高雄高等行政法院判決
107年度訴字第472號108年12月25日辯論終結原 告 中華電信股份有限公司代 表 人 謝繼茂訴訟代理人 劉志鵬律師
李宗霖律師劉素吟律師被 告 高雄市政府勞工局代 表 人 王秋冬訴訟代理人 游雅雯
林俊男張雅櫻上列當事人間勞動基準法事件，原告不服高雄市政府中華民國107年10月1日高市府法訴字第10730750200號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、原告代表人原為鄭優，於訴訟繫屬中變更為謝繼茂；被告代表人原為李煥熏，於訴訟繫屬中先後變更為陳石圍、王秋冬，業據兩造新任代表人分別具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、爭訟概要︰原告於民國107年5月8日至5月15日期間，因推出限時短期行動電話業務499吃到飽促銷專案（下稱499專案），引發民眾搶辦熱潮，經被告派員對原告實施勞動檢查結果，發現原告在高雄市轄區共28家服務中心員工之107年5月出勤紀錄，其中24家服務中心勞工多達80人次（實際上為121人次）於同年月9日至13日期間，有1日之延長工作時間連同正常工作時間超過12小時之情形，違反勞動基準法（下稱勞基法）第32條第2項規定，被告乃依勞基法第79條第1項第1款及第80條之1規定，以107年5月15日高市勞條字第10733805500號裁處書（下稱原處分）處新臺幣（下同）100萬元罰鍰，並公布名稱。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，於是提起行政訴訟。
三、原告主張及聲明：
(一)被告於作成原處分前未依勞動檢查法第25條第1項、勞基法施行細則第44條以書面告知原告勞動檢查結果，亦未依行政程序法第102條之規定通知原告陳述意見，顯違反正當行政程序，原處分顯屬違法，應予撤銷：
1、依勞動檢查法第22條第2項、第25條第1項、勞動檢查法施行細則第21條第1項、第22條、勞基法施行細則第44條第1項、行政程序法第102條、勞動部頒訂之地方主管機關執行勞動條件檢查注意事項第3條、第6條規定，勞動主管機關辦理勞動檢查後，應踐行之法定程序如下：(1)勞動主管機關應作成勞動檢查記錄。(2)勞動主管機關應另以書面正式通知事業單位勞動檢查結果，該書面通知即勞動檢查法施行細則第
21、22條所規定之「勞動檢查結果通知書」（預告勞動主管機關認定事業單位違反勞動法令規定之事項，尚未裁罰），事業單位得於收到通知後10日內提出異議。(3)勞動主管機關裁罰前，應通知事業單位陳述意見。(4)勞動主管機關正式處以裁罰或不予裁罰。承上說明，為保障事業單位權益、免受突襲性處分，於勞動主管機關依勞基法處以裁罰前，事業單位應有2次申辯之機會，一係於收到勞動檢查結果通知書後10日內提出異議，二係行政程序法第102條所定陳述意見。
2、被告係於107年5月11日及5月14日辦理勞動檢查，旋即於107年5月15日作成原處分，被告於作成原處分前未依上開規定以書面通知原告勞動檢查結果，亦未通知原告就其擬認定原告於499專案期間違反勞基法第32條第2項規定乙事陳述意見，導致原告不及於作成原處分前說明本件符合勞基法第32條第4項「事變」、「突發事件」之要件，亦無從確認原告高雄地區各門市是否如原處分所述有80人次勞工1日工作時間超過12小時，顯已剝奪勞動檢查法施行細則第21條第1項、勞基法施行細則第45條賦予原告之異議權，亦侵害原告依行政程序法第102條規定保障之陳述意見權，顯違反正當行政程序，應予撤銷。
3、依行政院勞工委員會（下稱勞委會，現已改制為勞動部）102年01月11日勞檢1字第1020150014號函：「主旨：本會授權高雄市政府所屬勞動檢查處執行所轄行政區域之勞動檢查業務，並自即日生效。依據：勞動檢查法第5條第1項。公告事項：一、本會自即日起，授權高雄市政府所屬勞動檢查處執行所轄行政區域之勞動檢查業務。」是被告所屬勞動檢查處業經中央主管機關依勞動檢查法第5條授權辦理勞動檢查業務，被告主張本件無勞動檢查法第22條第2項、第25條、勞基法施行細則第44條、第45條之適用云云，顯無理由。
4、被告主張本件超時工作之證據既已明確，於作成原處分前未給予原告陳述意見之機會並無違誤，勞基法對於違反第32條第2項之行為無限期改善機制，無須於原處分作成前給予原告陳述意見之機會云云，並不可採：
(1)原處分僅列舉「原告武慶服務中心勞工黃○金」乙例，即泛稱「原告使其中24家服務中心勞工，達80人次於107年5月9日至13日期間，有1日之工作時間連同正常工作時間超過12小時以上」云云，對於其餘79人次究為原告公司員工何人及個別工作時間為何等情未置一詞。倘被告於作成原處分前給予原告陳述意見之機會，原告即可針對是否確有80人次正常工作時間超過12小時乙事進行核對，縱認有違反勞基法第32條第2項規定之情形，違反人次多寡將會影響被告裁處罰鍰金額之高低，故原處分所根據之「違反勞動基準法第32條第2項規定達80人次」並非行政程序法第103條第5款規定「客觀上明白足以確認」之事實甚明。
(2)此外，縱認有違反人次達80人次之情形，倘本件屬於勞基法第32條第4項規定之「事變」及「突發事件」，被告即不得依勞基法第79條第1項第1款及第80條之1規定裁處罰鍰。本件499專案受到媒體爭相大幅報導之影響，引爆史無前例之民眾搶辦熱潮，原告業已傾全部人力支援申辦案件，一時之間仍無法消化全部申辦案件，故499專案搶辦事件核屬「事變」及「突發事件」，原告自得將工作時間予以延長，而上開所述499專案是否屬於勞動基準法第32條第4項規定之「事變」及「突發事件」，並非行政程序法第103條第5款所規定「客觀上明白足以確認」之事實，故被告未於原處分作成前給予原告陳述意見之機會，使原告無法就上開事實進行即時的澄清及說明，顯已違反行政程序法第102條規定，原處分洵屬違法，應予撤銷。
(3)行政程序法第103條第1款至第8款所規定行政機關得不給予陳述意見機會之例外情形中，並無「相對人違反法規無限期改善機制」之情形，則被告自應依行政程序法第102條規定於原處分作成前通知原告陳述意見，此與被告查獲違章行為事證即可依法開罰乙事全然無關，被告辯稱其於作成原處分前未給予原告陳述意見之機會，於裁處後收受原告陳述意見再次審酌仍維持原處分即無違誤云云，並不可採。
5、訴願決定援引之被告107年5月23日高市勞條字第10734064600號函，為被告就原告另案涉違反勞基法第36條而通知原告陳述意見，原告所屬高雄營運處於107年5月31日以高人字第1070000150號函陳述意見，被告嗣後並未對原告進行裁罰，與原處分認定原告違反勞基法第32條規定之事實無涉，訴願決定未予查明亦有違誤，應予撤銷。
(二)地方主管機關不論由何單位實施勞動檢查，均應適用就檢查程序有完整規範之勞動檢查法辦理，方屬合理及符合平等原則，被告稱其並非辦理勞動檢查業務所設置之專責檢查機構，不適用勞動檢查法第22條第2項、第25條及勞基法施行細則第44條、第45條等規定云云，並不可採：
