高雄高等行政法院判決
107年度訴字第458號民國109年2月6日辯論終結原 告 陳德順訴訟代理人 簡凱倫 律師
蔡易廷 律師被 告 高雄市政府代 表 人 韓國瑜訴訟代理人 柯光彥
方少琪上列當事人間土地重劃事件，原告提起本件確認訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面被告代表人原為許立明，於本件訴訟繫屬中變更為乙○○，已據被告新任代表人具狀向本院聲明承受訴訟（本院卷1第271-272頁），核無不合，應予准許。
貳、實體方面
一、爭訟概要︰原告所有重劃前高雄市○○區○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○○○號土地，位於高雄市○00○○○區○○段○○○○○號等自辦市地重劃區（下稱系爭重劃區）範圍內，重劃後經系爭重劃區重劃會（下稱重劃會）以101年10月22日高孔宅第0249-1號函通知其獲分配高雄市○○區○○段○○號土地（下稱系爭土地），原告並於107年6月13日獲地政機關發給系爭土地所有權狀。嗣重劃會於107年7月10日以高孔宅第472號函請准予出售重劃後合作段4及43地號2筆抵費地（下稱系爭抵費地），經被告以107年7月26日高市府地發字第10770987700號函（下稱原處分）同意辦理，原告知悉後，隨即委請仁頌聯合律師事務所於107年9月3日發函表示其所獲分配之系爭土地上尚有地上物尚未拆除補償點交予原告，且系爭重劃區尚有諸多工作未完成，請求被告依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵辦法）第42條之1第1項規定暫緩系爭重劃區抵費地之出售，經被告以107年9月14日高市府地發字第10771252300號函復略以：「申請出售之系爭抵費地無涉相關訴訟，且僅佔全區抵費地總面積28.22％，尚符合比例原則」等語。原告認為原處分違法，且因系爭合作段4、43地號抵費地已經重劃會於107年8月9日召開第21次理事會決議分別出售予東泰造紙股份有限公司（下稱東泰公司）、張鄭寶蓮，經被告以107年8月21日高市府地發字第10771104900號函備查後，於107年9月19日完成土地所有權移轉登記，亦即原處分已執行而無回復原狀之可能，於是依行政訴訟法第6條第1項後段提起本件確認原處分違法訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨：
⒈原告就原處分是否違法，有確認利益，自屬當事人適格：
⑴原處分因系爭抵費地已移轉登記而執行完畢，惟系爭重
劃區內合計共有22筆抵費地，而重劃會迄今尚未完成系爭重劃區之地藉整理及土地改良物拆遷，則當重劃會向被告申請同意處分其餘抵費地時，類於原處分之情事顯將重複發生，依司法院釋字第546號解釋意旨，應認原告有提起本件確認訴訟之確認利益。
⑵抵費地出售前係以地方重劃主管機關為管理機關，惟實
體法上之權利仍歸屬於全體重劃區內土地所有權人。是殊難認重劃區內土地所有權人就被告同意重劃會出售抵費地之原處分無法律上利害關係。
⑶又所謂「權利保護之必要」，有廣狹二義，狹義指原告
是否具備訴訟權能，廣義指原告是否具備訴訟利益。前者專指原告之權利是否因行政處分之存在而受有侵害；後者指除訴請撤銷處分外，是否尚有其他較便捷之程序得達到相同之目的。是無論廣義或狹義之訴訟利益，其判斷端視行政處分之存在是否影響原告，至該處分理由是否違法，殊與訴訟利益之判斷無關。
⒉重劃會未依獎勵辦法第31條規定完成系爭重劃區內妨礙土
地分配之土地改良物拆遷，即辦理點交並申請出售系爭抵費地，顯係將重劃會之拆遷補償義務轉嫁由土地所有權人負擔，核與獎勵辦法第42條第1項規定牴觸，且有獎勵辦法第42條之1暫緩出售抵費地之適用餘地。又被告未依職權調查本件拆遷補償費總額，僅依重劃會片面陳述，遽以重劃工程已竣工，且認剩餘抵費地足以確保土地所有權人權益為由，同意重劃會處分系爭抵費地，其裁量顯有基於不完全資訊所為之瑕疵，亦與行政程序法第9條及第36條等規定不符：
⑴系爭土地因仍存有他人土地改良物，致原告獲配系爭土
地後遲遲未能使用收益，且系爭重劃區範圍內更有諸多涉訟土地及妨礙土地分配之土地改良物，均待重劃會依法處理。復依原告查證，重劃會理事長洪武傑擔任負責人、理事陳鳴燦擔任董事之「基鼎開發興業股份有限公司」亦已辦理停業，此更難以期待重劃會能妥善處理系爭重劃區內複雜之土地權利狀態。況系爭重劃區內除有拆遷補償費及差額地價補償尚未發放完竣，截至107年7月17日止，仍有多筆土地未完成地籍整理，顯見重劃會怠於履行事項構成獎勵辦法第42條之1要件規定，被告自無准予出售系爭抵費地之餘地，原處分於法顯屬未洽。
⑵更甚者，重劃工程是否驗收完竣，當非主管機關應否同
