高雄高等行政法院判決
107年度訴字第464號民國108年12月5日辯論終結原 告 黃胤鴒訴訟代理人 黃俊嘉 律師複代理人 林怡君 律師被 告 高雄市政府環境保護局代 表 人 吳家安訴訟代理人 范仲良 律師上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服高雄市政府中華民國107年9月28日高市府法訴字第10730748100號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面被告代表人原為蔡孟裕，於審理中陸續變更為袁中新、吳家安，分別經渠等具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、實體方面
一、爭訟概要：原告為高雄市○○區○○段1080、1081、1082、1083、000000000000000000000000號土地之所有權人，且其所經營之建發營造有限公司（下稱建發公司）未領有廢棄物清除處理許可文件，即透過第三人中聯資源股份有限公司（下稱中聯公司）與萬大材料科技股份有限公司（下稱萬大公司）清運轉爐石級配料（約99萬7947.84公噸），並傾倒於原告所有上開土地及同區段1048、1066、1067、1068、1045、1047、665等共16筆地號土地（下稱系爭土地）。被告依最高法院106年度台上字第780號、臺灣高等法院高雄分院（下稱高雄高分院）105年度上訴字第208號、第209號及本院104年度訴字第175號、最高行政法院106年度判字第672號等判決意旨，並經調查案關事證，審認原告有容許該等轉爐石級配料非法棄置於其所有土地之行為，爰以民國106年9月4日高市環局廢管字第10637563600號函給予原告陳述意見之機會。原告雖於同年9月12日提出書面陳述。惟經被告審酌調查事實證據及陳述意見之結果，仍認原告負有廢棄物清理法第71條第1項所定清除處理系爭土地上廢棄物之義務，乃以107年6月7日高市環局廢管字第10734660500號函（下稱原處分）命原告應於文到次日起1年6個月內完成清除處理，並於60日內檢具廢棄物棄置場址清理計畫送被告憑辦，逾期未提出或未完成清理者，逕依廢棄物清理法第71條、行政執行法第29條及第34條等規定辦理。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰
1、中國鋼鐵股份有限公司（下稱中鋼公司）產出轉爐石係於88年6月29日經當地工商主管機關同意變更登記為「主要產品」，且此授益處分尚未經撤銷或廢止該公司轉爐石之產品登記項目，是以，既然產品登記處分現仍尚合法存在有效，則被告逕為認定系爭轉爐石級配料是事業廢棄物，並以廢棄物清理法命原告清除，但原告當初是信任該依法經核准登記為「產品」之處分，且原告亦無行政程序法第119條各款所列信賴不值得保護之事由，則原處分自有違信賴保護原則。
2、依高雄高分院106年度上更（一）字第22號刑事判決可知，原告主觀上無從明知或可得而知「轉爐石級配料」係中聯公司之事業廢棄物。本件案發之初，當初會勘之被告稽查科科長楊漢宗證稱被告認定轉爐石是產品，且行政院環境保護署（下稱環保署）亦未認定中聯公司的轉爐石級配料為廢棄物，何能期待原告在主觀上明知或可得而知「轉爐石級配料」係中聯公司之事業廢棄物。又中聯公司於販售本件轉爐石級配料前，曾於102年5月9日至系爭土地現場勘查，當日勘查時，中聯公司之審查小組及萬大公司，均告以轉爐石級配料係屬產品而非廢棄物，中聯公司官網上更刊載轉爐石級配料得用於農地之資訊。況中聯公司審查小組人員既曾至系爭土地現場勘查，應可知悉系爭土地之地目為農地，不論將來是否變更為工業區開發，至少在回填時之地目並未變更，然審查小組於現場勘查後仍決議販售，因此對原告而言，載運轉爐石級配料至系爭土地回填之行為不僅經前揭主管機關認定未違反廢棄物清理法，更經具專業知識之中聯公司審查決議通過可以販售，甚至回填整地工程亦係由中聯公司主導，則綜合原告之社會地位、個人能力及價值觀念之合理運用等，客觀上實難期待原告對轉爐石是否可回填於農地會有更高之認識可能，要求原告主觀上可能認知系爭轉爐石級配料應係廢棄物而不得回填使用於農地一情，應屬期待不可能。是以，上開判決認定客觀上雖可認定轉爐石級配料係中聯公司之一般事業廢棄物，但原告不知其行為違反廢棄物清理法之規定確有正當理由而無法避免，係欠缺違反廢棄物清理法第46條第4款及同法第41條第1項規定之主觀犯意。職此之故，原告經上開刑事判決調查後，認定主觀上無從明知或可得而知「轉爐石級配料」係中聯公司之事業廢棄物，實無該當具「容許或因重大過失」之因素，從而，原處分實無由命原告依據廢棄物清理法第71條負清除之責。
3、原告於購買系爭轉爐石級配料之初，雖然取得每公頓新臺幣（下同）45元之補助，但當初原告所營之建發公司與萬大公司協議，所有相關之派遣人員及機具設備等均由建發公司負擔，又原告在人事成本之花費已高達4,760,000元，在租賃之設備機具及購買土方混拌之成本與其他支出共計43,935,367元，原告共付出48,695,367元，比刑事判決所認定之不法所得3,991萬7,880元，還多支出8,777,487元，何來不法犯罪所得。
4、就坐落於高雄市○○區○○段1080、1081、1082、1083、0000000000000000000000000號等9筆土地之回填轉爐石級配料，過程是中聯公司與萬大公司簽訂契約後，再由萬大公司與原告所設立之建發公司簽約，回填於上開9筆土地內，此為不爭執之事實，亦是高雄高分院106年度上更（一）字第22號刑事判決所確認之事實，職此之故，被告原處分除上開9筆土地外，另就坐落於高雄市○○區○○段688、665、667、666、689、1047、1045、258、51