1、依勞動檢查法第4條第2款、第5條第1項及勞基法第72條第1項後段規定，地方主管機關得依勞動檢查法、勞基法之規定，就勞基法所規定之勞動條件事項（如本件所涉之勞工工作時間）實施勞動檢查。被告之下轄單位「高雄市政府勞工局勞動檢查處」（下稱勞檢處），依勞動檢查法第4條第2款之規定，其實施勞動檢查之範圍亦包括勞基法規定之事項。倘被告接獲勞工申訴事業單位有違反勞基法之規定時，由於被告本身及其下轄之勞檢處依法均得就勞基法規定事項實施勞動檢查，基於行政一體原則，身為上級機關之被告得決定是否交由勞檢處實施勞動檢查，或由被告（勞動條件科）自行為勞動檢查。則倘若被告關於「其非為辦理勞動檢查業務所設置之專責檢查機構，自不適用勞動檢查法第22條第2項及第25條等規定」之主張可採，將產生同樣針對勞基法規定事項實施之勞動檢查，卻因實施之行政單位不同（被告或被告勞檢處），而導致是否應適用勞動檢查程序規定之差異，以及被告得就個案恣意決定不將勞動檢查交由勞檢處辦理，而由被告自為勞動檢查，以規避勞動檢查法檢查程序相關規定之荒謬結果。
2、被告與參加人雖稱勞動檢查員分為依勞基法實施勞動檢查之「聘用檢查員」及依勞動檢查法實施勞動檢查之「通過公務員考試之檢查員」，前者為各地方政府為擴大勞動檢查之實施所聘用之檢查員，後者則為編制在勞檢處之檢查員等語，然對人民而言，二者均係代表行政機關行使勞動檢查之公權力，勞動檢查之過程，人民均不得規避、拒絕檢查，勞動檢查之結果均可能導致行政機關發動裁罰，因此，對人民而言，二者根本無從區別，亦無區別實益，二者辦理勞動檢查之事物本質既屬相同，即無差別待遇之正當事由存在。況一般而言，通過公務員考試之勞檢處檢查員較具有勞動檢查專業智識及能力，其所為勞動檢查須適用勞動檢查法，相較而言，未通過公務員考試之聘用檢查員，勞動檢查專業智識及能力可能較為不足，但其所為勞動檢查卻不用適用就檢查程序有完整規範之勞動檢查法相關規定，顯不合理且有輕重失衡之情形。故被告主張僅因勞檢員身分不同而異其勞動檢查程序之適用，顯已違反平等原則關於「對於事物本質上相同之事件作相同處理」之意涵，並造成受檢查人之正當行政程序權利受損之情形，被告之主張要無可採。
3、被告另稱勞動基法施行細則第44條及第45條規定之檢查員係指勞動檢查機構的檢查員云云，亦屬無稽。蓋勞基法施行細則係針對勞基法規定事項所為之細節性、技術性規範，而勞基法第72條第1項後段已明文規定各地方政府得實施勞動檢查，則勞基法施行細則第44條及第45條自為各地方政府依勞基法第72條第1項後段規定實施勞動檢查時所應遵守之規範，故姑且不論本件有無勞動檢查法之適用，被告已自承本件勞動檢查係依勞基法第72條第1項後段規定而實施，則被告自應依勞基法施行細則第44條及第45條規定，於檢查後將檢查結果向原告作必要之說明，及給予原告得於檢查結果送達後10日內提出異議之權利，惟被告卻未為之，原處分顯屬違法，至為明確。
4、被告另援引本院106年度訴字第26號判決、108年度訴字第81號判決、107年度訴字第112號判決、106年度訴字第512號判決、104年度訴字第73號判決及勞委會98年12月1日勞動1字第0980088859號函，辯稱其無須依勞動檢查法相關規定實施勞動檢查云云。惟前述104年度訴字第73號判決並非勞基法事件，106年度訴字第26號判決之處分機關不僅以書面通知受處分人勞動檢查之結果，更給予陳述意見之機會，勞委會98年12月1日勞動1字第0980088859號函並未指出被告得因此免除勞動檢查法相關規定通知原告勞動檢查結果之義務，是以，被告主張得免除依勞動檢查法相關規定通知原告勞動檢查結果之義務云云，顯於法無據，要無可採。
(三)原處分未依行政程序法第96條第1項第2款規定載明其認定「80人次」1日工作時間超過12小時之勞工各為何人及個別工作時間為多久等事項，違反行政程序法第96條，被告雖於原告起訴後提出附件4及附件5之「499網路吃到飽活動期間1日超過12小時勞工名冊」（下稱勞工超時工作名冊），性質上核屬原處分事實之補正，並非行政程序法第114條第1項規定之得補正事項；退步言之，縱認屬於得事後補正之事項，亦已違反行政程序法第114條第2項「僅得於訴願程序終結前」為補正之規定，自不生治癒原處分未記載事實及理由等瑕疵之效力，原處分洵屬違法，應予撤銷：
1、依行政程序法第36條、第43條、第96條第1項第2款規定，行政機關做成裁罰處分時，對於裁罰基礎事實是否已符合裁罰規定之構成要件，除應盡其職權調查責任，以證明裁罰構成要件之法律事實存在外，且應於處分書上詳盡述明處分之事實及理由，否則即屬違法之裁罰處分。原處分僅列舉「原告武慶服務中心勞工黃○金」乙例，即泛稱「原告使其中24家服務中心勞工，達80人次於107年5月9日至13日期間，有1日之工作時間連同正常工作時間超過12小時以上」云云，對於其餘79人次究為原告公司員工何人及個別工作時間為何等情未置一詞，顯有未依行政程序法第96條第1項第2款規定記明理由之違法，致原告對於被告究竟如何計算原告員工之工作時間、是否扣除休息時間等情毫無所悉，顯妨礙原告提起行政救濟行使防禦之權利，故原處分顯屬違法，應予撤銷。
2、被告雖於原告起訴後，提出勞工超時工作名冊。惟最高行政法院93年度判字第1624號判決明揭書面行政處分應記載事項中之事實，除包括違規之行為外，即違規之時間、地點等及與適用法令有關之事項均包括之，俾達可得確定之程度，得據以與其他行政處分為區別，及判斷已否正確適用法律。而行政處分是否合於前開法定之程式，應依既存之記載認定之，苟既存之行政處分書未合於前開法定程式者，除得依行政程序法第114條第1項、第2項規定，於訴願程序終結前，或向行政法院起訴前為補正外，並無於行政訴訟程序中，由法院或審判長為發問或告知，使原處分機關為充分陳述、敘明或補充之餘地。
3、原處分僅列舉「原告武慶服務中心勞工黃○金」乙例，即泛稱「原告使其中24家服務中心勞工，達80人次於107年5月9日至13日期間，有1日之工作時間連同正常工作時間超過12小時以上」云云，對於其餘79人次究為原告公司員工何人及個別工作時間為何等事實全未記載，顯有未依行政程序法第96條第1項第2款規定記明事實之違法。被告雖於行政訴訟程序中提出勞工超時工作名冊，性質上核屬對於原處分所認定違規「事實」之補正，並非行政程序法第114條第1項各款規定之得補正事項，自不生治癒原處分未記載事實此等瑕疵之效力。縱認被告所提之勞工超時工作名冊屬於行政程序法第114條第1項所規定得事後補正之事項，依同法條第2項規定，僅得於訴願程序終結前為之，惟被告卻遲至原告起訴後始提出，已逾得補正期間，自不生補正原處分瑕疵之效力，故原處分確實有未依行政程序法第96條第1項第2款規定記明事實或理由之違法。
(四)499專案受到媒體爭相大幅報導之影響，引爆民眾搶辦熱潮，原告已傾全部人力支援申辦案件，一時之間仍無法消化全部申辦案件，故499專案搶辦事件核屬勞基法第32條第4項規定之「事變」及「突發事件」，原告自得將工作時間予以延長，被告未依職權調查證據，並就原告有利及不利事項一律注意，逕認定原告違反勞基法第32條第2項規定，顯然違反行政程序法第36條規定，應予撤銷：