意處分抵費地之唯一要件，亦即主管機關仍應斟酌其他重劃業務執行情形，如土地分配異議案件是否已處理完竣、地藉整理是否完成等，以免同意重劃會出售抵費地後，重劃會對尚未完成之重劃業務即置之不理。且依「高雄市自辦市地重劃區抵費地處分程序」第1點明訂：「……本府同意出售之審查項目臚列如下：㈠重劃工程是否竣工驗收，並經各該工程主管機關接管。㈡重劃業務執行情形⒈土地分配異議案件是否已處理完竣。⒉地籍整理是否完成。⒊土地登記是否完竣，並完成接管事宜。⒋重劃區地上物拆遷補償費、差額地價及現金補償是否繳納或提存。⒌其他事項是否完成（例如：異議案件、訴訟案件或承諾事項等）。」從而，系爭重劃區內土地改良物之拆遷工程及補償、地籍整理等事項，既屬被告行使是否同意重劃會出售系爭抵費地之裁量權所應審酌之裁量因素。被告自應依職權調查、釐清系爭抵費地總價值是否得以支應前述重劃費用後，再為決定同意出售之抵費地比例，其裁量始可謂基於完全資訊所作成。乃被告未審酌抵費地總價值顯有不足支應重劃費用之虞，遽依重劃會片面陳述作成同意出售系爭抵費地之裁量決定，其裁量基礎核有缺漏，更牴觸行政程序法第9條等規定，難謂為適法。
⑶又被告既依重劃會107年7月10日函所稱拆遷補償費、重
劃費用及差額地價補償數額，作為原處分之基礎，則被告自應要求重劃會具體敘明其核算之依據，俾確認重劃會所述各節是否屬實。因依重劃會107年7月10日函所述，本件抵費地總價值為83,624,709元，惟本件尚有簡國華等2人之補償費異議案件仍未確定，更有諸多地上物亟待拆除，堪認高額拆遷工程費用猶需支付，但扣除重劃會107年7月10日函所述系爭重劃工程總費用39,096,230元，及尚未發放之拆遷補償費及差額地價補償共42,612,241元後，抵費地價值僅剩1,916,265元，如此是否得以確保系爭重劃區內土地所有權人之應有權益，要屬可疑。惟被告未依職權調查，僅依重劃會片面所述尚未發放之拆遷補償費及差額地價總額為42,612,241元，即認本件剩餘抵費地總價值仍可擔保土地所有權人權益，亦與行政程序法第36條等規定不符。
⑷重劃會為開闢公共設施或重劃後土地分配必要，而將妨
礙前開目的之土地改良物拆除所衍生之補償費及施工費用、整理地籍等費用，其支出目的既在確保重劃成果，此等重劃成本即應列為重劃負擔而由全體土地所有權人共同分攤，並編列抵費地資為清償。是如重劃後土地仍存有與分配結果牴觸之土地改良物，致獲配該土地之所有權人難以使用，而需對改良物所有人另行提起拆屋還地之民事訴訟，將使原應以抵費地共同負擔之費用，轉由獲配者以其財產獨立承擔，顯與平均地權條例第60條第1項及第82條規範目的不符。則被告辯稱重劃總費用如超過抵費地實際出售金額，應由重劃會理事會或理事長自負盈虧云云，核不足取。被告雖另辯稱倘不准出售，將使貸款利息負擔不斷增加，盈餘更為減少，與原告所執訴訟利益背道而馳云云。惟重劃工程於101年即已驗收完竣，乃重劃會以各種理由百般拖沓後續地籍整理事項，致本件重劃爭議橫生不止，被告就無關公共設施之事項，更始終以私法自治為詞拒不作為，則本件重劃總費用增加顯不能歸責於參與重劃之土地所有權人。被告所辯，殊非公允。
⒊處分系爭抵費地屬理事會之權限，是欲出售系爭抵費地，
自應先經理事會合議決定。惟重劃會未經理事會決議，即向被告申請出售系爭抵費地，被告也以原處分同意，原處分顯然牴觸獎勵辦法第13條及第42條規定：
⑴獎勵辦法係以會員大會為最高意思決定機關，以理事會
為一般重劃業務之執行機關，重劃事務概由此二機關決定之，至重劃會理事長依該辦法並無實際職掌，此觀獎勵辦法第13條、第14條即明。從而，就系爭抵費地之處分事項，應先由重劃會先送請會員大會審議，抑或經會員大會授權予理事會審決，再報請被告同意，臺北市所訂自辦重劃程序，即要求重劃會於申請處分抵費地前，應依個案情況分別送經會員大會或理事會決議。況且，重劃會為非法人團體，而審議抵費地之處分，乃重劃會會員大會權責事項，此觀獎勵辦法第13條第2項及第42條第2項即明。則本件重劃會雖經第2次會員大會決議將處分抵費地事項授權理事會辦理，則就此等事項，自應以理事會為最高意思決定機關。是重劃會欲處分系爭抵費地，即應先經理事會決議後，再由重劃會代表人以重劃會名義向被告申請，其權限及程序始可謂完備。然而，被告於重劃會理事會未決議處分系爭抵費地前，即以原處分同意出售，與獎勵辦法第13條及第42條不符。
⑵被告雖稱獎勵辦法第13條第2項之會員大會審議事項，
限縮於實際處分抵費地之行為，並稱原處分僅係回覆重劃會徵詢法規要件云云。然若如被告所辯，就出售客體、條件及對象等抵費地處分事項，非會員大會依獎勵辦法第13條第2項所得議決之範圍，則此等事項豈非無人可為決定？實則，內政部97年1月11日內授中辦地字第0970040022號函（下稱內政部97年1月11日函釋）即已明確表示抵費地處分所涉事項，概屬會員大會審議權責所及，要非僅得於實際出售抵費地時方可置喙，被告前開置辯顯屬無稽。又重劃會會員大會雖將前開審議權限授權理事會辦理，惟其授權對象既為理事會，自不得逕由理事長片面決定；然觀重劃會107年7月10日函所載內容，已係針對特定地號之抵費地提出申請，實際上等同由理事長逕決定出售系爭抵費地，被告遽為同意，顯非適法。