2、668、690、1049地號等12筆土地逕亦命原告清除，實無理由。就前開258地號土地，高雄農田水利會自行表示已換農耕土回填，則何來有轉爐石級配料。再者，前開66
8、690、1049地號等3筆土地是「疑似」、猜測可能是轉爐石之情形，根本未確認是轉爐石級配料。更況，前開66
5、1047、1045、258、512、690、1049地號土地所有權人均非原告，則如何能逕憑猜測，遽為命原告負莫須有之移除責任。
5、中聯公司曾組成評估小組審核與確認回填農地之事，此在中聯公司資源再生事務部主管葉金泉於另案106年12月13日審理時亦證述：本件轉爐石級配料在銷售前，我們中聯公司有派員去現場勘查，現場會勘小組成員有副總、我、經理、主任，也就是業務部門經理、技術部門主管、工程師等相關主管等語，觀諸中聯公司106年10月25日中聯R3字第10600000640號函說明：「本公司與萬大材料科技（股）公司（下稱萬大公司）訂有轉爐石級配料銷售契約書（合約編號102R1S098）5元/噸，本案議定之交易條件為送達並協助地主應用。另訂立轉爐石級配料銷售混拌合約（合約編號102RBR0273）220元/噸，係經由萬大公司以轉爐石級配料產品來協助地主將原本遭盜濫採之土地恢復原狀，其中包含運輸（含人員交通指揮）、現場施工、工區與周邊環境維護（灑水清潔、道路毀損修復……。」等語。佐以，中聯公司106年10月19日中聯R3字第10600000590號函說明：「貴院函詢本公司生產之轉爐石級配料相關問題答覆如下：（一）本公司生產之產品『轉爐石級配料』……。交付方式分為工地交及廠交，工地交由本公司委託之廠商運至工地交付，運費由公司負擔；廠交則由購買者自行至本公司廠區提領；本公司自101年迄105年販售生產之轉爐石級配料之交付對象、銷售方式、數量等資料請參閱附表一。」並參照中聯公司102年度轉爐石級配料銷售清單可知，前開大林段1080地號等9筆土地之轉爐石級配料係由中聯公司自行委託廠商運至上開土地回填，並包辦一切回填所需行為，原告從未同意中聯公司回填於該等土地。
6、前開大林段1080地號等9筆土地填置回填轉爐石，係因該等土地自93年起皆因遭人盜濫採砂石而遺留巨型坑洞於其上，導致該等土地難以為任何之使用而完全喪失土地價值，此有改制前高雄縣政府97年11月為「第一屆政府服務品質獎參獎申請書」第18頁針對○○○鎮○○○段655等地號土地遭盜挖案」之案例說明中可稽。建發公司因盜採砂石之遺留坑洞面積過鉅、深度過深，而改制前高雄縣政府原應允將協助建發公司尋找適合回填土方的承諾，遲遲無法實現，故唯有自力救濟將坑洞予以回填，才能使土地重新恢復既往，而圖將能作符合目的之農業使用。又因中聯公司向原告表示日本長期使用轉爐石用以改變農地土質，且經中聯公司評估後保證可以回填於該9筆土地，因此始購買轉爐石用以作為坑洞之深層回填之用。原告規劃轉爐石之上，尚將覆有200公分之優質土壤，此由原告102年4月3日已取得行政院農業委員會林務局屏東林區管理處核定，得辦理清運高雄市○○區○○段台糖土地之土石方清運工程使200公分之優質土壤確實得有來源可證。
（二）聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰
1、原告為回填盜採砂石而遺留之巨大坑洞，遂由原告提供土地，以其經營之建發公司，向萬大公司收取自中聯公司清運之轉爐石級配料（即俗稱爐碴），由建發公司堆置回填於原告土地上將近百萬公噸（99萬7947.84公噸），再於其上覆蓋沙土，經高雄市旗山尊懷活水人文協會等人依廢棄物清理法第72條第1項規定，向鈞院提起行政訴訟，經鈞院以104年度訴字第175號判決認定系爭轉爐石配料屬廢棄物性質，並判決被告應依廢棄物清理法第71條第1項之規定，作成命建發公司將其回填在系爭土地上之轉爐石級配料限期清除之行政處分。建發公司雖不服提起上訴，仍經最高行政法院106年度判字第672號判決上訴駁回確定，依上開確定判決，轉爐石級配料既屬事業廢棄物，自應依廢棄物清理法第28條規定之方式清除處理，若未依上揭法定方式為之，竟回填堆置轉爐石級配料於屬於農牧用地之土地上，顯屬違法棄置行為，主管機關除依違反區域計畫法裁處外，並應依廢棄物清理法規定，限期命棄置行為人清除處理。系爭土地為農牧用地，參諸高雄高分院105年度上訴字第208、209號刑事判決意旨，原告對於農牧用地不得以轉爐石級配料回填盜採土石之坑洞，實不得諉為不知，原告猶仍為獲取高達4千萬元之利益而將轉爐石級配料回填於系爭土地上，當已符合廢棄物清理法第71條第1項規定之「容許廢棄物非法棄置於其土地」之情事，此一責任亦屬行為責任，被告依法命其限期清除處理並提出清理計畫，自無不合。