1、勞基法第32條第4項規定：「因天災、事變或突發事件，雇主有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者，得將工作時間延長之。……」至於何謂「事變」及「突發事件」，依臺北高等行政法院106年度簡上字第79號判決、勞委會82年11月16日台(82)勞動二字第67798號、87年4月15日台87勞動2字第013133號、77年6月14日台勞字第15750號、78年4月20日(78)台勞動2字第09229號函釋，所稱「事變」係指(1)非由事業單位之故意或過失所發生之事由或(2)因人為外力造成社會或經濟運作動盪之一切重大事件；而所稱「突發事件」應係指事先無法預知、非循環性且需緊急性處理之事件，其中，就涉及人力調度之情形，倘若雇主業務運作與社會大眾日常生活息息相關，經合理安排，但人力調度仍因應不及而致無法維持業務正常運作，嚴重影響社會大眾生活秩序與社會安全者，應屬突發事件。
2、原告107年5月8日於全國推行499專案，而原告高雄市轄區28家服務中心之組織型態均為直營門市。關於人力配置係參考先前優惠專案之經驗，說明如下：
(1)原告在高雄地區共設有約55家服務中心，據原告之統計數據，106年度高雄地區每日平均來客人數為1,936人，每日平均實際處理申請數為3,962件，每家服務中心每日平均服務35位來客人數（1,93655），每日實際處理平均72件申請數（3,96255）。
(2)原告曾於106年至107年期間推出「599吃到飽專案」，期間每日平均來客人數僅微幅增加為2,224人，每日平均實際處理申請數亦僅有4,900件，每家服務中心每日平均服務來客人數略成長為40位（2,22455），每日實際處理平均89件申請數（4,90055），於599專案期間，原告人力足以負荷上開申請件數，並未發生員工超時工作情形。
(3)原告於107年5月8日發佈499專案，有鑑於先前599專案之申辦人潮與申辦次數，原告預估現有的營業門市人力應能比照599專案之處理經驗順利消化民眾申辦件數，而實際上，499專案首日即107年5月8日之來客人數為2,075人，實際處理申請數為3,551件，原告員工幾乎都正常下班、未加班，更無原告員工須1日工作時間超出12小時之情形，足證原告對於499專案之規劃與人力配置應屬合宜。
(4)詎料，媒體自107年5月9日開始大量播送499專案申辦情況，不斷催化消費者之集體行動，造成消費者爭先恐後湧入原告服務中心爭辦499專案，引發原告根本無從事先預估之申辦熱潮。
3、經媒體競逐報導後，據統計自499專案第2日即107年5月9日，來客數即暴增為4,420人，實際處理申請數亦高達9,103件，於媒體從中鼓動下，翌日即同年月10、11日之實際申請數近乎翻倍成長為14,620件、16,404件，14日又創新高，來客數達7,766人，實際處理申請數達17,372件。以平均而言，自5月9日至5月15日止，原告高雄市服務中心全市每日平均來客數平均4,884人，每日平均處理申請件數13,625件。此為原告事前所無法預知之異常爆量情形，而造成上開異常爆量之原因在於媒體競逐報導之非原告所能控制之外力所致。
4、對此無法事先預知之異常情形，原告已竭力提供支援人力、實施緊急應變措施，簡言之，負責門市申辦業務之同仁必須相當嫻熟原告全部資費方案、消費者解約程序、違約金計算方式、申辦流程等，非原告任何員工均可勝任，原告業已竭盡所能調派業務、行政、工務單位支援申辦作業，總計支援人數高達311人次。而緊急應變措施部分，則力求優化申辦程序，例如因應調度人力，增加受理查詢及受理櫃台、執行櫃台客戶分流作業、現場支援人員協助解說方案優惠差異及所需證件印章、成立違約金查詢專櫃針對接受違約金列帳之客戶，登記號碼使客戶回家等候等，仍無法順利紓解異常爆量之來客人數及申請數量，於5月9日至14日期間仍然無法使門市恢復正常營運。
5、原告所營事業為第一、二類電信服務，該電信服務具有公用性與社會大眾日常生活息息相關，為能符合電信主管機關國家通訊傳播委員會（下稱通傳會）要求立即改善民眾申辦及諮詢之服務品質，避免影響社會大眾生活秩序與安全，原告始不得已使員工工作超過12小時，實為能紓緩民眾爆量搶辦熱潮及排隊申辦怒怨，儘速恢復社會生活秩序，原告爰依勞基法第32條第4項規定於107年5月14日以書面通知原告企業工會由於事前無法預知來客量遽增，有使員工於499專案促銷期間延長工作期間，進行緊急處理之必要。
6、是以，499專案異常爆量情形係因媒體逐日不間斷地大肆報導及渲染，此等原告無法控制之外力所造成的社會動盪事件，縱原告傾全部人力支援處理爆量之申辦案件，仍無法紓解民眾搶辦熱潮，原告就此並無故意或過失，依前述判決及函釋意旨，核屬勞基法第32條第4項所稱「事變」；499專案期間異常爆量之來客人數及申辦件數，為原告營業史上發生之首例，且因電信事業與社會大眾日常生活息息相關而有緊急處理之必要，故亦屬勞基法第32條第4項所稱「突發事件」，原告自得將工作時間予以延長，原處分認定原告違反勞基法第32條第2項，洵屬違法，應予撤銷。
(五)499專案異常爆量係因各家網路及電視媒體不間斷地大肆報導及渲染所致，此等原告無法控制之外力，導致原告需延長員工之工作時間，故原告主觀上無違反勞基法第32條第2項規定之故意或過失，依行政罰法第7條第1項規定，被告不得處罰原告：
1、被告及訴願決定雖稱499專案異常爆量依經驗法則判斷絕非決策前完全無法預期，況爆量人潮亦非毫無解決之道，如延長申辦期限即可達到分散爆量搶辦人潮即是一途，殊難謂毫無過失。惟電信業者之資費、促銷方案之實施受到相當管控，被告及訴願決定對此顯有誤解。蓋電信法第26條第3項規定：「第一類電信事業資費之審核管理、各項資費之首次訂定、價格調整上限制之適用對象、適用業務、資費項目與調整係數之訂定及其他應遵行事項之管理辦法，由交通部訂定之。」第一類電信事業資費管理辦法第12條第1項規定：「第一類電信事業資費之調整及其促銷方案，除市場主導者之主要資費外，應於預定實施前以媒體、電子網站及各營業場所公告等適當方式完整揭露資費訊息，並函知本會；取消時亦同。」第2項規定：「第一類電信事業陳報或實施之資費及其促銷方案，若有損害消費者權益或不公平競爭之情事，本會得限期命其改正其行為。」依上開規定，499專案的檔期及內容業已依法事前函報通傳會，訴願決定稱原告採取延長申辦期限之方式即得分散爆量搶辦人潮云云，顯對電信業之資費、促銷方案有所誤會，合先敘明。
2、再者，499專案異常爆量之來客人數為原告營業史上發生之首例，原告事前完全無法預期，且係因各家網路及電視媒體不間斷地大肆報導所致，已如前述，故原告主觀上並無違反勞基法第32條第2項規定之故意或過失，亦即不具可非難性及可歸責性，依行政罰法第7條第1項規定，被告不得裁罰原告，故原處分洵屬違法，應予撤銷。
3、況原告已實施其他應變措施，例如5月15日門市全面啟動先核證紙本收件；數位門市申辦成功者，可於5月31日前至門市補辦後續申請程序完成受理等，5月15日客戶臨櫃申辦案多能如期完成受理及收件，足見原告已竭盡全力因應此異常事件。至於被告所提出延長申辦期限之建議，恐引發更多消費者申辦狂潮，是否足以因應此異常事件，亦未見被告說明其理由依據，被告之見解顯屬臆測。
(六)縱認原告於499專案期間在全國各地有違反勞基法第32條第2項之行為，依最高行政法院庭長法官聯席會議決議及判決見解，應評價為法律上一行為，惟全國各地主管機關卻作成共計高達16件裁處書，就原告上開單一行為重複裁罰，顯已違反一行為不二罰原則，故原處分顯屬違法，應予撤銷：