⑶被告依高雄市抵費地處分程序認出售系爭抵費地，無需
於其同意前召開理事會。承上所言，此等事項既已授權為理事會權限，則任由理事長未經理事會審議即提出申請，顯已侵凌理事會權限。況且，姑不論高雄市抵費地處分程序是否有牴觸獎勵辦法之疑義，依高雄市抵費地處分程序第2點所訂，亦僅限抵費地「出售方式」「對象」及「價款」等事項始可於被告同意後再提理事會審議，「處分客體」則不與焉；則處分客體，亦即選擇處分何筆抵費地既未在前開規定範圍內，自仍應依獎勵辦法規定於申請前先送請理事會審議，方為正辦。被告於理事會決議處分何筆抵費地前，遽同意理事長申請處分系爭抵費地，於法亦屬無據。
⑷至被告稱如會員大會或理事會決議後，主管機關又不同
意，恐與抵費地買受人產生交易糾紛，故應先報請被告同意較為允當云云。惟如申請處分案報經主管機關同意，卻為會員大會或理事會所否決，如此糾紛恐亦不小於被告前述情況。矧依被告所引<市地重劃實務全輯>，莊仲甫編著，第568頁指出：「依上開規定，自辦市地重劃區內抵費地之出售，應於重劃工程竣工驗收，並報經主管機關同意後為之。但此項規定恐流於形式，實務上，自辦市地重劃區抵費地之處分方式及對象與價格多於自辦市地重劃籌備階段即與土地所有權人達成協議，約定抵費地歸投資人所有，於重劃完成後應將抵費地移轉登記與投資人或其指定之第三人，故日後召開會員大會決定抵費地之方式、對象、價款及盈餘款之處理時，實質上也僅在追認而已，會員大會幾乎已無能力做出其他決定。」足見被告所述糾紛，實乃重劃會就抵費地私相授受、偷跑所致，正應予以遏止；乃被告不思糾正，反曲解獎勵辦法監督機制置辯如前，殊非可取。
⒋重劃會第21次理事會決議出售系爭抵費地之對象，分別為
理事會之理事張鄭寶蓮、理事陳慶祥擔任東泰公司負責人，被告無視本件有利益迴避情事，逕以原處分同意出售系爭抵費地，致抵費地利益歸於特定理事享有，顯非適法：
本件重劃後地價查估，乃係由重劃會會員大會授權理事會辦理，遞經第3次理事會決議通過、第21次理事會決議將抵費地按評議之重劃後地價售予張鄭寶蓮及東泰公司。惟稽諸重劃會第21次理事會會議紀錄所載「出席理事」欄位，張鄭寶蓮及東泰公司負責人陳慶祥均為系爭重劃會理事，則重劃會第21次理事會既係在討論是否將系爭抵費地出售予張鄭寶蓮等2人時，張鄭寶蓮等2人與系爭抵費地之議案，顯有嚴重之利害衝突。惟張鄭寶蓮仍參與該次決議，此不啻形同自己決議以何種價格將土地出售予自己，致其得以所謂重劃後地價此一低於實際市價之價格取得抵費地，而使重劃成果淪為一己之私，應可類推適用公司法第206條所揭櫫之利益迴避原則。凡此亦可見開發業者濫用獎勵辦法之規範密度不足，藉由層層授權架空、剝奪重劃區內土地所有權人參與並主導重劃之機會，致自辦重劃淪為少數私人強取人民財產之利器，此實亟待司法權以補其缺。是被告不查，逕以原處分同意系爭抵費地之處分，自非適法。
㈡聲明：確認原處分違法。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈原告對原處分並無提起確認訴訟之利益：
⑴原告所執訴訟權益，係其重劃後獲分配之系爭土地上仍
存有他人之土地改良物，致無法點交及使用，惟依重劃會章程第16條規定，土地改良物之拆遷補償係重劃會理事會之權責，故原告所執爭議應屬其與重劃會及地上物所有權人間之私權爭執，與原處分同意重劃會出售系爭抵費地顯無相涉。
⑵原處分未使原告既有權益消滅、變更或有所限制，原告
法律上之權益並未受影響。原告與原處分並不具法律上利害關係，欠缺對原處分提起行政訴訟之適格。縱被告否准重劃會出售系爭抵費地，亦無助排除系爭土地上他人之土地改良物之效力，原告欠缺受確認判決之法律上利益。
⒉原處分並無違法：
⑴本重劃案負擔總計表業經被告101年6月4日高市府地發
字第10170632900號函核定費用總額為81,079,696元，土地分配結果並於101年10月29日公告確定。系爭重劃區重劃分配結果，抵費地共計22筆，扣除合作段18-1至18-15地號等15筆抵費地（總計面積僅約6.4平方公尺，係為解決重劃前孔宅段1167地號北邊既成社區建物越界之用），面積計3,418.81平方公尺，總價值為83,624,709元，重劃工程業於99年8月20日竣工，經被告101年5月9日會同辦理複驗，同年7月6日驗收合格，重劃會遂以107年7月10日高孔宅第0472號函申請出售系爭抵費地(見本院卷1第191-205頁)。被告考量該區自97年1月辦理迄今已逾10年，且區內公共設施用地均已辦竣接管及後續保固作業，申請出售之系爭抵費地未涉任何訴訟，且僅佔全區抵費地總面積28.22%(價值為23,587,190元)，而重劃總工程費用依重劃會之呈報已達39,096,230元，系爭抵費地處分後之金額，仍無法完全支應全部分工程費用，為使重劃會持續積極辦理重劃業務，以原處分同意辦理，應已衡酌系爭重劃區之工程進度及財務狀況，行使獎勵辦法第42條之1第1項規定所賦予之裁量權，符合法令之規定。