2、廢棄物清理法第71條規定之清理責任，係立法者為落實污染者付費原則而制定，其目的不在非難，非屬裁罰性不利處分，僅係命行為人負回復原狀之責任，倘如有廢棄物清理法第71條規定之行為，即得依法命其清除處理，縱使行為人無須負擔刑事責任，仍難解免其污染環境所負之回復責任。觀諸廢棄物清理法第71條規定之清理責任，此條文係將原廢棄物清理法第34條移列，廢棄物清理法第34條於74年11月8日修法時僅規定：「不依規定清除、處理之廢棄物，主管機關或執行機關得代為清除、處理，並得向其所有人、使用人或管理人收取必要費用。」嗣至88年6月22日再次修訂，將負有清除處理責任之對象擴大包括「事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人」，並增訂要求限期清除處理之程序，其立法理由係為落實污染者付費原則。原告雖於刑事案件受無罪之判決（尚未確定），然觀諸該無罪判決之內容對於原告知悉農牧用地不得以轉爐石級配料回填盜採土石之坑洞，以及原告有獲取高達4千萬元之利益等基本事實並未否認，僅認為其尚無故意違反廢棄物清理法第46條規定而未至刑罰要件；然而，廢棄物清理法第71條第1項規定不以行為人有刑事責任為要件，原告既有上開「容許廢棄物非法棄置於其土地」之情事，則所負廢棄物清理法第71條第1項之污染回復責任並不生影響，在其他行為人完成清理前，原告仍負有廢棄物清理法之清理責任。
3、原告於高雄高分院105年度上訴字第208、209號違反廢清法案件，業已承認大林段1080、1081、1082、1083、1084、1048、1066、1067、1068、688地號等10筆土地（即重測○○○區○○○段655-5、655-18、655-17、655-16、655-15、655-7、655-6、655、655-10、280-2地號土地）有回填中聯公司之轉爐石級配料，此外，於臺灣高雄地方檢察署（下稱高雄地檢署）103年度他字第6260號偵查案，亦承認在重測前圓潭子段280-2地號土地後半段與重測前圓潭子段655、655-6、655-7地號土地連結的地方，有回填爐石，依原告上開所述，重測前園潭子段280-2地號土地後半段（現大林段688地號）與655、655-6、655-7（大林段1067、1066、1048地號）連結的地方，即為大林段
665、666、667、689、1045、1047地號6筆土地，且經被告稽查確實亦有填埋轉爐石情事，是連同刑事案件10筆土地在內，原告確實有回填轉爐石於系爭16筆土地之行為。
4、原告於高雄地檢署103年度他字第6260號偵查時表示其持有重測前圓潭子段280-2、281、281-1、281-2、281-3、655-6、655-7、655、655-5、655-10、655-15、655-16、655-17、655-18地號等14筆土地，其中重測前圓潭子段281地號土地未在原處分範圍，其餘13筆土地均為原處分所載，上述重測前圓潭子段655-6、655-7、655、655-10地號（重測後為大林段1048、1066、1067、1068地號）目前雖移轉第三人陳先生，惟依原告偵訊時所附所有權狀及偵訊筆錄，可資證明原告於棄置時為13筆土地之土地所有人，再觀高雄高分院106年度上更（一）字第22號刑事判決可知，原告有容許轉爐石級配料回填其巨大坑洞之農地，顯有容許棄置之行為，當應負廢清法第71條第1項土地所有人之清理責任。
5、廢棄物清理法第71條第1項規定土地使用人應負清理責任，係因其使用土地享有利益，如有容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置時，當應由使用人負清除處理之義務，基此，所謂使用人當包括有權使用及無權占用之使用人在內。原處分雖有大林段1045、1047、665地號等3筆土地所有人為財政部國有財產署，然該3筆土地介於原告上述13筆土地之間，依原告於高雄地檢署103年度他字第6260號案詢問（調查）筆錄足證關於此鄰接原告土地之3筆國有地，因原告為求連結，方便進出且有坍方，亦有回填爐石之情事。況大林段1045、1047地號國有土地本為坑洞，原告並於103年2月間即以欲購入毗鄰國有土地增加回填效益，請求讓售國有坑洞土地，是大林段1045、1047地號土地本為坑洞土地。然而，依據被告105年9月21日稽查照片可知，本為坑洞土地之大林段1045、1047地號土地，於稽查時業已填平，是原告確實已如其103年8月17日偵查時調查筆錄所述，將重測前圓潭子段280-2地號（大林段688地號）與其土地（圓潭子段655、655-6、655-7地號）連接之國有土地予以回填，且回填有轉爐石之情事，是原告確實已有使用國有土地之情事。此外，關於大林段665地號部分亦有回填轉爐石情事，該筆土地係於103年10月31日方始辦理第一次登記，惟其亦係介於大林段688與其圓潭子段
655、655-6、655-7地號（大林段1048、1066、1067地號）連接之國有地之一，是原告亦有回填轉爐石之情事亦勘認定。由原告申請購買國有土地之目的係為於「增進回填效益」，「與原有的土地連接在一起並且可以與道路相通，方便進出。」顯見原告係為使其土地得以連結而回填轉爐石，其雖未承租3筆國有土地，然已有使用土地之情事，自應負廢棄物清理法第71條第1項容許棄置之土地所有人責任。
（二）聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰原告有無「容許或因重大過失」致廢棄物遭非法棄置於系爭土地？原告是否應負廢棄物清理法第71條第1項之清除義務？
五、本院的判斷︰
（一）前提事實︰如爭訟事實欄所示之事實，有高雄高分院105年度上訴字第208號、第209號（原處分卷第77至196頁）、本院104年度訴字第175號（處分卷第75至142頁）、最高行政法院106年度判字第672號（處分卷第147至175頁）、106年9月4日高市環局廢管字第10637563600號函（原處分卷第1至2頁），原告行政陳述意見書（原處分第5至6頁）及原處分（本院卷第21至25頁）等附卷可稽，足信為真實。
