%】；實例2地價區段交易日期調整百分率0.9%、區域調整百分率為-37.5%；個別因素調整百分率為-8%【分別為面積2.5%、形狀-4%、面前道路寬度-4%、接近市場之程度-2.5%】)2、P000-0○○○區區段，比準○○○區○○段○○○○號，每平方公尺3,900元。(實例1地價區段交易日期調整百分率0.6 %、區域調整百分率為-38.75%；個別因素調整百分率為-5%【地勢-5%】；實例2地價區段交易日期調整百分率0.9%、區域調整百分率為-46.25%；個別因素調整百分率為-8.75%【分別為寬度1%、臨街情形-2.5%、地勢-5%、道路種類-0.75%、前面道路寬度-4%、接近市場之程度2.5%】)3、P004-00河川區區段，比準○○○區○○段○○○○號，每平方公尺4,000元。(實例○○○區段交易日期調整百分率0.6%、區域調整百分率為-38.75 %；個別因素調整百分率為-4%【面積2.5%、深度1%、地勢-5%、接近市場之程度-2.5%】；實例2地價區段交易日期調整百分率0.9%、區域調整百分率為-46.25%；個別因素調整百分率為-7.75%【分別為面積2.5%、寬度1%、深度1%、臨街情形-2.5%、地勢-5%、道路種類-0.75%、接近學校之程度-4%】)4、P005-00農業區區段，比準○○○區○○段○○○○○號，每平方公尺5,900元。(實例1地價區段交易日期調整百分率0.6%、區域調整百分率為-16.25%；個別因素調整百分率為2.25%【分別為寬度-1%、臨街情形2.5%、道路種類0.75%】；實例2地價區段交易日期調整百分率0.9%、區域調整百分率為-
23.75%；個別因素調整百分率為-1.5%【分別為面前道路寬度-4%、接近市場之程度2.5%】)5、P006-00農業區區段，比準○○○區○○段○○○○號，每平方公尺26,400元。(實例1地價區段交易日期調整百分率0.6%、區域調整百分率為-16.25%；個別因素調整百分率為7.25%【分別為臨街情形2.5 %、道路種類0.75%、面前道路寬度4%情】；實例2地價區段交易日期調整百分率0.9%、區域調整百分率為-23.75%；個別因素調整百分率為3.5%【分別為寬度1%、接近市場之程度2.5%】)6、P000-0○○○區○○○區段，比準○○○區○○段○○○○○號，每平方公尺26,400元。(實例3地價區段交易日期調整百分率0.3%、區域調整百分率為-18.5%；個別因素調整百分率為-11.5%【分別為面積1.25%、形狀-4%、接近公園、廣場之程度-2.5%、接近車站之程度-1.25%、接近商圈之程度-5%】；實例4地價區段交易日期調整百分率0.3%、區域調整百分率為4.5%；個別因素調整百分率為-3.25%【分別為面積1.25%、形狀-4%、接近學校之程度-2%、接近市場之程度4%、接近公園、廣場之程度2.5%、接近商圈之程度-5%】)，並以該比準地地價作為○○○區段○區段地價。有買賣實例調查估價表(訴願卷第233至236頁)、影響地價區域因素分析明細表(訴願卷第252至257頁)、比較法調查估價表(訴願卷第258至263頁)及比準地地價估計表(訴願卷第264至265頁)可證，核與查估辦法第18條、第19條規定相符。
(3)估計宗地地價：系爭土地所在之P000-0○○○區段○區段地價，其相毗鄰之非公共設施保留地僅有P000-00○○○區○○○區段，故P001-00區段地價以P000-00○○○區○○區段地價每平方公尺4,600元計算；另P000-0○○○區段○區段地價，應以毗鄰之P003-00（河川區）、P000-00○○○區○○○區段之區段地價每平方公尺3,900元、4,000元平均計算，其與P000-0○○○區段○區段線長度各為5,530、5,095公分，經平均計算結果並按查估辦法第21條第3款規定進位至百位數後（[ 3,9005,530+4,0005,095]∕[ 5,530+5,095]＝3,948）為每平方公尺4,000元；P000-0○○○區段○區段地價，應以毗鄰之P005-00（農業區）、P006-00（農業區）、P006-01（農業區建地目○○○區段○區段地價平均計算，其與P000-0○○○區段○區段線長度各為89,658、88,005、889公分，經平均計算結果並按查估辦法第21條第3款規定進位至百位數後為每平方公尺6,200元（[ 5,90089,658+6,20088,005+26,400889]∕[ 89,658+88,005+889]＝6,150）；又系爭土地之二王段1189地號因跨屬P001-01及P001-02地價區段，經依面積比例分算後為每平方公尺4,496元（[4,00011,654+6, 2003,396] /15,050）等情，有公共設施保留地地價加權平均計算表(訴願卷第266-268頁)可以證明，核屬有據，亦與查估辦法第13條、第17條、第18條、第19條、第21條及第22條規定相符。