⑵原告以重劃後獲配之系爭土地之地上物拆遷補償事宜尚
未完成為由，函請被告暫緩重劃會全部或部分抵費地之出售事宜。惟依據重劃會107年7月10日高孔宅第0472號函評估，未發放之拆遷補償及差額地價合計為42,612,241元，而系爭重劃區抵費地總價值為83,624,709元，原處分同意出售之系爭抵費地價值為23,587,190元，被告依獎勵辦法第42條之1第1項規定保留暫緩出售合作段7、16、31、34、44地號等5筆抵費地，價值為60,037,519元，已足供後續清償之用。上開保留暫緩出售之抵費地，日後申請出售時，被告仍將依規定審酌重劃會未完成事項另為准駁。原告獲配系爭土地因地上物補償及拆除問題而尚未點交，係原告與重劃會及地上物所有權人間私權爭執，且被告已就原告所受配之街廓留設上開7、16地號等2筆抵費地作為調整分配或其他訴訟使用，被告已無依獎勵辦法第42條之1第1項規定不予同意其出售之理由。
⑶獎勵辦法第42條已明定抵費地出售所得價款應優先償還
重劃費用、工程費用、貸款及其利息，縱有盈餘，該盈餘款之處理方式亦應由理事會訂定並提報會員大會通過後辦理之，本區重劃工程費用經結算為31,675,697元，屬抵費地出售所得價款應優先償還之費用，原處分同意出售系爭抵費地，及被告107年8月21日高市府地發字第10771104900號函備查系爭抵費地出售清冊所載出售金額23,587,190元，尚不足以完全清償重劃工程費用，倘不准予出售，將使貸款利息負擔不斷增加，盈餘更為減少，與原告所執訴訟利益背道而馳。
⒊重劃會報請被告同意出售抵費地，非屬抵費地之處分行為
，後續訂定抵費地出售方式、對象、價款始為抵費地之處分行為：
⑴自辦市地重劃區抵費地之出售程序，應先報請主管機關
同意，再由理事會訂定抵費地出售方式、對象、價款及盈餘款之處理，提報會員大會通過後辦理之，此觀獎勵辦法第42條規定甚明。重劃會以107年7月10日高孔宅第0472號函請被告同意出售系爭抵費地，係就抵費地是否符合出售之法定要件，向被告所為之徵詢，並非就抵費地本身所為之處分行為，經被告審酌法令規定，以原處分同意重劃會出售系爭抵費地，嗣重劃會於107年8月9日召開第21次理事會，審議抵費地之處分，決議出售對象及價款，並以107年8月10日高孔宅第480號函檢送該次會議紀錄及出售清冊，經被告108年8月21日高市府地發字第10771104900號函備查，以上程序皆符合法令之規定。
⑵實務上，亦有先由理事會訂定出售方式、對象及價款，
提經會員大會通過後，再報請主管機關同意者，如為加速重劃作業之進行，此種方式亦非不可，但如遭主管機關不同意，是否須重新訂定出售方式、對象及價款，並提報會員大會同意，恐生爭議，故仍以先報經主管機關同意出售抵費地，再由理事會訂定出售方式、對象及價款，應較為妥當（參莊仲甫，市地重劃實務全輯，第562-563頁）。原告所稱：「觀諸臺北市所訂自辦重劃程序，即要求重劃會於申請處分抵費地前，應依其個案情況分別送經會員大會或理事會決議為要」，惟細查「臺北市政府受理土地所有權人自辦市地重劃作業程序」，並無原告所述相關規定，原告所附臺北市之範例，係重劃會為加速作業流程，先行召開會員大會(理事會)決議出售方式、對象及價款後，再報請主管機關同意出售併同備查出售清冊，有先斬後奏之疑慮，倘經主管機關審核後未准予出售，恐與買受人產生交易糾紛，故被告以「高雄市自辦市地重劃區抵費地處分程序」規定，自辦市地重劃區抵費地之出售，重劃會應先報經被告同意後，再召開理事會訂定出售方式、對象及價款，係較為允當之作法。
⒋至於原告主張被告無視張鄭寶蓮未迴避該次理事會，逕以原處分同意出售，致抵費地利益歸於特定理事享有一節。
惟依獎勵辦法及高雄市自辦市地重劃區抵費地處分程序之規定，自辦市地重劃區抵費地之出售，重劃會應先報經被告同意後，再召開理事會訂定出售方式、對象及價款，連同出售清冊報被告備查，故該次理事會之召開係在被告同意出售之後所為，原告之主張，顯係其主觀上對抵費地出售程序之誤解。另有關抵費地出售利益之歸屬，獎勵辦法第42條第2項後段已明定應優先償還重劃費用、工程費用、貸款及其利息，且重劃會章程第15條亦規定本重劃區重劃總費用，由本會理事會或由理事會授權理事長負責籌措支應，以及重劃區內全體土地所有權人以提供抵費地或繳納差額地價抵付之。又原告對該次理事會決議內容有所爭執，應以該重劃會為對造，另提訴訟。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：㈠原告有無提起本件確認訴訟之法律上利益？㈡本件縱認原告有確認利益，其如下所示之實體上爭執，是否
有理由？⒈重劃會是否應先經理事會會議同意，始可報請被告同意出
售系爭抵費地？⒉原處分同意重劃會出售系爭抵費地，是否違法?