（二）應適用的法令︰
1、廢棄物清理法第28條第1項：「事業廢棄物之清理，除再利用方式外，應以下列方式為之：一、自行清除、處理。
二、共同清除、處理：由事業向目的事業主管機關申請許可設立清除、處理該類廢棄物之共同清除處理機構清除、處理。三、委託清除、處理：（一）委託經主管機關許可清除、處理該類廢棄物之公民營廢棄物清除處理機構清除、處理。（二）經執行機關同意，委託其清除、處理。（三）委託目的事業主管機關自行或輔導設置之廢棄物清除處理設施清除、處理。（四）委託主管機關指定之公營事業設置之廢棄物清除處理設施清除、處理。（五）委託依促進民間參與公共建設法與主辦機關簽訂投資契約之民間機構設置之廢棄物清除處理設施清除、處理。（六）委託依第29條第2項所訂管理辦法許可之事業之廢棄物處理設施處理。四、其他經中央主管機關許可之方式。」
2、廢棄物清理法第71條第1項：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。」
3、事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準（依廢棄物清理法第36條第2項規定訂定）第2條第2款、第3款及第4款：
「二、清除，指事業廢棄物之收集、運輸行為。三、處理，指下列行為：（一）中間處理：指事業廢棄物在最終處置或再利用前，以物理、化學、生物、熱處理或其他處理方法，改變其物理、化學、生物特性或成分，達成分離、減積、去毒、固化或穩定之行為。（二）最終處置：指衛生掩埋、封閉掩埋、安定掩埋或海洋棄置事業廢棄物之行為。（三）再利用：指事業產生之事業廢棄物自行、販賣、轉讓或委託做為原料、材料、燃料、填土或其他經中央目的事業主管機關認定之用途行為，並應符合其規定者。
四、清理：指貯存、清除或處理事業廢棄物之行為。」
4、行政執行法第29條：「（第1項）依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之。（第2項）前項代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。」
5、行政執行法第34條：「代履行費用或怠金，逾期未繳納者，移送行政執行處依第二章之規定執行之。」
6、環保署98年7月8日環署廢字第0980059664號函釋：「要旨：廢棄物清理法第71條『行為責任優先於狀態責任』原則之執行，應以污染行為人而有優先清除責任者為對象。污染行為人無法確定或無可追索時，土地之所有人、管理人或使用人應負清除棄置於其土地上廢棄物之義務。」
（三）轉爐石級配料雖登記為「產品」，非當然排除廢棄物清理法之適用：
1、按106年1月18日修正前廢棄物清理法第2條第1項規定：「本法所稱廢棄物，分下列二種：一、一般廢棄物：由家戶或其他非事業所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污染環境衛生之固體或液體廢棄物。二、事業廢棄物：（一）有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。（二）一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。」修正前之廢棄物清理法第2條規定僅就產源區分一般廢棄物、有害事業廢棄物及一般事業廢棄物，然就「廢棄物」概念並未定義，依「廢棄物」之文義解釋當指棄置之物品。而依一般社會通念，棄置非經濟物質屬之，另經濟物質不再依其用途使用，予以棄置者，同應屬之，則原為經濟物質之產品可能因不再依其用途使用，予以棄置而成為廢棄物，自非當然排除廢棄物清理法之適用。
2、復按106年1月18日修正廢棄物清理法第2條第1項、第2項規定：「（第1項）本法所稱廢棄物，指下列能以搬動方式移動之固態或液態物質或物品：一、被拋棄者。二、減失原效用、被放棄原效用、不具效用或效用不明者。三、於營建、製造、加工、修理、販賣、使用過程所產生目的以外之產物。四、製程產出物不具可行之利用技術或不具市場經濟價值者。五、其他經中央主管機關公告者。（第2項）前項廢棄物，分下列二種：一、一般廢棄物：指事業廢棄物以外之廢棄物。二、事業廢棄物：指事業活動產生非屬其員工生活產生之廢棄物，包括有害事業廢棄物及一般事業廢棄物。（一）有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。（二）一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。」並增訂第2條之1規定：
「事業產出物，有下列情形之一，不論原有性質為何，為廢棄物：一、經中央主管機關認定已失市場經濟價值，且有棄置或污染環境、危害人體健康之虞者。二、違法貯存或利用，有棄置或污染環境之虞者。三、再利用產品未依本法規定使用，有棄置或污染環境之虞者。」將「廢棄物」之定義明文化，明定拋棄能以搬動方式移動之物品即屬之，並增訂第2條之1規定，不論事業產出物之原有性質為何，符合一定要件而有棄置或污染環境之虞者，即為廢棄物，足認事業產出物縱係產品，亦有可能成為事業廢棄物，非謂產品即無廢棄物清理法之適用。並依第2條修正立法說明：「……廢棄物與資源位處物質或物品之不同生命周期，經過適當手段，廢棄物可變成資源，而若錯置、錯用，資源也應視為廢棄物……。」明揭廢棄物清理法原規範意旨，準此，產品若錯置、錯用亦可能成為廢棄物，此依修正前、後之廢棄物清理法規定，並無不同。