1、依最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議、105年10月份第1次庭長法官聯席會議、106年度判字第420號判決及學者蔡震榮教授之見解，認為營業行為具有「集合性」之性質，行為人於一段接續期間內基於單一意思而持續反覆實施之多次違規行為，在主管機關裁罰前之所有違規行為於法律上應被評價為一行為，不得同時受國家多次處罰，否則即有違一行為不二罰原則。
2、499專案係全國性促銷專案，則原告全國各地營業處在專案期間縱有各自發生違反勞基法第32條第2項之情形，係基於推出499專案之單一意思，於一段接續期間內違反同一法規，性質上屬於「集合行為」，於法律上應被評價為一行為，不得同時受國家多次處罰。詎料，包括被告在內之全國各地主管機關（臺北市政府勞動局、宜蘭縣政府、屏東縣政府、桃園市政府、連江縣政府、臺中市政府、臺南市政府、南投縣政府、金門縣政府、臺東縣政府、南投縣政府、新竹縣政府、澎湖縣政府、嘉義市政府等）卻作成16件裁處書就原告上開單一行為重複進行裁罰，違反一行為不二罰原則甚明。
3、另自通傳會就原告全國各縣市服務中心於499專案期間違反行動寬頻業務管理規則第73條規定，依電信法第63條規定，以108年7月30日通傳平臺字第10841023790號裁處書處原告120萬元罰鍰，亦即通傳會針對原告全國各縣市服務中心於499專案期間因超出預估之申辦人潮導致服務品質下降而違反行動寬頻業務管理規則第73條之行為，係評價為「法律上一行為」而予以單次裁罰，並未個別針對原告於全國各縣市違規行為分別、逐一裁罰，由此益證原告於499專案期間使勞工1日工時逾12小時之行為確屬「集合性營業一行為」。
4、原告違規行為屬於集合性營業一行為，已如前述，則究竟應由全國各地何處地方主管機關管轄，依行政罰法第31條第1項後段規定，應由共同上級機關即勞動部指定之，惟被告卻於勞動部未依法指定管轄之情形下逕自作成原處分，與全國其他各地地方主管機關就原告違反同一法規之一行為重複進行裁罰，實已違反一行為不二罰原則，顯屬違法而應撤銷。被告援引最高行政法院99年度裁字第516號裁定、本院100年度簡字第240號及103年度簡上字第34號判決之基礎事實與本件基礎事實不同，自無比附援引之餘地。
5、又「違反行政法上義務之行為」將會產生「行為結果」，而本件爭點在於原告涉違反行政法上義務之行為應評價為一行為或數行為，至於勞基法所保護之個別勞工不同或侵害勞工法益之數量則屬於行為結果層次的問題，並非判斷行為數所應考量之因素。再者，原告全國各門市或服務中心為受原告管轄之分支機構，並不具獨立法人格，而係同歸屬於原告之單一法人格，且全國各門市或服務中心並非行政罰法第3條所規定得為裁罰之對象，故原告基於推行499專案之單一意思於全國各地進行相關營業行為，自應評價為基於同一意思所為，被告以原告全國各門市或服務中心間仍屬不同組織為由，主張原告係基於不同之主觀犯意云云，洵屬無理。
6、被告稱若將原告於全國各地違規行為評價為一行為，將造成某一門市或服務中心有違規之情形，將使其他不同門市或服務中心取得亦可違規之權利；且因現行勞基法罰鍰額度並不高，此時負責人恐使尚未違規之門市或服務中心儘量違規云云，顯故為誤導：
(1)原告其他門市或服務中心如亦有違規情形，主管機關得依勞基法第79條第4項規定，視整體違反人數、違反情節加重裁罰金額，被告主張如評價為一行為，將使其他不同門市或服務中心取得亦可違規之權利云云，顯然故為誤導。
(2)再者，原告於全國各地違規行為究竟應評價為「一行為」或「數行為」，本應按最高行政法院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議、98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議及106年度判字第420號判決意旨，及參考學者蔡震榮教授之見解予以認定，而非考量被告上開「負責人恐使尚未違規之門市或服務中心儘量違規」此等純屬被告臆測且與行為數判斷全然無關之因素。
(3)況縱被告仍認為現行勞基法罰鍰額度並不高，此係屬於立法層次的問題，應透過修法處理之，而非於個案中恣意「調整行為數」以此等違反行政罰原理原則之方式予以裁罰。
7、參加人勞動部已於108年7月10日準備程序表示其就本件情形並無相關機制及規定據以認定是否為一行為及如何統一裁罰之問題，被告援引勞委會102年9月27日勞動2字第1020131518號函主張原處分並未違反一行為不二罰原則等語，洵屬無稽。另原告高雄營運處係隸屬於原告南區分公司之營運單位，並無獨立之法人格，無論高雄營運處是否有獨立的經理、會計及人事，亦無變更或拒絕履行原告總公司所推行全國性方案之權限，故本件實屬原告基於單一意思於全國各地服務中心推行499促銷專案而使勞工有1日工時逾12小時之情形，被告稱各服務中心亦有不同之管理人而有不同之管理意志，可認定本件係出於不同之主觀犯意所為云云，洵有違誤。
(七)原告縱有過失，惟僅係第1次違反勞基法第32條第2項規定，情節尚非重大，原處分卻逕處法定罰鍰最高額100萬元，實有裁量怠惰及裁量濫用之違法：
1、依最高行政法院94年度判字第1703號、臺北高等行政法院91年度訴字第498號、106年度訴更一字第86號判決意旨，被告於行使裁量權決定本件罰鍰金額時，應依勞基法第80條之1第2項規定審酌與違反行為有關之勞工人數、累計違法次數或未依法給付之金額等事項，並考量原告係出於故意或過失，給予適法之裁處，倘被告考量非勞基法第80條之1第2項規定之量罰事項，或不問故意或過失即一律裁處法定最高金額之罰鍰，則有裁量濫用及裁量怠惰之違法。
2、原處分係以：「據勞動部105年1月5日公告修訂『職業促發腦血管及心臟疾病(外傷導致者除外)之認定參考指引』評估指出，發病日至發病前1週常態性工時過長、工作型態與負荷造成精神緊張，其加班產生之工作負荷與發病之相關性極強，受處分人使其位於本轄28家服務中心勞工，其中有24家多達80人次於107年5月9日至13日期間，有1日之工作時間連同正常工作時間超過12小時以上，明顯使勞工處於職業促發血管及心臟疾病之工作負荷中，已嚴重損及勞工健康及福祉」為由，裁處原告100萬元罰鍰。
3、惟原告僅係第1次違反勞基法第32條第2項規定，且被告並未指明原處分所指稱80人次勞工，於該期間超時工作頻率、是否每日均處於超時工作情形，而有使其處於促發腦血管及心臟疾病之工作負荷中、以及原告應受責難程度為何等事項。再者，原告並未積欠應依法給付之費用，除發給加班費外，另給予同時數補休及超時慰勞金、獎勵金等，其中，加班費人事成本為2,142萬9,664元，同時數補休人事成本為808萬2,432元，超時一次性慰勞金（含誤餐費）260萬5,500元，各機構自行辦理感謝活動之金額為237萬9,000元，總金額高達3,449萬6596元，原告顯已善盡雇主照顧及體恤勞工辛勞之責任。此外，原告主觀上並無故意或過失，已如前述，縱認原告有過失，可歸責性與可非難性應較故意之情形為低，惟被告並未依法逐一審酌上列量罰標準，逕作成原處分裁處法定最高金額之罰鍰，顯有裁量怠惰之違法。