五、本院的判斷：㈠前提事實︰
如爭訟概要欄所載之事實，有重劃會101年10月22日高孔宅第0249-1號函（第29-31頁）、系爭土地所有權狀（135頁）、重劃會107年7月10日高孔宅第472號函（第119-123頁）、原處分（第125頁）、仁頌聯合律師事務所107年9月3日函（第127-128頁）、被告107年9月14日高市府地發字第10771252300號函（第173-174頁）、重劃會107年8月9日第21次理事會會議記錄（第129頁）、被告107年8月21日高市府地發字第10771104900號函（第265頁）、系爭抵費地土地登記第二類謄本（第51-53頁）附本院卷(一)可查。
㈡原告提起原處分違法確認訴訟，屬當事人適格：
按當事人適格，乃指當事人就特定訴訟標的有實施訴訟之權能而言，祇須主張自己為權利人，而對其主張之義務人提起，即為當事人適格，亦即當事人是否適格，應依原告起訴主張之事實定之，而非依審判之結果定之。而關於確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，原告只須主張因已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分違法受有損害者，即為適格。查本件原告既主張被告原處分同意重劃會出售系爭抵費地，造成其權利及利益受有損害，且日後抵費地之處分如不足清償地上物拆遷費用，其權利及利益將受有損害，自有實施本件行政訴訟之權能，故被告主張原告就本件無實施訴訟權能，為當事人不適格，尚不可採。
㈢原告提起本訴欠缺訴之利益：
⒈按行政訴訟法第6條第1項：「確認行政處分無效及確認公
法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」上開規定所稱行政處分之「消滅」，學說上有稱為行政處分之「解決」「終結」。而「即受確認判決之法律上利益」，係指權利或法律上利益(法律上地位)受否認之危險，得以確認判決予以除去。換言之，提起行政處分違法確認訴訟者，如其權利或法律上利益(法律上地位)受否認之危險，無法以確認判決予以除去，此項訴訟屬無用之訴訟，即難認有受確認判決之法律上利益。
⒉再者，所謂被侵害之權利或利益，經審議或審判結果，無
從補救或無法回復者，並不包括依國家制度設計，性質上屬於重複發生之權利或法律上利益，人民因參與或分享，得反覆之情形，此類訴訟，相關法院自應予以受理，固為司法院釋字第546號解釋揭示在案。惟所稱重複發生之權利或法律上利益，必須依國家制度設計或法律規定當然反覆發生之權利或法律上之利益，始有適用。如非依國家制度或法律規定當然發生，而僅依當事人個案申請，才產生人民參與或分享之問題，因每次申請之個案要件，均不盡相同，處分機關之核駁理由亦有異，此種情形，應個別依具體個案解決，自難認屬於重複發生之權利或法律上之利益而有上開解釋意旨之適用。
⒊查本件原告起訴前，重劃會於107年8月9日召開第21次理
事會，決議報請被告同意處分系爭抵費地，而被告以原處分同意理事會之申請。原告起訴固主張本件日後仍有相關抵費地之處分，重劃會仍可能於原告土地未獲解決前再次申請被告同意處分抵費地，會面臨相同問題，此情形即屬人民享有之「重複發生之權利或法律上利益」，原告非無訴之利益。惟查，關於系爭抵費地之處分，如後所述，其法定程序均需由主管機關就重劃會各次提出之申請，依平均地權條例第60條、平均地權條例施行細則第82條、獎勵辦法第42條規定為審查，而本件既屬被告就重劃會為因應重劃費用支出針對全部共有22筆抵費地中無爭議之系爭抵費地(合作段4及43地號)申請處分，被告經審查後為同意之處置，則系爭抵費地處分之法律關係於同意後即告終結，縱日後理事會再就他筆抵費地為處分之申請，因該申請時之條件(重劃會之財務狀況、理事會就前次抵費地處分所得應優先償還重劃費用、工程費用、貸款及其利息等之具體執行情形)明顯有別，而屬個別之申請案，且是否必有爭議發生，尤屬未定，即認有爭議，亦為個別之爭執，非屬本件同意處分有重複發生之危險。則本件原告主張被告同意系爭抵費地處分，對重劃會日後抵費地之處分，具有「重複發生危險」，依司法院釋字第546號闡釋之意旨，具有提起確認訴訟之利益，顯不可採。從而，被告於同意處分是否有侵害其他重劃會之成員，顯非原告所得主張，是原告訴請確認原處分違法，核無即受確認判決之法律上利益，揆諸行政訴訟法第6條第1項前段規定，原告提起本件確認訴訟即欠缺訴之利益，為無理由。
㈣本件即認原告具「訴之利益」而得提起本訴，原處分亦無不法：