3、環保署88年10月11日(88)環署廢字第0064091號函以：「……轉爐石……既已依法登記為公司產品，即非屬廢棄物清理法所規範之事業廢棄物……。」經濟部礦務局102年3月19日礦局石一字第10200036190號函：「……轉爐石業經高雄市政府核准登記為產品，爰該產品非屬『廢棄物清理法』第2條之廢棄物定義，自不須依該法第39條之規定進行再利用……。」被告102年6月14日環局稽字00000000000號函：「……如經事業機構依法向工商管理單位登記為公司產品，即非屬廢棄物清理法所定義之事業廢棄物……。」經濟部工業局102年10月11日工永字第10200845070號函：「……轉爐石，均為該公司之產品，毋須委請領有廢棄物清理執照之事業機構進行處理……。」經濟部工業局103年6月27日工永字第10300575260號函：「『轉爐石』……，為該公司經高雄市政府建設局於88年6月29日核准工廠變更登記有案之產品，並非事業廢棄物，故『轉爐石』不屬於廢棄物清理法第39條第2項授權訂定之『經濟部事業廢棄物再利用管理辦法』附表所列之再利用種類。」環保署102年10月22日環署廢字第1020091081號函：「……因轉爐石已登記為產品，在未將其改認定為廢棄物之前，應依產品使用規範及農地管理相關規定辦理……。」環保署103年4月10日環署廢字第1030029192號函：「……『轉爐石』已登記為產品，應依產品使用規範及農地管理相關規定辦理……。」及環保署103年7月1日環署廢字第1030054072號函：「產品，非屬廢棄物，因此不適用廢棄物清理法……。」等語，上開函釋將登記為公司產品之轉爐石一律排除廢棄物清理法之適用，而未區分是否經棄置等情，顯有違前揭廢棄物清理法規範意旨，且無拘束本院效力，上開函文牴觸部分，應不予適用。
（四）轉爐石級配料若回填在農業用地作為土壤使用，即屬事業廢棄物：
1、中鋼公司煉鋼過程後之轉爐石雖前依經濟部87年5月25日工（八七）七字第017912號函以「轉爐石……可視為工廠設立登記之產品項目」，嗣於88年6月28日經經濟部核發工廠登記證，及經高雄市政府建設局以88年6月29日高市建設一字第08812738500號函登記為產品（本院104年度訴字第175號卷3第535頁、第537頁、第539頁）。而轉爐石經中鋼公司於廠內利用「渣盤水坑裂解法」及「潑地冷卻法」進行初步安定化作業，完成後再送往中聯公司進行破碎、磁選及篩分作業後，分離其中所含之廢鋼鐵，並篩分形成不同粒徑之轉爐石粗粒料，即產出轉爐石級配料（高雄地檢署103年度偵字第576號卷第15、16頁），轉爐石級配料亦經高雄市政府96年10月8日高市府建一工字第0960133187號函（本院104年度訴字第175號卷3第541頁）登記為產品；惟依經濟部工業局102年10月11日工永字第10200845070號函檢附之「鋼鐵冶煉業製程產出爐碴之性質與用途說明」（高雄地檢署102年度他字第5316號卷第137、138頁背面）所載轉爐石用途為：「回收殘鐵及部分作為燒結工場原料、高爐助熔劑及盛渣桶墊底料外，其餘作為整地、臨時道路、瀝青混凝土骨材、混凝土助劑」。經濟部92年6月6日經授工字第09200551560號函亦載：「……說明二、中國鋼鐵股份有限公司鋼鐵冶煉過程產生之高爐石、轉爐石及脫硫渣等，係經高溫熔煉過程產出，已呈穩定之無機物質型態，國內外已普遍使用於工程填地材料、道路級配、填海造陸材料及水泥製造原料……三、依土壤及地下水污染整治法第2條定義，『土壤』乃指陸地生物生長或生活之地殼岩石表面之疏鬆天然介質。高爐石、轉爐石及脫硫渣已改列為該公司產品，並作為骨材、級配料之土木工程材料，故非屬土壤……。」（高雄地檢署103年度他字第2385號卷第97至98頁）。依上開說明，未見轉爐石級配料作為農業用地之土壤使用，轉爐石作為產品之用途，普遍使用於工程填地材料、道路級配、填海造陸材料及水泥製造原料等方面，足認轉爐石級配料作為產品用途確有限制。
2、按土壤及地下水污染整治法第2條第2款明定：「本法用詞，定義如下：一、土壤：指陸上生物生長或生活之地殼岩石表面之疏鬆天然介質。」轉爐石及將轉爐石破碎及篩分後之轉爐石級配料，非天然介質，性質顯與土壤不同，顯不得替代土壤使用。又依另案卷附之「陸上盜濫採土石坑洞善後處理計畫」伍、三、（五）1.「回填物來源及種類」規定：「(1)行為人或義務人得委由民間專業機構代尋合法回填物，如坡地土石、營建剩餘土石方（須由直轄市或縣（市）政府審查核可）、礦場、採石場捨棄土石、土壤、河川、疏濬、水庫或其沉澱池之無害淤泥及其他經直轄市或縣（市）政府核定之回填物，並應取得經學術、民間專業機構或專業技師之化學安全檢驗證明文件……。」（本院104年度訴字第175號卷三第357頁）轉爐石級配料並非該計畫容許作為陸上盜、濫採土石所遺留坑洞之「回填物來源及種類」。準此，轉爐石級配料用途有限，其性質既非土壤，且非現行法令容許之回填物，是其縱屬產品，亦不得將之利用回填於土地。
3、又依區域計畫法施行細則第11條第1款、第13條第1項第5款規定「非都市土地得劃定為下列各種使用區：一、特定農業區：優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施，經會同農業主管機關認為必須加以特別保護而劃定者。」「直轄市或縣(市)政府依本法第15條規定編定各種使用地時，應按非都市土地使用分區圖所示範圍，就土地能供使用之性質，參酌地方實際需要，依下列規定編定並繪入地籍圖；……五、農牧用地：供農牧生產及其設施使用者。十