4、又被告雖援引勞動部105年1月5日公告修訂「職業促發腦血管及心臟疾病（外傷導致者除外）之認定參考指引」作為量罰理由，惟此並非勞基法第80條之1第2項規定之量罰事項，故原處分考量此一不相關之因素亦有裁量濫用之違法。況該參考指引係指出「發病日至發病前1週常態性工時過長、工作型態與負荷造成精神緊張」，始會造成其加班產生之工作負荷與發病之相關性極強之情形，然原處分僅認定原告員工於499專案期間，有1日之工作時間連同正常工作時間超過12小時以上，不符合上開參考指引所稱「常態性」工時過長之情形，故被告援引上開參考指引逕裁處法定最高金額之罰鍰，亦具有裁量瑕疵之違法。
5、依行政罰法第1條規定可知，行政罰法為之一般總則性規定，倘其他行政法律就行政罰之構成要件、責任要素或量罰考量事項等另有特別規定時，則應優先適用各別行政法律之規定。而依勞基法第80條之1第2項之規定，被告應審酌本件與違反行為有關之勞工人數、累計違法次數或未依法給付之金額之量罰事項，據以決定本件罰鍰金額。惟被告卻考量原告因推行499專案所得利益而主張原處分裁罰100萬元罰鍰符合比例原則且於法有據云云，顯有考量非勞基法第80條之1第2項所規定量罰事項而裁量濫用之違法。
6、被告以原告107年5月營收金額主張原告於該月份獲得數億元利益等語，亦有違誤，因為營業收入並不等於所得利益，被告單憑營業收入即推斷原告之所得利益，顯與會計原則有違。另計算原告是否因499專案獲利仍須考量該專案低資費所造成電信資費收入減少等因素，且該月份營收係以原告整體營業項目及營業額作為計算依據，而非單指原告因499專案所進帳的營業收入。被告另稱扣除原告補償原告本身及子公司宏華國際股份有限公司員工共1億7,000萬元後，原告107年5月營收較近五年平均營收仍增加7.16億元等語，僅屬被告單方面臆測之詞，並未見提出任何證據以資證明，自不得以此作為原告因違反行政法上義務所得之利益數額。
(八)聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告答辯及聲明︰
(一)原告使高雄市其中24家服務中心勞工，多達80人次於107年5月9日至13日期間，有1日之延長工作時間連同正常工作時間超過12小時以上，以原告武慶服務中心勞工黃○金為例，5月10日出勤自上午7時18分至翌日上午1時19分，扣除休息時間1小時後，該日延長工作時間連同正常工作時間達17小時。原告違反勞基法第32條第2項規定，據勞動部105年1月5日公告修訂「職業促發腦血管及心臟疾病（外傷導致者除外）之認定參考指引」評估略以：「……2、短期工作過重：(1)發病前1天工作時間過長(2)前1週常態性工時過長(3)工作型態與負荷造成精神緊張常態性工時過長、工作型態與負荷造成精神緊張，其加班產生之工作負荷與發病之相關性極強」，原告以短期6個工作日促銷活動手法吸引更多消費者透過繳納違約金申辦或續約延長綁約時間，進一步拓展客群人數，惟原告此一手段使勞工工作量爆增2.2倍及2.78倍之多，使其勞工處於職業促發腦血管及心臟疾病之工作負荷中，已嚴重損及勞工健康及福祉，被告審酌其違法行為應受責難程度、所生影響及所得之利益，並考量受處罰者之資力，依勞基法第79條第1項第1款及第80條之1規定，處100萬元罰鍰，並公布名稱，於法有據，並無裁處過重違反比例原則之情。
(二)原告主張被告作成原處分前，未依勞動檢查法第25條第1項、勞基法施行細則第44條以書面告知原告勞動檢查結果，先命原告限期改善一節：
1、被告非屬勞基法第72條第1項前段及勞動檢查法第3條規定，為辦理勞動檢查業務所設置之專責檢查機構，原告所稱之勞動檢查機構依前開規定，應指中央或直轄市主管機關或有關機關為辦理勞動檢查業務所設置之專責檢查機構，被告派員對原告實施檢查，係依勞基法第72條第1項後段規定辦理，被告並非原告所稱之檢查機構，尚無勞動檢查法第22條第2項、第25條及勞基法施行細則第44條、第45條規定之適用。
2、再者，原告所稱勞動檢查法第22條第2項、第25條及勞基法施行細則第44條、第45條規定，核其內容，係就實施勞動檢查之後續行政措施所為具體規範，以貫徹勞動法令之執行，避免雇主繼續違反行政法上義務，危害勞工之權益。可知勞動檢查法所為之改正或改善通知，並非主管機關依勞基法相關規定作成裁罰處分之前置程序，核與勞基法第79條第1項第1款、第2項及第80條之1第1項規定無涉。又綜觀勞基法規定內容，並未以對行為人先行告知違法事項、限期命改善為其處罰之法定正當行政程序。此有本院108年度訴字第81號、107年度訴字第112號、106年度訴字第512號、106年度訴字第26號、104年度訴字第73號判決可資參照。
3、至於原告所稱為釐清被告所為勞動檢查為其自行決定，抑或是依勞動部指示所發動，實有命勞動部提出「勞動部職業安全衛生署107年5月11日勞職綜2字第1071017909號函」一節云云，被告業已陳明係依勞基法之相關規定指派所屬檢查人員林俊男、張雅櫻實施檢查，並非依勞動檢查法實施勞動檢查。則被告既係立於勞基法地方主管機關之地位，派員至原告設於高雄市之門市及服務中心實施勞動條件之檢查，即與依勞動檢查法規定設置勞動檢查機構而指派勞動檢查員實施勞動檢查無涉。況且本件於107年5月10日下午16時21分47秒接獲民眾以高雄市政府線上即時服務系統人民陳情案處理聯單向被告陳情原告涉違勞基法在案，被告即指派所屬人員林俊男隔日一早即前往原告處實施勞動檢查，待該營運門市經理張簡素華處理民眾業務得空時，並於107年5月11日上午9時50分開始訪談填寫談話紀錄，此有原處卷第29頁談話紀錄在卷可稽。亦證被告不須等待前述原告所稱勞動部107年5月11日函文送達前，業已自行發動檢查，何況尚有數民眾分於107年5月13日、15日、16日、23日等多次向被告陳情原告涉及違法，是以，無論勞動部有無發函行文被告，被告基於勞基法地方主管機關之地位，依職權即可自行發動勞動檢查，是原告此部分之聲請，核無必要，附此敘明。
(三)原告主張於作成原處分前未予陳述意見之機會一節。行政程序法第102條固規定行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，應給予該處分相對人陳述意見之機會；但若行政處分所根據之事實，客觀上已明白足以確認者，不在此限（行政程序法第103條第5款）。據被告107年5月11日及5月14日對原告現場抽查107年5月9日至13日期間所有勞工出勤紀錄即可發現，出勤紀錄顯示有多達80人次1日之延長工作時間連同正常工作時間超過12小時以上，且原告於107年5月16日傳真至被告之陳述意見亦自承需處理當日收單案件及結帳，確有延長工作時間之必要及事實，加上原告勞工於全國各地因超時工作檢舉聲浪不斷及原告所提供大量媒體報導爆量人潮搶辦資料，在在顯示原告所提供勞工出勤紀錄顯示超時工作為真實，本件原告勞工超時工作之證據既已明確，被告於作成原處分前未予陳述意見之機會，於裁處後收受原告陳述意見再次審酌仍維持原處分，並無違誤。至原告稱原處分未詳盡說明原告勞工在107年5月9日至13日期間單日延長工作時間連同正常工作時間逾12小時以上之80人次之人員名稱與個別工作時間一節。查出勤紀錄應由雇主置備之，被告於107年5月11日及5月14日至原告處現場抽查前揭期間所有勞工之出勤紀錄，即已明確可見原告有使多數勞工超時工作之情事，爰僅以其中一名勞工黃○金為例，以顯示被告核算原告所聘勞工工作時間之方式，原告自得本管理之責檢視其所聘僱勞工之出勤紀錄與工作時間，據以判別違章事實為何，是原處分並無不妥。