⒈本件原告提起本件確認原處分違法之訴，欠缺訴之利益已
如前述，退步言之，即認原告得提起本訴，其所為被告處分違法之指謫亦無理由，茲再就原告列舉如下之爭點（2-5）分述如下：
⒉抵費地之出售方式、對象、價款及盈餘款處理得授權理事會辦理：
⑴應適用之法律及主管機關之函釋：
獎勵辦法第13條第3項第12款、第5項規定：「（第3項）會員大會之權責如下：……十二、審議抵費地之處分。」「（第5項）第3項之權責，除第1款至第5款、第10款及第13款外，得經會員大會決議授權由理事會辦理。
」重劃會章程第8條第1項第6款、第2項規定：「(第1項)會員大會之職權如下：……，六、抵費地之處分……。(第2項)前項職權第5、6、7、9項得經會員大會決議，授權理事會辦理。」依此規定足知有關自辦市地重劃抵費地之處分，重劃會之會員大會得授權理事會辦理。內政部97年1月11日函釋以：「依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第13條第2項第6款規定，抵費地之處分（含出售方式、對象、價款等之確認），係屬會員大會權責。又依同辦法第42條第2項規定，抵費地出售方式、對象、價款及盈餘款之處理，應由理事會訂定並提報會員大會通過後辦理。惟同辦法第13條第4項規定，該項權責得經會員大會決議授權由理事會辦理。準此。自辦市地重劃區抵費地處分之權責，如未經會員大會授權理事會辦理，則理事會自當依上開規定將相關事項提報會員大會通過後據以辦理；但如經會員大會決議授權由理事會辦理，則理事會自得依授權範圍辦理抵費地處分，無須再提會員大會通過。」同此意旨，自得援用。
⑵經查，重劃會於97年6月11日第2次會員大會決議將「抵
費地之處分」之重劃業務授權理事會辦理，而被告以原處分同意後，重劃會遂於107年8月9日召開理事會決議同意出售系爭抵費地，分別有被告提出之會議紀錄在卷可參，則重劃會依內政部97年1月11日函釋意旨與重劃會章程規定授權理事會辦理，自無不合。
⒊抵費地之出售方式、對象、價款及盈餘款處理，是否應踐行「報經主管機關同意」之前置程序部分：
⑴應適用之法律：
A.修正前獎勵辦法（81年12月30日）第42條規定：「自辦市地重劃內抵費地之出售方式、對象、價款及盈餘款之處理應由理事會訂定並提報會員大會通過後辦理之。所得價款應優先償還重劃費用、工程費用、貸款及利息。」修正後（95年6月22日）獎勵辦法第42條規定：「（第1項）自辦市地重劃區內抵費地之出售，應於重劃工程竣工驗收，並報經主管機關同意後為
之。但重劃工程未竣工驗收係因不可歸責於重劃會之事由，並經主管機關同意者，不在此限。（第2項）前項抵費地出售方式、對象、價款及盈餘款之處理應由理事會訂定並提報會員大會通過後辦理之。所得價款應優先償還重劃費用、工程費用、貸款及其利息。
」
B.同法第43條規定：「抵費地出售後，應由重劃會造具出售清冊2份，送請該管直轄市或縣（市）主管機關備查，並由直轄市或縣（市）主管機關於備查同時，檢附清冊一份通知該管登記機關作為當事人申請移轉登記時之審查依據。」⑵由上開修正後獎勵辦法第42條、第43條規定足知，重劃
會就抵費地處分，前階應先報經主管機關同意，其後再由重劃會提報會員大會議決(於本案如前所述，因會員大會已授權理事會議決者，則由理事會議決)，抵費地出售後則由重劃會送主管機關備查，亦即主管機關收到重劃會之申請案時，應審查重劃工程是否已竣工驗收、其他重劃業務執行情形(例如土地分配異議案件是否已處理完竣)，地籍整理是否已完成等因素，方得為同意之處分，以避免重劃會出售抵費地後，對尚未完成之重劃業務置之不理。至主管機關同意後，有關抵費地出售方式、對象、價款及盈餘款等事項，則由理事會提案並於會議中議決。
⑶再者，獎勵辦法第42條修訂之目的在藉由主管機關之審
查，確保重劃業務得以完成，已如前述，則主管機關為同意前審查側重重劃工程是否已竣工驗收，避免重劃會為提早享有重劃利益，而荒廢後續重劃工程之進行，亦即主管機關重在整體重劃工程進度上之管制。至一旦主管機關認定重劃會抵費地處分之申請符合要件，則抵費地處分之具體細節，亦即抵費地之「出售方式、對象、價款」等項，即非主管機關「同意」時應併予審查課題，故被告主張臺北市政府訂定之「臺北市政府受理土地所有權人自辦市地重劃作業程序」，採先行召開會員大會(理事會)決議出售方式、對象及價款後，併報請主管機關同意出售併同備查出售清冊，因係為加速重劃作業之進行，而權宜採取之方式，雖非無據，但具體執行上如個案處分抵費地之申請遭主管機關不同意，再次申請時，是否須重新訂定出售方式、對象及價款，並提報會員大會同意，仍不無爭議。故本件依被告訂定之「高雄市自辦市地重劃區抵費地處分程序」規定(見本院卷1第267頁)，以自辦市地重劃區抵費地之出售，重劃會應先報經被告同意後，再召開理事會訂定出售方式、對象及價款辦理，即屬有據。從而，原告主張被告就抵費地之處分，未比照臺北市訂定之處分程序，應命重劃會併就抵費地出售方式、對象、價款及盈餘款處理為申報後始得同意，其程序與法有違，並不可採。