二、水利用地：供水利及其設施使用者。」及農業發展條例第3條第12款明定：「農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。」佐以經濟部102年4月15日經授務字第10220107560號函釋「說明：……三、轉爐石級配料得否作為坑洞回填之用，經本部礦務局函詢行政院環境保護署、本部工業局及行政院農業委員會綜合意見如下：（一）一般農業區農牧用地遭盜採土石，其回填物宜應為原用地相近性質之土壤，以避免環境之污染與破壞。（二）轉爐石級配料業經高雄市政府核准登記為產品，爰該產品非屬「廢棄物清理法」第2條之廢棄物定義，自不須依該法第39條之規定進行再利用。（三）原函所附溶出試驗結果雖未達溶出標準，但因未檢附轉爐石級配料所含重金屬總量資料，若所含重金屬總量高，則在自然環境下，仍有再度溶出之可能性。（四）此外，轉爐石級配料之pH值高達12.4，即使是半動態反應平衡試驗，亦顯示土層之pH值雖隨土層深度逐漸降低，但在深僅130cm處之pH值仍高達9.2，顯示全土層均不適合植物根系之生長。四、綜上，為確保永續農業生產環境，避免地下水或鄰近土層土壤遭受污染，轉爐石級配料不得作為農業用地之盜濫採土石遺留坑洞回填物。」可知，轉爐石級配料雖登記為「產品」，但用途受限，並非容許作為農業使用之產品，且其性質非類似或取代土壤，亦非現行法令容許之回填物，不應回填至農地，故不得堆置或掩埋方式使用於農業區之農牧用地或水利用地。若轉爐石級配料錯置、錯用於農地，顯與轉爐石級配料用途未符，並有害於農業用地之土壤及水質，實質上已無任何經濟價值及效用，自屬事業廢棄物之範疇。
4、原告雖主張日本長期使用轉爐石用以改變農地土質，且經中聯公司評估後保證可以回填於系爭土地，始購買轉爐石用以作為坑洞之深層回填之用，原告規劃轉爐石之上，再覆蓋200公分之優質土壤等云云，然按事業廢棄物包括有害事業廢棄物及一般事業廢棄物，已如前述，而事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物為有害事業廢棄物，其餘則為一般事業廢棄物。況中聯公司負責本件業務人員朱文雄於刑案證稱：「問：（是否知道轉爐石的特性？）偏鹼。（問：轉爐石是否亦含有微量重金屬？）是。問：（這樣的物品是否可以回填到農地？）以前沒有想過這個問題」「（問：但這種強鹼的物品回填到農地，以致於農地無法種植，這樣好嗎？）基本上我們沒有用到已經在種植的地方，那些土地都是不能使用。」「（問：有無人跟你們買去作磚、肥料？）以前有，但後來因為社會大眾沸沸騰騰，現在就比較少，若是要作磚、肥料我們就會用送的。」（高雄地院103年度訴字第789號卷4審判筆錄第33、35頁）足見轉爐石級配料為PH值近12.4之強鹼物質，且有微量重金屬，對於生態環境具有潛在危險，轉爐石級配料是否適用於農地作為土壤，是否對於環境完全無影響，仍有疑義，並普遍不為大眾所接納；又中聯公司推廣轉爐石級配料時，已未將「農業使用」列入轉爐石級配料「產品」用途之一，轉爐石級配料雖有再利用經濟價值，須限於合法使用於再利用之用途。準此，縱目前尚無證據證明系爭轉爐石級配料對環境造成不良影響，然此充其量僅能說明其非有害事業廢棄物，但無從據此反推其即非屬一般事業廢棄物之認定，是本件轉爐石級配料有錯置、錯用於農地情事，洵堪認定。
（五）原告應負廢棄物之清理義務：
1、經查，高雄市○○區○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○號土地（即重測○○○區○○○段655-5、655-18、655-17、655-16、655-15），有堆置轉爐石級配料之情事，業經本院104年度訴字第175號判決及高雄高分院105年度上訴字第208號、第209號刑事判決認定明確，有上開判決附卷可稽（原處分卷第75至142頁、第177至196頁），並有被告102年6月13日稽查紀錄在卷足佐（本院卷第103至105頁）；又同段1048、1066、1067、1068、688地號土地（即重測○○○區○○○段655-7、655-6、655、655-1
0、280-2地號土地），有堆置轉爐石級配料，亦經上開高雄高分院刑事判決認定屬實，並有被告102年11月20日稽查紀錄（本院卷第107至111頁）、103年1月28日會勘紀錄及照片（本院卷第115至119頁）、103年6月25日稽查照片（本院卷第121至123頁）在卷足憑。而因相關土地堆置轉爐石級配料之範圍廣大，為確認清理範圍，被告於105年2月3日、105年9月21日派員至系爭土地開挖及稽查，發現於同段667、666、689、1045、1047、665地號土地（即重測○○○區○○○段281-1、281-2、281-3、655-2、655-13地號土地）亦有堆置、掩埋轉爐石級配料之情形，此有105年2月3日稽查紀錄及照片（本院卷第125至127頁）、105年9月21日稽查紀錄及照片（本院卷第129至137頁）附卷可佐，是系爭16筆土地皆堆置填埋有轉爐石級配料乙節，自堪信實。