(四)原告訴稱499專案係屬「事變」及「突發事件」一節。惟企業經營本有其風險，於追求利潤時即應予風險控管，由原告所提供106年3月1日至107年6月7日599元吃到飽次惠專案期間每日平均來客數及受理申請數為2,224人次及4,900案量，此為原告長達約1年3個月（約330個工作日）之599元吃到飽次惠專案期間，來客數及受理申請數得以分散，尚能達到前開之人次及案量。本件原告促銷499元專案活動限期於5月9日至5月15日僅6個工作日（5月13日為例假日）內集中申辦，於活動開始5月9日及10日短短2日內已有23,723件申請數，原告即可得知已遠遠超出其勞工正常工作負荷量，此時原告即可以延展申辦期限等方式改善，惟原告反而於5月11日由其代表人再次宣布僅此一檔期，無法展期申辦，可預期民眾勢必將爆量湧入於6個工作日內完成申辦，造成大排長龍，使其勞工無法於499元網路吃到飽專案活動6個工作日內消化每日平均來客數及受理申請數4,884人次及13,625案量，其爆量申辦人數及案量實屬可預期之情事，並非不可預知範圍內無法預知之情形，且原告所稱實施應變措施，遲至107年5月14日於官網公告即可於該期間內於線上填寫資料後，於107年5月31日前至各門市核證辦理，可見原告並非完全無法以其他方式展期申辦紓解大量人潮，應事先將人力調配妥適及應變措施配套，此為雇主之企業經營及監督管理事項，人員調度困難尚非屬勞基法第32條所稱「事變」及「突發事件」，顯然無法與戰爭、內亂、暴亂等人為外力造成社會或經濟運作動盪之重大事件等同視之，原告尚難執為免責之論據。
(五)至於原告所稱通傳會要求其立即改善民眾申辦及諮詢之服務品質，避免影響社會大眾生活秩序及安全，係要求正常提供服務，並非使原告違反勞動法規來提供正常服務；再者，對於因短期促銷政策衍生案件量激增致難以負荷乙節，依經驗法則判斷絕非決策前完全無法預期，況爆量人潮亦非毫無解決之道，如比照其去年長達約1年3個月之申辦期間或線上官網延長申辦期限即可達到分散爆量搶辦人潮即是一途，然原告於規劃促銷方案時疏未思相關解決之道，坐待搶購熱潮漫燒失序，原告縱認其主觀並無故意，但按其情節本屬其應注意並能注意，卻未注意之情況，殊難謂毫無過失。
(六)原告爭執違反一行為不二罰原則一節：
1、所謂一行為，其概念包含自然一行為與法律上一行為；而違反行政法上義務之行為是否為一行為，應依個案具體判斷，就個案具體情節、斟酌法條文義、立法意旨、制裁意義、期待可能性與社會通念等因素決定之。至於所謂「自然一行為」，係指由非法學者之客觀第三人依自然觀察方式可認係單一行為者而言。首先，單一的身體活動屬之；再者，因行為之外在過程之相互關係而構成「意識上單一性」者屬之；但此非指單一決意，而是由客觀觀察行為之外在過程，在意識上認其具有單一性，亦即行為人縱係基於「單一決意」所為，構成違反相同法益之「多次行為」，於行政法上仍得評價為「數行為」；所謂「法律上一行為」，指透過應然規範面，將自然意義之數行為視為法律上單一行為，例如相同舉動具有反覆實施性質之營業行為，但主管機關裁處後即切斷其單一性（最高行政法院105年度判字第357號判決參照）。原告關於499專案，因各縣市服務中心人力調配問題，除本件轄區內使高雄市28家服務中心勞工多達80人次，分別於不同日期、不同地點（107年5月9日至107年5月15日不等期間）延長工作時間，致有1日之正常工作時間連同延長工作時間超過12小時之違章行為外，於其他縣市營業據點亦有其他員工超時工作之違法情形，為原告不爭執。則原告不同之營業據點規模不同、員工數不同，且各地之申辦需求量亦不同，且原告於系爭事件中之本意乃為推行499專案之促銷活動，非使員工超時工作，自客觀上觀察，難認係原告基於單一之意思決定所為之「自然一行為」。另原告固主張其行為屬於營業行為而為「法律上一行為」，並提出最高行政法院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議為主張，惟該會議之題旨為「非藥商從事藥物廣告」，由於非藥商從事藥物廣告屬當然之違法行為，且廣告本身即具有集合性之特色，固應認屬「法律上一行為」無疑，惟原告所推出499專案概念上並不當然導致員工超時工作之違法情形產生，且員工超時工作本身亦無集合性之特色，本件僅因系爭事件之產生，而導致原告之員工有個案性的超時工作情形，原告自不能執前開決議意旨與本件情形比附援引，故原告於各縣市之違法行為亦難認為屬「法律上一行為」，原告主張原處分違反一行為不二罰原則，要屬無據。
2、其次，倘若將原告不同門市或服務中心違規情形解釋為一行為，因雇主只會被以一行為論斷，其結果將導致只要其中某一門市或服務中心有違規之情形，將使雇主肆無忌憚地儘量於其他門市或服務中心違規，此舉將導致其他門市或服務中心之勞工權益保護機制完全喪失，顯然已悖離勞基法之立法意旨。準此，就原告主觀上犯意、勞基法之立法意旨、制裁意義、社會通念等因素予以考量，自應將其認定為數行為。至原告陳稱其行為皆為公司法人單一意思之行為所造成，應屬單一行為云云，亦不足採。蓋原告不同門市或服務中心，就營運狀況而言仍不可能相同，各門市或服務中心係分別審酌其營運狀況繁忙狀況而決定是否加班、加班多久，顯見各門市或服務中心係基於不同意思下所為之不同決定，故其應為數行為，非為一行為。至原告所引最高行政法院101年度判字第202號判決及98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議，係針對違反藥事法及郵政法所為判決及決議，上開藥事法、郵政法所為之處罰係「違規營業行為」，性質上本具有持續性，本應予適當切割方能按次連續予以處罰。與本件原告各服務中心未經工會或勞資會議同意，而使其員工1日工時有超過12小時之違規行為，屬於不同地方政府轄區之服務中心於不同時間、不同地點之違規行為，各門市或服務中心之違規行為間不具連續性，性質上亦屬可分割之數行為，顯有不同，自難比附援引。
3、原告雖非出於故意違法犯意對全國各縣市服務中心下達無視勞動法令規範之指令執行499專案活動，否則全國各縣市所有服務中心恐無一倖免，惟因各縣市服務中心人力調配問題，原告仍使高雄市28家服務中心勞工多達80人次，分別於不同日期、不同地點（107年5月9日至107年5月15日不等期間）延長工作時間，致有1日之正常工作時間連同延長工作時間超過12小時之違章行為，係因原告各服務中心之營運狀況本有不同，其人力調配及安排勞工上班時數，係由各服務中心之管理者基於不同意思下所為之不同決定，在行政秩序罰之評價上，各具獨立性，核屬複數行為。原告於高雄市轄區內之各個不同服務中心縱然其屬同一法人格，惟因其各自間仍屬不同之組織，就其違反各自組織之管理制度而言，可認定原告係出自於不同之主觀犯意下所為「數行為」，被告分別予以處罰，應無不當。