⒋重劃會是否應經理事會會議同意，始可報請被告同意出售系爭抵費地部分：
如上所述，重劃會依獎勵辦法第42條，報經被告同意出售抵費地後，會員大會(或已獲授權之理事會)始得就出售方式、對象、價款為議決，因前階段即重劃會申請被告同意處分抵費地，因非屬抵費地處分之行為，故解釋上，應無由會員大會或理事會議決後始得辦理。且主管機關之同意，既為理事會就抵費地出售方式、對象、價款之先決要件，於主管機關同意處分抵費地前，由重劃會會員大會就同意出售抵費地先為議決，亦無必要，則原告主張關於抵費地之處分，應先經重劃會會員大會通過或理事會議決始得報請主管機關為同意之審查，亦無理由。
⒌原處分同意重劃會出售系爭抵費地，亦屬適法：
⑴適用之法令：
A.平均地權條例第60條第1項規定：「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等10項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等4項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。」
B.平均地權條例施行細則第82條規定：「本條例第60條之用語涵義如左：……四、重劃費用包括土地改良物或墳墓拆遷補償費、地籍整理費及辦理本重劃區必要之業務費。」
C.獎勵辦法第1條規定：「本辦法依平均地權條例（以下簡稱本條例）第58條第2項規定訂定之。」第2條規定：「土地所有權人自行辦理市地重劃（以下簡稱自辦市地重劃），依本辦法之規定。本辦法未規定者，準用市地重劃實施辦法之規定。」第14條第1項規定：「理事會之權責如下：一、選任或解任理事長。二、召開會員大會並執行其決議。三、研擬重劃範圍。
四、研擬重劃計畫書草案。五、代為申請貸款。六、土地改良物或墳墓拆遷補償數額之查定。七、工程設計、發包、施工、監造、驗收、移管及其他工程契約之履約事項。八、研擬重劃分配結果草案。九、異議之協調處理。十、撰寫重劃報告。十一、其他重劃業務應辦事項。」第33條第2項及第3項規定：「（第2項）重劃會於辦理重劃土地分配前，應將計算負擔總計表送直轄市或縣(市)主管機關核定。（第3項）前項計算負擔總計表有關工程費用，應以送經各工程主管機關核定之數額為準；土地改良物或墳墓之拆遷補償費，以理事會查定提交會員大會通過之數額為準；其餘重劃費用，以重劃計畫書所載數額為準；貸款利息，以各該工程主管機關核定之工程費用，及理事會查定提交會員大會通過之地上物拆遷補償費與重劃費用加總數額，重新計算之金額為準。」第39條規定：
「（第1項）自辦市地重劃共同負擔及抵充之公共設施用地，登記為直轄市或縣（市）有；管理機關為各該公共設施主管機關。（第2項）抵費地在未出售前，以直轄市或縣（市）主管機關為管理機關，於出售後，登記與承受人。」第42條之1第1項規定：「重劃會未完成下列事項前，直轄市或縣（市）主管機關得酌定保留部分抵費地，暫緩出售：一、重劃區地上物拆遷補償費、差額地價及現金補償繳領或提存。二、土地分配異議協調處理或訴請司法機關裁判。三、經法院判決確定應給付之費用尚未給付者。」
D.重劃會章程第15條規定：「本重劃區重劃總費用，由本會理事會或由理事會授權理事長負責籌措支應，由重劃區內全體土地所有權人以提供抵費地或繳納差額地價抵付之，並由理事會或理事會授權理事長自負盈虧」。
E.綜合上述規定可知，自辦市地重劃之經費籌措，多以借貸方式辦理，且抵費地出售利益之歸屬，獎勵辦法第42條第2項後段並明定應優先償還重劃費用、工程費用、貸款及其利息。而主管機關就自辦市地重劃區內抵費地重劃會之處分申請，如重劃工程已竣工驗收，僅得於重劃會未完成獎勵辦法第42條之1所列事項前，酌定保留部分抵費地，暫緩出售，以利後續如地上物拆遷補償費、差額地價及現金補償等事務之完成。
⑵經查，系爭重劃工程業於99年8月20日竣工，經被告101