2、次查，轉爐石級配料堆置於系爭土地，其中大林段1080、1081、1082、1083、1084、688、667、666、689等9筆地號土地為原告所有，同段1048、1066、1067、1068等4筆土地原為原告所有，係於105年9月5日移轉於第三人陳瑞霖，同段1045、1047、665地號土地為中華民國所有，由財政部國有財產署管理，而上開大林段1080、1081、1082、1083、1084、688、667、1048、1066、1067、1068、1047地號等12筆土地均屬非都市土地特定農業區之農牧用地，其餘同段666、689、1068、665地號土地則屬非都市土地特定農業區水利用地，有土地建物查詢資料在卷為憑（本院108年度訴字第53號卷2第29至91頁）。另經高雄高分院刑事判決106年度上更（一）字第22號刑事判決、高雄分院刑事判決105年度上訴字第208、209號刑事判決、本院104年度訴字第175號判決及最高行政法院106年度判字第672號判決認定，系爭轉爐石級配料因錯置、錯用於農業用地而認為「事業廢棄物」，其理由核與本院上開說明大致相符。是被告認定自中聯公司委託萬大公司將轉爐石級配料運送至系爭土地之際，該轉爐石級配料已非屬產品，遂判定為事業廢棄物，於法有據。
3、第三人戴文慶為萬大公司之負責人，戴文慶代表萬大公司與中聯公司訂定轉爐石級配料銷售契約書，銷售單價每公噸5元（高雄地檢署103年度他字第2385號卷第70至71頁）。中聯公司並另與萬大公司簽訂萬大轉爐石級配料銷售混拌案合約（高雄地檢署103年度他字第2385號卷第102頁）及萬大轉爐石級配料資源化案合約（高雄地檢署102年度他字第8953號卷第65頁），約定由萬大公承攬前開轉爐石級配料運送，將轉爐石級配料載至高雄市旗山區等地點，而以每公噸220元作為承攬報酬。而原告代表建發公司與萬大公司訂定買賣契約書（高雄地檢署102年度他字第2385號卷第108至115頁），同以每公噸5元之價格，買受上開轉爐石級配料，並由戴文慶代表萬大公司補貼建發公司每噸40至45元轉爐石級配料之工程費用（高雄地檢署103年度偵字第13504號卷訊問筆錄第40頁、高雄地院103年度訴字第789號卷2第72頁）。嗣後萬大公司代表人戴文慶僱用車輛將系爭轉爐石級配料載往原告所有大林段1080、1081、1082、1083、1084、1048、1066、1067、1068、688地號等10筆土地後，原告將轉爐石級配料與向林務局標購之土石混拌後回填傾倒在上開土地坑漥等情，為兩造所不爭執，有前揭萬大轉爐石級配料銷售契約書、萬大轉爐石級配料銷售混拌案合約書、買賣契約書、萬大公司向中聯公司提領轉爐石時間、數量表及原告、戴文慶分別於刑事案件偵訊及一審坦承在卷（高雄高分院105年度上訴字第208號卷2第6頁背面至第7頁、高雄地院103年度訴字第789號卷2第177至178頁、第182頁），亦堪認定。又查，被告於大林段688地號（重測前圓潭子段280-2地號）發現有轉爐石級配料，有103年6月25日現場照片（本院卷第123頁）、105年2月3日稽查紀錄及開挖照片（本院卷第125至127頁）為證，於大林段667、666、689地號（重測前圓潭子段281-1、281-2、281-3地號）發現有轉爐石級配料，有105年9月21日稽查紀錄（本院卷第129、135至137頁）為證，又於大林段668地號（重測前圓潭子段281地號）發現有轉爐石級配料，有107年7月27日會勘紀錄及照片（本院卷第199至151頁），且大林段688地號（重測前圓潭子段280-2地號）業經高雄高分院105年度上訴字第208號、第209號刑事判決及高雄高分院106年度上更（一）字第22號刑事判決認定確有遭萬大公司及建發公司傾倒轉爐石級配料之事實，有該等刑事判決在卷可稽（處分卷第177至197頁、第25至52頁），核與上開被告稽查紀錄相符，足見大林段688地號（重測前圓潭子段280-2地號）及其○鄰○區○○段667、666、689地號（重測前圓潭子段281-1、281-2、281-3地號）土地均遭堆置轉爐石級配料。又因轉爐石級配料數量眾多，依據中聯公司104年10月8日中聯（104）R1字第0067號函檢附之送貨對帳單所示，建發公司向萬大公司購買轉爐石級配料數量高達99萬7947.84噸，有建發公司統一發票三連式（進項）表、匯款申請書代收入傳票等件在卷可稽（高雄地院103年度訴字第789號卷2第64至70頁），致堆置於原告所有之土地，仍有未足，遂將轉爐石級配料堆置於與大林段666、689地號土地相鄰之大林段1045、1047、665地號國有土地上，此經被告開挖稽查該等土地後，均發現轉爐石級配料，已如上述；而原告於刑案自承（高雄地檢署103年度他字第6260號偵查卷第3至4頁）：「（在你取○○○區○○○段○○○○○○號土地之後做何用途？）與我原有的土地連接在一起並且可以與道路相通，方便進出。○○○區○○○段○○○○○○號土地是否有回填轉燼石？）後半段與我原有的土地（圓潭子段655、655-6、655-7連接的地方，因為有坍方所以有回填少部分爐石。）」「（那你現在所持有的土地為何？）答：總共有14筆，分別為圓潭子段280-2、281、281-1、281-2、281-3、（中間隔著國有地655-2、655-13）兩筆土地，緊接著我的655-6、655-7、655、655-5、655-10、655-15、655-16、655-17、655-18。另高雄市經發局於103年3月11日發文有關國有坑洞土地（國有地655-2、655-13）讓售毗鄰私有土地所有人是否有意購買一事，正考慮購買中，以求土地完整並銜接。」等語，再由地籍圖觀之，重測前園潭子段280-2地號土地（大林段688地號）與655、655-6、655-7（大林段1067、1066、1048地號）之間相隔有圓潭子段281、281-1、281-2、281-3、655-2、655-13地號土地（大林段668、665、666、667、689、1045、1047地號，668地號土地不在本件處分範圍內）。則依上開事證可知，建發公司為處理中聯公司棄置之轉爐石級配料，乃由建發公司代表人即原告提供其當時所有大林段1080、10