4、另107年5月9日至5月15日舉辦499專案，原告官網公告107年5月份合併自結營收入高達195.1億元，與原告自102年至106年間，每年同期間五月份合併自結營收平均186.24億元，107年5月營收較近5年平均營收增加8.86億元。縱原告事後補償員工1萬人，再加計原告子公司宏華國際股份有限公司6千餘人，倘每人皆補償1萬元計算，107年5月營收較近5年平均營收仍增加7.16億元，且原告官方網站亦有公告：「5月份整體行動通信營收較去年同期增加，主要受惠於客戶踴躍申辦5月份推出之行動促銷方案，使整體行動服務營收較去年同期增加」，可見原告確因推出499專案，該月份獲得鉅額利益數億元，縱遭全國20個縣市政府裁處皆以最高額100萬元，亦符比例原則。
(七)聲明︰原告之訴駁回。
五、爭點︰
(一)499專案之民眾搶辦熱潮，是否為勞基法第32條第4項所稱之事變或突發事件？原告違反勞基法第32條第2項規定，有無故意或過失？
(二)被告以原處分裁處原告100萬元罰鍰，並公布名稱，有無違反一行為不二罰原則、裁量怠惰及裁量濫用之違法？
(三)被告為原處分前，是否有未以書面告知原告勞動檢查結果及未予原告陳述意見之違法？
(四)原處分是否有未記明事實、理由之違法？
六、本院的判斷︰
(一)前提事實︰原告為適用勞基法之行業，經被告派員實施勞動檢查，發現其在107年5月9日至13日499專案期間，有使員工多達80人次1日正常工作時間連同延長工作時間超過12小時，違反勞基法第32條第2項「雇主延長勞工之工作時間連同正常工作時間，1日不得超過12小時」規定，為原告所不爭執，並有原告高雄營運處員工出勤日報表（原處分卷第75-345頁）以及原告499專案期間1日超過12小時勞工名冊（本院卷一第417-421頁）可查。
(二)應適用之法令︰
1、勞基法第32條：「（第1項）雇主有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者，雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後，得將工作時間延長之。（第2項）前項雇主延長勞工之工作時間連同正常工作時間，1日不得超過12小時；……（第4項）因天災、事變或突發事件，雇主有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者，得將工作時間延長之。……」第79條：「（第1項）有下列各款規定行為之一者，處新臺幣2萬元以上100萬元以下罰鍰：違反……第32條……規定。……（第4項）有前3項規定行為之一者，主管機關得依事業規模、違反人數或違反情節，加重其罰鍰至法定罰鍰最高額2分之1。」勞基法第80條之1：「（第1項）違反本法經主管機關處以罰鍰者，主管機關應公布其事業單位或事業主之名稱、負責人姓名，並限期令其改善；屆期未改善者，應按次處罰。（第2項）主管機關裁處罰鍰，得審酌與違反行為有關之勞工人數、累計違法次數或未依法給付之金額，為量罰輕重之標準。」
2、行政罰法第18條第1項：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」
3、行政程序法第102條：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」第103條第5款：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰……行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」第114條第1項第3款：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。」第2項規定「前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」
(三)本件499專案民眾搶辦事件，並非勞基法第32條第4項規定之「事變」及「突發事件」，原告違反勞基法第32條第2項規定，應負故意責任：
1、勞基法第32條第2項有關延長工作時數上限，旨在保護勞工健康權益，所設最低標準之勞動條件，係屬強制規定，非有法定事由，雇主不得藉故違反，否則即構成勞動基準法第79條第1項第1款規定之違法行為。再者，勞基法第32條第4項固允許雇主遇有天災、事變或突發事件，且具必要性時，得有使勞工在正常工作時間以外延長工作時間，不受同條第2項規定之時數限制。惟參酌勞委會87年4月15日(87)勞動二字第013133號函釋，所謂事變，係泛指因人為外力（非天變地異之自然界變動）造成社會或經濟運作動盪之一切重大事件，如戰爭、內亂、暴亂、金融風暴及重大傳染病即是；所稱突發事件，應視事件發生當時狀況判斷是否為事前無法預知、非屬循環性，及該事件是否需緊急處理而定。
2、原告所推499專案，係採取月繳費499元，合約期間不限上網傳輸流量，網內通話免費及網外及市話180分鐘免費之特別優惠，而活動期間自107年5月8日至15日為限（詳見本院卷一第471頁），顯見係採取限制性行銷（俗稱飢餓行銷）策略，以時間限制性，藉由稀少訴求，操縱人性弱點，以激發消費者緊張感，誘使爭先恐後之搶辦意願，以達到短期有效提升銷售量，拓展市場占有率之營利目的。則原告於推行限時促銷方案之前，理當對專案申辦流程、客戶服務管道及門市現場服務人員之人事安排等事項，應詳細評估；而於執行專案之時，若有發生違反勞基法第32條第2項強制規定之虞時，自應及時反應，並防止違法行為之發生（例如依人力限制每日申辦人數、展延申辦期限，或如其於107年5月14日於官網公告可於該期間內於線上填寫資料後，於107年5月31日前至各門市核證辦理等），不得藉詞該專案受到媒體爭相大幅報導之影響，引爆民眾搶辦熱潮，其無從預見為由，而卸免應履行之公法上強制義務。故原告所推出之499專案，發生民眾瘋狂排隊搶辦之熱潮，顯非勞委會87年4月15日(87)勞動二字第013133號函所釋示之「突發事件」或「事變」。
又原告只圖遂行其限制性行銷策略，為圓滿執行其所推出之上開499專案，執意違反前述強制規定，讓其員工每日工作超過12小時，承受其違法行為所生損害健康等之不利益，難謂非出於其故意所為。則原告辯稱499專案受到媒體爭相大幅報導之影響，引爆民眾搶辦熱潮，為原告營業史上發生之首例，原告已傾全部人力支援申辦案件，一時之間仍無法消化申辦案件，故499專案搶辦事件應屬勞基法第32條第4項規定之「事變」及「突發事件」，原告自得將員工工作時間予以延長，且原告主觀上無違反勞基法第32條第2項規定之故意或過失等語，並不可採。
(四)被告以原處分裁處原告100萬元罰鍰，並公布名稱，並無違反一行為不二罰原則，亦無裁量怠惰及裁量濫用之違法：
1、按違反行政法上義務之行為是否為「一行為」，應依個案具體判斷，就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、制裁意義、期待可能與社會通念等因素決定之。易言之，並非以「自然意義的行為」為出發點，須從行政法作為行為規範特性切入，行政法既為行為規範，則行政法上之行為係以行為人之外部行為為規範對象，其內部意思為何則非唯一判斷標準，行為人縱係基於「單一決意」所為，構成違反相同法益之「多次行為」，於行政法上仍得評價為「數行為」。查勞基法第32條第2項之規範目的係為保障勞工健康權益，責求雇主指揮勞工工作時應遵守之最低勞動條件標準，其規制對象為雇主對個別勞工工作時間之具體指揮，本質上並非就雇主之營業行為或反覆多數行為為統合評價，自不得援引集合犯或營業犯之理論，將雇主單一決意命不同勞工超時工作之違法行為，評價為一行為，而應評價為數行為，只是於法律效果上，依勞基法第80條之1第2項規定，主管機關裁處罰鍰，得審酌與違反行為有關之勞工人數為量罰輕重之標準。