年5月9日會同辦理複驗(見原處分卷第15頁)，同年7月6日驗收合格(見原處分卷第13頁)，重劃會考量「本重劃區因延宕多年，相關衍生費用支出至鉅」，並以系爭重劃區抵費地共計22筆，扣除合作段18-1至18-15地號等15筆抵費地〈總計面積僅約6.4平方公尺，係為解決重劃前孔宅段1167地號北邊既成社區建物越界之用〉，面積計3,418.81平方公尺，總價值為83,624,709元，依據重劃會評估，未發放之拆遷補償及差額地價合計為42,612,241元（尚未發放拆遷補償費總計：29,623,805元，尚未發放差額地價款：18,397,941元），而系爭重劃區抵費地總價值為83,624,709元，擬移轉之系爭抵費地，面積共965.12平方公尺，總價值為23,587,190元，佔全部抵費地價值28.2％，請求被告同意辦理抵費地之出售移轉事宜，俾利該會得以清償部分重劃費用減損，並持續辦理相關重劃業務，遂以107年7月10日高孔宅第0472號函(見原處分卷第147頁)申請出售重劃後合作段4及43地號2筆抵費地，有重劃會提出之上開函文、示意圖、土地分配清冊為憑（見原處分卷第179-187頁）。⑶被告審酌系爭重劃區抵費地共計22筆，扣除合作段18-1
至18-15地號等15筆抵費地〈總計面積僅約6.4平方公尺，係為解決重劃前孔宅段1167地號北邊既成社區建物越界之用〉，面積計3,418.81平方公尺，總價值為83,624,709元，依據上開重劃會107年7月10日高孔宅第0472號函評估，未發放之拆遷補償及差額地價合計為42,612,241元，擬同意出售之系爭抵費地價值為23,587,190元，被告依獎勵辦法第42條之1第1項規定保留暫緩出售合作段7、16、31、34、44地號等5筆抵費地，價值為60,037,519元，已足供後續清償之用，亦有被告審查意見在卷為憑（見原處分卷第141-142頁）。而被告以原處分同意後，重劃會遂於107年8月9日召開第21次理事會，決議抵費地之出售方式、對象、價款及盈餘款等項目，嗣後重劃會再以107年8月10日高孔宅第480號函報上揭理事會會議紀錄及出售清冊(見原處分卷第95-101頁)，後業經被告以107年8月21日高市府地發字第10771104900號函備查，並表明該次會議理事之出席情形及決議真偽，由該重劃會自行負責(見原處分卷第93頁)，核其就重劃會提出之申請，經審查後所為同意之處分，均無不法。至原告雖主張其獲配土地因地上物補償及拆除問題而尚未點交，系爭抵費地處分後其餘土地之結餘款，不足以支應後續爭執，然被告已陳明有關原告所受配之街廓留存爭議，已留設上開7、16地號等2筆抵費地作為日後相關拆遷爭議使用(見原處分第10頁)，被告同意重劃會處分系爭抵費地，亦合於獎勵辦法第42條之1之規範意旨。況被告於本件原告起訴後，另於108年8月15日召開系爭土地點交事宜會議，會議結論以：「有關本重劃區後續抵費地之處分，本處業依獎勵辦法第42條之1規定，酌予保留部分抵費地暫緩出售，於本案土地地上物拆遷、土地點交未完成及相關訴訟未終結前，後續抵費地暫緩出受售」(見本院卷2第65頁)，亦即被告另將重劃會辦理拆遷補償情形，作為同意處分抵費地之審查要素，督促重劃會確實辦理拆遷補償，落實獎勵辦法第42條之1之規範目的。
⑷至原告另主張被告無視張鄭寶蓮未迴避該次理事會，逕
以原處分同意出售，致抵費地利益歸於特定理事享有云云，惟按獎勵辦法及「高雄市自辦市地重劃區抵費地處分程序」之規定，自辦市地重劃區抵費地之出售，重劃會應先報經被告同意後，再召開理事會訂定出售方式、對象及價款，連同出售清冊報被告備查，故該次理事會之召開係在被告同意出售之後所為，若原告對理事會處分標的及金額有爭執，亦應以重劃會或理事會為爭執對象，原告之主張，顯係其主觀上對抵費地出售程序之誤解。
⑸綜上，本件重劃會於系爭重劃案驗收合格後，重劃會申
請出售之系爭抵費地，僅佔全區抵費地總面積28.22%，被告以原處分同意，係屬被告本於主管機關之職權，衡酌該重劃區之工程進度及財務狀況，行使獎勵辦法第42條之1第1項規定所賦予之裁量權，准予重劃會出售部分抵費地，並無不法。
六、綜上所述，原告所訴各節均非可採，原告提起本件行政爭訟，欠缺權利保護要件，訴無理由，其各項實體爭執，亦無不法。再本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 2 月 27 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 吳 永 宋
法官 林 彥 君法官 黃 堯 讚以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 2 月 27 日
書記官 江 如 青