81、1082、1083、1084、688、667、666、689等13筆地號土地，供萬大公司及建發公司將轉爐石級配料回填於該等土地，又因轉爐石級配料數量龐大，原告所有13筆土地不敷使用，原告遂違法占用與其所有大林段666、689及1048地號土地相連之大林段1045、1047、665地號國有土地，一併將轉爐石級配料回填於國有土地上，且經被告稽查確實有填埋轉爐石情事，足見原告確實提供其所有土地及違法占用之國有土地容任中聯公司、萬大公司及建發公司回填堆置轉爐石級配料於系爭土地，為積極配合不依規定清除處理廢棄物之事業共同非法棄置廢棄物之行為，是其雖為廢棄物清理法第71條第1項規定所指「容許廢棄物非法棄置於其土地之土地所有人及使用人」，但其實際上已共同參與不依規定清除處理廢棄物之事業回填轉爐石級配料於系爭土地行為中不可或缺之積極同意要件，自應負廢棄物清理之行為責任，而非僅止於土地所有人或使用人之狀態責任。原告主張其從未同意中聯公司回填於系爭土地云云，不足採取。
4、原告雖主張其不知系爭轉爐石級配料係廢棄物而不得回填使用於農地云云，惟查，原告於100年2月11日即向高雄市○○區000000000000000000000000號等4筆土地（重測前圓潭子段655、655-6、665-7、655-10地號），擬回填中聯公司之轉爐石級配料，經高雄市政府農業局以100年3月10日高市鳳山農務字第1001004786號函表示：「……故回填轉爐石並不符合農地農用之規定；且農業用地回填土方應以適合種植農作物之土壤，不得為砂、石、磚、瓦、混凝土塊或其他有害物質等，因農地回填轉爐石有污染農地之虞且無法種植農作物，故本案本局歉難同意。」高雄市政府水利局則以0000000000市00000000000000號函復原告表示因農地回填轉爐石並不符合農地農用之規定，故不同意其申請等情，有原告申請書、高雄市政府農業局100年3月10日高市鳳山農務字第1001004786號函及高雄市政府水利局0000000000市00000000000000號函在卷可按（訴願卷第37至40頁）。又依行政院103年11月12日修正之「陸上盜濫採土石坑洞善後處理計畫」伍、四、（五）回填作業方法1、回填物回填及種類記載，合法回填物係指如坡地土石、營建剩餘土石方、礦場、採石場捨棄土石、土壤，河川、疏濬、水庫或其沉澱池之無害淤泥及其他經直轄市、縣（市）政府核定之回填物，並應取得經學術、民間專業機構或專業技師之化學安全檢驗證明文件，若回填土地計畫作農業使用者，表層應以可耕作且無污染之土壤回填150公分以上。再者，轉爐石級配料之pH值高達12.4，即使是半動態反應平衡試驗，亦顯示土層之pH值雖隨土層深度逐漸降低，但在深僅130cm處之pH值仍高達9.2，顯示全土層均不適合植物根系之生長，為確保永續農業生產環境，避免地下水或鄰近土層土壤遭受污染，轉爐石級配料不得作為農業用地之盜濫採土石遺留坑洞回填物等情，亦據經濟部102年4月15日經授務字第10220107560號釋示在卷（訴願卷第52至54頁）。參諸原告於向旗山區公所提出上開申請書中之所以會載明「在回填轉爐石級配料後，仍會在上層2米處再覆以優良土石以利耕作」等語（參照上開100年2月11日申請書一最後2行），係因轉爐石級配料上之2米處再覆以自林務局所標購之土石，是會比較適合種植用之情，亦據原告於刑案供述在卷（高雄地院103年度訴第789號卷4第137頁及反面），足見原告將轉爐石級配料於回填系爭土地時，即已知悉轉爐石並不適合回填在系爭土地，原告前揭主張，自難採憑。
5、原告雖主張其信任中鋼公司產出轉爐石經工商主管機關同意變更登記為「產品」，且原告亦無行政程序法第119條各款所列信賴不值得保護之事由，則原處分自有違信賴保護原則等語。然查，原告就其於系爭土地回填轉爐石級配料之行為，並非基於被告曾同意其回填轉爐石級配料之授益處分所為。雖原告稱伊係因信賴轉爐石級配料經主管機關登記為產品而將之回填於系爭土地云云，則依其主張內容觀之，此應係主張原告就伊於土地回填爐石乙事欠缺違法性認識而具有免責事由，惟原告是否具備免責事由，已於前揭判決理由論述綦詳，然此與其信賴是否值得並無任何干係。乃原告復據此主張原處分違反信賴保護原則云云，亦屬無稽。
六、綜上所述，原告前揭主張，均不足採。轉爐石級配料雖登記為「產品」，但用途有限，並不包含回填在農業用地作為土壤使用，如有棄置錯用情形，仍屬廢棄物；原告提供系爭土地供轉爐石級配料廢棄物違法堆置於系爭土地上，依廢棄物清理法第71條第1項規定，原告應負清除責任。原處分限期命原告完成清除處理及提出清理計晝，並告知逾期未提出或未完成清理者，逕依廢棄物清理法第71條、行政執行法第29條及第34條等規定辦理，核屬有據；訴願決定予以維持，亦無不合；原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提訴訟資料，經本院斟酌後認均與本判決結果不生影響，爰不一一論駁。
七、結論：原告之訴為無理由。中 華 民 國 108 年 12 月 26 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 吳 永 宋
法官 孫 奇 芳法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 12 月 26 日
書記官 謝 廉 縈