2、又行政罰法第29條第1項規定，違反行政法上義務之行為，由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。本件事實係原告於被告所轄門市使80人次以上員工之工作時間連同正常工作時間超過12小時，被告為上開行為事實發生地之主管機關，被告對原告該違反勞基法第32條第2項之多數行為自有管轄權，而以原處分裁處原告100萬元罰鍰，並公布名稱，自無違反一行為不二罰原則之問題。原告主張其同一499專案所為之違規行為，應屬法律上一行為，原告已遭其他縣、市主管機關裁罰，被告復以原處分對原告為裁罰，有違反一行為不二罰原則，並不可採。
3、原告雖主張其僅係第1次違反勞基法第32條第2項，情節尚非重大，原處分卻逕處法定罰鍰最高額100萬元，有裁量怠惰及裁量濫用之違法等語。惟499專案發生民眾瘋狂排隊搶辦之熱潮，非屬勞基法第32條第4項「突發事件」及「事變」，且原告使其員工每日工作超過12小時，難謂非出於其故意所為，已如上述。因此被告審酌原告資本額達為1,200億元（詳見原處分卷第49頁），本件499專案期間1日出勤逾12小時之勞工計80人次，原告使勞工逾時工作又嚴重影響勞工身心健康（以原告武慶服務中心勞工黃○金為例，5月10日出勤自上午7時18分至翌日上午1時19分，扣除休息時間1小時後，該日延長工作時間連同正常工作時間達17小時），已構成勞工短期過重之工作負荷，且因原告未妥適調派人力，勞工於499專案期間，身心處於精神緊張狀態，使勞工處於職業促發腦血管及心臟病之高風險群，嚴重損及勞工權益，及因本件499專案民眾於促銷期間內排隊搶辦，原告因499專案推行後肇致搶占其他電信業者客戶（市佔率）及因此產生之獲益難以估算等情後，裁處原告100萬元罰鍰，與勞基法第79條第4項、第80條之1第2項、行政罰法第18條第1項規定，並無不合，原告主張被告前揭裁量有裁量怠惰及裁量濫用之違法，並不可採。
(五)又按勞動檢查法第22條第2項規定：「勞動檢查員於實施檢查後應作成紀錄，告知事業單位違反法規事項及提供雇主、勞工遵守勞動法令之意見。」第25條第1項規定：「勞動檢查員對於事業單位之檢查結果，應報由所屬勞動檢查機構依法處理；其有違反勞動法令規定事項者，勞動檢查機構並應於10日內以書面通知事業單位立即改正或限期改善……。」核其內容，係就實施勞動檢查之後續行政措施所為具體規範，以貫徹勞動法令之執行，避免雇主繼續違反行政法上義務，危害勞工之權益。是依勞動檢查法所為之改正或改善通知，並非主管機關依勞基法相關規定作成裁罰處分之前置程序，而與勞基法第79條第1項第1款及第80條之1第1項規定無涉。又觀諸勞基法前揭規定內容，並未以對行為人先行告知違法事項、限期命改善為其處罰法定正當行政程序，亦未規定須作成告知違法事項、限期命改善之先行措施後，始得予以裁罰。再按行政機關於裁罰前，應給予當事人陳述意見機會，無非在確保行政處分內容之正確，倘事證已明，自無課予行政機關為該程序之義務，參照前揭行政程序法第103條第5款規定即明。經查，原告對其在107年5月9日至13日499專案期間，有使員工多達80人次1日正常工作時間連同延長工作時間超過12小時之事實並不爭執，並有前揭原告所提其高雄營運處員工出勤日報表附於原處分卷（第75-345頁）可證，原告違法事實已經明確，因此被告依法得不給予陳述意見之機會，尚無原告所主張之未給予陳述意見之程序瑕疵。何況，被告於作成原處分時，固未給予原告陳述意見之機會，惟於訴願階段，原告已於其所提出之訴願書充分陳述意見，亦即此未給予陳述意見之瑕疵，已因此而補正。是原告主張被告於作成原處分前，未依勞動檢查法第22第2項、第25條第1項等規定，以書面告知原告勞動檢查結果，亦未依行政程序法第102條規定通知原告陳述意見，違反正當行政程序，均不可採。
(六)至原告主張原處分僅列舉「原告武慶服務中心勞工黃○金」乙例，即泛稱「原告使其中24家服務中心勞工，達80人次於107年5月9日至13日期間，有1日之工作時間連同正常工作時間超過12小時以上」，對於其餘79人次究為原告公司員工何人及個別工作時間為何等事實全然未予記載，顯有未依行政程序法第96條第1項第2款規定記明事實之違法一節。按行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，固據行政程序法第96條第1項第2款定有明文。但觀諸前開規定之目的，在使行政處分之相對人及利害關係人得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，並非課責行政機關須將相關之法令、事實或採證認事之理由等等鉅細靡遺予以記載，始屬適法。故書面行政處分所記載之事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原因事實及其依據之法令，即難謂有理由不備之違法。查原處分於違反事實欄，已依據前揭原告提供給被告之高雄營運處員工出勤日報表載明「據本局於107年5月11日及5月14日勞動檢查現場抽查受處分人於本轄28家服務中心勞工之107年5月出勤紀錄發現，受處分人使其中24家服務中心勞工，多達80人次於107年月9日至13日期間，有1日之延長工作時間連同正常工作時間超過12小時以上，以受處分人武慶服務中心勞工黃○金為例，其107年（誤載為105年）5月10日出勤時間自07：18至翌日01：19，扣除中間休息時間1小時後，該日延長工作時間連同正常工作時間竟達17小時，違反本法第32條第2項規定」等語，並於原處分載明處分受處分人、處分依據、繳款期限及不服處分之救濟方法、期間及其受理機關等項，顯已足使原告明瞭受處分之原因事實、理由及法令依據，自難謂原處分有未依行政程序法第96條第1項第2款規定記明事實之違法。
(七)綜上所述，原告上開各節主張，均非可取。原處分認事用法尚無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴請求判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。至原告所引學者蔡震榮教授之見解，係屬學者個人見解，不能拘束本院。原告所引最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議、105年10月份第1次庭長法官聯席會議、106年度判字第420號判決，核與本件爭執之事實及法律規定均不相同，自不得於本件予以援用，併此說明。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，併此說明。
八、結論︰原告之訴為無理由，應予駁回。中 華 民 國 109 年 1 月 15 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 邱 政 強法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 1 月 15 日
書記官 楊 曜 嘉