(4)將估計系爭土地宗地單位市價提交地評會評定：查估單位參酌比準地與系爭土地之宗地條件（面積、寬度、深度、形狀、臨街情形、地勢）、道路條件（道路種類、面前道路寬度）、接近條件（接近學校之程度、接新市場之程度、接近公園、廣場之程度、接近車站之程度、接近商圈之程度）、周邊環境條件（嫌惡設施、停車方便性）及行政條件（使用分區或編定用地、建蔽率、容積率、有無禁限建）等因素評價為相當，並將宗地市價尾數無條件進位，估定P000-0○○○區段○區段地價為每平方公尺4,600元、P000-0○○○區段○區段地價為每平方公尺4,000元、P000-0○○○區段○區段地價為每平方公尺6,200元，二王段1189地號因跨屬P001-01及P001-02地價區段，經依面積比例分算後為每平方公尺4,496元，上開查估市價並提經地評會106年2月24日第2次會議評議通過。被告又依查估辦法第29條規定，以地評會106年6月3日106年第5次會議評定市價變動幅度100.37%，將系爭土地之公告徵收補償地價調整為每平方公尺4,015-4,618元，並作成系爭公告（公告期間自106年9月29日至106年10月30日止），作為系爭土地徵收補償市價之依據，嗣經異議、查處及復議程序，仍維持每平方公尺4,015-4,618元等情，有徵收土地宗地市價評議表（訴願卷第269頁）、地評會106年第2次會議紀錄(訴願卷第314至315頁)、106年第5次會議紀錄(訴願卷第322至325頁)、市價變動幅度評議表(訴願卷第327頁)、系爭公告（訴願卷第107至109頁）可以佐證，堪以認定。是本件系爭土地徵收補償地價每平方公尺為4,015-4,618元，確係經地評會評定，適用於本件當期市價，要無疑義。從而，系爭土地之徵收當期之市價，係地評會本其專業知識所作成之決定，並無未遵守法定秩序、或基於錯誤事實所為、未遵守一般有效之價值判斷原則、及判斷時有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項予以審查之恣意等情事，是其所為之判斷，本院應予以尊重。
2、原告雖主張查估結果捨棄案例蒐集期間系爭土地鄰近地區之9筆買賣實例，導致比較標的區域因素或個別因素之調整幅度超過總調整率30%，違反技術規則第25條規定云云。惟按，查估辦法第3條規定：「不動產估價師受託查估土地徵收補償市價者，應依本辦法辦理。」其立法理由：「‧‧‧二、為利查估程序全部或一部委託不動產估價師辦理時，補償市價估計方法一致，爰於第2項明定不動產估價師應依本辦法辦理徵收補償市價查估，於本辦法規定須依不動產估價技術規則查估之條文，方有依該規則查估之適用。」又內政部102年10月23日台內地字第1020326961號函略以：「‧‧‧
二、‧‧‧不動產估價師應依查估辦法辦理徵收補償市價查估，其立法目的即為讓徵收補償查估規定一致化，以免查估依據不同造成估價差距爭議。‧‧‧對於查估辦法已規定事項，不動產估價師即須依查估辦法辦理‧‧‧至於查估辦法未規範之處，不動產估價師執業時仍應遵守技術規則‧‧‧」準此，主管機關或不動產估價師於辦理土地徵收補償市價之查估時，自應依查估辦法之規定辦理，且於補償市價查估作業中，技術規則並非查估辦法之補充規定，於徵收補償市價查估作業中適用技術規則之前提，必須以查估辦法有特別明文者為限，俾確保主管機關及不動產估價師補償市價估計方法之一致。而上開內政部函文所指不動產估價師於查估補償市價時仍應遵守技術規則規定，實係指不動產估價師執業時應遵守之一般規定而言，如第一章「總則」中之第3條至第6條規定，至於第二章「估價作業程序」與第三章「估價方法」(含技術規則第25條)，乃係查估辦法所欲取代者，自不包括在內，如此解釋始符合該函釋之前後文義及查估辦法第3條第2項規定之立法目的。復按，技術規則第25條規定：
「試算價格之調整運算過程中，區域因素調整、個別因素調整或區域因素及個別因素內之任一單獨項目之價格調整率大於百分之15，或情況、價格日期、區域因素及個別因素調整總調整率大於百分之30時，判定該比較標的與勘估標的差異過大，應排除該比較標的之適用。但勘估標的性質特殊或區位特殊缺乏市場交易資料，並於估價報告書中敘明者，不在此限。」又查估辦法第19條及第20條既已對於區域因素及個別因素之調整方式有所規範，依內政部上開函釋意旨，查估單位查估時自當依查估辦法之規定以內政部104年1月30日台內地字第10413006723號令修正發布之「影響地價區域因素評價基準表」及「影響地價個別因素評價基準表」規範之最大範圍內為基準調整差異率，以免查估依據不同造成估價差距爭議。本案查估單位區域因素及個別因素調整均依台南市仁德區影響農業用地區域因素評價基準明細表(訴願卷第271至287頁)，因該表之部分項目修正率原較技術規則之規範為高，且查估單位亦已於估價報告書「影響地價區域因素分析明細表(農業用地)」備註欄內敘明本表係依仁德區影響農業用地區域因素評價基準明細表進行評比，符合修正規則第25條但書規定，經核並無逾越查估辦法及技術規則第25條規範，原告上開主張，尚不可採。
(四)關於蒐集市場買賣實例，經核尚無違法：
1、就原告舉例之9件買賣實例，(1○○○區○○段○○○○○○○○號(105年8月交易，單價6,806元/ m2)為共有人間持分交易。(2○○○區○○段○○○○○○○○○號於105年5月有2筆交易，單價5,977元/m2、7,560元/m2，105年6月交易，單價7,988元/m2)，其中105年5月、105年6月交易，單價5,977元/m2、7,988元/ m2部分，係屬同一地號買賣於短期間1個月內重複交易，價差2,000元/m2。至105年5月2筆交易，單價5,977元/m2、7,560元/m2部分，為同一權利人分別於105年5月(單價7,560元/ m2)及105年6月(單價7,988元/m2)取得毗鄰之兩筆土地，有短期間重複交易及合併使用，難以量化調整之情形。(3○○○區○○段○○○○○○○○號(105年4月交易，單價5,800元/m2)緊鄰住宅區，現況非作農業使用亦無出入道路供通行。
(4○○○區○○段○○○○○○○○○○號(105年5月交易，單價6,648元/m2)現況已鋪設水泥，非作農業使用。(5○○○區○○段○○○○○○○○號(105年6月交易，單價6,050元/m2)距本案用地範圍較遠，已非近鄰地區，替代性較低。(6○○○區○○段○○○○○○○○○○號(105年01月交易、單價7,109元/m2)含公設地交易且現況非農業用地用途。(7○○○區○○段○○○○○○○○號(103年9月交易，單價6,648元/ m2)已非案例蒐集期間且短期內有重複交易情形。(8○○○區○○段○○○○○○○○號(104年5月交易，單價5,867元/m2)已非案例蒐集期間且本案已採用交易日期較近、交易價格較高案例等情，有用地附近買賣實例分布圖(訴願卷第154頁、不可閱卷第18頁)、現況照片圖(訴願卷第155至157頁)、不動產交易實價查詢單(訴願卷第364至366頁、本院卷第95至97頁)可稽。是以原告所舉案例除有逾案例蒐集期間、管制條件不同等因素致無法採用外，其餘交易案件均受與一般農業使用無關之因素影響，因無法確知其對交易價格影響之程度，致無從依查估辦法第7條前段規定予以適當修正，故查估單位依查估辦法第7條但書規定情形，於無法有效掌握及量化調整下而不予採用，經核亦無違誤。
2、至原告主張其所選○○○區○○段○○○○○○○○號、0000-0000地號買賣交易實例，屬農業區土地，被告以其現況非做農業使用即不予採用，惟其實例3、實例4卻採用農業區建地目之土地，顯難令人信服云云。惟按，系爭都市○○道路徵收範圍內土地屬帶狀公共設施保留地，依查估辦法第10條第4項規定，因穿越數個地價不同之區段時，得視二側非保留地地價區段之不同，分段劃分地價區段。又依土地徵收條例第30條第1項規定，在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。因系爭土地毗鄰區段其中P000-00○○○區○○○區段(訴願卷第219頁)，農業區建地目在使用上與一般農業區使用效益不同，可做建築使用，故查估單位採用買賣實例3、4農業區建地目土地，經核亦無不符。
(五)本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
六、判決結論：原告之訴為無理由，應予駁回。中 華 民 國 108 年 1 月 30 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 戴 見 草
法官 邱 政 強法官 吳 永 宋以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 1 月 30 日
書記官 陳 嬿 如